Cortgr^ssionai governmenty p

2. Frévofit-Paradol, La France nouvelle, p. 92: « Reconnaissons avant tout (pit ceUe influence (de la Chambre des députés) doit être prépondérante. Ce n'est pas qu'une influence prépondérante déposée entre les mains de cette assemblée ne puisse avoir des inconvénients ; ceux qui s'épuisent à le prouver perdent leur temps à démontrer Tévidence ; mais les institutions humaines ne peuvent qne choisir entre des périls inégaux et cette prépondérance, qui doit Décessalrement exister quelque part, a des inconvénients plus considérables, ai elle est concentrée partout ailleurs qu'entre les mains de cette assemblée. 11 est, eu effet, indispensable qu'en cas de dissentiment entre les pouvoirs publics le dernier mot reste à l'un deux. Si c'est au pouvoir exécutif que ce dernier mot doit rester, rassemblée populaire n'est plus qu'un orps consultatif, et le despotisme est alors constitué sous sa fjrme la plus abjecte».

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raction même de Lous les pouvoirs et de toutes les fonctions. Mais cola étant reconiin, le principe de la séparation des pouvoirs disparaîL-il ou perd-il louLe ulîlité? En aucune façon. Il se réduit alors à ceci : que les pouvoirs reconnus distincts doivent avoir des titulaires, non seulement distincts, mais indépendants les uns des autres, en ce sens qu'un des pouvoirs ne puisse pas révoquer à volonté le titulaire d'un autre pouvoi^^ Cestlàjdansl'irrévncabililé réciproque, que gît le principe actif et bienfaîsanl. C'est par la que les divers pouvoirs peuvent vérilablemenl, dans la limite de leurs alLributions, se contrôler les nns les autres et s'opposer au besoin, sur le terrain légal, ces résistances pacifiques qui sauvegardent la liberté publique* Malgré raction envahissante du Congrès, si bien décriie par M. Woodrow Wilson, les Américains des États-Unis s^ntbien

1. Oq a vouUi j^ouv^eut tirer une autre coaséqueucc uéceseaire du priod je de Ja séparaliijQ dea pouvoirs : c*efil que, chaque pouvk^ir distinct couh- Ittugnt une délégati m immédiite d'un atlrit:iut de la souverHioeté nationale, le titulaire ou les titulaires d^: chacun d'eui devaient néce^paîremeutêtreélus direciemeot par la ualion. Quelqtioâ-uus ajoutent: étu3 direclemeûl par le peuple ou par les représetttants du peuple^ a lin do concilier avec cette Uxèorie l'élection par te i!orps législatif des tilulriires du pouvoir eKcculîr Mai:? ce correctif n'a aucune raison d'fltre ; on ne voit pas pourquoi on rtît^oauBÎtrait aux représentants da peuple, investis du pouvoir légielutif, le droit de àHijfner le titulairts d'un secoûd pouvoir^ tîmdits qu'on refuiîerait à ce dernier l^ droit dfi désigner te titulaire d'un troit^iùme pouvoir. Il y a îi un écho de vieillns inaxiinea de droit roinai» et de droit canonique, très peu riilionneiîei d'ailleurs: delcgalun a principe soi us attbdfilegfue pottsi {L. ,'j C-i iiii \ ; L. I C.> ut, i; C, 10, %t i\, 28), qui u'out plu.«! riun à faire duos le droit publia moderne. Qu:iijt â l'idée en elle-mémeT %ou& ^k forme abi^olui^, eUe parait bîen avoir été adoptée par l'ÂBsemblé^ Con^tituaDte iConst, de IT^t, tit. m, art. \-lJ): et. Dug^uit, La séparation des pouvoir.*, p. 16, ITetsuiv.Maise'eslïàune concepLiou fausse. Rien nV^mprichi* lii iiaLton soureraïue (da qui e:?t censé*.' émaner la Conslitullon), après avoir établi que les représentants char^^^ d'exercer luu dids pouvoirs seront élus p^^r 1*^ peuple: rien no. reuip&che de contier a ceux-ci le droit d'élire le titulaire d'un autre pouvoir et de dnnmjr enfin à ce dernier le tlroit d'élire â »on tour tes magistrats auiquels l'exercice du troisième pouvoir est coutié. Il n y a même pas la de subdétégatiODi caria titulaire de chaque pouvoir, comme d'ailïeurs tout fouctionnaîre, titnl son titre et aon autorité^ non de celui qui Td nommée mais directemcîil dé la nation elle-mêmp, : elle les lui confère par la Conatilution. La Coualitittion crée ainsi autant d'électeurs distincts, pour ditsigner tes titutairf? des divers pouvoirs. D'allieursj pour que te principe de la souveraineté nationale ne devienne pas une simple action légale, Il faut que chacun <ii? ces électeurs tire directement on indirectement du corps électoral, non pas 9es pouvoirs (qu'il tient loujourd de ta Constitutton eUe-fuème), mais ru propre déiiigûatîoii.

loin de dédaigner les garanties que leur assure, soit pour le gouvernement fédéral, soit dans les Etats particuliers, l'indépendaoce du pouvoir exécutif, grùce aus prorogatives doat il dispose, « En Angleterre, dît un professeur Américain, toutes les réformes opérées dans le gouvernement depuis naille ans ont eu pour but immédiat la lirnitalion des pouvoirs de Texèculif ; auxElatS'Unis^depuismGJ'opinîon s'est de plus en plus fixée, en ce sens qu il est plus prudent de limiter les pouvoirs de la législature et d'augmenter les pouvoirs de Te^écutif. Les Anglais se méfient de la Couronne el accordent au Parlement des pouvoirs illimités. Les Américains se méfient de la législature, spécialement des législatures des Etats particuliers^ et accordent de grands pouvoirs à leur Président et à leurs gouverneurs' », Même là où règne le gouvernement parlemen laire, bien que, par le ministère, la direction du pouvoir exécutif dépende largement de la Chambre populaire, Tirrévocabilitédu chef du pouvoir exécutif, monarque ou Président, garaolic par le droit de dissolution, fournit un point fixe, une force au moins de résistance en debors du pouvoir législatif.

De ce qui vient d'être dit, ii résulte que le principe de la séparation des pouvoirs, sans être abandonné, peut être diversement entendu. Pour le montrer, je me propose d'examiner successivement comment peuvent être établis les rapports du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif. J'étudierai ensuite la question du pouvoir judiciaire.

g 2. — LES RAPPORTS ENTRE LE POUVOIR EXÉCUTIF ET LE POUVOIR LÉçrsLATir*

Sur ce point les diverses combinaisons pratiquées ou proposées se ramènent à un certain nombre de types distincts, Jo

lesexpoï^eraien commençant par celles qui appliquent le plus rigoureusement le principe de la séparation des duux pouvoirs; j'indiquerai ensuitb celles qui s'en éloignent progressivemenl.

i, Thorpe, Becent ConsiUulton-makittg in ihe Uniieé Siaies (PMitraitoH of ihe ametican Acud^mf/ ofpolilicitl svivtiçe, u^ 32) j p. 16>

3di lA LIBERTÉ MODERNE

Uû cerLain nombre de Constituliojis se sont attachées à appliquer aussi striclement que possible la séparation du pouvoir législalif et du pouvoir exécutif, telle que la professait Montesquieu, Il eu est trois qui peuvent être prises comme types : la ConsLiluLioii des États-Unis de TAmérique du Nord, les CunstîLutious françaises de 1791 et de l'an III. Voyons les traits qui les distinguent.

1 . — G'tîaL d'abord le choix et le rôle des ministres^ quicomporlenL un certain nombre de règles précises.

1'^ Les ministres ne sontqueles agents du pouvoir exécutif, avec lequel ils font corps; en cette qualité, ils ne peuvent être en même temps membres du Corps législatif. C*est ce que Montesquieu enseignait déjà, quoiqu'il visât plutôt une hypothèse voisine, cellt^ où les ministres seraient eux-mêmes les titulaires du pouvoir exécutif*. C'est ce que proclamaient net- LenienLel in ierminh les orateurs de notre première Assemblée ConslituanLe** Aussi les trois Constitutions-types ontelles édicté celle incompatibilité.

Dans la ConsliLulion des États-Unis, elle résulte d'une clause générale comprise dans l'art. 5 : « Aucune personne occupant une fonction publique sous l'autorité des États-Unis ne pourra être membre d'aucune des deux Chambres tant qu'elle restera eu fonctions ». Cela s'applique aux ministres comme aux autres fonctionnaires.

La Constitution Je 1791 est allée plus loin encore. Celle incompaljbiiité cependant fit alors l'objet d'assez longs débats. Certains la considéraient comme une erreur fondamentale, et tel élaiL surtout l'avis de Mirabeau ^ Mais la majorité était

1. Espriiéev (oiSf tir. Xl^ eli. vi,p. 322 .«Que s'il n'y avoitpoiatdemoDarqueet que la paissauCrS exécutrice fût confiée à uu certain nombre de personnes Mrëe^ du Corps législatif, il n*y auroit plus de liberté; parce que les deux ]M)i8saucej Beroieut uuie^, (es mêmes personnes ayant quelquefois et pouvaut toujours avoir part â Tune et à l'autre «•

2. M NoiiB iivonE voulu séparer les pouvoirs, disait Lanjuiuais, et nous réimi- Î10Î19 dans ïbA miniâtri^g l« pouvoir exécutif et le pouvoir législatif». Archivas parlementaîr&i, |f» série, t. CX, p. 716.

'S. Ci-dessySf p. 122,

instinctivement fixée en ce sens. Elle renchérit même sur la simple incompatibilité, qui eût bien empêché la même personne d'être à la fois ministre et membre du Corps législatif, mais qui n'eût point empêché un membre du Corps législatif de passer au ministère, sauf à perdre sa première qualité. L'Assemblée Constituante, d'abord sur la proposition de Robespierre le 7 avril 1 789, puis en i 791 lors de la révision des articles constitutionnels déjà votés*, décida qu'aucun membre de la législature ne pourrait être promu au ministère pendant la durée de ses fonctions, ni même deux ans après en avoir cessé l'exercice*. Cette disposition fut reproduite, quelque peu atténuée dans la Constitution de Tan III ^

Le sentiment, qui avait inspiré ces diverses décisions et, en particulier, les dernières, n'était pas seulement le respect exagéré de la séparation des pouvoirs, mais aussi la crainte delà corruption, crainte si vivace chez les hommes du xviii* siècle, entretenue par l'exemple du gouvernement anglais. On redoutait que le pouvoir exécutif ne séduisît et ne désarmât les meilleurs défenseurs de la liberté dans le Parlement en les appelant au ministère.

2* Par voie de conséquence, les ministres, comme le titulaire du pouvoir exécutif lui-même, n'ont pas au Corps législatif la libre entrée et la parole. Là encore la séparation des deux pouvoirs est en quelque sorte matérielle. C'est la règle établie et respectée aux États-Unis. Cependant il n'y a dans la Constitution aucune disposition qui défende au Président ou aux membres du Cabinet d'adresser des communications orales aux deux Chambres du Congrès ; cela eut même lieu assez fréquemment pendant la première administration de Washington. Un acte du 2 septembre 1789 établissait formellement que le secrétaire du Trésor « ferait rapport ou donnerait des informations aux deux Chambres en personne ou par écrit ». Mais à la Chambre des représentants, dans le débat sur cette mesure il fut dit que « cela constituait un précédent qui pour-

1. Sur ces débats, voyez Duguil, La séparation des pouvoirs^ p. 49 et suiv