CHAP. III. — LES BANQUES D*ÉMISS10N I

sion ne sort guère du cadre de celles qu'accomplit le moindre petit banquier local.

Mais, les conditions dans lesquelles elle les accomplit sont essentiellement différentes, et les différences essentielles que nous allons analyser résultent du mécanisme de rémission des billets.

Cest, en effet, grâce au billet que la banque d'émission peut ; 1° accumuler dans ses caisses des stocks de monnaie considérables ; 2° faire, avec un même chiffre de dépôts, beaucoup plus d'opérations actives (escomptes et avances) quune bayique ordinaire^ et j^ les faire dans d^s conditions toutes spéciales de sécurité, dont peuvent d'ailleurs bénéficier en partie les antres banques.

a) La première proposition est de beaucoup la plus évidente. Il vaut cependant la peine d'analyser en quelques mots le mécanisme de l'émission — dont le public se fait généralement une idée confuse — et le mécanisme corrélatif de la constitution de l'encaisse.

Lors de sa création, une banque d'émission, dans l'hypothèse simple et fondamentale où elle est le premier établissement de ce genre, reçoit des dépôts en espèces métalliques. Par contre, elle fait ses escompiesau moyen de billets; sans doute, ceux-ci sont remboursables à vue, donc immédiatement; et, en vertu de leur droit au remboursement immédiat, les clients de la banque qui ont recours à son escompte ou à ses avances peuvent demander qu'une partie tout au moins de la somme avancée le soit en monnaie. Mais, cette partie est généralement minime, les sommes de quelque importance étant beaucoup plus faciles à emporter o s la forme de billets. Des billets acceptés à l'occasion d'une opération d'émission peuvent, il est vrai, èire présentés au remboursement dans la suite. Mais, en général, le public, trouvant les billets beaucoup plus commodes que le métal pour le maniement des grosses sommes, les

194 FART. n. — CIRCULATION

conserve volontiers, pour cette raison toute matérielle. Et même, lorsque les clients de la banque lui rapportent des fonds en dépôt, ils lui portent de préférence la monnaie métallique qui les epcombre, au lieu de lui rendre ses billets. De cette façon, lesdits billets circulent fort longtemps avant de revenir à l'établissement émetteur ; et, comme, par suite de cette préférence du public pour un instrument d'échange commode, ils figurent dans une proportion moins grande dans les entrées que dans les sorties, la circulation fiduciaire tend à s'accroître, par le fonctionnement normal aeVimission^ tandis que l'encaisse métallique s'élève corrélativement.

Il suffit, pour vérifier ce phénomène, de consulter un bilan comme celui de la Banque de France : on constate immédiatement ces deux faits : premièrement, le montant de l'émission est très supérieur au total actuel des escomptes et avance^ de toute sorte — preuve qu'une partie de cette émission est restée en circulation à la suited'opérations antérieures — . Secondement, l'encaisse métallique est très supérieure au montant actuel des dépôts, — preuve qu'elle résulte également de l'ensemble des opérations antérieures, (i)

b) Un autre trait caractéristique du fonctionnement de la banque d'émission est, avons -nous dit, que, avec un même chiff're de dépôts, elle peut faire beaucoup plus d opérations actives — escomptes et avances — • qu une banque ordinaire, — En effet, considérons deux banques, l'une pourvue du privilège d'émission et Tautre non, qui disposent — en faisant abstraction du capital qui joue un rôle tout à fait accessoire — de la même somme de dépôts. Admettons que le montant moyen des dépôts, dans l'année envisagée, est de cent millions pour chacune.

(i) Voir le tableau, à la fin de ce chapitre.

CHAP. m. — - LES BANQUES D'ÉMISSION IqS

La Banque de dépôt ordinaire doit, pour (aire face aux retraits à vue, conserver une certaine part de cette somme datis ses caisses^ — soit, pour fixer les idées, vingt millions—. Elle ne peut donc consacrer qucquatre^vingt millions au maximum à ses opérations actives.

Au contraire, la Banque d'émission »it la plus grande

Eartie de ses opérations d'escompte et d'avances avec ses illets, et conserve dans ses caisses la plus grande partie du numéraire métallique qui s'y trouve» par suite, comme nous venons de le voir, non seulement des dépôts figurant actuellement à son bilan, mais de Ten^ sembla des opérations antérieures.

Elle peut donc faire des opérations d'escompte et d'avances pour une somme égale, et même très supérieure, au montant total des dépôts — poiir îoo, 150, aoo millions, par exemple, dans notre hypothèse — car, d'une part, l'émission aes billets n'est pas, de sa naturej limitée ; et, d'autre part, tout en faisant ces opérations actives, elle conserve une encaisse métallique suffisante, et souvent bien plus que suffisante, pour taire face à toute demande de remboursement des déposants.

i^) Les opérations ainsi accomplies par la Banque d'émission peuvent non seulement acquérir une tout autre extension que celles d'une banque ordinaire, mais elles sont accomplies dam des conditions de sécurité tout à jait particulières. En effet, la banque de dépôt ordinaire doit, avant tout, être en mesure de faire face aux retraits de fonds ; elle doit donc concilier ce risque avec la nécessité d'accomplir les opérations actives. L'expérience lui apprend ce que, en temps normal, elle doit conserver comme encaisse. Maïs elle est à la merci d'un événement brusque et imprévu, qui, en provoquant des retraits anormaux, rompt l'équilibre de ses engagements.

Au contraire, la banque d'émission a pu, dès Torî-

196 PART. 11. — CIRCULATI0Î4

gine, conserver dans ses caisses la plus grande partie da numéraire à elle confiée par ses déposants, et le mouvement normal de ses opérations aboutit généralement à lui constituer une encaisse très supérieure au montant de ses dépôts actuels. Le problème se pose donc pour elle tout autrement : il ne s^a^it plus de conserver une encaisse suffisante pour faire face aux demandes de retrait des déposants, mais pour faire face aux demandes de remboursement des porteurs de billets. Or, le risque est infiniment moins grand. Et cela, pour plusieurs raisons : d'abord, parce que les porteurs de billets sont beaucoup ' plus dispersés que les déposants, et qu'une action simultanée et immédiate de leur part est, de ce fait, à peu près impossible; ensuite, parce qu'ils ont entre les mains, après tout, un instrument d'échange.

Une conception purement juridique' et théorique fait bien du billet de banque un simple titre de créance ; et l'on dit du porteur du billet qu'il fait crédit à la banque, tout comme un déposant : mais, comme, par suite de l'usage ou de la loi, le billet, est de nos jours, accepté dans les paiements entre particuliers, chaque porteur de billet ne fait en somme crédit à la banque que tant qu'il n'a pas besoin d'échanger ce billet contre des marchandises ; ce crédit, rejeté d'un porteur sur un autre, sans qu'aucun d'eux soit tenu de le consentir pour une durée déterminée, n'implique aucun sacrifice de la part de ceux qui le font. Il n'est donc nullement ressenti ; et, finalement, il est ignoré du public, qui considère le billet, comme une monnaie, (i)

La Banque d'émission moderne, grâce à la nature toute spéciale du crédit qui lui est fourni, est donc, en fait, h l'abri des demandes de remboursement, et jouit ainsi d'une incomparable sécurité. *

(i) Voir plus loin, 4' sect., ch, i, § i.

CHAP. Ht. — LES BANQUES D'ÉMISSION IQ7

§ 2. — Le rôle économique des banques d'émission.

L'extension des opérations et la sécurité qui résultent du mécanisnîe de l'émission peuvent, d'ailleurs, profiter aux banques ordinaires ; et ceci nous conduit à examiner le rôle économique des banques d'émission.

Le banquier ordinaire, qui fait des escomptes et des avances, peut, à son tour, se faire consentir des escomptes et des avances par la Banque d'émission. En faisant réescompter les lettres de change qu'il a dans son portefeuille, il a un moyen facile de se procurer immédiatement des fonds, en cas de besoin. Aussi peut-il, s'il est dans le voisinage d'une banque d'émission, conserver chez lui une somme beaucoup moindre que s'il devait, pour augmenter son encaisse, attendre les rentrées successives de tonds provenant des traites échues. 11 peut donc, en temps normal, consacrer une proportion sensiblement plus forte de ses dépôts à des opérations actives. Bien plus, il peut éventuellement, lui aussi, grâce au concours de la Banque d'émission, faire des opérations actives pour une somme supérieure au moniant de ses dépôts : car, en lui faisant reescompter ses traites, il peut se procurer de nouvelles disponibilités — et il y trouve son avantage, du moment que l'escompte qu'il subit est inférieur à celui qu'il prélève.

En outre, il agit, grâce à cette même banque d'émission, dans des conditions de sécurité beaucoup plus grandes, puisque précisément, le réescompte lui permet de trouver auprès d'elle les sommes d'argent exigées par des demandes de retrait anormales. Sans doute, on pourrait soutenir que la rupture d'équilibre entre les opérations actives et les opérations passives est seulement rejetée de la banque ordinaire sur la banque d'émission. Mais nous venons de voir que çelle-çi est bien mieux

igS PART. II. — CIRCULATION

constituée pour supporter le choc. A l'édifice fragile du crédit, elle fournit une base solide : le billet, ce billet si semblable à la monnaie par ses fonctions et par ses qualités que le public l'accepte comme un moyen de paiement (Jéfinitif. D'ailleurs, si la banque d'émission est exposée à supporter le poids du crédit consenti par les autres banques, il est, en son pouvoir de régler, dans une large mesure, le développement de ce crédit. Car le banquier privé, qui se sent plus ou moins exposé à re^ courir au réescompte^ est obligé d'avoir égard au taux d^ escompte de la grande Banque (i ).

On sait ce que l'activité économique a gagné en régularité depuis que les banques d'émission ont appris à jouer du taux de l'escompte, dans les pays où une organisation bancaire rationnelle leur permet de remplir leur fonction avec efficacité. (2) Et, bien que l'on ait coutunie de les étudier plutôt dans leur fonction strictement monétaire, ou dans leur$ rapports financiers avec l'Etat, leur rôle essentiel aujourd'hui paraît biçn êtrç celui de régulateur de V activité économique.

C'est en nous plaçant principalement à ce point de vue que nous allons examiner désormais comment les principaux types de législation et de réglementation permettent aux instituts d'émission d'exercer l'activité qui

(i) C'est d'ailleurs d'une façon presque insensible que le banquier privé a recours k Tescompte de la Banque d'émission. En temps normalyil lui remet du papier aussi près que possible de l'échéance, afin de subir une déduction d'escompte aussi faible que possible ; le plus souvent, cela ne consiste, en réalité, qu'à faire encaisser sop papier par la Banque. Mais, lorsque ses besoins augmentent, il est obligé de remettre à la Banque un papier plus éloigné de Téchéance: c'est alors une véritable opération d'escompte.

(?) Pour plus de développements, voir plus loin, p. 207, et consulter aussi les articles de von Lumm, sur La politique d'escompte dans la I{evue ècon, intern. de juin, juillet et août IJ12.

CHAP. III. — LES BANQUES d'ÉMISSION IQQ

résulte normalement des conditions fondamentales de

leur organisation.

§ 3. ^ Législation et réglementation des bananes 4'émission,

La législation et la réglementation relatives aux instituts d'émission ont deux objets essentiels. Elles déterminent tout d'abord le nombre et la nature des établis^ sements autorisés i émettre des billets. Elles déterminent ensuite les garanties dont est entourée cette émission.

i*» Nombre et nature des banques d^ émission, — « En ce qui concerne le nombre et la nature des établissements» on peut distinguer quatre systèmes principaux : i** le monopole privé (un seul établissement privilégié) ; 2" le monopole d'Etat; 3° la pluralité des banques privilégiées; 4*^ la liberté complète — pluralité illimitée — sous la seule condition de souinettre rémission aux garanties exigées par la loi.

Le premier système -^ monopole concédé à un établissement privé — est appliqué notamment en France, en Algérie, en Autriche-Hongrie, en Espagne, en Portugal, en Suisse, en Belgique, en Hollande, en Turquie, en Grèce, en Serbie, en Roumanie, en Norvège, en Danemark, en Egypte, aq Japon.

Le deuxième système — monopole d'Etat — est employé eu Russie et en Finlande, en Suède, en Bulgarie.

Le troisième système — pluralité des banques privilégiées -^ est usité : en Angleterre, Ecosse et Irlande, et dans plusieurs grandes colonies britanniques (Canada, Australie, Nouvelle Zélande, Afrique du Sud) ; en Allemagne, en Italie*

Le quatrième système — liberté comportant la

pluralité illimitée — est celui des Etats-Unis (i).

Cette classification est d'ailleurs purement extérieure. Car, en fait, dans la grande majorité des pays où il existe plusieurs banques privilégiées — notamment en Angleterre et en Allemagne — la prédominance de l'un des établissements sur les autres est telle qu'il peut fonctionner sensiblement dans les mêmes conditions que s'il jouissait d'un monopole absolu (2). Nous nous trouvons donc, en réalité, pour ce qui concerne le nombre et la nature des établissements d'émission, en présence de trois types principaux seulement : la grande Banque privilégiée, jouissant d'un monopole de droit ou d'un quasimonopole de fait ; — la Banque d*Etat ; — et enfin le système tout opposé de la multitude des petites banques d'émission. — Encore ce dernier type est-il devenu tout à fait exceptionnel : il ne se rencontre plus que dans un seul grand pays, aux Etats-Unis (3).

2° Limitation et garantie de V émission. — Les diverses législations se sont occupées d'assurer une garantie au billet de banque; cette garantie peut consister soit dans un véritable gage — comme une valeur mobilière — soit dans une encaisse suffisante pour assurer en fait la convertibilité du billet. La plupart des législations contemporaines se contentent d'assurer un rapport raison-

(1) Ajoutons que, dans certains pays (Etats-Unis, Canada, Inde an^^laise, Siam, Argentine, Chili, Brésil), les Trésors publics émettent directement des billets.

(2) En Allemagne, il ne reste plus que quatre banques d'émission en dehors de la Reichsbank ; en Italie, il n'y a que trois banques d'émission, et en Angleterre Tact de 1844 a préparé l'absorption progressive du pouvoir d'émission des banques privilégiées par la Banque d'Angleterre.

(3) Toute banque y peut émettre des billets, à la condition de se soumettre à la loi fédérale^ d'où le nom de national hanks donné aux banques d'émission, par opposition aux state banks, soumises aux lois des divers Etats.

CHAP. lll. — LÉS BANQUES D*EMISSI0N 201

nable entre V encaisse et la circulation^ tout en divergeant sur les moyens d'obtenir ce rapport. La législation des Etats-Unis exige, en outre, un dépôt de litres. On peut, au total, distinguer cinq systèmes principaux de réglementation de l'émission, en vue d'assurer la convertibilité du billet :

I*» Maximum d'émission proportionnel à l'encaisse ;

2° Maximum de découvert ;

3° Maximum de découvert, ou contingent, non taxé ;

4° Maximum fixe ;

5** Dépôt de titres en garantie.

Nous allons les examiner successivement.

1° Maximum d'émission proportionnel à rencaisse. — De tous les systèmes tendant à garantir le billet par une encaisse métallique suffisante, celui-ci paraît être le plus simple et le plus logique. Il a d'ailleurs été adopé, avec des modalités différentes, dans un grand nombre de pays, notamment en Allemagne, en Belgique, en Hollande, en Italie, en Suisse.

Il semble assez naturel, en effet, que la faculté d'émission augmente automatiquement lorsque l'encaisse augmente, et qu'elle diminue dans le cas contraire, le rapport entre le maximum de la circulation fiduciaire et le métal restant ainsi constant, une fois qu'il a été fixé par la loi (i). Plusieurs législations — la législation alle-

(i) On a remarqué cependant que ce système n'est pas tout à fait aussi logique qu'il semble au premier abord : on jieut, en effet, observer facilement que, destiné à assurer la convertibilité du billet, il aboutit logiquement à prohiber sa conversion au delà d'un certain chiffre. Soit une banque dont l'encaisse est de un milliard, et l'émission de deux milliards. Cette banque, si elle est régie par notre système, ne peut rembourser plus de 500 millions : en effet, un tel remboursement réduira la circulation fiduciaire à 1.500 millions, er l'encaisse à 500 millions : la règle du simple au triple sera tout juste respectée. Mais si Ton présentait au remboursement un chiffre de billets supérieur, par exemple 600 millions au lieu de cinq

2oa PART. U. — CIRCULATION

mande notamment — ont d'ailleurs consacré le rapport de un à trois;, qui repose sur une vieille tradition : la circulation peut donc atteindre, en ce cas, au maximum, le triple de rencaisse.

2** Maximum de dàouveri, -^ Un autre système consiste à fixer par la loi le maximum de ce que, en termes techniques, on appelle la circulation à découvert, c'est-àdire le montant de la circulation qui excède la valeur de l'encaisse. Il est usité en Angleterre, où, par suite de Tact de 1844, la circulation ne peut dépasser une certaine somme, fixée actuellement par la loi à iB. 500.000 livres sterling (soit environ 460 millions de francs) en sus de rencaisse métallique.Ce mémeactde 1844, ^^ ^ l'initiative de Peel, divise également la banque en deux « départements » tout à fait indépendants : Ithankitig départment y et l'isstée department. Le chef de ce dernier département conserve tout le stock d'or de la Banque, et ne remet au banking department de nouveaux billets qu*autant qu'il reçoit de Tor.

Cette limitation très stricte du découvert est due à rinfluence victorieuse des partisans du currency princiùle^ dont la préoccupation essentielle était, semble- t-il, d assurer la convertibilité du billet, et de modeler aussi exactement que possible les fluctuations de la circulation fiduciaire sur celles de la circulation métalliûue^ Bile est beaucoup plus rigide que la précédente, puisqu'elle ne prévoit pas une augmentation de l'émission proportionnelle à celle de l'encaisse. Elle semble cependant assez

cents, il faudrait, pour les rembourser, pouvoir abaisser l'encaisse à 400 millions, tandis que la circulation fiduciaire atteindrait encore 1.400 millions : la circulation deviendrait ainsi supérieure au triple de rencaisse. Mais il faut reconnaître qu'une telle hypothèse est invraisemblable, la Banque n'étant pas exposée à une demande de remboursement en masse, pourvu que son émission reste dans des limites normales.

CHAt». lîi. — Les banques D*ÉMrSSIÔN 2o3

logique également, puisque le maximum d'émission, déterminé par le montant de rencaisse, plus un découvert fixe, varie avec l'encaisse.

L'expérience a prouvé cependant que ee Système présentait les plus graves dangers : en effet, lorsque la limite d'émission se trouve atteinte, la moindre diminution de l'encaisse oblige la banque à suspendre ses opérations actives, et à « couper » ainsi l'escompte aux meilleures maisons. En effet, toute émission dépassant le montant de l'encaisse, quelle qu'elle soit, plus le découvert autorisé, est interdite ; et la banque ne peut pas davantage faire de nouveaux escomptes en or, car le dé^ partement de la banque ne dispose que de billets (i).

Aussi, dès le 25 octobre 1847, Tact de 1844 dut-il être suspendu, et la banque fut autorisée à émettre des billets au delà de la limite fixée par sa charte. Il en fut dé même en 1857 et en 1866. Dans la suite — notamment en 1890, lors de la chute de la maison Bariiig — la Banque d'Angleterre employa un autre expédient : elle emprunta de Tor à des étaolissements étrangers, principalement à la Banque de France, afin de grossir son encaisse et de pouvoir corrélativement augmenter son émission, sans sortir des limites statutaires. D'ailleurs, le hanking départment a pris, depuis plusieurs années, l'habitude de ne mettre en circulation qu'une proportion assez faible — à peine plus de la moitié — des billets qui lui sont remis par l'issue département ; de telle sorte qu'il se tient toujours très en deçà de la limite où il se trouverait obligé d'arrêter ses opérations. Mais ainsi> il est amené à les restreindre dès le temps normal.

Il semble donc que le système du inaximum de découvertt tel qu'il est établi par la législation anglaise^ ne

(i) Sauf un peu de menue monnaie, pour faire l'appoint des comptes.

2Ô4 t>ARt. li. — CIRCULATION

cesse d*etre dangereux que pour arrêter le développement normal de la banque d'émission (i).

^° Maximum de découvert non taxé, — Sans limiter absolument le découvert à un maximum fixe, on peut inviter cependant la banque à ne pas dépasser une certaine somme de découvert, en frappant d'un impôt l'émission lorsqu'elle dépasse ce chiffre. Ce système est employé notamment en Allemagne pour la Reichsbank, concurremment avec celui du maximum proportionnel à l'encaisse. En effet, il exis e un « contingent non taxé », fixé par la dernière loi à 550 millions de marks en temps ordinaire, et 750 à la fin du trimestre. Au delà de ce contingent, l'émission est permise tant qu'elle n'excède pas le triple de l'encaisbe, mais elle est frappée d'un impôt de 5 0/0. Le même système est appliqué également à la Banque d'Autriche-Hongrie. Il est manifeste qu'il est beaucoup plus souple que le précédent, et qu'il ne présente pas les mêmes inconvénients.

4° Maximum fixe — En France, l'émissiondes billets est limitée à un chiffre fixé par la loi. C'est un maximum absolu, et qui s'applique à l'émission tout entière, et non au découvert. Le montant des billets en circulation à un moment donné ne doit pas dépasser un chiffre déter-

(i) On peut dire, il est vrai que c'est le système bancaire anglais dans son ensemble qui, pir son développement même, est peu favorable à la circulation fiduciaire : en effet, beaucoup de gens en Angleterre sont payés au moyen de chèques, qu'ils donnent à encaisser à leur banquier, et paient leurs fournisseurs au moyen de chèques : ils ont donc, beaucoup moins que chez nous, l'occasion de conserver des billets, et ceux ci rentrent beaucoup plus vite à la Banque d'Angleterre qu'ils ne rentreraient à la Banque de France. Quoiqu'il en soit, l'encaisse de la Banque d'Angleterre s'est relativement peu développée, ce qui oblige la direction de cet établissement à relever fréquemment lé taux de l'escompte, sans aucun égard pour la situation commerciale, dans le seul but de retenir son or.

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miné par une loi. C'est là un système tout arbitrafre, et qui ne repose sur aucun principe, sinon sur le droit, de la part du gouvernement, de réglementer et de limiter rémission des billets. Cependant, depuis que ce système fonctionne d'une façon régulière, le maximum légal a été relevé par le parlement français à chaque fois que le développement de la circulation rendait cette mesure nécessaire (i) ; et, en fait, la Banque de France a joui ainsi d'une parfaite liberté d'émission. — Tout au plus peUton noter que le relèvement du maximum fournit à l'Etat français l'occasion d'obtenir de la Banque quelques avantages financiers (2).

^"^ Dépôts de titres en garantie, — Aux Etats-Unis, l'émission des billets est essentiellement garantie par le dépôt entre les mains du cotnptroller of ihe currency d'une somme équivalente d'obligations fédérales (3). Ce mode de couverture, qui s'explique par

(i) Une limite maxima d'émission avait éié établie pour la première fois en 1848, à Toccasion du cours forcé ; mais elle avait disparu avec lui En 1870, les mêmes circonstances ont fait réapparaître le maximum d^émission ; mais, depuis lors, iln^a pas disparu. Toutefois, il a été relevé par des lois successives à mesure que le développement des affaires de la Banque l'exigeait. Voici quelles sont ces limites successives :

13 août 1870