CL ci-deaaus, p* itl

nanccs, de la Marine, du Commerce et de la Guerre. L'inslitution s'est précisée, en même temps qu'elle a été soumise à d'assez vives critiques.

En la prenant d'abord par son côté juridique , on peut constater que la nomination des sous-secrétaires d'État, ainsi que la détermination de leurs pouvoirs administratifs, ont tout d'abord et pendant longtemps été faites exactement d'après les règles posées par l'ordonnance de 1816'. Le sous-secrétaire d'État était nommé par le Président de la République et dans un décret; puis. « une fois nommé, ses attributions et ses pouvoirs lui étaient délégués par des arrêtés ministériels ' ». Parfois, un article du décret présidentiel de nomination autorisait expressément cette délégation. Cette pratique, pleinement approuvée par certains publicistes ou hommes politiques', pouvait cependant donner lieu à des objections juridiques des plus sérieuses. Elle suppose en effet, chez le ministre, le pouvoir de déléguer le droit de décision qui lui appartient, le droit de faire à sa place les actes juridiques qui rentrent dans ses attributions (pour la correspondance, qui n'est pas un acte juridique^ cela ne fait pas difficulté). Or ce pouvoir de délégation paraît contraire aux principes du droit constitutionnel et public de la France moderne : « En principe, dit très bien M. Brémond, les fonctionnaires n'ont point le droit de délé* guer l'autorité dont ils sont investis^ ». La raison en est que chaque fonctionnaire tient aujourd'hui son autorité de laCons* titution, pour Texercer et non pour en disposer^ C'est un de-

1. M. Trarieux au Sénat,séance du 20 juin 1892, loc, cit., p. 625. —Cf. Eugène Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, n® 109.

2. M. Trarieux, dans le discours cité ; — M. Boulatignîer, dans le Dictionnaire général d'administration de Blanche, y" Administration, p. 11.

3. M. Trarieux, loc. cit., p. 625 ; parlant de la nomination en 1882 d*un soussecrétaire d*État aux Finances qui « avait reçu ses pouvoirs autrement que par arrêté ministériel, qui les avait tenus d'un décret du Président de la Républiqae, » ajoutait : « Le décret, qui pourrait paraître une anomalie, loin de transformer le caractère de Tinstitution, la confirme, et il semble qu'il n'ait été autre chose qa'une autorisation accordée au ministre de donner lui-même, dans sa pleine liberté, les pouvoirs dont il voulait investir son soufi-secrétaire d'État ».

4. Examen doctrinal dant la Bévue critiqué de législation, année 1894, p. 323.

5. Les Romains eux-mêmes, qui pourtant ont admis plus largement qu'au* cnn autre peuple la délégation de l'autorité pablique, Texchiaieat quand elle

« v^v 9^am^i^^m^^^^p^ w

608 LA HÉPUBLîQUE FBANÇAISE

voir pour lui de Texercer conforménient a la Constitulion et aux lois, beaucoup plus encore qu'un droit; il ne peut donc s'en décharger sur un autre, à moins qu'un texte exprès oe l'y autorise. Toute autorité publique est, en principCj indélégable*. M. Laferrière applique très netlemeut cette doctrine aux ministres ; u Un ministre pourrait-il déléguer lui-mém^ quelques-unes de ses attributions à ses subordonnés? Il faul distinguer selon que l'attribution déléguée contiendrait ou non un droit de décision- Le ministre peut de sa propre autorité déléguer à ses chefs de service la signature de correspondances, de pièces de comptabilité, d'înslruclions adressées aiîi agents du service, mais il ne saurait leur déléguer le droit de prendre des arrêtés ou autres décisions^ sans y être autorisé par une disposition de loi ou de décret ; un arrêté ministériel ne suffirait pas pour rendre la délégation valable^ puisqu'il émanerait de raulorité même à qui la délégation est interdite en principe. Il suit de là que le ministre ne peut transférer, sans y être autorisé par un texte, aucune partie de rautorité ministérielle, aucun droit de décision à l'égard des tiers, aucune signature engageant le Trésor, même aux fonctionnaires les plus élevés de son ministère, tels que les directeurs générauxj les secrétaires généraux, les soiis-secrélaires dÉtat. Ces hauts fonctionnaires ne peuvent être que des collaborateurs, des auxiliaires, mais non des représentants légaux de l'autorité ministérielle. C'est pourquoi le Conseil d'ÉLat a toujours refusé de reconnaître le caractère de décisions à des dépèches émanées d'eux; il a déclaré non recevables les recours dont elles étaient Tobjet, comme formés contre des actes inexistants en tant que décisions administratives* «, Il est vrai que l'éminent auteur paraît admettre que cette délégation pourrait être

Tje dérivait pas des pouvoirs traditionnels tîu magistrat (lesquels rennn^taieût de proche en proche jusqu'à rantique puisaauce royale), raais buo d'une disposition de loi précise , — L» 1 pr, D., De ùf/ido ejiis ati mandata e^t juridiciio, 1^ 21 ; « Quœcuaquc speciaUter Icge vel senatus-cotiaulto tribuantur, mandata jurîdictloDe quq Iran s féru n tu r; qure yero jure magUtratik* competunt, man^lari poesnnt », Aujourd'hui toutes les attribution» des foDctionnaires reposent sur la loi ou sar la Constitution.

1, C'est ce que j'ai spécialement essavé de mootrer cû ce qui oonctroe 1^ pouvoir lùgïslutîf; — De ia déiégalion dupouttoit* légUiaUf dans ta EivwtpQiiî^tfue ei parlementaire d^août i89i.

2. Traité de la juridiciion administrative ^ t, 11* p- 172, 473*

permise et validée par un décret du Président de la République, et c'est, en effet, la procédure tracée par Tordonnance même de 1816, qui autorise par disposition générale ces délégations. Mais comment une autorité autre que celle du législateur pourrait-elle écarter un principe général de notre droit public ; à moins qu'on ne dise que, dans cette matière non réglée par la loi, le Président par un décret peut statuer comme le ferait le législateur lui-même.

Quoi qu'il en soit, devant ces difficultés la pratique se modifia. En 1889,pour la nomination d'un sous-secrétaire d'État chargé de la direction des colonies, une nouvelle combinaison se fit jour*. Les pouvoirs de décision, qui furent accordés à ce sous-secrétaire, lui furent directement conférés par un décret du Président. Cela écartait les objections juridiques précédemment présentées, soit qu'on y vît une délégation valable, parce qu'elle était opérée par le Président de la République*, soit que l'on considérât que celui-ci démembrait en quelque sorte administrativement un ministère, en créant un sous- secrétaire d'État investi d'un pouvoir de décision propre, comme il aurait pu créer un ministère nouveau et complètement distinct. Seules ne pourraient pas être attribuées ainsi à un soussecrétaire d'État la proposition formelle et la signature des actes que doit signer lui-même le Président de la République ; car, aux termes de la Constitution, chacun des actes de celuici doit être contresigné ;?«r un ministre.

Au point de vue politique et parlementaire, la question se pose tout autrement. Devan t le Parlement, le sous-secrétaire d'État ne peut être que le porte-parole du ministre dont il relève, et qui seul est constitutionnellement responsable devant les Chambres. Aussi le parlementarisme s'accommode-t-il assez bien des sous-secrétaires, qui se présentent, à l'anglaise, comme de simples délégués du ministre. Mais-il en est autrement de ceux qui reçoivent des pouvoirs propres par décret du Prési-