Les conséquences de ce principe sont les suivantes
Première conséquence : Les circonscriptions ne doivent pas avoir un caractère autre que le corps électoral dans son entier et par suite la division du territoire doit être effectuée d’après la population .
Le régime représentatif s’est cependant établi en Angleterre de manière à fournir la représentation d’agglomérations ayant une existence corporative propre telles que les bourgs ou les comtés. Mais la loi électorale du 6 février T918 en faisant disparaître les anciennes franchises électorales a opéré une « redistribution » des circonscriptions basée à peu près exclusivement sur la population.
On a prétendu cependant que le Parlement devait représenter la nation dans tous ses éléments. Or, celle-ci n’est pas composée seulement de partis et d’intérêts politiques, mais aussi et surtout de groupements économiques comme les syndicats professionnels, les Chambres de commerce, etc. Parfois à l’étranger, on voit des députés élus par des groupements sociaux : universités, églises syndicats, etc, C'est là ce qu'on appelle la représentation professionnelle ou représentation des intérêts.
Un pareil système de représentation paraît incompatible avec le principe de la souveraineté nationale, car les députés élus ne représentent plus la nation dans son ensemble mais seulement lés intérêts spéciaux pour la défense desquels ils ont été choisis. 11 a d’ailleurs l’inconvénient de faire prédominer dans les débats politiques et dans les préoccupations de chaque représentant ces intérêts particuliers sur l’intérêt national ; il avive la lutte des intérêts. des forces des classes sociales dont il accuse l’opposition au lieu de l’atténuer : il conduit au fédéralisme économique et au syn-
dicalismc que nous avons critiqués (Y. n° Il . Sans doute, la conduite des affaires nationales ne doit poinl faire négliger les intérêts particuliers des groupements sociaux. La représentation politique ne les méconnaît pas puisqu’elle s’éclaire fréquemment d'avis demandés aux intéressés: les Chambres de commerce, les syndicats, le Conseil du commerce extérieur sont fréquemment consultés par les Commissions parlementaires. Mais le maintien de l’unité nationale. de la paix sociale exige qu’on ne fasse pas de la lutte des intérêts économiques la base delà politique.
Deuxième conséquence : Le représentant élu ne tient pas ses pouvoirs de la circonscription qui la choisi , mais de la nation tout entière. Par suite le collège électoral ne peut donner au candidat qu’il élit un mandat impératif, c’est-à-dire lui ordonner de voter dans un sens sur une question déterminée, ou de s’abstenir, sous peine de révocation.
Dans l’ancien régime, le député aux Etats généraux était, au contraire, comme jadis en Angleterre, le représentant, le mandataire du bailliage' qui Favait nommé: c’est qu’en effet, il n’était pas l’élu de la souveraineté nationale, il était simplement le délégué d’un groupement territorial qui avait une personnalité propre, et il recevait le mandat de présenter au roi tel cahier de doléances. La Constituante de 1789 déclara nuis les mandats impératifs imposés aux députés. Le régime représentatif est incompatible, en effet, avec les principes juridiques du mandat qui permet la révocation du mandataire. C’est donc par un abus de mots qu’on emploie encore cette expression pour désigner les relations entre électeurs et élus. S’il y avait mandat ce serait en tout cas un mandat conféré par la nation au Parlement. Cette conception a pu être adoptée en Suisse pour assurer la révocation collective de toute une Chambre par la majorité des électeurs.
Mais en France, tout mandat impératif est nul. Les comités électoraux ont parfois essayé de tourner la loi en sanctionnant les instructions données à leur député par une démission en blanc (sans date) exigée de l’élu. Si le député transgresse ses instructions, le comité électoral envoie au Président de la Chambre la démission en la datant. Ce procédé échoue par le fait qu’avant de présenter la démission à l’acceptation de la Chambre, le président en exige la confirmation de la part de l’élu.
Troisième conséquence : L'élu représente non seulement la majorité qui lui a donné ses voix, mais encore la minorité qui les lui a refusées.
Mais, en fait, il est certain et il est indispensable que l’élu s’inspire des tendances et de l’esprit de la majorité qui l’a choisi : aussi l’opinion de la minorité n’est-elle pas nécessairement représentéè.
On a proposé de lui donner une , représentation plus réelle par rétablissement de la représentation proportionnelle qui suppose le scrutin de liste.
■78. Scrutin de liste et scrutin uninominal. — L élection se fait au scrutin de liste quand chaque circonscription électorale élit plusieurs représentants, quand chaque électeur écrit sur son bulletin une listn de plusieurs noms. C’est ainsi que sont élus chez nous les Conseils municipaux^ Elle a lieu au scrutin uninominal quand la circonscription ne choisit qu’un seul représentant et que, par suite, chaque électeur n'inscrit qu’un nom sur son bulletin de vote.
Le scrutin de liste présente l’avantage de se rapprocher du système idéal qui voudrait que tout le corps électoral du pays vote en un seul collège pour tous les représentants. 11 donne à l’élection un sens politique plus net. car dans la grande circonscription que nécessite le scrutin de liste (par exemple le département) le candidat n’est point élu à raison de son influence locale, mais à cause de son programme politique.il paraît plus en harmonie avec le régime représentatif, parce qu’il assure chez l’élu une indépendance plus grande, tant vis-à-vis des électeurs dont les demandes individuelles de faveurs et de recommandations s’imposent à lui d’une façon moins puissante dans un grand collège électoral, que vis-àvis du gouvernement qui a devant lui l'élu d’un nombre plus considérable d’électeurs. Il fortifie le régime parlementaire parce qu’il fait sortir des urnes des majorités plus fortes. Il est enfin moins accessible à la corruption électorale, car, d’une part, les candidats ne peuvent acheter des voix très nombreuses et, d’autre part., le gouvernement ne peut peser d’une façon énergique sur tout un département. C’est le mode de scrutin qu’ont adopté la loi du 15 mars 1849, celle du 16 juin 1885 et la loi du 12 juillet 1919 actuellement en vigueur pour l’élection des députés; c’est celui qui est admis pour celle des sénateurs. L. C. 24 fév. 1875 art. 4 et L. 9 déc. 1884 art. 6) .
Cependant le scrutin de liste entraîne des dangers :à la suite de mouvements d’opinions peut-être irréfléchis et passagers il pourrait provoquer un renversement complet des institutions. C’est pourquoi la loi du 13 février 1889 avait substitué à nouveau le scrutin d'arrondissement au scrutin de liste pour empêcher le mouvement boulangiste de devenir dangereux. De plus, les candidats venus des différents points du département ne sont pas personnellement connus des électeurs qui ne se décideront que sur le vu des têtes de listes, des candidats connus ou par la lecture d’articles de
journaux dont l’influence se trouve accrue. Les choix seront moins judicieux. Au contraire, avec le scrutin uninominal qui ne comporte qu'une petite circonscription (généralement l’ arrondissement) lélecteur fait un choix personnel. Si des tentatives de corruption se produisent, la vérification des pouvoirs donne aux Assemblées des moyens efficaces de répression. Enfin le scrutin de liste aboutit à écraser dans le département la minorité qui. même assez forte, ne peut faire élire aucun député, alors qu'avec le scrutin d’arrondissement si elle échoue dans une circonscription, elle peut faire triompher son candidat dans une autre.
Ce dernier inconvénient, il est vrai, peut être corrigé par la représentation proportionnelle .
79. Représentation majoritaire et représentation proportionnelle. - En général, dans le scrutin de liste comme dans le .scrutin uninominal, les élections se font à la majorité des voix. Le candidat est élu au premier tour de scrutin s’il réunit la majorité absolue, c'est-à-dire la moitié plus un des suffrages exprimés et au second tour s’il obtient line majorité relative, c’est-à-dire un nombre de voix plus grand qu'aucun autre concurrent.
Dans le système de la majorité absolue, une légère majorité peut faire passer le candidat et une forte minorité nètre pas représentée. Ainsi dans une circonscription dans laquelle 10.000 électeurs ont voté, le candidat Dupont réunissant 5.001 voix sera élu tandis que le candidat Durand qui n'en a que 4.999 sera battu. Dès lors, dit-on, 5.001 = 10.000 et 4.999 = 0. Cette arithmétique singulière devient encore plus fantaisiste au second tour de scrutin. Sur 10.000 votants. Dupont obtient 2.502 voix. Durand 2.501, Roger 2.499, Dupré 2.498 : Dupont sera élu. IÎ se peut cependant que Durand, Roger, Dupré appartiennent au même parti: dès lors le parti de Dupont aura un député avec 2.502 membres, tandis que le parti des trois autres candidats qui réunit 7.498 voix n’en aura pas. La majorité n’est même pas représentée. Théoriquement, la même solution pourrait se produire dans toute la F rance au profit du même parti. On ne pourrait plus dire que les élus représenteraient la volonté nationale. En fait, cependant, cette solution ne se produira pas. D'abord, dans une même circonscription, il y aura entente entre les membres et les candidats du même parti pour porter toutes les voix sur un seul au second tour de scrutin. Puis,
si une forte minorité d'un parti n'est pas représentée dans une circonscription. le même résultat se produit en sens inverse dans une autre circonscription : avec la multiplicité des circonscriptions tous les partis sont en fait représentés à la Chambre et à peu près dans la mesure de leur force numérique.
D'ailleurs, si le système idéal du gouvernement représentatif était en usage, s'il n'y avait dans tout le pays qu'un collège électoral unique élisant au scrutin de liste tous les députés, la majorité serait encore bien plus forte et les minorités n’auraient aucun représentant : ce serait regrettable et dangereux pour les libertés individuelles, mais ce ne serait pas contraire au droit de la majorité. Une forte majorité, en tout cas, est nécessaire pour le fonctionnement normal du gouvernement représentatif et surtout du gouvernement parlementaire ou gouvernement de parti (V. n° 84 . Sans elle, le Parlement est faible et eondammé à l'inactivité par suite des transactions que chaque réforme nécessite entre les partis; les ministères sont instables parce qu’ils 11‘ont pas un appui solide dans la Chambre; les cabinets ne sont plus homogènes, c’est-àdire composes de gens de même opinion parce qu’il leur faut rechercher un peu partout des appuis : la machine gouvernementale marche à vide et ne produit rien.
Néanmoins, devant les dangers possibles du système majoritaire. une forte partie de l’opinion publique a réclamé, il y a quelques années, la représentation proportionnelle. 11 faut, a-t-on dit, proportionner la puissance politique d’un parti à sa force numérique, c’est-à-dire au nombre de ses partisans. Il est de l’essence du régime représentatif que le Parlement représente la volonté de la nation et par conséquent soit composé des mêmes éléments que celle-ci.
La représentation proportionnelle peut être atteinte par des moyens multiples dont l’étude tiendrait ici trop de place.
Dans le système du vote limité ou imparfait chaque électeur ne peut voter que pour un nombre de candidats inférieur au nombre des députés à élire. Dès lors la minorité, si elle est suffisamment forte, pourra obtenir un ou plusieurs sièges. Aiusi dans une circonscription de trois candidats, si le vote est limité à deux voix, la minorité disposant d’un tiers des élec. teurs pourra obtenir le troisième siège. Ce système permet donc la représentation des minorité ».
Dans le système du vote cumulatif , chaque électeur dispose au contraire d’autant de voix qu’il y a de députés à élire. Il peut donc donner toutes ses voix au même candidat. Dès lors une minorité bien disciplinée et bien renseignée sur l'effectif du parti, en groupant toutes ses voix sur un seul
candidat, pourra le l'aire élire, même si elle ne comprend qu’un sixième des électeurs dans une circonscription qui a six candidats à élire.
Le système du quotient comporte des modalités nombreuses : quotient rectifié, système de Hare, système de la concurrence des listes, système d’Hondt, etc. Ce dernier divise successivement le total des voix qu’ont recueillies les candidats de chaque liste (ou masse électorale de chaque liste) par 1, 2, 3, 4, etc., puis range les quotients ainsi obtenus dans l’ordre décroissant de leur importance numérique jusqu’au quotient dont le rang correspond au nombre de sièges à pourvoir (jusqu’au sixième s’il y a 6 députés à élire). Ce sixième quotient constitue le diviseur commun ou chiffre répartiteur. Autant de fois le diviseur commun est contenu dans le total de chaque liste, autant celle-ci aura de députés. (Sur le système admis par la loi du 12 juillet 1919. V. ci-dessous, n" 108).
Grâce à la représentation proportionnelle, dit-on, tous les partis seront représentés à peu près selon leur importance dans le Parlement. Celui-ci sera alors vraiment le miroir du pays où se reflètent toutes les opinions; tous les électeurs, même de la minorité, auront inlérèt à voter car toute voix prend de la valeur et dès lors les abstentions seront moins nombreuses ; enfin les partis, pour dresser leur liste, seront contraints de s’organiser, de se discipliner, ce qui ne peut que fortifier le régime parlementaire. Aussi la Suisse et la Belgique ont-elles admis chez elles la représentation proportionnelle. A la suite d’une très vive campagne en faveur de la réforme électorale et de l’insuccès de plusieurs projets et propositions de loi par suite de l’opposition du Sénat, la loi française du 12 juillet 1919 a adopté pour les élections à la Chambre des députés un système transactionnel entre le principe majoritaire et celui de la représentation proportionnelle (Y. n° 108).
Le résultat des élections de 1919 ne paraît pas cependant avoir justifié toutes les espérances des proportionnalistes ; le régime parlementaire n’en a pas été fortifié ; l’expérience aurait été plus heureusement tentée dans les élections aux assemblées locales et administratives pour lesquelles elle est maintenant proposée.
80. Renouvellement intégral et renouvellement partiel. — Une assemblée est renouvelée intégralement quand les pouvoirs de tous ses membres expirent en même temps ; elle est renouvelée partiellement quand ses membres sont groupés en séries dont chacunë voit successivement expirer ses pouvoirs à des dates régulièrement espacées.
Le renouvellement intégral crée des assemblées successives qui ne vivent que pendant une période appelée législature ; il assure le maximum d’influence au corps électoral dont la volonté impose
immédiatement et complètement à l’assemblée son orientation politique. Une grande consultation nationale donne à l’assemblée une autorité plus forte pour parler au nom de la nation, c'est le système qui s’impose pour les chambres populaires, surtout pour celles qui doivent être assez fortes pour faire tomber les ministères : c'est celui qui a été admis pour la chambre française des Députés (1. 30 novembre 1875. et 1. 12 juillet 1919).
Le renouvellement partiel institue, au contraire, une assemblée permanente dont l’existence est indéfinie. 11 donne sans doute moins d’autorité à l’assemblée, mais il fait obstacle aux mouvements brusques et irréfléchis de l'opinion qui pourraient compromettre la stabilité des institutions. 11 offre surtout l’avantage d’assurer la continuité du travail parlementaire, l'esprit de suite dans la législation et la capacité professionnelle (Jes assemblées dont les nouveaux membres sont dirigés par les anciens. C'est le système qui paraît préférable pour les Chambres hautes qui jouent un rôle pondérateur dans le Parlement. C’est celui qui a été adopté pour notre Sénat.
§. 3 — Les rapports des organes du gouvernement représentatif
81. Unité ou pluralité des pouvoirs. — Nous avons vu que les trois fonctions de l’Etat devaient être exercées par des représentants. Mais elles peuvent toutes trois être confiées aux mêmes représentants ou chacune peut l’être à des représentants différents : dans le premier cas il y a unité ou confusion des pouvoirs. dans le second cas il y a pluralité de pouvoirs.
Le système de l’unité a pour objet de constituer un pouvoir souverain très fort, tout-puissant, à l’abri de tout contrôle possible.
Dans l’ancienne monarchie française, le roi exerçait cumulativement tous les pouvoirs, puisqu’il avait le droit d’accomplir des actes de légis- . lation, d’administration et de juridiction. Dans les monarchies allemandes dû xix' siècle, le prince est resté encore théoriquement le titulaire de tous les pouvoirs. La confusion s’est également produite dans des gouvernements républicains au profit des assemblées représentatives. Ainsi, dans le Gouvernement révolutionnaire . du 21 septembre 1792 à fructidor an III, c’est la Convention q\ii, à la fois, fit les lois et en assura l’application moins par le Conseil exécutif qu’elle avait élu que par ses Comités d’exécution. Spécialement son Comité de défense générale , puis son Comité de Salut public asservirent à leur autorité le Conseil exécutif
provisoire et les tribunaux révolutionnaires. La Constitution de 1793 opéra la même confusion en remettant l’exécutif à un Conseil > exécutif élu par le Corps législatif et astreint à exécuter scrupuleusement ses ordres. Cette conception s’est transportée en Suisse, tant dans la Constitution fédérale que dans les constitutions cantonales : le Conseil exécutif n’est que l’agent, le commis du Conseil législatif. La même pensée s’est fait jour chez nous au cours de l’élaboration de la Constitution de 1848 et de ce’1 > de 1875. En 1848, M. Grévy, qui plus tard devait être*Président de la République, et, en 1875, M. Naquet proposèrent de ne point nommer de Président de la République et de conférer le pouvoir exécutif à un Président du Conseil des ministres élu par l’Assemblée législative et révocable par elle. C’est le système admis par la Constitution prussienne du 30 novembre 1920.
Ce régime qui fait des agents d’exécution les commis du Parlement, responsables devant lui et révocables par lui. a pu donner des résultats assez heureux en Suisse, par suite de circonstances spéciales, de longues traditions historiques et aussi des tempéraments qu’y apporte le contrôle du peuple. Celui-ci, en effet, peut soit révoquer en bloc le Conseil législatif, soit arrêter ses lois par le veto populaire (Y. n° 72).
Mais en général, ce système engendre le despotisme. En effet, si la même personne ou le même corps, à la fois vote la loi, la fait exé^^" cuter et statue sur les procès que celle-ci soulève, elle fera des lois spéciales aux cas ou aux individus qu’elle veut atteindre, sachant bien qu’elle pourra se dispenser de les appliquer aux individus qu elle ne veut pas frapper ; on perd ainsi le bénéfice de la généralité de la loi. En outre, le juge ou l'administrateur qui font eux-mêmes la loi, n’ont pas de scrupules à la transgresser. De plus l'administrateur qui juge ne présente aucune garantie pour le justiciable, surtout si l’administration est partie au procès. Enfin, en général, tout individu, tout corps qui possède de l'autorité tend à aller jusqu’au bout de son pouvoir, il est tenté d’en abuser; s'il réunit toutes les prérogatives de la souveraineté, il ne peut rencontrer aucun obstacle à sa volonté, il devient tyrannique.
C’est ce qui est arrivé au Gouvernement Conventionnel: la constitution d’une autorité très forte, toute puissante et incontrôlée, fut sans doute nécessaire en 1792 pour le salut du pays menacé à la fois par la guerre étrangère et la guerre civile ; mais elle eut aussi pour résultat dé supprimer toute liberté politique et toute garantie des droits individuels.
Ee système de la pluralité, au contraire, confie chacune des trois fonctions de l’Etat à un organe distinct : il présente non seu-
lement les avantages économiques de la division du travail, mais encore l’avantage politique d’assurer la liberté par la séparation des pouvoirs.
82. La séparation des pouvoirs est considérée aujourd'hui, depuis la célèbre démonstration de Montesquieu, comme une condition essentielle de la liberté politique. En effet, des organes séparés se pondèrent et se limitent réciproquement : « Le pouvoir arrête le pouvoir ». Dès lors, aucun des pouvoirs ne peut devenir tyrannique. Seule, la séparation assure le respect des individus.
Mais il y a deux manières de comprendre et d’appliquer la séparation des pouvoirs : l’une absolue, l’autre relative.
83. La séparation absolue des pouvoirs établit trois organes distincts et indépendants dans le gouvernement représentatif ; elle ne permet aucun empiètement de l'un sur l'autre, aucune collaboration de l'un avec l’autre : c’est celle qu'ont adoptée les Constituants révolutionnaires, esprits rationalistes recherchant l'absolu, et les colons anglais en fondant les Etats-Unis et en croyant copier les institutions de leur métropole.
Les Constituants de 1791 confièrent les fonctions de l'Etat à des organes respectivement indépendants les uns des autres : la fonction administrative fut remise à un roi héréditaire et à des ministres pris hors de l’Assemblée législative, ne dépendant point de celle-ci. ne relevant que du roi seul et n'ayant pas l’initiative des lois. La fonction législative fut donnée à une Assemblée également indépendante par son élection et sans contrôle sur l’exécutif. La fonction juridictionnelle fut attribuée à des juges indépendants parce qu’élus. Cependant on s’aperçut qu’un système fractionnant ainsi la souveraineté entre trois organes qui s’ignorent ne pourrait fonctionner normalement. Aussi des atténuations y furent apportées: ainsi la Constitution imposa au roi une certaine responsabilité politique, lui permit d'attirer l'attention de l’assemblée sur les matières qui devaient faire l’objet de lois et lui donna le droit d’arrêter par, son veto l’exécution des lois; elle conféra à l’Assemblée législative le droit de faire des actes d’administration particulièrement graves; elle enleva aux juges la connaissance des procès administratifs. Tel fut également le système de la Constitution de l’an III. et à peu près celui de la Constitution de 1848.
La Constitution des Etats-Unis fait de même élire par le suffrage universel à deux degrés le Président de la République ; celui-ci choisit librement ses ministres; ces derniers n’ont pas entrée dans les Chambres et par suite ne sont pas responsables devant elles; ils n’ont pas l'initiative des lois ; tout au contraire, le Président a contre les lois un droit de veto qui ne peut être levé que par un nouveau vote des Chambres à la majorité des deux tiers.
Malgré ses atténuations, le régime de séparation absolue n’a pu fonctionner en France : les organes du gouvernement dont les
rapports nécessaires n’ont pu être assez minutieusement réglés sont entrés en conflit. Les conflits, ne pouvant être résolus par aucun moyen juridique et pacifique, l’ont été par des coups d’Etat accomplis par l'organe momentanément le plus fort et rétablissant la tyrannie.
La Constitution de 1791 a vécu dix mois; le 10 août 1792 l’Assemblée législative, plus forte que Louis XVI. prononçait la suspension du roi et nommait un Conseil exécutif provisoire qui contenait en germe tout le gouvernement révolutionnaire, c’est-à-dire la confusion des pouvoirs. La Constitution de l’an III vit éclater une série de conflits entre le Direcfôire d’une part, les Cinq-Cents et les Anciens d’autre part; tous furent résolus par des coups d’Etat ; le Directoire annula en bloc toutes les élections conservatrices d’un renouvellement partiel (18 fructidor an V), puis toutes les élections jacobines (22 floréal an VI) ; à leur tour les assemblées voulurent mettre en accusation les directeurs qui démissionnèrent (30 prairial an VII); enfin le 18 brumaire an VIII un dernier coup d’Etat mit fin à la Constitution. La Constitution de 1848 a sombré par le même procédé, sous le coup d’Etat d’un président trop puissant, au 2 décembre 1851.
Si, aux Etats-Unis, la séparation des pouvoirs a pu se maintenir, c’est qu’une pénétration réciproque et un certain contrôle des organes les uns sur les -autres se sont établis : le Sénat intervient constitutionnellement dans la nomination des fonctionnaires et la conclusion des traités diplomatiques ; en fait, les ministres se rendent dans les Comités permanents de la Chambre et du Sénat pour y faire proposer des lois ou pour soutenir ces dernières; on propose aujourd’hui très nettement de faire appeler les ministres devant les Chambres elles-mêmes pour substituer à une collaboration occulte une collaboration publique. D’ailleurs, les conflits entre l’Exécutif et le Parlement ont été nombreux et insolubles : l’une des dernières victimes de ce conflit est, on le sait, le Traité de Versailles de 1919 qui, négocié par le Président, n’a pu être ratifié par suite de l’opposition du Congrès avec lequel le président Wilson n’était pas resté en contact.
84. La séparation relative ou la collaboration des pouvoirs: le gouvernement parlementaire. — La séparation absolue a échoué parce que l’un des pouvoirs, étant plus fort que les autres, en a profité pour les asservir. L’équilibre des pouvoirs doit être réalisé par des contrepoids qui balancent les prérogatives de chacun d’eux; si des conflits se produisent entre eux, il faut laisser à la nation, au corps électoral, le soin de les résoudre. C’est ce qui a été obtenu par le gouvernement parlementaire ou gouvernement de cabinet.
Le gouvernement de cabinet est né spontanément en Angleterre du fonctionnement normal du régime représentatif. Les Anglais ont toujours respecté leur roi, l’ont déclaré irresponsable des fautes du gouvernement. Si celui-ci commet des erreurs, ils s’en prennent aux ministres du roi qui l’ont mal conseillé. Ils ont toujours pu le faire dès que fut posée la règle que le roi ne peut agir seul et que tous ses actes doivent être contresignés
par un ministre. La Chambre des communes mit d’abord en jeu la responsabilité pénale et individuelle des ministres qui furent jugés par la Chambre des lords. Mais, cette responsabilité étant très grave, on hésitait à la mettre en jeu; de plus, elle intervenait toujours trop tard pour empêcher l’accomplissement de l’acte critiqué. Aussi, bientôt, la simple menace de poursuites, un simple blâme adressé aux ministres eut pour résultat de faire donner par ceux-ci leur démission. Ainsi s’établit la responsabilité politique, c’est-à-dire la perte du pouvoir sur un blâme de la Chambre des communes. Enfin, les mesures importantes de gouvernement étant collectivement délibérées en Conseil des ministres, il en résulte que le blâme infligé à un ministre les atteint tous. Quand tous les ministres crurent devoir se retirer sur le blâme infligé à l’un d’eux, la responsabilité politique et collective du cabinet était fondée. Le meilleur moyen d’avoir des cabinets durables, ce fut, pour le roi, de nommer des ministres qui avaient la confiance de la Chambre, de les prendre dans la majorité parlementaire, et même de choisir comme premier ministre le chef, le leader de cette majorité. Le Premier ministre est aujourd’hui officiellement le chef du Gouvernement et la guerre de 1914-1919 en lui donnant la présidence de la Conférence impériale des Dominions a encore fortifié sa situation prééminente.
* Le gouvernement parlementaire assure une collaboration constante du législatif et de l’exécutif et un contrôle réciproque de l’un sur l’autre.
Les deux organes collaborent aux memes fins. L'Assemblée législative fait des actes administratifs ; (die vote le budgeLnon pas en bloc, mais par chapitres et articles, ce qui lui permet d’étendre ou de restreindre les services administratifs en leur affectant des crédits plus ou moins élevés. Le chef de l’exécutif par ses ministres propose des lois, intervient dans leur discussion au sein des Chambres, peut refuser de les sanctionner ou au moins demander une nouvelle délibération ; il prend lui-même des dispositions générales sous la forme de décrets réglementaires.
Les deux organes se contrôlent : le Parlement blâme et oblige à se retirer les ministres qui n’ont pas sa confiance, et par là, impose au chef de l’Etat, personnellement indépendant et irresponsable, des ministres avec lesquels il doit collaborer. Le chef de 1 exécutif d’autre part peut dissoudre la Chambre qui entre en conflit avec le ministère.
Les deux pouvoirs demeurent ainsi en parfait équilibre : le Législatif ne peut être asservi par l’Exécutif car il peut renverser les ministres, et s’ils ne s’inclinaient pas, leur refuser le budget, les crédits, c’est-à-dire tout moyen de gouverner ; l'Exécutif ne peut être opprimé par le Législatif, puisqu’il peut dissoudre la Chambre.
Si un conflit éclate, une solution pacifique est ouverte ; le ministère blâmé se retire et avoue ainsi qu’il a tort; ou bien il prétend avoir raison, se maintient au pouvoir, dissout la Chambre et en appelle ainsi à la nation, au corps électoral qui tranche le conflit. En effet, ou bien les électeurs renvoient au Parlement la meme majorité et par là approuvent cette dernière et condamnent le ministère qui doit se retirer sous peine de devenir le fauteur d’un coup d’Etat ; ou bien les électeurs élisent une majorité nouvelle, favorable au ministère qui est ainsi maintenu au pouvoir.
On a critiqué, surtout à l’étranger, le gouvernement parlementaire. On lui a reproché d’être un gouvernement de parti ( party System) qui divise au lieu d’unir les forces nationales. Mais la guerre de 1914-1919 a prouvé que la souplesse des gouvernements parlementaires se prêtait, le cas échéant, à la concentration de ces forces : l’Angleterre a constitué en 1915 un Cabinet de coalition dans lequel sont entrés les têtes du parti libéral et celles du parti conservateur ou unioniste, avec aussi des nonparlementaires, et l’action gouvernementale a même été réunie dans les mains de quelques ministres formant au sein du Ministère le Cabinet de guerre ( W ar Cabinet). De même en France;, dès le 26 août 1914, le Cabinet Viviani réunissait les chefs de tous les partis politiques et le 13 décembre 1916 un Comité de guerre était institué dans le Cabinet.
On a fait aussi au Gouvernement parlementaire le grief de ne pas donner assez d’autorité au Gouvernement ; mais, parfois, nous avons entendu en France, la critique opposée, faite au Président du Conseil, de vouloir régenter la Chambre. On s’est plaint, en France, de l’instabilité des minis’ tères ;. mais fréquemment un parti puissant conquiert la majorité à la Chambre et des ministères durent plusieurs années. Les abus, la fréquence et la longueur des interpellations qui accaparent l’activité des ministres et le temps de la Chambre pourraient être évités par une meilleure organisation du travail parlementaire, par une réforme du réglement qui limiterait la durée des discours et ne permettrait d’intervenir dans les débats qu’aux délégués des groupes. On déplore les interventions trop fréquentes des parlementaires dans les services administratifs par des recommandations qui s’imposent aux ministres : mais la
faute en est bien plus aux mœurs qu’aux institutions.
Le gouvernement parlementaire est ainsi la forme la meilleure du gouvernement représentatif : c’est la plus naturelle, puisqu’elle s’est formée spontanément du fonctionnement des institutions anglaises ; c’est la plus facile puisqu’elle-assure une collaboration féconde des pouvoirs et maintient entre eux des points de contact multiples; c'en est aussi la plus sûre, car elle garantit la liberté politique de la nation par un équilibre harmonieux des forces politiques dont les conflits reçoivent une solution pacifique qui est entre les mains de la nation souveraine ; c’en est enfin la plus féconde, celle qui a conduit la France à la victoire de 1918 consa-.
crée par le Traité de .Versailles de 1919. alors que le régime de séparation absolue des pouvoirs n’a, par suite d'un conflit entre le Président et le Parlement, permis aux Etats-Unis de faire la paix avec P Allemagne qu'en 1921, plus de trois ans après l’armistice.
Historique. — Le gouvernement parlementaire a été cependant écarté par la Révolution française. Il était mal connu en 1791 parce que les règles n’en étaient pas encore nettement dégagées des institutions anglaises. Les Constituants ne virent que celles' qui séparaient l’Exécutif et le Législatif, non celles qui les rapprochaient. D’ailleurs, rationalistes épris d’absolu, ils crurent que si une séparation relative était bonne en soi, une séparation absolue devait atteindre la perfection. De plus, les mœurs parlementaires anglaises étaient assez corrompues au xviii6 siècle pour ne pas solliciter l’imitation. Cette modalité du régime représentatif s’introduisit en France sous la Restauration, malgré le silence de la Charte de 1814, mais grâce à l’esprit politique et pratique de Louis XVIII qui en comprit tous les avantages. La violation des règles du parlementarisme par les ministres de Charles X qui. après une dissolution ne s’inclinèrent pas devant la majorité parlementaire réélue, provoqua la Révolution de 1830. Le gouvernement parlementaire se développa sous la monarchie de Juillet. Interrompu par la République de 1848 et le second Empire, il s’imposa à nouveau dans l’évolution libérale de ce dernier et prit place dans la Constitution du 21 mai 1870. L’Assemblée nationale le rétablit dans la Constitution de 1875 tant sous l’influence des idées anglaises que sous celle des traditions de la monarchie orléaniste. C’est actuellement le régime qui a eu la plus longue durée en France depuis 1789 et c’est celui qui, rejeté par la doctrine officielle allemande d’avant la Guerre, a été adopté par la Constitution allemande de 1919 et, a peu près, par la Constitution prussienne du 30 novembre 1920.
Il semble cependant qu’en France il tend à s’altérer et à évoluer vers un régime de confusion de pouvoirs. En effet, pour qu’il fonctionne normalement, il faut que le Gouvernement etr le Parlement demeurent en équilibre et pour cela, soient de force égale. Si le premier est trop fort, il asservira le second comme en 1851 ; s’il est trop faible, il sera l’eadave du Parlement. Or, il semble que sous l’influence des mœurs, cette dernière solution tende à s’imposer. En effet, bien qu’investi des prérogatives d’un monarque parlementaire, le Président de la République, d’après la Constitution de 1875 . est élu par le Parlement ; il ne peut guère dès lors dissoudre ce dernier, d’autant moins qu’une dissolution malheureuse en 1877 a tourné contre lui. Il est donc désarmé: il tend à devenir simplement un agent du Parlement. On ne pourrait rétablir l’équilibre, rendre à son autorité le poids nécessaire qu’en élargissant le corps électoral qui le choisit, par exemple en y faisant entrer les conseillers généraux des départements.
J^our que l'équilibre des forces politiques sur lequel repose le gouvernement parlementaire se maintienne, il peut être nécessaire de fortifier l'un des deux organes exécutif ou législatif en l’unifiant, ou de l’affaiblir en le divisant. De là les problèmes de l'unité ou de la dualité des Chambres, de l’unité ou de la collégialité de l’Exécutif.
85. Unité ou pluralité des assemblées du Corps législatif. — Une assemblée unique pour le vote des lois est, a-t-on dit. la seule solution conforme au caractère indivisible de la souveraineté : il ne peut y avoir deux volontés parlementaires différentes. car si ces deux volontés sont divergentes, l une des deux se trompe, n'est pas en harmonie avec celle de la nation et par conséquenl doit disparaître ; si elles sont identiques, alors l’une des deux Chambres est inutile. D’ailleurs, l’unité du Corps législatif accélère le vote des lois et évite des conflits insolubles entre les différentes parties du Parlement.
Ces critiques sont vaines. 11 n’y a pas plus une division de la souveraineté nationale par le fait de l’existence de deux Chambres que par le fait de l’existence de <trois organes de gouvernement ou de l’existence de 600 députés dans une Chambre. D’autre part, nous avons déjà dit que le but duv gouvernement représen-. tatif n’est pas d’exprimer strictement la volonté populaire, mais de rechercher la loi la meilleure, la plus conforme au but social poursuivi ; si le concours de deux Chambres parvient plus aisément à ce but, le système en est préférable. Quant aux conflits entre les Chambres, la solution en est offerte par le gouvernement parlementaire dans la dissolution de la Chambre basse. L’existence de deux Chambres permet même de ne pas anéantir par la dissolution le Parlement tout entier ; l'une des Chambres demeure debout.
Le système des deux Chambres ne se heurte donc à aucun obstacle absolu. Il est, au contraire, indispensable au maintien de l’équilibre des pouvoirs et au fonctionnement du régime parlementaire. En effet, s'il est un pouvoir qui tend à prendre une place prépondérante dans l’Etat, c’est assurément le pouvoir législatif : il est naturellement le plus fort, car il est issu directement du suffrage populaire, il règle par la loi l’action du pouvoir exécutif et dispose, pour se faire obéir, de moyens puissants comme le refus des crédits et du budget. Il faut le diviser pour l’affaiblir.
De plus la dualité — car la division du Parlement en deux Chambres apparaît comme suffisante pour atteindre le but proposé — offre des avantages pratiques appréciables. Elle permet de remédier aux entraînements brusques, aux décisions hâtives et irréfléchies d’une chambre populaire séduite un moment par un orateur de talent : une nouvelle délibération devant une seconde chambre
ii2 -
donnera le temps et le moyen de réfléchir avant de statuer définitivement .
Sans doute le travail législatif en sera quelque peu ralenti ; mais mieux vaut encore perdre le bénéfice d'une bonne loi que de ris quer de laisser passer une loi mauvaise : les réformes vraiment utiles seront réalisées: seuls les projets insuffisamment mûris resteront en route .
Ces résultats heureux ne seront d ailleurs atteints que si les deux Chambres sont vraiment dissemblables par leur composition. sinon par leurs attributions : en général, l'idée des Constituants a été d organiser une Chambre populaire plus nombreuse, plus jeune, élue au suffrage direct et renouvelée intégralement apxès un mandat relativement court, afin dé représenter l’esprit de réforme et de progrès, et à côté, une Chambre haute moins nombreuse, avec des membres plus âgés, élue au suffrage indirect dans des circonscriptions larges, et renouvelée partiellement, à intervalles assez longs, pour représenter l’esprit de tradition. C’est de cette conception que s’inspira la Constitution de l'an II l en créant les Cinq-Cents et les Anciens, comme la Constitution de 1875 en nous donnant une Chambre des Députés et un Sénat.
Le système des deux Chambres est né en Angleterre de circonstances historiques et a été surtout maintenu pour assurer une représentation spéciale à l’aristocratie; le Grand Conseil qui constituait les Etats généraux des rois anglais était composé de lords, de membres du clergé et de députés des comtés et communes : il avait pour mission principale de voter l’impôt sur tous. Le clergé préféra s’abonner à l’impôt, donner en bloc sa contribution au roi. et il ne parut plus au Grand Conseil dans lequel il n’avait plus rien à faire : dès lors les seigneurs et les députés des communes, restant seuls, siégèrent bientôt séparément; ainsi naquirent la Chambre des lords et la Chambre des communes. La Chambre des lords, dont les membres sont en majorité issus de la désignation royale, est demeurée aristocratique et héréditaire dans un milieu démocratique; elle paraît devoir d’après un rapport Brvce de 1917. se transformer en une Chambre élue en partie par les membres de la Chambre des communes groupés en circonscriptions et en partie, parmi les membres du peerage héréditaire, par une « commission jointe » permanente des deux Chambres. Son origine élective permettrait d’étendre ses attributions qui demeureraient cependant limitées au point de vue financier et au point de vue du contrôle parlemen-\ taire sur le Gouvernement.
D’Angleterre, le système des deux Chambres s’est répandu dans toute l’Europe, en Amérique et jusqu’en Australie. Il a eu parfois, comme aux Etats-Unis, dans les Etats fédéraux, l’intérê,t spécial de pouvoir donner uhe représentation aux Etats particuliers individuellement considérés et indépendamment de leur population. Ce système fut repoussé en France en 1791. malgré les efforts de l’Ecole anglaisé parce qu’on voulait un pouvoir législatif très actif et très fort pour réaliser promptement les
réformes révolutionnaires. Mais il fut admis par la Constitution de l’an IÎI, parce que les réformes révolutionnaires étaient acquises. La Constitution de l’an VIII exagéra la division en instituant trois Chambres, Sénat, Corps législatif et Tribunal , afin de paralyser l’activité propre du Législatif. Mais le système des deux Chambres réapparut avec les Chartes de 1814 et de 1830 qui instituèrent à la fois une Chambra des Pairs et une Chambre des Députés. La Constitution de 1848 ne créa qu’une seule Assemblée législative afin que celle-ci fût assez forte pour tenir tête au chef de l’Exécutif élu au suffrage universel et, par suite, très puissant. Mais, avec les saines traditions parlementaires, la dualité des Chambres a pris place à nouveau dans la Constitution de 1875.
86. Unité on collégialité de l’Exécutif. — La question de savoir si la fonction exécutive sera conférée à un seul individu ou à un conseil de plusieurs individus ne se pose pas dans une monarchie, mais seulement dans un gouvernement républicain.
Le gouvernement collégial ou directorial, en divisant le pouvoir exécutif, l’affaiblit. De plus, il assure un contrôle réciproque des directeurs les uns sur les autres. 11 constitue ainsi une précautiou contre les entreprises éventuelles d’un Président unique qui tenterait d’établir son pouvoir personnel et de renouveler le procédé du 2 décembre 1851.
La Première République, à raison de sa méfiance envers le pouvoir exécutif qu’avait exercé le roi dans la Constitution de 1791 et des dangers qu’il avait fait courir à l’œuvre révolutionnaire, rejeta l’unité de l’Exécutif qui rappelait trop la monarchie; le décret du 10 août 1792 décida l’élection d’un Conseil exécutif provisoire, remplacé le 12 germinal an II par douze Commissions exécutives. La Constitution de 1793 avait également institué un Conseil exécutif ; celle de l’an III créa un Directoire de cinq membres et celle de l’an VIII trois Consuls dont l’un d’ailleurs avait une situation prépondérante. Le système s’est également implanté en Suisse dans la Constitution fédérale et dans des Constitutions cantonales.
Mais, pour assurer l’équilibre des pouvoirs et la liberté politique, s’il faut diviser le pouvoir le plus fort, il est aussi nécessaire d’unifier le plus faible pour le fortifier, Or, le plus faible c’est assurément l’Exécutif dont l’activité est réglementée par le Législatif et qui n’a jamais de crédits à sa disposition sans un vote de ce dernier.
D’ailleurs la collégialité de l’Exécutif engendre l’anarchie, et la paralysie de l'administration : « délibérer peut être le fait de plusieurs, mais agir est le fait d'un seul ». Or, l'action est le propre de l’Exécutif ; son inertie ne peut que favoriser les entreprises d’un dictateur populaire comme celle du 18 brumaire an VIII qui mit fin au gouvernement directorial.
Aussi la question de la collégialité ne s'est-elle pas posée pour la Constitution de 1875 qui confie l’Exécutif au seul Président de la République .
Cependant, le dosage de force entre l’Exécutif et le Législatif est assez difficile. Pour avoir en 1848 -fait élire un Président unique par le suffrage universel et réuni sur un nom déjà populaire des millions de suffrages, on le rendit plus puissant que le Parlement dont chacun des membres n’avait derrière lui que quelques milliers d’électeurs; pour l’avoir en 1875 fait élire par le Parlement, on l’a rendu trop faible. Deux solutions intermédiaires se présentent: l’une est de faire élire un Conseil exécutif par le suffrage universel (des cantons suisses s’en accommodent mais pour des raisons historiques déjà indiquées et par suite de l’absence d’une politique internationale à soutenir) ; l’autre est de confier l’Exé. cutif à un Président unique, mais élu par un corps électoral plus étendu que le seul Parlement : c’est la seule que puisse mettre en œuvre un grand pays qui doit diriger une politique européenne et administrer un grand territoire.
