Adbou, Lau: ané KUSiQîfh t. IS p. 316 et suiv

LA SOUVKBAiNETÈ NATIONALE 271

Cour dô cassaliorij statuant comme grand Conseil discipli-

liiiire de la magistrature. î

Ih ttesteut les membres des Assemblées représectatives qui i\terce]it le pouvoir JégisJatiL Ce sont eux qui ont le plus largemeat le caractère représentatif dans le sens indiqué plus haut, et qui jouissent en même temps et nécessairenioutdti la plus large irresponsabilité. En vert^u d^me immuni lé Iradilionnelle, la respon^iabililé pénale, qui aurait pu résulter du droit commun, est expressément écartée <k à raison des opinions ou votes émis par eux dans Texcrcico de leurs fonctions ^k D autre part, ce sont nécessairement les plus inamovibles de loua les fonctionnaires jusqu'à Texpiration de leurs pouvoirs. Pour ceux qui tirent ces pouvoirs de réloclion, qui pourrait, trj effet, logiquement le? révoquer auparavant? Ce n'est pas le pouvoir exécutif^ dont ils sont indépendants et qu'ils conlr6lent ou réglementent au nom de la nation ^ Ce n'est pas non plus le pouvoir judiciaire, dont la mission est étroitement limitée à la solution des litiges particuliers. Ce ne pourraient être que les électeurs eux-mômes qui les ont élus* Mais ce droit de révocation étectorale, outre qu'il serait presque impossible à organiser dans la pratique, est directement contraire à des principes déjà élablis. Il est la négation même du gouvernement représentatif, qui suppose la pleine liberté de décision et de discussion chez les membres de TAssemblée législative. Il ne serait pas moins contraire au principe delà souveraineté nationale, qui fait de chaque député le représeutantde la nation entière. Ce droit de révocation prétendu \

1. Le drotl de dhaouJre Ja GbatDbre dcâ dépulë» avant rexpimUoD de ^Qf^ pauvoirs, droit qui gêné raie nie Lit est reconnu au [lauvotr exécutif là où fonctEOûDs le gouTârueoiont piirLementalrer parait inconciliable avec cg principe et contraire à cette higîqne. Mais, dans ce àyatéme de içouvernemcTit, c'e^t nu contrepoids absoliimeot nécessaire pour itiaiii^^uir uue certaine Indépendance ata pouvoir eiécuUr ; c'est parfois aussi le seul moyen possi!iEe pour dc- [jag^r uue majorité d^ne la Cliainbre, dus députes , D'aiileurs la coiilradi* tion logiqne est seulement apparente* Lh dissolu lion éteint immédiatement .suivie tfélectionîi Donvellei*, c*e?*t au Torul l>^ Corps ('leftunil qu'on fait jujtfe île la crise; c'eat m^me la responsabilité des dépulés à son égard qui est miae en jeu. Le droit de faire comparaître ceux-ci devant leurs électeurîit avant respiration normale de leur ïnaudal, est ainsi remis esceptionueilemeDl au ItDiivoir exécutif, qui nen usera, d'ailleurs, qu'à la dernière extrémité : les Tisqup» qu'il pout courir en prennul ce parti aont une garantie suFÛBaute.

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procède cxaclGinent des mêmes principes que le mandat impératif, qu'il accompa^Tifi d'ordinaire el qu'il est destiné k sanclionoer le plus souvent : il tombe devant les mêmes objections. Le député, pour remplir sa mission, doit juridiqtiemeûléchap* per à raction de ses électeurs, une fois l'élection accomplie, sauf à comparaître de oouveau Hevant eux à l'expiration de ses pouvoirs. C'est là la seule responsabilité à la fois efficace et inoffensive pour le bien public. Ici encore rAssemblée Cons* tituante avait proclamé les vrais principes, ceux que je viens de rappeler, et elle en avait tiré celte conséquence : " Ainsi les membres des assemblées de district et de département el les représenlants àrAssemblée nationale ne pourront jamais èlre révoqués, et leur destitution ne pourra être que la suite d'une forfaiture jugée* jk

Mais, àlaConvention nationale, la tendance opposées'affirma nettement en 179'i, Robespierre, dans la séance du 10 mai, soutenait la responsabilité nécessaire el phtpîgne de lous le* fonctionnaires publics, y compris les membres du Corps Ir^islatif ; t< Un peuple, disait-il, dont les mandataires ne doiverrl compte ù personne de leur gestion n'a point de conslilutii^ïi. Un peuple dont les mandataires ne rendent compte qu'a des mandataires inviolables n'a point de conaiilulion^ puisqu'il dépend de ceux-ci de le Irahir impunément et de le laisser trahir par les autres. Si c'est là le sens qu'on attache au gouvernement représentatif, j'avoue que j'adopte tous Icîi anathèmes qu'a prononcés contre lui Jean-Jacques Rousseau * jk Comme conséquence il proposait deux choses. D'abord, le droit de revocation, dont il n'indiquait pas d^ailleurs le mode d*organi^atiun : « Je veux que lous les fonctionnaires publics nom mes par le peuple puissent être révoqués par lui, selon les formes qui seront établies, sans autre motif que le droit imprescriptible qui lui appartient de révoquer ses mandataires ». Il proposait, eu second lieu, un tribunal populaire 't dont Tunique fonction sera de connaître des prévarications des fonctionnaires publics. Les membres du Corps législatif ne pourront être poursuivis par ce tribunal pour raison des opinions qu'ils auront manifestées dans rAssemblée, mais seulement pour les faits positifs de

{. Décret au -22 décemhrp iim, nrt. 11.

^. Héimpfessioit de V ancien Moniteur ^ t. XVi, p. 363.

iJi SOUVERAIN ÉTÉ NATIONALE 273

( corrtipliûn ou de Irahîson dont ils pourraient être prévenus. Les délits ordinaires qu'ils p-^urraienl conimeltie sont du ressort (les tribunaux ordiiiaires ^ ».

HêraulL-Sécholles, en présentant le projet de la Conslitution de t793, proclamait avec une énergie non nitïins grande le principe delarespansabilite des députés : t< Les fonclionnaires publics sont responsables, et les premiers mandataires du peuple ne le sont pas encore. Comme si un reprtVsentant pouvait élre distingué autromout que par ses devoirs et par une dette plus rigoureuse envers la patrie, nulle réclam ai ion nul jugement ne peuvent Tatteindre, Ou eut rougi de dire qu'il serait impuni; on Ta appelé mvioiable. Ainsi les anciens consacraient un empereur pour le légitimer. La plus profonde des injustices^ la plus éerasavite des lyrannios nous a saisis

I d 'effroi. Nous en avons che relié le remède dans la formation

I d\in grand jury, destiné à venirer le citoyen, opprimé dans sa personne, des vexations (s'il pouvait en survenir) du Corps k^jtslalif et du Conseil ; tribunal imposant et consotaïeur, créé par le peuple à la même heure et duns les mêmes formes qu'il crée ses représentants; augusie a^île de la liberté, où nulle vexation ne serait pardounee et où le mandataire coupable n échapperait pas plus à la justice qu'à l'opinion' ». Mais, on le voit, il s'agissait là d'une responsabililé pénale à l'égard de tout citoyen, non d'une responsabilité politique à l'égard

I des électeurs.

r Dcnotre tempsJ'esprîtdémocrïUiqueaparfoîsreprisleméme rêve, et, pour arriver à la révocation des députés, divers procédés ont été proposés ou employés. J'en relève trois principaux, dont un est inséparable du mandat impératif, les deux autres pouvant auconlraire fonctionner sans lui. Le plusconnu, celui qui, parfois déjà, est pratiqué dans notre pays, est des plus simples. Du comité électoral, qui a patronné la can* didature et qui reste organisé après l'élection accomplie, il faitraulorité chargée d'exercer le contrôle et de prononcer la révocation. Pour donner pouvoir sur lu! au comité, le candidat a remis par avance à celui-ci une démission, signée en ilanc» de ses fonctions de député : le comité, le cas échéant^

t. Béimprçfsion de l'ancien Mamleur^ p. 26*. I 2.l6td., p. en.

n'aura qu'à la remplir et à l'adresser au Président de la Chambre; voilà la révocation organisée. C'est là une procédure, toute de fait, et très facile à déjouer légalement, car la démission ne peut être valable que si elle est acceptée et admise par la Chambre. Si elle n'est pas rendue vaioe de cette manière, cette combinaison a pour résultat de mettre le député à la discrétion d'une sorte d'association privée, qui n'a aucun titre régulier, qui s'est donné à elle-même sa mission, et dont les vues peuvent ne point coïncider avec celles des électeurs. On a pourtant voulu en faire la théorie juridique. Elle consiste à soutenir qu'en acceptant le candidat présenté par le comité la majorité des électeurs a délégué à ce comité les pouvoirs qu'elle a sur son élu, et ceux-ci comprennent (on le suppose) le droit de révocation*. C'est là une délégation bien facilement admise, non pas seulementtacite,mais gratuitement supposée. Pour que la construction fût correcte, elle ne suffirait pas encore. Il faudrait la compléter en supposant que la nation entière, dont l'élu est le représentant, avait délégué à la circonscription électorale le droit de révoquer le député.

Ce premier procédé ne peut guère être sérieusement défendu. Ce n'est pas seulement l'opinion moyenne qui le réprouve ; il paraît condamné même par certains partisans sincères du mandat impératif. Plusieurs de ceux-ci ont récemment déposé à la Chambre des députés une proposition de loi pour organiser le système d'une façon régulière*. Cette proposition, qui a

1. Voyez, dans le Temps da SO août 1894, un extrait du registre des délibérations du Comité électoral du parti ouvrier (séance da 25 aoât 1894) : « Considéraot enfla : que le parli ouvrier dijoaaais ne saurait accepter plus longtemps une solidarité quelconque avec les agissements du député quis*est fait élire sous ses auspices ; que le Corps électoral^ en donnant la majorité au citoyen X..., a reconnu implicitement au Comité qui ta soutenu le droit d'en apprécier la conduite ultéi'ieut^ et de disposer^ en temps utile^ de sa démission librement signée par lui ».

2. Propositioa de loi sur la faculté du mandat impératif dans Texercice dej fonctions législatives, présentée par MM. Ghauvière, Baudln, Vaillant, VTalter, dépotés, Journal officiel de 1894, Documents parlementaii^s (Chambre), p. 2009 et suiv. On lit dans l'exposé des motifs : « On se souvient des démissions en blanc signées par des députés, confiées à des comités, qui, au moindre préteiLte d'indiscipline intérieure, fondé on non, ont joué aux mandataires le tour désagréable de les faire démissionner malgré eux; et aussi de jugei prud^iiommes acceptant le mandat de juger, non pas suivant les règles de It prud'homie, mais suivant les volontés de leurs commettants. « Si c*est li

pour but avoué de donner au corps électoral une activité permanente, de faire de chaque citoyen « un membre actif du souverain ^ » est ingénieusement combinée. Elle rend le mandat impératif simplement facultatif de la part des candidats, qui peuvent s'y soumettre ou le repousser, et, lorsqu'il intervient, il est, non pas dicté par les électeurs, mais tracé .par le candidat lui-même; il consiste purement et simplement dans les déclarations que contient le programme électoral de celuici. A cet effet, ce programme devrait être adressé au préfet en même temps que la déclaration de candidature exigée par la loi du 17 juillet 1889 : la copie ainsi déposée devrait être signée par « les principaux membres du comité électoral du candidat, le nombre des signatures ne pouvant être inférieur à cinquante ». L'élection intervenant dans ces conditions, les engagements contenus au programme constitueraient un véritable contrat entre le député élu et les électeurs de sa circonscription, un contrat de droit civil susceptible d'une exécution forcée par décision de justice. A cet effet, « le juge de paix du canton delà circonscription, oh le candidat, ayant souscrit un mandat impératif, a été élu, connaîtrait des infractions par le député au programme souscrit. Il constaterait sans débat ces dites infractions, et, sans appel, sur la réquisition d'un ou de plusieurs électeurs de la circonscription*, prononcerait Tannulation du mandai, laquelle annulation serait définitive dès le prononcé du jugement en audience publique». C'est là, poussée dans ses dernières conséquences, la conception qui assimile la fonction élective à un contrat de droit civil, et c'est la négation laplus complète du gouvernement représentatif : mais c'est

*• le mandat impératif, s'écrient les mieux iotentionnés, nous n'en voulons •< point. »... Pour ceux qui redoutent que le mandat impératif ne puisse être confondu avec les démissioas en blanc de récente apparition, je ne crains pas de dire qu'ils se trompent. Une démission en blanc n'est qu'une abdication avant l'heure. Un comité peut, en effet, et sans raison apparente, modifier sa manière de voir sur l'homme qui le représente ; et pour certaines causes particulières étrangères à la politique, pourra-t-il aussitôt jeter par-dessus bord le député fidèle à son programme? Gela ne peut pas être ».

1. « Sou principe est dans l'exercice permanent de la souveraineté du suffrage universel ».

2. Pour être fidèles au principe jqu& le député d'une circonscription est le représentant de la France entière, les auteurs de la proposition devraient accorder à tout électeur français le droit de requérir cette» annulation.'

aussi la négation du droit pour les électeurs de révoquer

UbremeQt l'élu. Le contrat, qui est întervenu perd ainsi le caractère de mandat, pour devenir un conlrat innommé que ne peut plus rompre la volonté unilatérale de Tunedes parties ^ Ce qui est très remarquable, c'esl de voir recelé, doDt émane ce projet ç faire du pouvoir jinlici aire Farbitre d'un litige lout poliliqtjc, 11 esL vrai que, dans ce système, le juje est desUné k .statuer, en quelque sorte mécaniquement, sur un contrai que l'oû construit comme éminemment formaliste, et c'est pour cela qu'on se contente du juge de paix^ Mais comment des questions d'interprétation ne se glisseraient -elles pas dans l'appréciation de la portée du programme?

La troisième procédure pour la révocation des tléputés élus est une institution consUtutionnelle, qui a été introduile et fonctionne en fait dans [jUisieurs cantons suisses sons le aom de Abberufungsrechi : on pourrait l'appeler le droit de dis$oiulion populaire. Eu eiïet, comme le droit tle dis.solution qui, clans le gouvernement parlementaire, appartient ordinairement au pouvoir exécutif, ce droit de révocation porte sur rassemblée élective tout entière et non pas individuellement sur cha* cun de ses membres» Il est exercé par le corps électoral tout entier, non pur les électeurs d*une circonscription isolée*. 11 fonctionne de la façon suivante. Lorsque le renouvellement intégral de l'Assemblée législative est demandé par un nombre déteiminé de citoyens (c'est d'ordinaire le même nombre qui est exigé pour une demande de veto populaire ou de referendum)j la question doit être directement soumise au vole populaire, et, si la majorité se prononce en ce sens, les pouvoirs de l'Assemblée prennent lin immédiatement, et il est pro* cédé à des élections générales,

1. OQcamenù purlcm, (Chambre), p. 2UiO : « Oo ne peut Hre Uim que par Les engage m eu ta publics, et, si le mandataire eu respecte rigoureusement les ciauâe^f \ga maudauli D'ont vttu k dire m,

2. Ibid.^ p, 2ÛiO ; n Point u'est besoin d'une nouvelle juridiction î la plus tiiujple» \a. plus accessible est la njeiiJeure, U suffit de la produ4;tion du progf-nrume souscrit et du vote émis £ur telle queetian, par n'importe quel ^ee* teur ami ou ennemi t,

a. Cependaut en *872 lorsqu'il fut question d'introduire ce droit dans h gouvernement fédéral^ un représentant M. Wirth-Sand proposait de It: rcitreiadre â la révocation d^un député par leâ électeurs de aa circonscriptituii Curtij op. cU.j p. 272,

Ce droit de révocalion a été successivement introduit dans divers cantons dont les principaux sont : Berne, Argovie, Schaffouse, Thurgovie, Soleure et Lucerne*. En 1872, on a proposé de Tinlroduire dans la Constitution fédérale en ce qui concerne le Conseil national; un orateur, M. Carleret, le considérait comme le seul vraiment effectif des droits populaires; un autre, M. Feer-IIcrzog y voyait la contre-partie nécessaire de Tinitiative populaire. Mais il fut écarté. Si, en effet, il nesouUve pas les mêmes objections de principe que les précédents^ en ce qu'il n'est directement contraire ni à la souveraineté nationale ni même au gouvernement représentatif, c'est le plus sûr instrument de trouble et la cause la plus profonde de discrédit pour les Assemblées délibérantes. II produit déjà cet effet dans le milieu si restreint d'un canton suisse; quelle puissance de décomposition n^aurait-il pas transporté dans un grand État*?

i. Curti, op. cil.^ p. 213.

1. Voici ce que disait M. Gauzenbach daus le débat fédéral de 1872 (Curti, op. cil. y p. 273) : « Le droit de révocation conduit à des agitations niHls^tines. Par tous les moyens qu'offrent la presse et le droit de réunion, on s'elTorce alors de noircir les gens jusqu'à ce qu'ils deviennent noirs, en effet, dans l'imagination do bien des âmes innocentes. Â Berne, on a fait à cet égard d*amère8 et tristes expériences ».