L’ADMINISTRATION LOCALE

168. La décentralisation. — En outre des services qui touchent au même titre tous les Français, il en est d’autres qui intéressent spécialement les individus habitant une région ou une commune, par exemple la construction d’un chemin de fer local ou

l’éclairage d’une ville. Pour la gestion des intérêts locaux, deux systèmes peuvent être mis en œuvre’ L’un la confie aux agents de l’administration générale subordonnés au gouvernement qui, de Paris, règle ainsi médiatement les intérêts de toute agglomération d’habitants. C’est le système de la centralisation. L’autre la remet à des administrateurs locaux indépendants du pouvoir central : c’est le système de la décentralisation. On décentralise ainsi d'une part, en asssurant une plus grande indépendance à ces administrateurs, généralement en les faisant élire par les habitants du groupe intéressé, et, d’autre part, en leur donnant le droit de régler définitivement un plus grand nombre de questions locales.

La centralisation ralentit la solution des affaires dont décide un gouvernement en fait éloigné du territoire intéressé ; elle impose une lourde responsabilité à l’administration centrale qui doit examiner tous les détails des services locaux ; elle développe l'indifférence des habitants vis-à-vis des affaires publiques auxquelles ils ne sont pas mêlés. Par contre elle soustrait les administrateurs aux querelles locales et le& rend impartiaux ; elle fortifie l’unité nationale.

La décentralisation, en sens inverse, accélère la marche de la machine administrative, et fait participer directement tout le monde aux affaires publiques en donnant aux intéressés un contrôle direct sur la gestion des services. Mais elle relâche les liens qui unissent tous les habitants du territoire et peut aboutir au fédéralisme ; elle livre parfois les minorités à la tyrannie d’une majorité locale; elle peut compromettre les intérêts généraux, par exemple, en imposant dès charges excessives aux habitants qui ne contribuent plus aussi aisément aux impôts d’Etat.

C'est cependant ce second système politique qui paraît l’emporter dans un régime libéral en vertu de ce principe général que les individus ne doivent pas seulement se gouverner, mais aussi s’administrer eux-mêmes.

L’ancien régime avait établi, grâce à ses intendants, une centralisation abusive. Par réaction le décret du 22 décembre 1789 fit administrer les départements, districts et communes par des assemblées électives. Celles-ci soustraites à tout contrôle du pouvoir central n’appliquèrent même pas les lois. La décentralisation aboutit rapidement à l’anarchie. Aussi les pouvoirs de ces assemblées furent restreints et un certain contrôle assuré par le décret du 14 frimaire an II pris par le gouvernement révolutionnaire. Pour rétablir complètement l’ordre et Punité nationale, le Consulat restaura, par la loi du 28 pluviôse an VIII, un régime de centralisation

absolue : tous les administrateurs locaux préposés à la gestion du département (préfet et conseil général), ou de la commune (maire et conseil municipal), sont nommés et révoqués par le pouvoir central et ils n’ont même pas le pouvoir de décider dans les actes d’administration, qui sont l’œuvre des agents supérieurs.

Une réaction contre cette centralisation excessive s’est produite au xixe siècle. Sous la Monarchie de juillet, d’une part des lois décident que les conseils municipaux (L. 31 mars 1831), et les conseils généraux (L. 22 juin 1833) seront élus; d’autre part, ces mêmes conseils reçoivent des pouvoirs de décision sur quelques objets d’intérêt local (L.L. 18 juillet 1837 et 10 mai 1838). Après un recul passager pendant la période de l’Empire autoritaire, le mouvement décentralisateur reprend avec l’Empire libéral qui augmente les pouvoirs des conseils généraux et municipaux (LL. 18 juillet 1866 et 26 juillet 1867). La Troisième République a accentué ce mouvement/ libéral par les lois actuellement en vigueur : loi du 10 août 1871 sur les conseils généraux qui a donné à ces derniers un agent d’exécution élu, à savoir la Commission départementale, et lois des 28 mars 1882 et 5 avril 1884, sur les conseils municipaux qui ont désormais le pouvoir d’élire les maires.

Cependant, il semble que nous sommes arrivés à un certain équilibre des tendances centralisatrices et décentralisatrices : en effet, d’une part des lois récentes ont bien voulu accroître la liberté d’action des autorités locales: la Commission départementale peut élire son président (L. 8 juillet 1899). le maire a reçu des garanties contre des révocations ou suspensions arbitraires (L. 8 juillet 1908). les conseils municipaux peuvent constituer des syndicats de communes (L. 22 mars 1890) et peuvent prendre un plus grand nombre de délibérations définitives (L. 4 février 1901; L. 8 janvier 1905; L. 17 juin 1918. etc.). Le mouvement régionaliste signalé est généralement décentralisateur. Mais en sens inverse des lois nombreuses et surtout les lois d’assistance ont imposé de nouvelles dépenses aux communes (L.L. 15 juillet 1893. 27 juin 1904, 14 juillet 1905, 15 février 1902, 30 juin 1907, etc.) et par là même restreint leur liberté ; de plus, il existe une tendance justifiée à centraliser la police locale actuellement impuissante.

Pour parer aux dangers signalés, pour maintenir la prédominance de l’intérêt général, pour protéger les individus contre les haines de clocher, pour empêcher les empiètements sur les attributions des pouvoirs politiques, la loi a organisé lé contrôle de l'administration locale.

109. Le contrôle administratif et le contrôle juridictionnel. — Ce contrôle esl d’abord administratif. On l'appelle parfois « tutelle administrative », expression défectueuse, car un tuteur remplace un incapable tandis que l’administration supérieure ne fait en général que surveiller les administrateurs locaux. Ce contrôle, pour assurer la légalité de la gestion des services locaux, s’exerce sur les personnes et sur les actes. Vis-à-vis des personnes,. l’administration supérieure (ministres, préfets) peut sus-

pendre et révoquer les agents ou dissoudre les conseils locaux élus. A l' égard des actes , elle a souvent le droit d’approuver et, par suite, de refuser son approbation nécessaire à l’exécution de l’acte, le droit de suspendre ou d’annuler la décision de l'agent décentralisé ; elle peut même exceptionnellement faire l’acte que se refuse à accomplir l'agent contrôlé : ainsi le préfet inscrira d’office au budget communal la dépense obligatoire que le Conseil municipal se sera refusé à voter.

Cette surveillance est d’ailleurs insuffisante. Elle ne protège guère les administrés, car ceux-ci ne peuvent contraindre l’administration supérieure à appliquer la loi. Elle est souvent exercée dans un esprit de parti : ainsi il arrive qu’un ministre ou un préfet respectent la délibération illégale ou inopportune d’un Conseil municipal qui fait partie de la majorité politique, alors qu’ils annulent la même décision prise par un autre conseil qui appartient à un parti d’opposition.

Aussi plus efficace et plus impartial est le contrôle juridictionnel exercé' par le Conseil d’Etat qui peut être saisi, directement ou indirectement, de recours en annulation contre les actes de tous les agents administratifs même décentralisés (V. nos 288 et s.)

Deux groupements d’habitants ont reçu de la loi une administration décentralisée, ce sont le département et la commune qui ainsi ne constituent pas seulement des circonscriptions de l’administration générale, mais encore des personnes administratives gérant elles-mêmes leurs services d’intérêt local.

Section l . — Le Département

L’organisation de l’administration départementale est une transaction entre le principe de la collégialité admis* pendant la Révolution et celui de l’administrateur unique en vigueur dans l’ancien régime.

La loi des 22 décembre 1789-8 janvier 1790, créant le département, en avait confié l’administration à un Conseil de département de 36 membres élus, qui ne siégeait qu’un mois par an; aussi ce conseil choisissait dans son sein un directoire qui avait en réalité toute l’autorité et qui reçut les attributions de l’Intendant. Un procureur général syndic élu par le corps électoral était censé représenter l’Etat auprès du directoire : mais en fait.

à raison de son mode de recrutement, il donnait aux intérêts locaux la prééminence sur les intérêts d’Etat. Aussi en l’an II la Convention le remplaça par un agent national nommé et en l’an III par un commissaire national qui} en l’an VIII, est devenu un préfet.

La délibération est l’œuvre d’un conseil, le Conseil général ; mais l’action ou l’exécution sont confiées à la fois à un administrateur, le préfet, et à une délégation permanente du Conseil général, à savoir la Commission départementale.

D’autre part, cette administration est assez largement décentralisée puisque, au moins le conseil général et la commission départementale sont élus et ont un droit de décision propre.

§ 1. — Le préfet

1*70. Le préfet, qui est déjà un agent de l’administration générale V. n° 163), constitue aussi un agent d’instruction et d’exécution pour l'administration départementale.

à) Agent d’instruction, il prépare, à peine de nullité des délibérations, toutes les affaires réglées par le Conseil général ou la Commission départementale, notamment le budget. Pour exercer cette fonction, le préfet a entrée et parole aux séances du Conseil et delà Commission.

b ) Agent d’exécution, il exécute les décisions des deux organes délibérants. Ainsi il répartit et ordonnance les crédits votés par le Conseil général, il nomme aux emplois créés par celui-ci, il représente le département personne morale dans les contrats, marchés et procès en suivant l’avis de la Commission départementale. Cependant dans les procès entre l’Etat et le département, le premier est représenté par le préfet et le second par un membre de la Commission départementale.

Dans l'exercice de ces attributions locales, le préfet est contrôlé administrativement par le Conseil général et la Commission départementale qui peuvent se plaindre au ministre de la non exécution de leurs délibérations, et juridictionnellement par le Conseil d’Etat auquel peuvent s’adresser tous les intéressés pour faire annuler des actes illégaux ou pour obtenir réparation d’un préjudice subi du fait du préfet.

L’imposition, par le régime napoléonien de l’an VIII, d’un agent de l’Etat au département, se concevait dans un régime de centralisation. Il n’est plus en harmonie avec un régime décentralisé. Aussi le remplace-

ment du préfet dans ses attributions locales par un agent exclusivement départemental fut-il réclamé en 1871. Par suite d’une transaction, le préfet fut maintenu, mais on lui adjoignit la Commission départementale permanente et associée à l’exécution. Le maintien du préfet a été motivé par ce fait que tous les gouvernements ont un intérêt électoral à faire intervenir leur agent politique dans l’action d’une assemblée aussi puissante que le conseil général. En fait, cependant, cet inconvénient se trouve atténué: le pvéfet surveillé par le conseil général, est obligé de vivre en bonne intelligence avec lui, de lui obéir, sinon le conseil, qui a une grosse influence politique parce qu’il contient des membres du Parlement, ou parce que ceux-ci se recrutent souvent dans son sein, obtiendrait du ministre son déplacement.

§2. — Le Conseil général

171. Le Conseil général constitue une autorité décentralisée parce qu’il est indépendant du pouvoir central et qu’il possède des attributions propres,

Il est indépendant , grâce à son mode de recrutement et de fonctionnement. Le Conseil général est élu au suffrage universel direct et renouvelé par moitié tous les trois ans. Chaque conseiller est donc élu pour six années.

Sont éligibles tous les citoyens âgés de 25 ans, inscrits sur une liste électorale quelconque, ou ayant le droit de l’être à la date de l’élection et ayant avec le département une attache légale résultant du domicile, de la résidence, ou de l’inscription sur le rôle des contributions directes.

Sont frappés d’une inéligibilité relative la plupart des fonctionnaires du département, et d’une inéligibilité absolue, les militaires, certains fonctionnaires, les individus pourvus d’un conseil judiciaire, les membres de familles ayant régné en France, certains condamnés, spécialement pendant un an, les conseillers généraux ayant refusé d’accomplir une fonction imposée par la loi, et pendant trois ans, ceux qui ont pris part à une réunion illégale du Conseil.

En outre, .sont incompatibles avec le mandat de conseiller général, d’une façon absolue, c’est-à-dire dans tout département, les fonctions de préfet, sous-préfet, secrétaire général de préfecture, commissaire de police, celles de conseiller général dans un autre département, ou de conseiller d’arrondissement, et d’une façon relative, c’est-à-dire dans leur seul département, les fonctions d’employé de préfecture et de sous-préfecture. celles salariées sur les fonds départementaux et celle d’entrepreneur d’un service départemental.

Ces inéligibilités et incompatibilités ont pour but d’assurer non seulement la bonne gestion des fonctions publiques, mais encore la liberté et l’indépendance des conseillers généraux.

Le contentieux des élections appartient au Conseil d’Etat qui les peut annuler, soit sur recours des électeurs ou candidats du canton présenté dans les dix jours pour tout motif de droit, soit sur recours du préfet, dans les vingt jours, pour inobservation des formalités légales.

Les conseillers généraux, autres que les députés et les séna-

teurs, peuvent recevoir sur le budget départemental une indemnité de déplacement pour se rendre aux réunions, une indemnité de présence pendant les sessions, et le remboursement des frais d'exécution de mandats spéciaux.