CHAPITRE PREMIER

l’eTAT CONSIDÉRÉ COMME ENTREPRENEUR DE SERVICES PUBLICS

Ig 1. — Principes économiques propres à P Etat considéré comme entrepreneur de services publics. — L’impôt et la taxe.

S’il est vrai que l’Etat, en assumant la charge d’eflectuer certains services publics, participe à l’activité économique, son intervention n’en est pas moins basée sur des principes essentiellement différents de ceux qui règlent e fonctionnement des entreprises privées. En effet, une entreprise privée pourvoit aux besoins auxquels elle est en mesure de satisfaire, en demandant à sa clientèle une rémunération consentie par elle, comme étant équiva- V. lente au service rendu. Au contraire, l’Etat, d’une part,

Iiournit au public les services dont il a cru devoir se charger ; et, d’autre part, il prélève sur le même public, selon des règles qu’il détermine, les ressources nécessaires. D’une façon générale, c’est Vinipot, c’est-à-dire la contribution obligatoire des citoyens, qui fournit les ressources nécessaires aux dépenses publiques, sans

qu’il y ait, en général, aucune corrélation entre chaque catégorie de dépenses et chaque catégorie d’impôts, et sans qu’il y ait nécessairement proportionnalité entre V usage que chaque individu fait des services de l'Etat, et la contribution quil lui apporte.

Ainsi, l^Etat organise et entretient une force armée, des tribunaux, des écoles, il construit et entretient des routes, des canaux, des ponts, des quais, des phares, des édifices publics de toute sorte. Pour cela, il fait appel aux contribuables, en tenant compte généralement de leurs jacultés. Mais il n’exige généralement aucune rémunération spéciale de ceu;c qui profitent des services publics : c’est ainsi qu’il fournit l’usage gratuit des routes, des ponts et, en France aujourd’hui, des canaux, de beaucoup d’écoles ; et, même lorsqu’il perçoit une indemnité, il se contente généralement d’une somme inférieure à ses dépenses, et, par conséquent, moins que proportionnelle au service effectué. Par contre, ceux-là même qui ne jouissent pas d’un service public y contribuent pécuniairement.

En somme, les uns donnent, les autres reçoivent, sans qu’il y ait corrélation ni équivalence entre les prestations de l’Etat et celles des individus. Nous examinerons, au livre deuxième, comment ce système affecte la répartition des richesses.

Alais; si nous nous plaçons au point de vue de la production, nous constatons que, par suite de ce mode de gestion, l’Etat n’attend pas, pour fournir les services puhlics, que la demande, autrement dit le besoin, se manifeste par une rémunération sujfisante du service ; c'est lui-même qui apprécie l'importance et l’urgence du besoin, et qui décide d'y faire face (i). La production des services publics

(i) On peut donner une idée de l'importance des dépenses engagées en (âveur des principaux services publics par les chiffres suivants, empruntés au budget de 1912 :

CHAP. I. — l’État et les services publics 89

n’est donc pas soumise au même principe régulateur que l activité productrice des particuliers .

Et cela s’explique d’ailleurs par la naiure même des services publics : la plupart d’entre eux sont considérés comme répondant à des besoins si importants et si urgents qu’il n’est pas nécessaire d’attendre la manifestation économique de la demande pour apprécier leur utilité et pour y pourvoir : il en est ainsi notamment de tout ce qui concerne la sécurité publique. Déplus, il est souvent fort difficile ou impossible de discerner la part de jouissance que les individus retirent des services publics ; ainsi, les gens qui sortent peu de chez eux utilisent et usent moins les rues et les routes que ceux qui, par goût ou par profession, les parcourent en tous sens ; mais ils en tirent un avantage indirect, parfois considérable, par l’usage gratuit qu’en font leurs fournisseurs. La même utilité indirecte se retrouve dans bien d’autres services oublies : ainsi, l’instruction donnée dans les écoles publiques ne profite pas seulement à ceux qui la reçoivent, mais à la société en général ; il est donc naturel que tous contribuent aux dépenses qu’elle exige. Au total, il est beaucoup plus simple, en ces matières, de prélever sur l’ensem^ des, contribuables les ressources néces-

I® Ministère des Finances (non compris les

perception )

2° Ministère de la Justice . .

— des Afeires étrangères

— de l’Intérieur . .

— de la Guerre . . .

— de la Marine . . .

— de l’Instruction publique

— du Commerce et de l’Industrie

— du Travail et de Ja prév. soc

— des Colonies

— de l’Agriculture ....

— des Travaux publics. . .

II

frais de régie et de 49.523.210 fr.

sa 1res que de reclamer à chaque bénéficiaire sa quotepart de rémunération (i).

D ailleurs, en raison même du caractère indirect des avantages que beaucoup d’individus retirent des servi .es publics, une entreprise privée, en bien des cas, ne pc urrait couvrir ses frais au moyen d’une rétribution consentie de ses services. Ainsi, tout le pays a intérêt à posséder un système complet de routes et de ponts, de ca laux et de voies ferrees, à posséder des écoles dans les moindres villages. Mais les intéressés directs, c’est-à-dire les habitants des communes où sont situées les écoles, que tiaversent les routes et les voies ferrées, etc., ne pourraient très souvent payer à eux seuls les services dont ils Jouissent ; et quant à ceux qui en tirent un avantage indirect, comment une entreprise privée pourrait-elleles atteindre. .. et lespersuader de payer leur part ?

y est donc bien par le caractère même des besoins auxqntls ils répondent que les services publics sont soumis à un régime economique tout different de celui qui -prévaut dans les entreprises privées (2).

• ^ ^ ^ des cas où la rémunération individuelle est

impossible pour des raisons de moralité; sans dout^onvient-il que les îkideurs paient une part des frais de justice plus large que les just ciables qui s abstiennent de faire des procès;, encore ne saurait-on les autoriser à payer leurs juges, fût-ce, comme autrefois, en leur offrant des « épices ». Il en est de même de tous les services que les fonctionnaires rendent aux habitants du pays : l'importance de ces services peut varier grandement de l’un à l’autre; il importe cepe ridant, à l’ordre et à la moralité publique que les fonctionnaires’ en J eneral, ne reçoivent que le traitement fixe qui leur est alloué par bt< t. ht ces considérations extra-économiques contribuent à détermin ?r le mode de gestion des services publics.

. (2) Lorsqu’ils n’assument pas la charge complète de certains ser- Vice: publics, 1 Etat et les autres personnes publiques (départements, com iiunes) y pourvoient souvent d’une façon partielle en subventionnant des entreprises privées (notamment pour les moyens de transport locaux). • •'

Cependant, il arrive que l’Etat perçoive une taxe sur les bénéficiaires immédiats de certains services publics. C’est ainsi que certaines écoles publiques — notamment les établissements d’enseignement secondaire et les Facultés — reçoivent des élèves une rétribution qui compense en partie leurs dépenses d’entretien. C’est ainsi encore que l Etat perçoit, pour l’usage de certaines voies de communication, un péage, c’est-à-dire un droit correspondant à l’amortissement des frais de construction. Le paiement de taxes, en rendant plus ou moins lucratif le fonctionnement de certains services publics, peut en favoriser la réalisation.

D’ailleurs, la tendance se manifeste, en certain cas, de substituer au principe de l’impôt celui de la taxe, c’està-dire d’un prélèvement «Z rapport avec le service rendu (i). La taxe convient particulièrement aux services organisés par les autorités locales, communes ou départements ; car ces services sont surtout d’ordre matériel (distribution d’eau, égouts, etc.) ; et, s’ils doivent à leur importance le caractère de services publics, leurs bénéficiaires peuvent être assex exactement déterminés pour qu’il soit tossible de leur demander une rétribution. Nous verrons un peu plqs loin comment, par un développement nécessaire des mêmes principes, certains services effectués par l’Etat ou les personnes publiques sont accomplis \ar des exploitations autonomes, et fonctionnant selon es mêmes principes que des entreprises privées.

^2. — La personnalité économique de l’Etat. — Notions très sommaires sur les finances publiques : impôts, emprunts, budget.

Bien qu’il ne faille nullement confondre la situation

(i) Dans la terminologie financière moderne, on distingue ainsi nettement la taxe de l’impôt.

92 PART. I. — CONDITIONS GÉNliRALES, ETC.

financière d un Etat avec la situation économique du pays sur lequel il étend sa souveraineté, on doit reconnaître que, par le personnel qu il emploie aussi bien que par les ressources qui lui sont nécessaires, l’Etat constitue, dans chaque pays, le groupement économique de beaucoup le plus important. Ainsi, en France, on peut estiiîier approximativement le nombre des travailleurs au service de 1 Etat à huit cent mille (r), soit environ un yirigt-cinquième de 1 ensemble des individus participant à 1 activité économique. Et les ressources qu’exige le fonctionnement des services publics de l’Etat absorbent annuellement près de cinq milliards, alors que le revenu

global de la nation est évalué à un peu plus de 25 milliards (2).

Comme nous 1 avons déjà vu, les ressources nécessaires à 1 Etat pour faire face aux dépenses publiques sont fournies par une contribution obligatoire des habitants. Mais, en raison de 1 opposition que le gouvernement rencontrerait, s il prétendait opérer directement sur les contribuables un prélèvement atteignant une aussi forte proportion de leur revenu par la perception d un impôt unique, ^ une longue tradition financière a ^ constitution de systèmes d’impôts très complexes.

L Etat enjoint bien à tout contribuable de venir faire dans ses caisses certains versements annuels : c’est ainsi que, en France, tout citoyen doit payer une contribution personnelle, qui est bien le prototype de l’impôt direct.

(1) Déduction faite des militaires non professionnels,

(2) Le fonctionnement des services publics n’exige directement, i apres les chiffres cydessus.que de 2 milliards et demi ; mais l’Etat

\ ^ ^-300 millions pour les intérêts de sa dette

ït de 600 millions pour les frais de régie, de perception et d’exploil a ion. Enfin, il faut tenir compte des dépenses des départements

à des ressources dis-

■inctes du budget de l Etat.

CHAP.- I. — l’état et les SERVICES PUBLICS g3

Mais les impôts directs ne produisent qu'une part relativement minime de ses ressources publiques (en France, moins d’un sixième du total) ; lereste est généralement (i) fourni par des impôts indirects, perçus a 1 occasion de certains actes économiques, tels que les impôts de consommation et les droits de douane. Ces impôts sont généralement acquittés par les producteurs directs ou mtermédiaires — qui en font, le plus souvent, la chrrge sur les consommateurs ; rnais. l impôt, étant ainsi'comprisdans le prix de la marchandise ou du service acheté, est le plus souvent ignore du contribuable effectif, et est ainsi perçu sans protestation (2).

Bien que les impôts constituent — avec les taxes dont U a été question au paragraphe précédent - le moyen découvrir définitivement les dépenses publiques, 1 Etat et les autres personnes publiques (départements, communes, etc.), ont souvent recours à \ emprunt potir y faire face provisoirement. Il arrive, en etfet, que des

penses publiques jugées nécessaires excédent les forces contribntivesactuelles des contribuables (trais de guerre constiTictioii de voies ferrées, de canaux, etc.), i ^nois aussi, d’ailleurs, les services qu’elles permettront d effectuer (par exemple ceux des voies ferrees et des canaux) auront une longue durée. En ce cas, 1 emprunt fournit \ FEtat les ressources immédiatement exigees, tandis que la charge constituée par l’intérêt et l’amortissement

(t'I Aux impôts indirects s’ajoutent les revenus des exploitations

en France les plus lucratives d’entre elles sont des

ïnnonolel' avant un but ’fiscal%llumettes, tabacs). Cependant, en Tu se par exemple, le budget est alimenté tetr la,ge part par îès mv’etms dontlniaux et ?ar les chemins de fer (qu. donnent a

(*nv 280 rnillions de iniircs)» ^ .

(2) Sur h distinction entre impôts directs et indirects, consulter

[es traités de science financière cités plus loin.

94 part. 1. — CONDITIONS GliNÉRALES^ ETC.

de cet emprunt se répartira sur les exercices suivants.

Les emprunts publics se font par l’émission de titres mobiliers, nominatifs ou au porteur, très analogues aux

actions et aux obligations émises par les sociétés privées (i). ^

Toutefois, certains emprunts de l’Etat présentent un caractère très particulier qui ne s’explique que par la condition toute spéciale de l’emprunteur. L’Etat, en enet, s engage pas toujours à rembourser h capital^ mais simplement à payer indéfiniment l'intérêt stipulé, s’il ne rembourse pas bénévolement. Le titre émis, en ce cas, ne donne droit qu à un revenu, et on le nomme généralement titre de renie. Si l’Etat parvient ainsi à trouver des prêteurs, c est parce que sa personnalité morale est d une durée illimitée, — et que, en revendant son

titre, le rentier peut, à tout instant, rentrer dans son :apital (2).

Cette faculté de non remboursement est un des traits :aractéristiques des finances publiques. Il faut ajouier :\ue, si 1 Etat ne s’engage pas à restituer le capital emarunte, il se réserve du moins le droit de le faire à out moment. Et il use de ce droit notamment lorsqu’il croit pouvoir remplacer un emprunt ancien par un nouvel enipiunt émis dans des conditions meilleures. En ce (^as, il combine généralement les deux opératic: s, en donnant aux prêteurs le choix entre le remboursement ou le remplacement des titres anciens par des titres nou- ^•eaux portant un intérêt moindre. C’est ce que l’on ippelle une conversion.

(i; Sur la technique des émissions de valeurs mobilières, voir plus 1 )in, 2*-“ partie, q'^ section, chap. 11, § 5. ’ ^

. (2) Approxmyativement tout au moins, car il vend au cours du

jour, qui peut etre plus ou moins éloigné du pair, c’est-à-dire de s m montant nominal. ^ ‘ uuc ue

En outre de ses emprunts à long terme — sinon à I terme indéfini — l’Etat est souvent amené à faire des emprunts à court terme (obligations, bons du trésor, etc.)

1 au cours d’un exercice annuel. Mais ces opérations ne

! diffèrent pas essentiellement de celles qu’effectuent cer-

I taines grandes entreprises privées.

! L’équilibre des recettes et des dépenses suppose une i étude préalable des ressources et des charges de l’Etat et i des autres personnes publiques. Le tableau d’ensemble des recettes et des dépenses porte le nom de budget. Le budget de l’Etat est de beaucoup le plus important ;mais, pour connaître l’étendue des recettes et des dépenses publiques, il faut y ajouter les budgets des circonscriptions administratives dotées de la personnalité morale, en Erance notamment ceux des départements et des communes.

La principale préoccupation de ceux qui^ établissent un projet de budget est assurément d'évaluer assez exactement les dépenses et les recettes pour les équilibrer ou, en d’autres termes, d’éviter le déficit, lequel conduit à des emprunts de longue durée ou finalem>.ent .à la banqueroute. Toutefois, les finances publiques se distinguent de celles d’un particulier en ce que VEiat nest pas strictement litnité dans ses dépendes par Je montant de ses recettes : en effet, les pouvoirs publics peuvent, dans leur I souveraineté, non seulement recourir à l’emprunt pour j différer l’échéance des paiements afférents aux dépenses,

. mais aussi augmenter les impôts.

f Le budget une fois établi, l'encaissement, le mouvef meut, le déboursement des fonds publics exigent des services importants et multiples, dont nous ne saurions aborder l’étude ici.

' Les finances publiques et les services qui s’y rattachent

font d’ailleurs l’objet d’un grand nombre d’ouvrages f|