Judge Dillon

2. Souvent les habitants des villes intéressées n’ont pas été consultés, et leur assentiment préalable n’est pas en général une condition requise pour l’entrée en vigueur de l’acte qui les constitue en corporation. (Voir Dillon, p. 77.)

l’État et le gouvernement

d’habitants, ou le représentant local à la législature lui soumettent en quelque sorte des vœux, et c’est elle qu’on voit ordonner et réglementer jusqu’au détail des travaux pour la distribution des eaux, pour le pavage de certaines rues, pour l’éclairage au gaz, fixer les traitements de certains fonctionnaires de la ville, etc.*, lorsque ces services ne sont pas expressément dans les attributions du conseil, aux termes de la charte municipale. Il arrive même qu’elle accorde à des

1. Voir American citizen manual, p. 82. Le cas du City Hall building de Pensylvanie vaut la peine d’être cité. En 1870 la législature passe un acte pour la construclion de nouveaux bâtiments destinés à des usages municipaux. Certaines personnes désignées nominativement dans l’acte étaient instituées commissaires et chargées de pourvoir à l’érection des dits bâtiments. Les contribuables restaient donc étrangers au choix de la commission; ils ne pouvaient ni la casser ni lui demander des comptes. De plus elle était déclarée perpétuelle, en ce sens qu’une vacance survenant, elle se recrutait elle-même par cooptation. Ainsi organisée elle avait le droit de contracter avec des entrepreneurs, sans l’assentiment de la municipalité, et d’engager légalement la responsabilité pécuniaire de la ville. Elle n’était tenue que de notifier à la municipalité chaque 1®*^ décembre le montant du crédit requis pour l’année suivante, et la municipalité était tenue à son tour de faire les fonds nécessaires au moyen d’une taxe spéciale. — L’acte était tellement exorbitant qu’un amendement constitutionnel intervenu quatre ans plus tard enleva à la législature le droit de déléguera une commission spéciale le pouvoir de faire des améliorations d’un caractère municipal, de lever des impôts, etc. L’amendement ne put néanmoins mettre à néant les contrats passés par les commissaires au nom des pouvoirs qui leur avaient été conférés par l’acte de 1870, en sorte que pendant vingt ans tous les excédents du budget municipal furent absorbés par la construction d’une énorme tour. (Voir Dillon,

particuliers, à l’insu des autorités locales, des concessions, des monopoles et un droit indirect de taxation à l’égard de leurs concitoyens. Elle autorisera, par exemple, une compagnie de chemin de fer a occuper les rues d’une ville, sans indemnité au trésor municipal. Une clique financière s’est transportée à la capitale parlementaire de l’Etat. Elle a introduit un bill local, l’a soutenu et l’a fait passer par tous les artifices du lobbyisme, et la ville, aussi bien que ses représentants élus, apprend sans préparation et par le premier coup de pioche que tout un quartier va être bouleversé pour l’établissement d’un réseau souterrain. La législature a opéré ici comme un second conseil municipal placé au loin et qui tranche les questions sans les connaître, sans connaître l’opinion de la majorité des intéressés ou de leurs mandataires. Ce qui est plus grave, c’est que les concessions une fois faites prennent le caractère d’un contrat, que la Constitution fédérale, interprétée par la Cour suprême, interdit à la ville de résilier par rachat forcé, à la législature elle-même de modifier par des statuts postérieurs. Le résultat final est que les autorités locales sont trop souvent tenues dans une impuissance relative, et que les autorités d’Etat appelées à les suppléer dans une large mesure exercent leur part de puissance aveuglément, d’une manière intermittente et décousue, sans vue ni impulsion d’ensemble.

L’KTAT ET LE GOUVERNEMENT

C’est encore de rimpuissance, car rincoliérence détruit les effets de l’action les uns par les autres.

A ces abus, on n’a trouvé qu’un remède, — qui nous paraîtrait pire que le mal, — le même qu’on avait appliqué aux gouvernements d’Etat. On a paralysé, raidi ou circonscrit à plaisir, soit directement Faction des autorités locales, soit Faction par laquelle les législatures rendent ces autorités aptes à remplir leur tâche. Par exemple, les abus de pouvoir commis par les législatures, à l’occasion de l’octroi des chartes municipales, avaient été si excessifs, qu’on a été conduit, en beaucoup

d’Etats, à leur interdire de passer des ôiils spéciaux d’incorporation F Les villes s’incorporent elles-mêmes, lorsqu’elles se trouvent dans les termes fixés par l’acte général d’incorporation. Ainsi toujours le même résultat : la législature dépossédée d’un de ses pouvoirs importants, une organisation banale, un moule tout fait substitué à des chartes qui auraient pu être comme un vêtement fait sur mesure et ajusté, si l’on n’avait pas craint d’être fraudé sur l’étoffe. Que le vêtement se trouve être trop court et demande à être allongé, j’entends par là qu’il y ait un intérêt évident à étendre la circonscription d’une ville.

1. Californie 1879. Minnesota 1857. Orégon 1857. Louisiane l8Gi. Nevada 1864. Missouri 1865.

Dans les autres Etats, la loi générale d’incorporation existe, mais sans préjudice du droit d’octroyer des chartes spéciales.

à modifier sa charte afin qu’elle ait le pouvoir de faire des améliorations locales, à autoriser l’émission de bons pour un objet particulier, aucune de ces mesures utiles, peut-être indispensables, et qui s’imposent si nombreuses dans ces centres en formation, ne pourra être prise; la Constitution même les interdit (Kansas, Ohio).

D’autre part la Constitution, non pas seulement la loi, restreint directement la capacité financière des corporations municipales, en sorte qu’elles ne peuvent pas pourvoir même à un besoin démontré. Les Constitutions de l’Iowa, de l’Illinois, de l’Indiana, de la Pensylvanie, déclarent illicite pour toute corporation municipale de contracter une dette excédant 5,2 ou 7 p. 100 de la valeur imposable des biens existant sur son territoire, « même pour des choses nécessaires », ajoute la Constitution de l’Indiana; « y compris la dette existante », spécifie la Constitution' de l’Illinois. Les Constitutions de Californie et de Michigan vont même jusqu’à interdire toute dette contractée ou toute responsabilité pécuniaire assumée en excédent sur le revenu de l’année, sauf l’assentiment des 2/3 des électeurs saisis spécialement de la question. Ce n’est pas moins que la prohibition ou la mise en referendum de tout contrat à longue échéance, puisque les engagements totalisés de plusieurs années peuvent alors dépasser de beaucoup le revenu d’une seule année.

Des précautions du même genre ont été prises du reste contre la prodigalité des autres autorités locales, comtés, toionships, comités scolaires. La Constitution de New-York de 1885 leur interdit de prêter leur crédit ou d’octroyer des subventions à aucune entreprise privée ou de s’y associer par une participation. La Constitution du Colorado défend d’emprunter en une année une somme excédant 1/5 pour mille dans les comtés à gros revenu, 3 pour mille dans les comtés à revenu moindre; elle fixe au double de ces deux tant pour mille le maximum de la dette totale du comté, à moins que la majorité des contribuables, consultés à l’époque de l’élection générale, n’ait été d’avis de dépasser cette limite. A cette condition les deux taux ci-dessus peuvent être encore une fois doublés. Un district d’école ne peut contracter aucune dette sans l’approbation de la majorité des électeurs ayant payé la taxe scolaire au cours de l’année précédente.

Résumons-nous. — Du haut en bas de l’échelle, jamais on n’a d’une main plus lourde enchaîné les pouvoirs publics sans s’inquiéter si, avec la faculté de mal faire on ne leur otait pas la faculté de faire. On les a traités comme si leur fonction était surérogatoire et que la société pût se passer de leurs services ou y suppléer par ses propres forces. Presque nulle part ne paraît la préoccupation de ménager dans l’Etat et ses

agences le puissant instrument de progrès que nous aimons à y voir. L’Amérique n’en sentait pas , — probablement parce qu’elle n’en avait pas — le besoin.

J’ai exposé, avec toute l’exactitude dont j’étais capable, la structure et le jeu des organes de l’Etat en Amérique. Je tiens, en finissant, à prévenir une méprise. Le tableau que j’ai tracé ne doit pas paraître aimable, et l’on y cherchera peut-être une arrière-pensée de satire. Rien n’est plus éloigné de mes intentions et de mes conclusions. Si le lecteur gardait de cette anatyse l’impression d’une désorganisation précoce, s’il en tirait des raisons de mettre en doute les brillantes destinées des Etats-Unis, ou que le contraste avec nos institutions si bien ordonnées lui inspirât un sentiment de supériorité dédaigneuse, c’est que je n’aurais pas su me faire comprendre. Le penseur clairvoyant ne juge pas les institutions politiques d’un pays en les rapportant à un type de perfection, non plus qu’à un modèle uniforme. Elles valent à ses yeux par leur degré d’adaptation aux mœurs et aux besoins de la nation qui se les est données. Il ne leur fait grief que de ce qui excède la mesure ordinaire de l’imperfection humaine; il passe légèrement sur leurs défauts, lorsque le peuple n’en souffre pas dans ses intérêts essentiels ; il les porte même à leur crédit lorsque les qualités développées dans la nation par ces défauts la ren-

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dent plus apte à atteindre la fin spéciale, à réaliser le souverain bien que les circonstances lui assignent. L’organisation de l’Etat américain ne serait pas tolérée un instant en France et par des Français. Une population stable et dense, qui n’a pas de déversoir pour son trop-plein, et où tous les capitaux sont appropriés et en mains est naturellement plus sensible à l’intérêt de conserver qu’à celui d’acquérir; elle estime très haut le prix de l’ordre et les avantages d’une bonne police. Environnés de tout temps de puissances militaires menaçantes, nous devons à une forte organisation de l’Etat la formation même de la patrie, tout ce qui fait notre orgueil dans le passé ; nous en attendons la sécurité dans le présent et l’avenir. Nous sommes donc prédisposés héréditairement à considérer comme naturelle et souhaitable l’existence d’un Etat bien armé, ayant l’œil et la main partout et jouant en toute occurrence le premier personnage. Si nous avons quelque chose à redouter, c’est que cette tendance ne s’exagère et ne nous rende trop sensibles à l’inconvénient de désordres apparents ou transitoires qui sont la condition et la préparation d’un ordre supérieur et plus vdvant. C’est exactement l’inverse en Amérique.

Population en grande partie éparse, à l’aise et toujours mouvante sur un immense territoire, débordée pour ainsi dire par des capitaux qui s’olTrent à l’infini, exemptée de prévoir l’éventua-

lité d’un grand effort national contre l’étranger, les Américains du Nord n’ont jamais conçu l’activité

de l’Etat comme essentielle à leur sécurité ou à leur prospérité. L’activité de l’individu suffît à la tâche. La rapidité et l’aisance des mouvements, le libre et large foisonnement des initiatives, voilà ce que cette société doit avant tout se ménager pour atteindre ses fins; l’ordre lui plaît moins que la vie, la production l’intéresse plus que la possession, la conservation la passionne moins que le jeu. Cela implique qu’elle n’a pas et ne sent pas le besoin d’être énergiquement gouvernée et qu’elle s’accommode au contraire de l’être mollement et incomplètement. Si le gouvernement s’acquitte mal même de ses fonctions très réduites, elle ne croit rien compromettre en les réduisant encore davantage, en le désarticulant, en désembrayant pour ainsi dire la machine. Si, par cette inertie d’un organe que nous sommes habitués à considérer comme le moteur nécessaire de l’activité nationale, elle se trouve frustrée de certains biens que nous estimons de grand prix, elle calcule que le déficit du compte « État » sera largement compensé, au compte « individu » par le surplus d’énergie aventureuse et d’invention féconde que produit l’absence de tutelle. C’est là que l’observateur doit chercher le principe d’une juste appréciation des institutions politiques américaines. Il est naturel que, les transportant et les appliquant en France

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par imagination et hypothèse, nous contemplions ce chaos avec un sentiment de malaise profond et même avec une répugnance invincible. Mais, il faut le reconnaître, elles ne causent à la majorité des Américains, et avec grande raison, que Timpression d’un mal anodin et largement racheté, dont la confession n’embarrasse et n'intimide en rien leur immense orgueil national.

Que si l’on cherche à déterminer le champ où se déploie ce qu’il y a d’activité collective en Amé-

rique, il paraîtra que ce champ n’est pas l’Etat fédéral ou l’Etat particulier, mais plutôt la circonscription locale, toivnship, comté ou ville; et l’association spéciale, notamment les partis politiques, les corporations ou les unions professionnelles. Là rAméricain (non pas toujours, mais quand il juge que cela en vaut la peine) se retrouve le 2^a)ov 7:oA5.tî.x6v qu’il est par tradition ethnique, le citoyen respectueux de la légalité, sinon du droit, et il continue à se montrer en même temps le spéculateur optimiste que j’ai essayé de définir, l’homme d’affaires plus préoccupé de gagner que d’épargner, le commerçant à longues vues, prompt à passer ses mécomptes par profits et pertes, le joueur rendu patient par la traversée heureusement répétée des mauvaises chances, indifférent à la propreté et à la bonne tenue du tripot où il court après la fortune.

Pour ce type d’homme et de société les institu-

tiens politiques que nous avons décrites sont probablement les meilleures qu’ils fussent en position de se donner. Nos institutions, que nous sommes enclins à estimer si supérieures, paraîtraient sans doute aux Américains, au moins pour le présent, aussi intolérables qu’à nous les leurs. Elles les gêneraient comme un habit trop ajusté pendant un violent travail musculaire. En politique, rien n’est recommandable dans un sens absolu, rien ri’est condamnable et critiquable que relativement.

Quoiqu’il en soit, nous sommes ramené, en finissant, à cette conclusion qu’entre l’organisation constitutionnelle et administrative des Etats-Unis et la nôtre, il y a non seulement une différence de degré, mais une différence de genre qui rend les emprunts de l’une à l’autre aussi déplacés et l’imitation aussi stérile que les croisements qu’un éleveur ignorant tenterait entre deux espèces animales éloignées. L’expérience est ici comme un témoin qui n’aurait rien de logique et de concluant à dire; les conditions ambiantes dissemblables sont en trop grand nombre pour se prêter à une élimination qui laisse transparaître une loi commune, ou du moins les comparaisons, qui pourraient être décisives entre des milieux plus rapprochés, donnent ici des résultats qui ont besoin d’être longueguement revus, rectifiés, transposés avant qu’on en tire une leçon ou un conseil pratique adressé à l’ancien monde.