millions, le plus souvent

2. Si à ce chiffre déjà énorme on ajoute le montant de la capitalisation des dettes viagères de l’État, des garanties d’intérêts accordées aux compagnies de chemins de fer, et celui de la dette flottante, on constate <iue notre dette publique atteint presque le total de 35 milliards.

en payement, ou bien il emprunterait directement au public en émettant des rentes et emploierait le montant de l’emprunt à éteindre les dettes les plus pressantes. Dans l’un et l’autre cas, il ne diminuerait pas ses charges, mais il en changerait la nature et rejelterait sur l’avenir un fardeau trop lourd pour le présent. Une pareille opération s’appelle une consolidation. C’est un expédient indispensable en certain cas pour dégager une situation embarrassée, mais on sent aisément qu’il peut prêter à des abus.

Comment l’État réduit ses dettes. — Les dettes publiques grevant le pays d’une lourde charge, l'État a le devoir de les réduire dès que cela est possible. Deux procédés mènent à ce résultat: V amortissement e\ la conversion.

1® Thkorie des annuités et de l’amortissement. — L’amortissement d’une dette est son extinction par voie de remboursement.

Pour toutes celles de ces dettes qui ne sont pas perpétuelles, l’État est dispensé de prendre aucune initiative pour les amortir, le mode et l’époque de leur extinction résultant de leur nature même ou se trouvant réglementés dans les clauses de l’emprunt.

Il en est ainsi pour la dette flottante, puisqu’elle est exigible de suite ou à très bref délai. On peut en dire autant des dettes à longue échéance, quelles que soient leurs formes.

Les unes, bons à échéances fixes, doivent être remboursées à une époque déterminée. Mais on en use peu, l’État ne pouvant prévoir trente ou quarante ans à l’avance s’il sera en mesure de payer à telle date précise *.

D’autres, bons remboursables dans un délai donné, laissent à l’État plus de latitude. Les emprunts connus aux États-Unis sous le nom de cinq-vingt, par exemple, lui réservent la faculté de choisir pendant quinze ans le moment le plus favorable, car il a le droit de rembourser dès que s’est écoulée la cinquième année de l’émission et est tenu de l’avoir fait avant l’expiration de la vingtième.

1. Pourtant, aux États-Unis, la plus grande partie de la dette fédérale est remboursable à échéance fixe.

Les annuités terminables s’éteignent d’elles-mêmes, car elles consistent en un certain nombre de versements annuels auxquels l’État s’est engagé. En France, par exemple, /oulant aider certaines villes à exécuter des travaux jugés d’utilité publique, l’État propose à ces villes une subvention sous cette forme. Les versements convenus une fois effectués, il ne doit plus rien.

Les rentes viagères sont du même genre. Dues par 1 Etat à divers titres : comme pensions, secours, retraites, etc., elles s’éteignent à la mort de leur titulaire.

Enfin, dans certains cas, et pour de grands emprunts, un amortissement graduel est organisé; l’État émet des obligations amortissables par tirages au sort périodiques. Chaque année, le sort désigne un certain nombre de ces obligations et on les rembourse grAce à un sacrifice annuel ajouté à celui que nécessite le service des intérêts. Ce sacrifice est relativement léger, parce que le remboursement total se trouve réparti sur un grand nombre d’années, cinquante, soixante, soixante-quinze et même quatre-vingt-dix-neuf. Le plus souvent, du reste, on évite que ce sacrifice atteigne jamais un taux très élevé en combinant les choses de tel'e sorte que l’annuité à payer reste la même pendant toute la durée du prêt. Il suffit pour cela de la calculer en tenant compte de la diminution graduelle d’intérêt due à l’amortissement. Au début, la plus forte partie de l’annuité sert à solder les intérêts et l’amortissement est lent ; mais peu à peu les remboursements qui s’opèrent diminuent la dette, et la portion de l’annuité consacrée à l’amortissement s accroît d’année en année jusqu’à absorber à la fin la presque totalité.

L’État n’est d’ailleurs pas seul à user de cette conibinaison. Les villes s’en servent fréquemment et des sociétés privées, comme le Crédit foncier ou les compagnies de chemins de fer l’appliquent à leurs obligations. Elle olTre de grands avantages ; mais, en ce qui concerne 1 État, elle ne va pas sans inconvénients, car la situation complexe qu’elle crée rend à peu près impossibles les conversions dont nous parlerons prochainement.

Dans tous les cas, on le voit, il suffit à l’Etat d exécuter fidèlement ses engagements pour que sa dette disparaisse à un moment donné; à la condition cependant qu il exécute

les payements convenus à l'aide de ses ressources normales et ne soit pas obligé de contracter de nouveaux emprunts pour éteindre les anciens.

Il en est tout autrement à l’égard des dettes perpétuelles. Elles ne sont jamais exigibles et leur amortissement ne peut être que le résultat d’un acte d’initiative de la part de l’Etat. Celui-ci n’a pas seulement à décider s’il convient ou non d’amortir, il doit encore faire choix du système selon lequel aura lieu l’amortissement. Ce sont là des questions délicates : presque toujours, pour avoir voulu trop bien faire, on les a mal résolues. En France, par exemple, de 1816 à 1835, l’amortissement de la dette perpétuelle s’est élevé nominalement au chiffre de 2 milliards 200 millions ; mais H s'en faut bien que l’amortissement réel ait été aussi considérable. On a, toujours procédé en constituant une caisse d'amortissement dotée de ressources spéciales qu’elle employait chaque année à acheter des titres de rentes. Tantôt la loi ordonna que ces rentes seraient conservées par la caisse ; celle-ci touchait ainsi des revenus de plus en plus élevés et pouvait augmenter graduellement ses achats. Tantôt, au contraire, on décida que les titres achetés seraient aussitôt annulés. Mais, dans l’un et l’autre cas, l’amortissement s’opérait sans qu’on tint compte de l’état du budget. Indépendante, la caisse continuait ses opérations alors même que le budget était en déficit et qu’il fallait recourir au crédit pour l’équilibrer. L’État amortissait donc d’une main, mais il empruntait de l’autre, et comme, en général, il émettait ses emprunts à des cours inférieurs à ceux de ses rachats, non seulement l’amortissement n’était qu’apparent, mais on réalisait une perte sèche*.

On ne doit donc amortir qu’à l’aide des excédents budgétaires... quand il en existe. Encore l’amortissement n’est-il pas toujours le meilleur emploi à faire de ces excédents. Mieux vaudrait bien souvent diminuer les impôts qui pèsent sur l’industrie et en arrêtent l’essor. La France, grevée d’une dette perpétuelle de 22 milliards, aurait sans aucun doute le plus grand intérêt à se débarrasser de cette charge

I. En 1831, par evemple, l’Étal empruntait au cours de 64 francs, tandis

■que la caisse d’amortissement rachetait des titres au prix de 69^ 50 et ie 97 francs. ' ’

CIRCULATION DE LA RICHESSE 32t

écrasante qui l’entrave dans le présent et pourrait dans l’avenir rendre difficiles les emprunts nouveaux que nécessiteraient les besoins de sa défense; mais il serait encore plus pressant pour elle, si la situation budgétaire le permettait, d’opérer des dégrèvements, nos charges annuelles avant porté les impôts à un taux si élevé qu’ils mettent notre industrie dans un état d’infériorité sensible sur les marchés internationaux. L’avenir nous réserve d’ailleurs des ressources grâce auxquelles le poids de nos dettes sera singulièrement amoindri. La principale sera réalisée vers le milieu du xx® siècle, quand l’expiration des concessions faites par l’État aux Compagnies de chemins de fer assurera

au Trésorla totalité desrecettesannuellesde nos voies ferrées.

2° Conversion des dettes publiques. — La conversion est en effet une opération par laquelle l’État diminue les intérêts de sa dette. Presque toujours l’État, empruntant dans une période de crise, est obligé de promettre aux prêteurs un intérêt élevé. Lacrise passée, son crédit se raffermit, en même temps que l’incessante accumulation des capitaux abaisse graduellement le taux moyen de l’intérêt. Il arrive ainsi un moment où l’État aurait avantage à faire un nouvel emprunt pour rembourser le premier, puisque, ayant emprunté par exemple à 5 p. 100, il trouverait de l’argent à 4,2. 11 est plus simple de convertir et le résultat est le même. L’État offre, en conséquence, à ses prêteurs le choix entre le remboursement de leurs titres au pair, c’est-à-dire à 100 francs, et une diminution de l’intérêt. En 1883, par exemple, l’État français ayant décrété la conversion en 4 1/2 du 5 p. 100 issu des grands emprunts nationaux de 1872 et 1873, ceux des porteurs de 5 p. 100 qui ne voulurent pas accepter l’échange de leurs titres de rentes 4 1/2 purent exiger 100 francs en espèces. Mais bien peu usèrent de ce droit, car à cette époque, le taux de l’intérêt ayant baissé, un placement sur l’Etat à 4 1/2 restait très avantageux. Au lendemain de la conversion, le cours du nouveau 4 1/2 dépassait 100 francs*. Depuis, les conversions

1. Le nouveau 4 i/2 fut d’ailleurs garanti pour dix ans contre toute conversion. — On trouvera un historique complet des conversions dans I ouvrage de M. Robert Doucet, les Conversions de fonds d Etat en France au XIX* siècle.

(le i887, 1894 et 1902 ont abaissé successivement le taux de l’intérét de la dette, lequel est aujourd’hui unifié à 3 p. loo et inconvertible jusqu'au 16 novembre 1910. Tout pays dont le crédit est solide peut actuellemeut abaisser graduellement l’intérêt de ses dettes jusqu’à 3 p. 100. Au delà de ce taux, la conversion devient très difficile.

On a parfois prétendu qu’en agissant ainsi l’État viole ses engagements. C’est une erreur, car il n’impose que ce qu’il ale droit d’imposer: le remboursement; l’échange des titres, au contraire, reste facultatif. En convertissant ses dettes, quand c’est possible, il use donc d’un droit ; il remplit aussi un devoir, parce qu’en négligeant de convertir, il sacrifierait l’intérêt des contribuables, c’est-à-dire de tous, aux intérêts d’une minorité, les rentiers, et priverait 1e pays de ressources importantes. L’Angleterre a trouvé dans une série de conversions, opérées de 1822 à 1854, une économie annuelle de 100 millions, et, en France, les conversions de 1852 à 1902* ont diminué ensemble le service des intérêts de 154 millions environ.

Un État aux abois peut quelquefois éviter la ban()ueroute en obtenant un concordat de ses créanciers. Ceux-ci lui accordent des délais ou lui font remise d’une partie de sa dette, dans l’espoir de sauver le reste et peut-êlre même la totalilé si l’État revient à meilleure fortune.

Enfin, le plus souvent, on évite ces extrémités en recourant à des expédients qui, sous une forme ou sous une autre, aboutissent à des emprunts indirects, le plus souvent forcék En France, par exemple, on employa un procédé de ce genre quand, en 1816, on éleva le cautionnement des officiers ministériels, car on contraignit un certain nombre de particuliers * à verser au Trésor des sommes considérables dont fÉtat s’empressa de faire emploi. Mais fexpédientdont les États usent le plus souvent consiste à donner cours forcé à des billets qu'ils émettent, c’est-à-dire à créer un papier-monnaie que chacun est obligé d’accepter dans les payements et dont les détenteurs ne peuvent réclamer le remboursement. C’est en réalité prélever un emprunt à la fois indirect et forcé sur l’ensemble du public. Dans le pays où existe une banque privilégiée émettant le billet de banque, fÉtat obtient le même résultat en donnant cours forcé aux billets de cette banque en compensation de fortes avances que celle-ci lui consent*.

Presque tous les États ont été obligés de recourir au cours forcé. En France, l’assignat de la Révolution est resté célèbre. C’était un papier-monnaie gagé par les biens nationaux : femission dépassa 45 milliards, et la dépréciation fut telle qu’au moment où on le supprima, il n’était plus accepté dans les payements que pour 1/300® de sa valeur nominale. On payait 3000 francs ce qui, quelques années auparavant en coûtait 10! Plus récemment, nous avons dû

tftAR f*t 1871. le cours foi’cé du billet de la

322 ÉLÉMENTS D’ÉCONOMIE POLlllQUE

Expédients et abus en matière de crédit public. Répudiations. Banqueroutes. Concordats. Cours légal et cours forcé. — Nous avons supposé jusqu’ici l’État faisant appel au crédit par les voies régulières et exécutant fidèlement ses engagements. Il n’en est malheureusement pas toujours ainsi. L’abus du crédit public, les désastres financiers, les guerres, mènent parfois les gouvernements à des pratiques dont les unes sont tout au moins irrégulières et dangereuses, les autres absolument déloyales.

Les plus condamnables sont les répudiations et les banqueroutes. Répudier sa dette, en effet, c’est déclarer qu’on ne la payera pas; et faire banqueroute, c’est la réduire sans le consentement des porteurs de titres. Dans les deux cas l’Etat abuse de son omnipotence pour se débarrasser de ses engagements. Il en est d’ailleurs puni par la perte de son crédit.

1. En F,-ance, les conversions de 1825, 1862 et 1887 furent mal combinées ou mélangées d’éléments qui en firent des emprunts plutôt que des conversions.

1. En compensation, on accorda à ces officiers ministériels le droit de présenter, moyennant finances, leurs successeurs à l’agrément du gouvernement, c’est-à-dire le droit de vendre leurs charges.

2. On ne peut pas dire, au contraire, que l’Etat fasse un emprunt au public quand il décrète le cours légal du billet de banque, car si, en pareil cas, le billet devient obligatoire dans les payements, chacun est libre d’aller immédiatement réclamer à la banque le remboursement de ceux qu’il a reçus.

JÎ

Banque de France ; mais, aux deux époques, les payements en espèces furent bientôt repris. En Angleterre, le billet de ■ banque eut également cours forcé de 1797 à 1821 ; les Étals- Unis d’Amérique, contraints de recourir au papier-monnaie en 1862, ne purent s’en affranchir qu’en 1878. Enfin l’Autriche, la Russie, la Turquie et la plupart des États de l’Amérique du Sud sont encore sous le régime du cours forcé.

Bien que très dangereux, ce procédé n’est pas toujours condamnable. A la condition d’en user avec une extrême prudence et de ménager la possibilité d’un prompt retour aux payements en espèces, on peut y trouver le moyen d’apaiser des crises aiguës et de faire face aux nécessités d’une guerre. La France, en 1848 et en 1871, se procura ainsi, sans qu’il en résultât aucun inconvénient sensible, et presque gratuitement, des ressources qu’elle n’aurait pu demander à l’emprunt direct qu’avec beaucoup de difficultés et à des conditions très onéreuses. Mais on ne peut que blâmer l’emploi du cours forcé comme mode d’emprunt permanent. Les États obérés, que l’épuisement de leur crédit force à y recourir, sont vile entraînés à exagérer les émissions : la valeur des titres s’altère, le bouleversement des prix engendre des crises artificielles, et, comme les monnaies métalliques disparaissent par l’effet de la loi de Gresham *, le règlement des échanges internationaux devient difficile et coûteux