Ci'desBus, p

4. n n est exprciaément interdit de pratiquer lasaï;îîiéc sur les animaux de IwDcherle sans les avoir étourdU préaiabl émeut. Cotte disposition s'applique â lout mode d'abattage et à toute eispéce de bétail »-.

5. N, DroZj daas ta Bévue pQtiiiquç et par îemen taire ^ juillet 1394, p. M* et SUIT,

produit des douane», une somme calculée à raison de deux francs par i*'t.e d'habitaiU ' ; elle a élô re poussée à une grosse majorité le H novembre 1894-

Voilà le très i mères sant terrai a d expériences que fournit la Suisse contemporaine : comment peut s*expliquer la diffusion rapide de ces institutions, et quels résultais d'ensemble onl-elles donnés? Sur le premier point, j*ai fourni déjà quelques indications. La principale cause de ces innovations, c'est încontestablemeut l'instinct démocratique qui reprend le courant inauguré jadis en France^ et qui a trouvé cette fois un lit doublement bien ap[iroprié. D'un cùlé, il s agit de petit* Elats,on le gouvernement direct peut se mouvoir plus aisément t^X produit des perturbations moins profondes; et encore 1p reffreiidnm et Yinitiative ont-ils eu beaucoup de difliculté à pas* ser des Cantons dans le gouvernement fédéral- D'autre part, ce mouvemfmt a incontestablement été favorisé par ce fait qin" les (.Cantons, par lesquels il a commencé, ont tous une seui*^ assemblée législative. Il a fourni un moyen naturel et assez légitime de limiter ^omnipotence de ces grands conseils^ : transporté dans la Conslittilîon fédérale où existe le systcme des deux Chambres, il semble destiné à être un élément d'aiïaiblissemenl et de trouble*.

Quant au^ résultats acquis, ils paraissent, il faut le dire, plutôt, satisfaisants, Lo peuple lo plus souvent, si Ton s'en tient i aux données mieux coimues du référendum fédéral, s'est mon- ] tré généralement sage, éloigné des tendances extrêmes, et éco- j nome des deniers publics*. Encore faut-il faire des réservLS ot des distinctions. Si, en elFel, le référendum n'a repoussé que j quelques bonnes lois {une entre autres accordant des pensious de retraite aux employés fédéraux) et en a rejeté \m certain i nombre de mauvaises, il produit déjà deux conséquences des plus fâcheuses et presque inévitables. En premier lieu, une (

\, K Dro2. op. ciL^ p. in, et ii* de décembre 1864, p. 53i} et aniff, '

2. Voyez une indjcatioa dans ce cas dans Curli, op. cit., p. 144.

a. Voyez moû élude intitulée Denj: formes de gouvernement, dans U Hevut du droit public et de la science po/itiqye, janvier-février lS9i, p, 35* 40,

4. Sur les résuUat:* do une si par Je référendum fluisse, voyea en piirticotier Deploïiufe, Le referendttm en Subtj^e, t802; — de Lniveleyet Le gouvernement dans ta démocratie, t. Il, p. 158; — Arthur Desjarditii*, Dt^ tu libet-L^ poHtiquj dam rÉini moderne, p. 2Sy et suît.

LA SOUVERAINETÉ HATTOfïALE 265

lassitude, une teadanco i\ rabstention, paraissent s'affirmer chez les électeurs souvont soumis à ces cnjisïiltalioDs^ D'autre part, le système produit cet effet indiqué plus liaut, qu*il déconsidère en quelque sorte par lui-même les Assemblées légi**lalives'- Quant à Tinitialive populaire, c'est incontestablement un élémoQt de trouble : alors que Fœuvre législative est déjà diflicile a conduire utilement et dans un sens barmonique, avec l'initiative parlementaire, comment pourra-i-elle résister à i'initiat've du peuple? Les citoyens ont un moyen admis dans tous les pays libres et bien suffisant pour saisir le législateur

, de leurs légitimes vœux de réforme. C*est le droit de pétition aux Chambres. Une pétition, demandant le vote d'une loi

' nouvelle et revtHue d'un nombre immense do signatures, s'imposerait aux Assemblées législatives par la seule force de la raison, à moins qu'elle ne fût inspirée par un préjugé populaire, nécessairement passager, et alors ne serait-ce pas tout

I profit si, en la faisant attendre^ ou donnait à la nation le temps

I de la réflexion?

k Cependant, chose remarquable. Tune de ces institutions au

F moins, le référendum, ]ïB.T3Li[ jouir, parmi nos contemporains, ti'une faveur assex marquée, dans les pays les plus divers ei chez les partis les plus opposés. Dans le projet de révision constitutionnelle, apporté en Belgique au nom delà Couronne par le ministère le 1*' février 18H2, figurait au profit du roi un droit de référendum assez particulier, et par lequel il aurait pu consulter le peuple avant de refuser sa sanction à une loi

i. Voici ce qu'ëcnvait au journaï te Tfmp^ son go rr es pondant de Berce, le j Août i893, à propos d'un vote rôceot ^ur une demande de révision for^ mnltie dans la CoQfâdératiou pîir nniliatîve. pop:ïlttire : t' Le noinhre dtis votâuts a été peu cou aidé rablfi. L'îiidi(Téreuce est la carau Lé ri clique de Ja situatiûD : egl-ce lassitude'? e?t~ce boitilitè? l/extenfiiou des droite du peuple oblig-e les*Eectt'ur& à voter fnïqutiiiMiieiit ; dus lors ou a pu couslaler la réduclioD âoDtinae du nombre ôièa voUntii. Autrefois, ou comptait approximativemeut uu demi-millloQ de participa u ts ; aujourd'iiui, ce n'est pluâ qu'un peu plus d« la moitié de ce chiiTra ■.

2, Voyez Het^ue du droit ptihiie et dé ta science politigu^^ loc. ci7,, 1. 1, p. 22, — Vûid ce qye JeUftdaus un travail récent de M. EpiiûL RnUili3berg(*r, Parlamen^ laruiche Vorrechîe in Scku^eîz, [Les* pnvtlégfîB ou immunités parltriiientaires en Sui«Re)» p. 1 id II ne ^'agil point ici de gourmander le parieint^uUrifliiie qui tarirent n&i bien h^s^j^z vilipeudé^ qui ué<-.e:^siaîremeat va diminuer encore d'iûjporlaDce par l'ititroduaiou de imîtlative populaire, ni de îe pour^ ctoier en fàiBant reni^rc^uçr fea privil^gçâ m^

266 LA LIBEATÉ MOD^ÎH:

votf^e par les Chambres, Celle prérogative çi^^t été, d'ailleiinï, d'un fonct.îf)nrn>monl siiigtilitrcmf*nt difficile^ car elle devait être exercée avfic le contreseing niinislériel dans un pays <jni vit sotia le gouvernement partennentaîre. Ce droit souleva fli* nombreuses objectionSj et la proposition, modifit^u d'aborJ\ fut abandonnée on définitive.

Il y a quelques mois, en Angleterre, dans la patrie m*^ine du gouvernement représentatif, la voix d'un illustre parlementaire lory reconnaissait en théorie la valeur du référendum^: mais lord Salisbuiy rappelait en mi^me temps la forme do consultation nationale, plus souple et probablement plus iilile. '4UÎ cori^espond nalurf^llement an gouvernement parlementaire' qui en est inséparable. Elle consiste en ce que, lorâdu roanuvellcment intégral de la Cliambre des députés, les élections se font nécessairement sur les principaux problèmes pendants de la législation, qui sont ainsi soumis au pays. Il est vrai que cette procédure n'a pas, dans la .forme» la même riguenr, la même précision apparente, que le référendum : elle ne peut même pas les avoir, comme le démontrait Torateur anglais. La majorité, dans le choix des députés, se laisse entraîner par telle ou telle de leurs opinions connues. C'est elle q«i failli^ choix des questions qu'elle résout ainsi implicitement; mais si cette liberté des électeurs peut rendre quelquefois^ le résultat total un peu trouble , elle leur permet, sur les points qu1ls ont choisis comme les plus importants, de donne rune réponse qui est hien conforme a leur volonté vraie, en envoyant au Parlement les hommes qui partagent leurs idées et quilesappliqueront dan^ un certain sens, au lieu qu'avec le référendum les électeurs sont acculés au rejet ou à l'acceptation totale (f tin projet, qu'ils ne pe^jvent modifier et que souvent ils ne peuvent même pas comprendre,

!. Annuaire de U fixation éitanrjèr^ de iWi, p. HL

2. Discourp 4& lord Saliabury à Eduii bourg [Slandard <în 31 octobre Ift^f» p. :t) : « Le refi'reminmt h préseDlution au penple d'une mesure en détail p'iur qu'il vote âurelle, — qu*on l'approuvo ou (lou, — e^t, eu tousi cna^ iioe procédure hoDuOte. It a bzea répoudu à ratteote, je k croi^, en Sutsâfi s^ous uiu' forme très exlensive et aux ICtatH-Uni? «ouâ une forme trèi limitée. Je m suis en aucune facou disposé 4 dirr; un raot contre ïui. Je penie que, dans la forme soua laqueïle il existe aui États- Unis, iï e?t d^eidément atanLa^uï pour le bon gouvernement et pour la stabilité du pays »*,

LA SOUVERAlNTÎTé NATIONALE 267

h^ référendum a enraiement ses partisans en France, mais aujourd'hui peu nombreux : on peut dire qu'il a été discrédile par ks plébiscites impériaux . Cepeudant W a ciietché à se glisser plus d^ane fois, de nos jours, dans des propositions présentées aui Chambres par Tiiiiliative parlementaire, et tendant à soumettre telle ou telle mesure législative au vote populaire. Ces propositions ont toujours été repoussées parla qucstii:>n préalable à la Chambre des députés, où elles se sont pro- .luites en mai 1881, le 10 décembre 1890, le 26 juillet 1894, i^t enfin le 26 novembre 1804 ^ Gela est parfoitemonl conforme aux principes ; le pouvoir législatif est attribué aux deux Cliambres par la Constitution; et le pouvoir législatif, ainsi attribué, est en principe iudélégabie*.

U Journal officiel du 21 noTembrc 1891, p, SOSS (Cbâmbre des députés). ba.uB la Eé&Qce du 26 Dov^embre 1S94, un débat, cependunt, B^enga^ca iur ce potot. M, Cuaéo d'Ornauo f^'f^tTorça île déinoutrer que 1 adiiiUsiou du refi'reniiam e»t compatible avec notre ConFttihitioD. Sod argument, c'est qu^, laCoiistituUoti ti^ayaiit pas exclu le référendum, n*en ayaat pas parl^, ij re^te, par MQfiéqtient, daaa le domaine législatif {ihid., p, 2038) : « Tout ce que ks lois ^3n«titutiollnelleft ne rwsjerveut pas au t:ou^rès,iit? rtUreot paa esprcsâémeut au pcmvïïïr législatif» est du domaiue légî^Utif de la Chanihre et du MiaiL En ^oumettaûl uiits loi. i'i votre gré et au gr6 du Sénat, à nui* proi^édure coinplémeulitre, — no û obligatoire évidemment, mai* non pr^vue^ iiou probibée, — à nue lorte d'euquëte populaire par un systèiue de votaliofi que la D^tiPtilution ne noun interdit pas, n est-il pas évident que voua ne purtni pas atteinte à la Cou?tilullon? n MaÎ3 le BOptiisme juridique e^C presque âvident. On ne saurait dire que les lois coûstitutionnellea n'ont pas réglementé total^LUent le pouvoir législatif quant aux autorités qui Texerceut : ellua l'ont organîfié aoua la Ternie du gou y ernetn en 1 représentatif, et ont par là exclu le j-^ouveruement dlrecL Elles l'ont attribué intégralement, exclusivement, à la Ctiambre des députés et au Sénat, et les deux Chambres ue pourraient le transférera une autre autorité que par une didéi^atïou qui est impossible. Ce raiionncmenl irréfutable eu droit ne s'applique, d'ailleurs^, directement qu'au référendum de ratification . \l ne porte pas avec la njénie farce sur le référendum de con- *Ji(tationt ceïui par lequel les Chambre» sonraettraieut une qoestion au -vote pepulaire avant de légiférer sur ce poiut. ïd, la U-ttre «te la Constitution neiX peut-fttre pas prohibitive : mais son eBprit u'est pa^î douteux; ce procédé u'est pas moins contraire que le premier ao génie du gouvernement repréleûtatif.

ii. D« la délégation du pouvoir tôffidotif, dans ]a Bévue politique e£ parlementaire, août 130*, p, 203 et auiv.

§ 4. — LA SODVERAINTITÉ NATIONALE KT LA RESPONSABILITÉ DES FONCTIONNAIRES ET DES REPRÉSENTANTS,

n semble que la souveraineté nationale ait pour conséquence nécessaire la pleine responsabilité de tous ceux qui exercent à un titre qufilconque Tau to ri lé publique. Tons, en eiret, agissent non en vertu d'un droit propre, mais au nom de la nation, en qui réside la souveraineté. Cela sembla vrai non seulement quant aux fonctionnaires proprement dits, c'esl-à-dire quant à ceux dont Tunique mission consiste à appliquer des règles tracées d'avance par la loi, mais anssî H surtout quant aux repré^PtUants^ c'est-à-dire quant à ceux qui ont un pouvoir de décision propre et veulent pour la nation*. Le danger de voir le délégué m es user d'un pouvoir qui ne lui appartient pas étant plus grand encoredans le second cas^la responsîilïjtiié paraît s'imposer davantage ; et, logiquement, celle responsabilité paraît impliquer deux cboses i \^ une sanction. toutes les fois qu'un fonctionnaire ou représentant excède ses pouvoirs; 2" la révocabilité de tout fonctionnaire ou représentant par rautorité qui lui a confié son pouvoir ou sa fonction, toutes les fois que cette autorité peut craindre que, sans dépasser les limites des pouvoirs à lui délégués, il les exerce cependant d'une fagon peu utile ou même dangereuse. Tout cela, c*esi la condition naturelle de celui qui exerce seulement le droit d'autrui par la seule volonté d'autrui.

Celle logique est acceptée par quelques-uns^ et c'est cerlainement en ce sens que la Constitution de 1793 proclamait le principe : n La garantie aocîaltï ne peut exister si les limites des fonctions politiques ne sont pas clairement déterminées par la loî, et si la responsabilité de tous les fonctionnaires n'est pas assurée' », Mais le droit commun des peuples libres en a écarté, au contraire, les principales conséquences, *au moins en ce qui concerne les représentuui^, dont je veux seulement ra'occuper ici. Les raisons, qui ont dicté cette conduite, sont au nombrt^ de deux, Tunfi et Tautre d'ordre pratique. C'est d'abord une cette responsabilité est pratiquement très

4, a^deRsuSr p, 227.

g, DéclaraHon de^droilit^ arL 24,

difîicile à organiser. CesL que, d'autre part, elle tournerait le plus souvent contre Tintérèt publie, contre le véritable intérêt des représentés, en paralysant, par la crainte, Taction des représentants, qui doit le plus souvent être libre pour ^Ire utile, en troublant ou interrompant le jeu continu des lOiititutîons représentatives. On peut presque dire que le gouvernement représentatif lend naturellement à rirresponsabilitédes représentants; mais cela doit être sainement entendu, Ik II est une première responsabilité que personne ne peut songera exclure de parti pris; c'est celle qui existe lorsque te représentant dépasse sciemment et de mauvaise foi ses pouvoirs tels qu'ils sont fixés par la Constitution ou par la loi» Ici, saut la difficulté de trouver la juridiction appropriée pour prononcer la sanction, qui normale m eut doit être une peine et qui peut entraîner la privation de la fonction, le principe de la pleine responsabilité s'impose aussi bien au nom de la morale qu'en vue de Tutilité sociale, qu'il s^agisse du titulaire du pouvoir exécutif, des législateurs ou des juges.

Mais II en est tout autrement quant à Tautre conséquence dfl la responsabilité, c'est-à-dire lErévocabihté: rirrévocabililé dus représentants, tant quMls ne sortent pas do leurs pouvoirs, est dans le génie du gouvernement représentatif. Par cela même qu'ils sont représentants et dans la mesure où ils le sont, ils ne doivent, pour le moment et en droit, aucun compte de leurs actes" : la seule véritable garantie que la nation prendra contre eux, c'est de leur conférer leurs pouvoirs seulement pour un temps limité; encore, en ce qui concerne les juges, est-on arrivé à les nommer le plus souvent à vie. Lcdroit de révocation a^té écarté partout uù il devait être un élément de trouble^ une cause certaine d'alïaiblissement.

1** C'est d'abord ce qu'établissent les Constitutions modernes

1. Discoure de Sié^éii à La CoiiTeDtîoa le 2 tbernutlor au UI {Réimprtsaion. de f ancien Montieur, L XXV, p. 295) l <; Ne croyez pas que le Lhbuiial légistiLjrfc'e&t aiQsi^qu'il appelle le Corpa Lé^Lâlatif) soit dou plus d'uue uature didérepie des tribu naux judiciaîrea..^ Tous peu veut se troiuper et août irreapomablei, s'ils ne se sont trompéia que par erreur f!c jugeaient et saus aorlir dei borne* de leurs fonctions *. — CousUtution du 22 rrimaireaji Vin, art. 69 : ■ Les fonctions des membres soit du Sénat, soit du Corps JéfçisJutif, soit du Trlbiiû^t, celles des consul a et de& conseillers d'Etat^ ne donnent Ueu à au cuae respoQs^ibilitè «.

270 %k LIBERTÉ MODERNE

en ce qui coûceroe le titulaire ou les titulaires du pouvoir ftxécutifj partout oCi l'on a maintenu une véritable séparation entre ce pouvoir ci le pouvoir législatif, et où Ton veut garantir au premier une certaine indépendance. Même avec la forme républicaine, on n 'édicté contre le titulaire du pouvoir exécutif que responsabilité pénale, celle qui suppose une mi&e en accusalion proprement dite; encore est-elle restreinte dans d'étroites limites. Nous avons vu cependant que le droit moderne, pour rendre cette responsabilité aussi efficace que possible. Ta déplacée et Ta fait passer du chef de TEtat à ses ministres ^ Partout la responsabilité des ministres est admise en tant que responsabilité pénale, et le gouvernement parlementaire fournît, sinon au peuple, du moins aux assemblées représentatives un niuyen sûr, non pas de prononcer, mais d'obtenir la révocatioji ou la démission des ministres, sans atteindre le litulairo même du pouvoir exécutif. C'est ce régime, produit de Tbistoire et de la pratique, qui se rapproche le plus à cet égard de la rigueur des principes abstraits et démocratiques.

2' L'irresponsabilité des juges et leur irrévocabilité (qu'ils soient nommés à temps ou à vie) sont des principes généralement reçus. Leur responsabilité pénale à raison de Texercice de leurs fonctions n'est admise que dans des cas très rares {chez nous seulement pour le crime de forfaiture); leur responsabilité civile et pécuniaire suppose toujours, non une simple erreur ou négligence, mais un dol ou une faute grave (chez nous, c'est alors la prise à partie, Code de Proc. civile, art. 505 et suiv.). Quant à leur révocation proprement dite, elle n'est admise que très exceptionnellement. En Angleterre, depuis VAcf fjf settUwPiitj les juges ne peuvent être destitués par la Couronne que sur une adresse en ce sens qui lui est présentée par les deux Chambres; la discussion et le vote de cette adresse rappellent Je très près la procédure de Vimpeachment*, et supposent par conséquent une accusation contre le juge intentée par la Chambre des Communes et admise par la Chambre des Lords, En France, la révocation, comme on le verra plus loin, ne peut être prononcée que par un arrêt de la