LE DOM AI NE

203. Le domaine est constitué par l’ensemble des choses mises à la disposition de la collectivité des citoyens : routes, chemins de fer, forteresses, navires de guerre, forêts domaniales.

Il est administré non seulement par l’Etat, mais encore par les personnes administratives locales : il y a donc un domaine national ou d’Etat, un domaine départemental, un domaine communal.

Ces biens peuvent être divisés en deux catégories distinctes et soumises à des régimes juridiques tout à fait différents. Les uns (fleuves, ports, routes), servent directement à l’usage de tout le monde; ils constituent le domaine public qui, en raison même de sa destination et des inconvénients qu’un accaparement privé présenterait pour 1’utilité publique, doit être fortement protégé par la loi ; les autres ne servent à la collectivité qu’indirectement par la production, au profit des personnes administratives, de revenus qui allègent d’autant les impôt des contribuables (forêts nationales, bois communaux, immeubles loués à des particuliers, etc.), ils constituent le domaine privé et n’ont pas besoin de protection autre que celle de toute propriété privée.

Mais on n’est pas d’accord sur les caractères qui permettent de déterminer quels biens doivent entrer dans le domaine public et quelles choses doivent faire partie du domaine privé. En fait, la controverse a peu d’intérêt, parce que, la plupart du temps, les textes déterminent la condition juridique des biens dont il s’agit.

On ne peut se fonder pour déterminer ces caractères distinctifs sur l’article 538 du Code civil qui énumère quelques biens du domaine national et comprend dans son énumération des biens du domaine privé (ex. : lais et relais de la mer) et des biens du domaine public. Dès lors, on a cherché une distinction rationnelle entre les choses qui doivent être soumises à un régime juridique exceptionnellement protecteur et celles pour lesquelles on pouvait laisser substituer le droit commun de la propriété.

La doctrine classique ne fait entrer dans le domaine public que les ‘portions de territoire affectées à V usage de tous et non susceptibles de propriété privée (rivages de la mer, routes, fleuves, etc.), ce qui en exclut les bâtiments ou objets mobiliers des services publics et meme les terrains non bâtis dont le public est écarté (ex. : champs de tir). Mais, par cette définition, on s’expose à soumettre à un régime juridique différent des choses du même service, par exemple les voies ferrées (portions de territoire) et leurs gares (bâtiments). La nature des biens ne peut donner aucune indication : un chemin public ne diffère pas par sa nature d’un chemin privé. Il n’est pas exact d’affirmer que les rivages de la mer, par exemple, ne sont pas par leur nature susceptibles d’appropriation privée, à en juger par les empiétements quotidiens dont ils font l’objet.

Il est plus rationnel de décider que, si des biens doivent être soustraits au régime de la propriété privée en raison de leur destination à l’usage de tous, c’est Y affectation administrative au service public qui fera entrer la chose dans le domaine public. Ce critérium est précis et pratique. Ainsi, on classera dans le domaine public toutes les choses affectées à un usage ou à un service -public, c’est-à-dire non seulement les voies de communication, les fleuves, mais encore tous les monuments publics affectés à un service 'et tous les objets mobiliers (livres, tableaux, statues) des bibliothèques, églises et musées, chevaux, fusils et canons de l’armée, etc.

Un bien passe dans le domaine publiç dès qu’il est affecté à un service public. Ainsi l’administration acquiert des terrains pour construire une route, ces terrains tombent dans le domaine privé; ils ne feront partie du domaine public que lorsque la route sera ouverte au public par le classement. Inversement, toute chose cesse de faire partie du domaine public dès qu’elle est désaffectée : une route qui cesse d’être livrée à la 'circulation par le déclassement tombe dans le domaine privé.

Section I. — Le Domaine public

§ 1. — Le contenu du domaine public

204. Les biens qui font partie du domaine public sont classés d’après les administrations chargées de leur gestion dans

le domaine public terrestre, dans e domaine public fluvial et dans le domaine public maritime ; les batiments et objets mobiliers affectés aux services publics suivent comme accessoire la domanialité du principal.

A. Le domaine public terrestre est constitué surtout par la voirie :

a) Ldi grande voirie comprend les routes nationales et départementales, les rues qui y font suite dans les agglomérations, toutes les rues de Paris, les chemins de fer d'intérêt général et ceux d’ intérêt local ainsi que tous les bâtiments (gares) servant à leur exploitation. Elle est construite par le service des Ponts et Chaussées sous la direction du ministre des travaux publics à la charge de l’Etat ou du département ; elle est placée sous la police du préfet.

b) La petite voirie comprend les chemins vicinaux et ruraux et les rues des villes. Elle est construite et entretenue par le service départemental des agents-voyers là où ce service n’a pas été confondu avec celui des Ponts et Chaussées ; elle est placée sous la direction et la police des maires, et par suite sous la tutelle du ministre de l’intérieur.

Les chemins vicinaux de grande communication et ceux d'intérêt commun qui font communiquer entre elles plusieurs communes et dont l’entretien constitue une dépense obligatoire pour les communes sont classés par les Conseils généraux après avis des Conseils municipaux intéressés; les chemins vicinaux ordinaires n’intéressant qu’une seule commune et dont l’entretien ne constitue qu’une dépense facultative sont classés par la Commission départementale avec l’assentiment des Conseils municipaux.

Les chemins ruraux ce sont toutes les voies affectées au passage du public et qui n’ont pas été classées comme chemins vicinaux. Ils sont présumés appartenir à la commune et "passent dans le domaine public par un arrêté de reconnaissance pris par la Commission départementale.

B. Le domaine public maritime. — La mer appartient à tout le monde. Cependant les Etats riverains se réservent un droit exclusif de police sur une zone qui est en principe de trois milles marins le long de leurs côtes : cette zone est appelée la mer ter-

ritoriale. En outre on a classé dans le domaine public les rivages de la mer y c’est-à-dire la bande de terrain, grèves ou rochers, couverte et découverte alternativement par les eaux. Il faut y ajouter les étangs salés , les havres , les rades , les ports , et tout leur outillage maritime et industriel (phares, feux, balises, bouées, digues, jetées, écluses, quais, grues, etc.). Au contraire, les lais , dépôts marins formés sur le littoral et émergeant des grandes marées et les relais , espaces d’où la mer s’est définitivement retirée, font partie du domaine privé de l’Etat.

C. Le domaine public fluvial est constitué par les fleuves et rivières navigables ou flottables par trains et radeaux et les canaux de navigation.

Au contraire, les cours d'eaux non navigables ni flottables ou flottables seulement à bûches perdues appartiennent, sinon pour leur eau, du moins quant à leur lit, aux propriétaires des rives : ce sont donc les seuls propriétaires riverains qui peuvent y pêcher, chasser, tirer du sable, etc.; ils ont droit à une indemnité 'pour tout travail public effectué dans la rivière et à plus forte raison si ce travail, rendant la rivière navigable, la fait passer dans le domaine public et entraîne leur dépossession.

Mais, comme l’eau appartient à tous, des règlements d'eaux déterminent l’usage que chacun en peut faire pour ses irrigations, usines, etc., en même temps que les obligations de curage auxquelles sont soumis les riverains. .

L’importance des chutes d’eau et leur valeur comme force motrice, centuplée depuis la possibilité des transports électriques de la force à distance, a fait naître la question de savoir s’il ne convenait pas, dans l’intérêt public, d’enlever au propriétaire riverain le moyen d’empêcher l’utilisation de la chute : c’est la question de la houille blanche , dénomination tirée de la comparaison des glaciers, réserve d’eau inépuisable, avec une autre source de force motrice, le charbon ou houille noire. On envisage même l’exploitatjon de la houille verte par l’aménagement des petites chutes des ruisseaux qui arrosent les prairies et celle de la houille bleue ou force des marées. Des multiples projets de lois destinés à permettre pratiquement l’exploitation des chutes en tenant compte à la fois, de l’intérêt public, de celui des riverains, et de celui des industriels, le plus simple a été de faire entrer la chute dans le domaine public en assimilant la construction de l’usine hydraulique à un travail public qui permet l’expropriation moyennant indemnité (V. n° 209).

§ 2. — La délimitation du domaine public

Lorsque les personnes administratives veulent déterminer les bornes de leur domaine privé, lorsque les particuliers veulent fixer les limites de leurs propriétés, les unes et les autres doivent,

à défaut d’entente avec les voisins, s’adresser aux tribunaux. Au contraire, c’est l’administration elle-même qui délimite son domaine public. Sosx pouvoirs cependant sont plus ou moins étendus suivant qu’il s’agit du domaine public naturel (rivages de la nier, fleuves et rivières navigables ou flottables) ou du domaine public artificiel (voies de communication).

205. La délimitation du domaine public naturel est déclarative et non attributive de limites. — L’administration constate les limites naturelles mais ne les crée pas. Ainsi les rivages de la mer comprennent la bande de terrain habituellement découverte par les eaux et qui s’étend jusqu’où monte le plus grand flot. Pour l’Océan, c’est la limite scientifique du flot de la grande marée de V équinoxe de mars en dehors des circonstances contingentes (vents) qui peuvent modifier la marée ; pour la Méditerranée, qui n’a pas de marées, ce sont les terrains habituellement couverts par le plus grand, flot d’hiver. De même le domaine fluvial englobe tout l’espace compris dans les limites des plus hautes eaux avant tout débordement du fleuve depuis le point fixé par le décret de déclaration de navigabilité jusqu’au point où les eaux du fleuve, atteignant un certain degré de salure, passent dans le domaine maritime. Le Président de la République par un décret en assemblée générale du Conseil d’Etat pour les rivages de la mer, le préfet dans un arrêté pour les fleuves et rivières ne peuvent que constater ces faits naturels et, d’après eux, fixer les limites du domaine.

S’ils commettent une erreur, s’ils englobent dans le domaine public une parcelle de propriété privée, leur décision peut être l’objet d’un recours en annulation devant le Conseil d’Etat. Cependant la jurisprudence a admis jusqu’ici que le propriétaire lésé avait en outre un autre recours et que, au lieu de demander l’annulation de l’acte au tribunal administratif, il pouvait laisser subsister la délimitation abusive (expropriation indirecte) et réclamer une indemnité devant les tribunaux judiciaires. La doctrine repousse au contraire cette solution des recours parallèles parce qu’il n’appartient pas aux tribunaux judiciaires de décider si la délimitation du domaine est exacte ou non.

Exceptionnellement la délimitation est également déclarative pour quelques éléments du domaine artificiel comme les canaux, les ports et les chemins de fer.

206. La délimitation du domaine public artificiel, au contraire, est attributive et non déclarative de limites. — L’administration fixe les limites de ce domaine là où elle veut qu’elles soient. Elle le fait par les plans généraux d alignement appliqués aux riverains des voies publiques par les arrêtés individuels d alignement.

Les plans d’alignement n’ont aucun effet s’ils maintiennent à la voie sa largeur, mais ils peuvent la modifier, ils peuvent restreindre ou augmenter la largeur de la voie.

Si le plan restreint la largeur de la voie, il attribue de nouvelles limites au domaine : il laisse en dehors d’elles une bande de terrain qui, se trouvant désaffectée, cesse ainsi de faire partie du domaine public pour tomber dans le domaine privé. L’administration la vend et le riverain a un droit de préemption , c’est-àdire le droit d’acheter avant tout autre pour le prix fixé par les experts. S’il n’exerce pas ce droit, l’administration peut exproprier la parcelle riveraine pour revendre le tout en un seul bloc.

Si le plan d’alignement élargit la voie, il attribue encore de nouvelles limites au domaine. En effet la bande de terrain riveraine comprise dans le nouveau plan est incoporée dans le domaine public sous condition suspensive :

a) Si les parcelles de cette bande de terrain ne sont ni bâties ni closes, le plan a pour effet d’interdire au propriétaire de bâtir sur elles et de donner à l’administration le droit de l’acquérir moyennant une indemnité fixée par le jury d’expropriation (V. n° 222).

b) Si les parcelles sont bâties ou closes, il est interdit au propriétaire de faire aux constructions des travaux confortatil's, c’està-dire des travaux qui prolongeraient la durée normale de l’immeuble. Quand la maison ou le mur tomberont de vétusté ou seront démolis par le propriétaire, la parcelle deviendra non bâtie ou non close et on appliquera la règle précédente. On dit que la construction est frappée de la servitude de reculement. D’ailleurs, même pour ces parcelles, l’administration a toujours le droit de les exproprier (V. n° 219 et suiv.).

Le respect de ces différentes règles est assuré par l'obligation imposée au propriétaire en bordure de la voie publique d’obtenir de l’administration un permis de bâtir et par celle d’aviser l’administration de toute réparation effectuée. Tout manquement à ces obligations devient une contravention de voirie .

L’obligation d’obtenir un permis de bâtir a été successivement étendue à presque toutes les agglomérations, non seulement pour sanctionner les prescriptions imposées aux immeubles par les lois sur la santé publique (L. 15 fév. 1902), mais encore pour contribuer à l’embellissement des villes. La loi du 14 mars 1919, concernant les plans d’extension et d’aménagement des villes, ne protège plus seulement les voies déjà existantes, mais aussi les voies simplement projetées qui se trouvent ainsi dès l’adoptioi: du projet incorporées au plan d’alignement.

§. 3 — Le régime juridique du domaine public

On doit assurer dame façon impérieuse et absolue la conservation des biens du domaine public contre tous empiètements ou dégradations et leur affectation exclusive à l’usage ou au service public. Cette protection varie avec chaque dépendance du domaine: il y a un régime des chemins de fer, un régime des fleuves, un régime des canaux, etc. Mais chaque régime contient des principes communs qui sont caractéristiques de la domanialité publique.

207. 1° Le domaine public est inaliénable. — Cette règle fut imposée par l’ancien droit au domaine de la couronne poiir empêcher les dilapidations commises par les rois (édit de Moulins de 1566). Aucun texte moderne ne l’a consacrée. Elle n'en est pas moins affirmée par tous et appliquée par les tribunaux.

Ce fait prouve bien que la théorie du domaine public est purement rationnelle et que le caractère distinctif de cette domanialité réside dans la nécessité de l’affectation à un service public d’un objet qui ne peut être soumis à la condition juridique de la propriété privée.

L’inaliénabilité reçoit les applications suivantes :

a) Interdiction à V administration de vendre aucune parcelle du domaine public : toute aliénation totale ou partielle serait nulle de plein droit et pourrait toujours être révoquée. Seules les aliénations consenties antérieurement à l’édit de 1566, date de naissance de la règle (généralement au profit d’usines qui ont établi des barrages sur les cours d’eau) et les ventes de biens nationaux pendant la période révolutionnaire garanties par des dispositions légales et constitutionnelles, ne peuvent être annulées.

b) Le domaine public est imprescriptible, car ce qui est hors du commerce juridique ne peut s’acquérir par prescription acquisitive.

c) Il est insaisissable , oar toute saisie aboutit à une vente qui, ici, est impossible.

d) Le domaine public ne peut être frappé d'aucune servitude , ce qui constituerait une aliénation partielle ; non seulement il ne peut être grevé d'aucun droit réel (hypothèque), mais encore il est indépendant des propriétés riveraines : il échappe aux servitudes légales du Code civil qui résultent des obligations de bon voisinage (recevoir les eaux du voisin, obligation de livrer passage en cas d’enclave, de céder la mitoyenneté d’un mur de clôture, d’observer la distance légale pour pratiquer des ouvertures dans un mur, etc...). Il n’est pas davantage atteint par les servitudes d’utilité publique au profit d’autres parties du domaine public (alignement ou reculement, Y. n° 206).

L’administration, qui a besoin d’une partie d’un domaine public pour exécuter un travail public, par exemple de prendre une parcelle d’un chemin' vicinal appartenant à une commune pour y faire passer le chemin de fer cfEtat qui le coupe, ne peut procéder par expropriation ; il faudra une entente entre les deux administrations intéressées, la parcelle visée sera désaffectée, elle tombera dans le domaine privé de la commune qui la vendra à l’Etat, lequel la fera ensuite passer de son domaine privé dans son domaine public par l’affectation à la voie de chemin de fer.

Cependant existent au profit des riverains des aisances de voirie (droit d’accès, droits de vue sur la voie publique, droit de déverser les eaux de pluie et eaux ménagères) ; mais celles-ci, à la différence de servitudes de droit civil, ne s’opposent pas à la modification du domaine (ex. : déplacement, exhaussement ou déclassement de la voie), sauf indemnité en cas de dommage permanent (V. n° 217).

Tout au contraire le domaine public impose souvent de véritables servitudes aux propriétés privées riveraines.

Ainsi les propriétaires riverains d’une route doivent recevoir les eaux de la route, la terre provenant du curage des fossés; ils ne peuvent ouvrir de carrières ou planter d’arbres qu’à une certaine distance de la route, déposer des matériaux inflammables près de la ligne de chemin de fer. De même les riverains d’un cours d’eau navigable supportent la servitude de lialage ou de marchepied, la première consistant dans l’obligation de laisser sur un bord de la rivière . un espace libre de 7 m. 80 pour le halage des bateaux et à tenir libre de plantations ou constructions un espace supplémentaire de 1 m. 95, la seconde obligeant à laisser, sur le bord opposé de la rivière, un espace libre de 3 m. 25 sans arbres ni clôture. De même encore l’établissement d’une ligne télégraphique ou téléphonique impose une servitude d'appui à la charge des propriétaires de bâtiments riverains.

208. 2° Le domaine public est affecté à l’usage normal de tous. — Tous les individus ont le droit de se servir du

domaine public pour l’usage auquel ilaété destiné-, par exemple de circuler sur la route, d'amarrer un bateau au quai. Cet usage est déterminé par les lois et règlements qui fixent les conditions dans lesquelles on pourra ouvrir des fenêtres sur les rues, circuler sur les routes, faire stationner ses voitures sur les places publiques. L’autorité administrative a le droit d’apprécier si tel usage peut devenir gênant et, par exemple, d'interdire des manifestations publiques et processions dans la rue.

Le droit d'user d'un domaine public conformément à sa destination est protégé par des recours : l’administré peut par un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat faire annuler tous les actes illégaux qui entravent cet usage, par exemple un arrêté interdisant sans motif la circulation dans une rue. Mais il ne pourrait au contraire faire annuler des actes administratifs qui réglementent cet usage pour conserver au domaine son affectation à l’usage de tous, par exemple un arrêté du maire interdisant la circulation des bicyclettes sur une partie de la voie publique réservée aux promeneurs à pied ou un arrêté déterminant la vitesse maxima des automobiles dans cette voie. En outre, l’administré pourrait éventuellement demander des dommages-intérêts, si, par une opération de voirie, il était privé d'un droit d’accès à une rue : ainsi un commerçant ne peut pas, il est vrai, réclamer contre la diminution de circulation que des travaux publics provoquent dans sa rue et qui se traduit pour lui par une diminution de ses ventes : mais il le peut faire si ces travaux ont pour résultat de rendre sa boutique inaccessible au public.

L'usage normal du domaine public est gratuit, en principe ; on ne paie plus de péages sur les routes, les ponts, les canaux.

Seul, le prix d’un billet de chemin de fer comprend non seulement le prix du transport, -mais encore une certaine somme supplémentaire représentant l’amortissement du capital engagé pour la construction : c’est la facilité de perception de ce péage qui l’a fait maintenir.

Mais la loi peut autoriser la perception de redevances pour une utilisation du domaine public même conforme à sa destination : c'est ainsi

que l’occupation d’une place dans un marché donne lieu à la perception de droits de place ou droits d'attache pour les bestiaux; les voitures

publiques paient des droits de stationnement dans la rue, les bateaux,

des droits d’amarrage au quai. Ces différentes taxes sont établies par voie d’autorité et, en général, leur perception est affermée. Elles sont fixées par des règlements ou tarifs votés annuellement par les conseils municipaux (les taxes sont en général payées au profit des communes, même sur le domaine public national) et homologués par l’autorité supérieure. *