LES SERVICES FINANCIERS : LE BUDGET ET LES IMPOTS
232. Les services financiers. — La gestion des services entraîne de grosses dépenses. Le gouvernement et l’administration ne peuvent y pourvoir qiTen exigeant des individus les sommes d’argent nécessaires ou impôts. L’impôt n’est légitime
qu autant qu il est indispensable et bien employé. Cette nécessité apparaît par le programme de dépenses et de recettes que dressent les personnes administratives : ce programme c’est le budget. La perception et l'affectation des deniers publics dont le chiffre total s'élève chaque année, depuis la guerre, à près de vingt cinq milliards, doivent etre réglementées de manière à assurer le recouvrement certain des impôts et à éviter le gaspillage dans les dépenses : de là les règles de la comptabilité publique et celles du contrôle de l execution du budget. Enfin l’équité commande de répartir la charge des services publics entre tous les individus de la nation : c’est l’objet du système fiscal.
Section I. — Le Budget.
Le budget, c’est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les dépenses et les recettes de l'Etat pour une année.
233. Préparation et vote du budget. — Il est préparé par le gouvernement. Chaque ministre établit les prévisions de dépenses pour son ministère et les envoie au ministre des finances : celui-ci, après avoir centralisé les tableaux de chaque ministère, dresse seul le projet de recettes. Le projet général de budget, approuvé par le Conseil des ministres, est, au nom du Président de la République, présenté au vote de la Chambre des Députés.
Nous avons vu que le vote de l’impôt était historiquement et politiquement l’attribution la plus importante du Parlement: c’est la nécessité d’obtenir l’assentiment des représentants des contribuables à l’établissement des nouveaux impôts qui a obligé la royauté à convoquer les Etats généraux en 1789 et provoqué la Révolution française; cette fonction du Parlement constitue pour lui le meilleur moyen de contrôle sur le Gouvernement : les Chambres peuvent développer ou restreindre les services, publics en augmentant ou en diminuant les crédits affectés à chacun d eux ; elles peuvent, par le refus du budget comme en 1877, sanctionner la responsabilité politique des ministres en leur retirant le moyen de gouverner.
Le budget est d’abord voté par la Chambre, puis par le Sénat (Y. n° 137) : dans chaque assemblée il est procédé d’abord au vote des dépenses, puis à celui des recettes. C’est qu’en effet l'impôt n est nécessaire que dans la mesure où il est indispensable pour payer les dépenses publiques.
Dans le budget départemental et le budget communal, au contraire, le vote des recettes précède celui des dépenses, parce que les ressources du département et de la commune ne sont pas illimitées : le maximum de centimes additionnels est fixé par le Parlement pour le premier et par le Conseil général pour la seconde, il ne peut donc être dépensé au delà.
234. Contenu du budget. — Le budget contient la prévision de toutes les recettes et de toutes les dépenses.
La règle de Puniversalité ou des produits bruts veut que les dépenses d’une administration ne viennent jamais en déduction de ses recettes. Ainsi l’administration qui perçoit les impôts ne peut en déduire les frais de perception avant de les faire parvenir au Trésor. Inversement, la marine vendant un vieux cuirassé, ne peut retenir la somme qu’elle reçoit de cette vente pour l’affecter à ses dépenses. La raison d’être de cette règle, c’est que toutes les recettes et toutes les dépenses doivent être effectivement votées et affectées par les représentants de la nation. Le budget fait apparaître ainsi plus clairement les dépenses de chaque service et permet le contrôle de sa gestion.
Au contraire dans le budget départemental et dans le budget communal, des centimes additionnels reçoivent une affectation spéciale aux chemins vicinaux dont le législateur a voulu ainsi assurer le développement.
La règle de l’unité exige que toutes les opérations budgétaires entrent dans un seul état de recettes et de dépenses : c’est, en effet, là le seul moyen de voir si on réalise l’équilibre des recettes et des dépenses, condition d’une bonne gestion.
Aussi a-t-on supprimé en 1922 les budgets extraordinaires rétablis pendant la guerre et dont les recettes étaient généralement constituées par des emprunts. Toutefois, à côté du budget général on admet encore des budgets annexes (chemins de fer, monnaies, imprimerie nationale, etc.) : on conçoit cette exception en faveur d’exploitations industrielles parce qu’elle permet de faire apparaître le résultat de cette gestion qui ne constitue souvent qu’une expérience. On a également institué à côté du budget ordinaire un budget spécial des dépenses recouvrables sur l’Allemagne, en vertu du Traité de Versailles, pour la reconstitution des régions dévastées par l’invasion. Mais il faut condamner la pratique des comptes spéciaux du Trésor gageant certaines dépenses sur des recettes parfois non réalisées et qui provoquent des emprunts imprévus.
Les prévisions de recettes et de dépenses sont établies sur des estimations aussi exactes "que possible. Il faut éviter le déficit qui résulterait d’une estimation insuffisante des dépenses et d’une appréciation trop élevée des recettes. Pour les dépenses, on ne peut procéder que par appréciation directe , d’après les be-
soins probables des services. Pour les recettes, deux procédés sont employés : on évalue immédiatement le produit des impôts directs, parce qu’il est toujours à peu près constant (V. n° 253). Au contraire, pour les autres impôts (impôts indirects, exploitation de monopoles, recettes du domaine), on applique la réglé de la pénultième année , c’est-à-dire qu’on prend comme produit éventuel le chiffre du produit de ces mêmes impôts pendant l’avant-dernière année. Celle-ci, en effet, donne les derniers résultats connus au moment de la préparation du budget. Le budget de l’année 1922 est ainsi préparé sur les résultats de l’année 1920.
235. Les autorisations budgétaires données par le Parlement de percevoir des impôts et de payer des dépenses, sont à la fois préalables et spéciales.
1°. Elles sont préalables : avant le vote du budget on ne peut ni recouvrer les impôts, ni engager des dépenses. Mais si le budget n’est pas voté le 31 décembre, le Parlement donne au gouvernement le droit d’engager des dépenses et de percevoir les impôts indirects pour un mois, deux mois ou trois mois, c’està-dire pour 1/12, 2/12 . 3/12 du budget total. C’est ce qu’on appelle la loi des douzièmes provisoires.
La pratique des douzièmes provisoires n’est pas sans inconvénients : elle supprime en partie le contrôle parlementaire puisque les crédits sont ouverts en bloc et sans considération d’équilibre; elle ajourne les réformes qui peuvent être urgentes et les perceptions de nouveaux impôts; elle entrave la marche des services publics qui ne peuvent mettre en œuvre un programme définitif.
Quant aux impôts directs, la loi qui les établit, votée au mois de juillet précédent, est mise en vigueur, pour toute l’année, par le vote accordant le premier douzième. En outre, si au cours de l’exécution du budget, des crédits votés pour une dépense deviennent insuffisants, le gouvernement devra demander des crédits additionnels sauf dans des cas exceptionnels où il les peut ouvrir par décret (Y. n° 148).
2° Les autorisations sont spéciales. Le vote du budget a lieu par chapitre , c’est-à-dire par service, et non par article, c’est-à-dire pour chaque branche de service, ce qui ne laisserait aucune initiative au gouvernement. En effet, le gouvernement doit dépenser tel crédit, mis à sa disposition pour tel service, pour ce service et non pour tel autre ; sinon il y aurait dépense sans crédit quand
aucun crédit n’a été ouvert pour l’objet de la dépense, ou même virement de crédit quand le ministre affecterait à un service la somme votée pour un autre. Il ne peut dépenser au delà de la somme qui lui est allouée pour telle dépense, sinon il y & dépassement decrédit. Enfin il ne peut employer un crédit ouvert pour une dépense d’une année budgétaire à une dépense d'une autre année. La violation de la règle de la spécialité des crédits a toujours eu pour sanction la responsabilité du ministre, mais nous avons vu que la responsabilité politique n’était guère mise en jeu pour ce motif et que la responsabilité civile ne pouvait que difficilement trouver un juge. (V. n° 157).
Il est douteux que la disposition de l’art. 125 de la loi de finances du 30 avril 1921 qui renforce cette responsabilité et y ajoute celle du Ministre des finances soit plus appliquée que celle de l’art. 9 de la loi du 15 mai 1850 qui établissait la responsabilité du Ministre engageant des dépenses sans crédit.
Section II. — La Comptabilité Publique.
236. Annalité et Exercice. — Le budget n’est voté que pour une année. Les tentatives pour établir. un budget consolidé pour plusieurs années, au moins pour des œuvres de longue durée comme les constructions d’une flotte de cuirassés, n ont pas eu de succès en France. Si donc au 31 décembre des dépenses ou des recettes du budget n’ont pas été engagées, les crédits sont annulés et les recettes devront faire l’objet d’une nouvelle autorisation budgétaire.
Cependant les dépenses déjà engagées et qui constituent des dettes non encore payées au 31 décembre, les recettes ou impôts réclamés et qui constituent des créances non encore recouvrées à la même date, sont toujours considérées comme appartenant au budget de l’année qui prend fin. Ce maintien est nécessaire pour qu’il soit possible ultérieurement de comparer les prévisions et les opérations réelles. C’est le système de X exercice financier qui déborde ainsi sur l’année civile. L’exercice ne peut toutefois se prolonger indéfiniment, sinon le budget ne serait jamais réglé. Dès lors, les dépenses engagées au 31 décembre ne seront comprises dans les comptes de l’exercice que si elles sont mandatées avant le 31 mars suivant et payées effectivement avant le 30 avril
suivant. Sinon, elles sont reportées au budget de l’année suivante et inscrites au compte d "exercice clos.
Dans le budget départemental, l’exercice financier ne dure que jusqu’au
i JT1" P°Ur leS mandats> et a fin février pour les paiements. Dans le budget communal ces deux dates sont reportées aux 15 et 31 mars.
237. La procédure des dépenses doit apporter aux créanciers de l’Etat la garantie qu’ils seront payés, et au contribuable celle qu on ne fera pas de dépenses qui n’aient été votées par le parlement.
ma) L’engagement des dépenses est, en principe, le fait du ministre et parfois celui de certains de ses subordonnés (préfets, intendants militaires). La dépense ne peut être engagée qu’en vertu et dans les limites des crédits votés dans le budget.
Aussi dans chaque ministère tout acte d’un fonctionnaire engageant une dépense est-il visé par un contrôleur des dépenses engagées qui vérifie si à la dépense correspond un crédit. Ces contrôleurs sont placés sous 1 autorité du Ministre des finances. En cas de refus de visa de leur paît, il doit en être référé à la fois au Ministre des finances et au Ministre intéressé (1. fin. 30 avril 1921). En fait, jusqu’ici, ce contrôle a été insuffisant et sans sanction efficace, puisque, sans le visa, l’engagement
. 6 } reste Pai’faifement valabre. Un projet de loi se propose de
le fortifier (fév. 1922). .
b) Liquidation et ordonnancement. — La dette née doit, avant tout paiement au créancier, être l’objet d’une procédure spéciale, c est-à-dire que le ministre vérifie son existence et recherche si elle n’est pas éteinte par prescription ou par la déchéance de cinq ans*qui frappe les dettes de l’Etat.
Elle est liquidée , c’est-à-dire déterminée quant à son montant, d après les pièces justificatives fournies par le créancier.
Elle est ordonnancée , c’est-à-dire qu’elle fait l’objet d’une ordonnance de paiement délivrée par le ministre ordonnateur principal ou d un mandat de paiement délivré par d’autres agents administratifs appelés ordonnateurs secondaires.
L ordonnance ou le mandat impute la dépense sur un crédit budgétaire et donne ordre à un comptable de l’Etat de verser la somme due au créancier.
c) Le paiement est encore l’occasion d’une garantie nouvelle : comme les fonctions de payeur et celles d' ordonnateur sont séparées , le payeur doit, avant de verser les fonds au créancier, vérifier 1 aptitude de la partie prenante et l’observation antérieure de toutes les règles de la comptabilité.
S’il constate des omissions, il doit refuser de payer ; un paiement irrégulier engagerait sa responsabilité pécuniaire. Son refus est accompagné d’une déclaration motivée remise au créancier. Celui-ci se retourne contre l’ordonnateur qui peut, ou régulariser l’ordonnance, ou adresser au payeur une réquisition de 'payer. Le payeur peut alors verser les fonds, il est couvert par la réquisition. Mais il peut aussi en référer au Ministre des finances ; . il est même obligé de refuser le paiement et d’aviser le Ministre avant de payer une ordonnance ou un mandat qui ne sont pas compris dans les autorisations de paiement qu’il a reçues du Trésor ; il ne paiera valablement que sur l’ordre du Ministre des finances qui contrôle ainsi même chez les payeurs les engagements de dépenses (1. 30 avril 1921).
Tels sont les principes de la comptabilité régulière et légale.
En fait, souvent des agents administratifs {reçoivent des fonds publics ou même s’en font délivrer par des mandats fictifs pour des services non rendus, afin d'avoir de l’argent [libre pour des dépenses non prévues au budget. Ces agents deviennent ainsi des comptables de fait , personnellement responsables des fonds indûment retenus et la gestion de leur « caisse noire » une fois découverte est soumise au juge des comptes. (Y. n° 241).
238. La procédure des recettes doit avoir pour but de faire rentrer régulièrement dans les caisses de l’Etat tout ce qui est dû et d’éviter cependant que des exactions soient commises au détriment des débiteurs.
Les créances de l’Etat ont pour origine des contrats de travaux publics, des dons, legs ou les lois d’impôts. Spécialement pour l’impôt, tout percepteur qui se ferait remettre des contributions sans que le budget ou les douzièmes provisoires aient été votés, encourrait une responsabilité pécuniaire et pénale.
Une procédure de constatation et de liquidation est imposée aux créances comme aux dettes. Elles sont perçues en vertu de titres de recouvrement : rôle nominatif des impôts directs signé par le préfet, arrêtes de dèbet\)Y\s par le ministre contre les comptables de l’Etat, états de recouvrement dressés j}ar les ministres et les maires, etc. De ces titres, les uns sont exécutoires par euxmêmes, et les autres au moyen d’une contrainte décernée par l’autorité administrative, c’est-à-dire qu'ils permettent de saisir le débiteur sans avoir recours aux tribunaux. Ainsi le recouvrement des recettes de l’Etat ne peut être retardé par une procédure quelconque ; si la perception est faite à tort, le débiteur après avoir payé pourra recourir à la juridiction compétente pour se faire rembourser.
Pour les recettes, comme pour les dépenses, le fonctionnaire qui manie V argent est autre que celui qui établit le titre de la créance. En matière d’impôts directs, par exemple, c’est l’administration des contributions directes (le contrôleur) qui établit le rôle nominatif des impôts et c’est le percepteur qui reçoit l’ar-, gent. Il n’en est pas ainsi cependant en matière de douane et d’enregistrement.
Les créances de l’Etat sont garanties par la responsabilité pécuniaire des comptables pour les créances non recouvrées et par des privilèges ou hypothèques sur les biens des débiteurs. Ainsi tout ce qui est dû à l’Etat doit entrer dans les caisses du Trésor.
239. Le service de la Trésorerie paie les dépenses et recouvre les créances de l’Etat sous la direction du Ministre des Finances.
Son organisation repose, avons-nous dit, sur le principe de la séparation des comptables d'avec les administrateurs.
Ceux-ci sont partagés en services différents (contributions directes ; enregistrement, domaine et timbre ; contributions indirectes; douanes, etc.), qui ont à leur tête un directeur au Ministère des Finances. Comme ils n’ont pas de fonds publics entre les mains, il n’est pas nécessaire de prendre à leur égard des garanties autres que celles communes à tous les fonctionnaires.
Il en est différemment des comptables. Ceux-ci sont ou des comptables de deniers qui ont une caisse et détiennent des deniers publics (Caissier-payeur central, trésoriers payeurs généraux au chef-lieu de chaque département, receveurs des finances au cheflieu de l’arrondissement, percepteurs dans les cantons), ou des comptables de matières qui ont la garde de matériaux appartenant a l’Etat. La protection des deniers publics exige que l’on prenne des garanties contre leurs malversations, détournements ou erreurs de caisse. Ainsi, les comptables de deniers sont astreints à verser un cautionnement ; ils voient leurs biens et même ceux de leurs femmes grevés de privilèges et à' hypothèques légales .
Des mouvements de fonds pourraient être nécessaires pour transporter matériellement l’argent des caisses des comptables où il y en a trop dans celles où il n’y en a pas assez. Pour éviter ces déplacements dispendieux, le Trésor a un compte-courant à la Banque de France ; les comptables qui ont trop d’argent le versent à la succursale de la Banque, ceux qui n’en ont pas assez pour leurs paiements vont en chercher ; les
comptes sont réglés à Paris par voie de compensation, sur simples écritures, par la Direction du mouvement général dès fonds au ministère des finances.
Enfin, si le Trésor n’effectuait ses paiements qu’avec ses recettes, il pourrait être parfois embarrassé ; au début de l’année, les dépenses courent normalement, au contraire les recettes sont plus rares car on ne paie pas ses impôts directs au mois de janvier. Il a donc été constitué au Trésor un fonds général de roulement avec les dépôts des caisses d’épargne et de la caisse des dépôts et consignations, avec les avances des trésoriers-payeurs généraux, de la Banque de France, enfin avec des emprunts demandés au public moyennant un léger intérêt, emprunts temporaires de un mois à un an ( Bons du Trésor auxquels il faut ajouter depuis la guerre les Bons de la défense nationale ) ou de un an à six ans [obligations à court terme) dont l’émission a d’ailleurs un maximum fixé par la loi.
Section III. — Contrôle de l’exécution du Budget
La surveillance de la gestion des fonds publics est assurée par un contrôle administratif, un contrôle juridictionnel et un contrôle parlementaire.
240. Le contrôle administratif s’exerce à la fois sur les ordonnateurs et sur les comptables. Il agit préventivement par le contrôle des engagements de dépenses exercé dans chaque ministère par des fonctionnaires du Ministère des Finances. Il agit en outre répressivement :
En cours de gestion, les supérieurs hiérarchiques contrôlent l’opportunité des dépenses engagées et mandatées par les ordonnateurs secondaires. Les inspecteurs des finances, placés sous la direction du ministre, vérifient chez les comptables la légalité, c’est-à-dire la conformité avec les règlements de comptabilité, des paiements effectués par leurs caisses.
A la fin de la période budgétaire, les ordonnateurs rendent de leur gestion pour tout l’exercice financier un compte administratif tes mandats émis, et les comptables rendent un compte de caisse pour les recettes et paiements effectués du 1er janvier au 31 décembre.
