Discours cité de M. Trarieux, loc, cit., p

2. Brémond, op, et loc, ci/., p. 325 : « La délégation à un sous-secrétaire d'État de partie des pouvoirs appartenant à un ministre n'est pas autre chose que l'exercice par le Chef de l'État du droit que la loi lui concède de modiûer la composition des services publics et d'en répartir la distribution entre les divers agents ».

010 LA flÊPUBUQUE FRANÇAISE

cleuL de la République. Bien que placés sous Taulorité du ministre, iîs en sont en fait largement indépendants. D'autre part, aux terni cis de la Constitution, ils ne sont pas responsables comme les ministres. Il est vrai que, en droit, Texistence d'un sous-secrétaire d'État à ses côtés ne diminue en rien la responsabilité d'un ministre, et celle-ci s'applique aussi bien aux actes de son sous-secrétaire qu'à ses actes propres. Mais, en fait, on ne peut sérieusement et équitablement lui demander compte des actes auxquels il n'a pas participé. Aussi, par une répercussion naturelle, une responsabilité politique particulière tendait à s'établir à la charge de ces sous-secrétaires d'État quasi indépendants ; battus par un vote du Parlement qui les concernait cl les visait seuls, on les a vus donner leur démission, alors que !e ministre, dont ils dépendaient, et le ministère entier restaient en fonctions*. En réalité, ce système, au point de vue du gouvernement parlementaire, présente de nombreux inconvénients, qui ont été fortement dénoncés dans les débats des Chambres ■ : il déplace la responsabilité ministérielle et rompt j'équilibre du Cabinet.

Aussi la tendance actuelle semble- telle porter les cabinets k m passer de sous-secrétaires d'État. Il pourra cependant être parfois utile et nécessaire, pour décharger un ministre d^attributîons irop lourdes, de placer à côté de lui et sous ses ordres un fonctionnaire pouvant, dans certaines affaires, décider à sa place. Mais cela peut se faire seulement au point de vue administratif, au moyen d'un secrétaire général ou directeur général qui serait nommé par le Président de la République oL recevrait également ses pouvoirs de décision par un décrel présidentiel ', mais qui n'aurait aucune relation directe et politique avec le Parlement.

1. Al, Loubet^ présideDt du Conseil des ministres, au Sénat, séance du 20 juin 1892 (Journal officiel du 21, Débats parlementaires, p. 629) ; « Nous avona vu sticcessivemont deux sous-secrétaires d'État MM. de La Porte et Félix Faure, se retirer devautles votes de la Chambre des députés. C'est la preuve d'uuÊ respouaabililé d'uue nature particulière, étrangère peut-être à la lettre de la Cou^tilutJouT mais qui n'en a pas été moins effective » .

2. Voyez la discitii^âLon souvent citée qui s'est poursuivie devant le Sénat le 20 juin 1Ë92j et celle qui s'est produite à la Chambre des députés le 17 mars 1894.

3. Yoyexdaai ce sens un décret du Président de la Répabliqaedu7 noveiU' brti IBilîj crt^autaLi Âliuistèrede la Guerre un emploi de secrétaire général (iotcr*

On nous excusera de nous être étendu aussi longuement sur rinstitutioQ des sous-secrétaires d*Ëtat; elle est intéressante, non pas tant pour son importance propre qu^à raison des principes qu* elle met en jeu.

Les ministres, soit qu'ils décident eux-mêmes une question, soit qu'ils proposent au Président de la République de prendre une décision et la soumettent à sa signature, agissent de deux façons bien distinctes. Tantôt chaque ministre statue ou propose isolément pour son département particulier; tantôt les ministres agissent en corps, délibérant en commun et arrèlantune décision, ou une proposition, à la majorité des voix * . C'est alors le Conseil des ministres qui intervient, et c'est un organe essentiel du gouvernement parlementaire.

Les cas dans lesquels doit intervenir le Conseil des ministres sont déterminés par deux séries de règles :

1^ Les unes dérivent de l'usage, de la tradition et de la pratique du gouveraemcnt parlementaire. En somme, tous les actes qui sont de nature à engager la politique générale du gouvernement doivent être délibérés et arrêtés en conseil des ministres. D'une manière plus précise, l^usage dans chaque pays, et presque sous chaque ministère, détermine les actes, tels que nominations ou révocations de fonctionnaires, qui doivent être délibérés en conseil, et ceux pour lesquels il suffit de la décision ou de la proposition d*un ministre.

2^ Les autres règles, nécessairement tout à fait précises, sont fournies par la Constitution ou par la loi. Celles-ci, en effet,

nul officiel du 8 novembre, p. 6350), et ud autre décret du 10 Dovembre 1895 déterminant les pouvoirs de ce secrétaire générai et lui donnant pour certaines affaires « la délégation de la signature du ministre » [Journal officiel du 12 novembre, p. 6399).

1. D*ail1eurs, juridiquement parlant, la décision ou proposition arrêtée par le Conseil dee ministres est toujours prise dans la forme, ou présentée, parle ministre au département duquel elle correspond. Le Conseil des ministres n'a pas en droit de pouvoir de décision propre, sauf dans l'hypothèse indiquée ci-dessus, p. 16, note 2. L'acte qu'il conseille et pour lequel il se prononce à la majorité des voix est légalement décidé et accompli ou par le Président de la République ou par le ministre préposé à tel ou tel département.

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esigeot parfois impérieusement Tintervention du Coaseil des ministres pour qu*un acle soit légalement accompli par k Président de la République. Les termes alors employés sont: que tel acte doit être fait par un décret du Président rendu en Conseil des mimsires^ et le décret doit porter, pour attester Taccomplissement de cette formalité, la mention suivante |: a Le Conseil des ministres entendu >k

Nos lois constitutionnelles contiennent deux dispositions de ce genre. C'est par un décret rendu au Conseil des ministres que doivent être nommés et que peuvent ^tre révoqués les conseillers d'État en service ordinaire '; et c'est par un décret rendu dans la même forme que le Sénat peut être constitué en Haute Courde justice pour juger toute personne pré venue d*at* tentât commis contre la sùrelé de TÉtat V

Les lois ordinaires contiennent également un certain nom* bre d'applications du même système; j'en citerai deux exemples. D'après la loi sur Torganisation municipale du 5 avril i884, art- 43, « un conseil municipal ne peut Ctre dissous que par un décret motivé du Président de la Itépublique rendu en Conseil des ministres et publié au Journal officiel ». La loi du 22 juin 1886, après avoir interdit formellement le terri tûire de la République aux chefs des familles ayant régné sur la France et à leurs héritiers directs dans Tordre de prîmo£^fniture, autorise par son article 2 le gouvernement à interdire ce même territoire aux autres membres de ces familles : « L'iisterdiclion est prononcée par un décret du Président de h République rendu en Conseil des ministres »,

Dans les cas qui viennent d'être relevés, la Constitution on la loi imposent rigoureusement une seule condition pour que le décret rendu par le Président de la République soit juridiquement valable, c'est que le Conseil des ministres en ail délibéré; elles n exigent point qu*il ait donné un avis favorable. Légalement alors le Président est obligé de demander c^t avis, mais non de le suivre* Dans deux autres hypothèses, h loi s'exprime autrement et se montre plus exigeante. Elles nous sont déjà connues. D'après la loi du 3 avril 1878, dans lesca*

1, Loi constitutioimello du i5 février 1S75, art. 4, ci-des«uflt p, 521.

2, Loi constitutionnelLo du IG Juillet 1875, art 12.

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exceptionnels où le Président de la République (art. 2 et 3) peut déclarer l'état do siège par un décret, il ne peut le faire que de lavis du Conseil des ministres * ; d'autre part, la loi du 14 décembre 1879, permettant au Président de la République d'ouvrir, provisoirement et à de certaines conditions, des crédits supplémentaires et extraordinaires par décrets rendus en Conseil d'État, exige (art. 4) que ces décrets aient été préalablement délibérés et approuvés en Conseil des ministres. Mais en réalité, étant donné le gouvernement parlementaire, bien que ces deux dernières dispositions organisent, quant aux conditions de validité du décret, un système juridique autre que celui contenu dans les dispositions précédemment visées, la règle politique est la même de part et d'autre. Comment pourrait-on concevoir, en effet, avec ce régime, qu'un décret soumis au Conseil des ministres et désapprouvé par lui pût cependant être signé par le Président et contresigné par un ministre?

Comme tout corps délibérant, le Conseil des ministres doit avoir un président. Chez nous, on peut même dire qu'il en a deux, de telle sorte que tantôt l^un tantôt Tautre, selon les cas et d'après certaines règles, préside à ses délibérations : l'un est le ministre qui porte le titre officiel de président du Conseil des miîusires, l'autre est le Président de la République.

En Angleterre, nous le savons, il en est autrement 2. Par suite d'une tradition bien établie et plus que séculaire, le monarque n'y préside jamais les Conseils de cabinet, mais bien le premier ministre; et c'est, en principe, seulement par l'intermédiaier de ce dernier que le monarque communique avec le Cabinet. Mais en France, lorsque le gouvernement parlementaire s'introduisit avec la monarchie constitutionnelle, cette règle ne se fit point recevoir. Sous la Restauration, où les souvenirs et l'étiquette de l'ancien régime exerçaient encore une grande influence, la règle s'établit naturellement que le Conseil des ministres délibérait en présence et sous la présidence du roi. Cette pratique se maintint sous la Monarchie de Juillet ; mais en même temps saffirma le principe que le Cabinet pouvait