I PRÉFACE

de la République française, tel que Font fait les lois constitutionnelles de 1875. Là aussi, sur bien des points qui n'avaient pas trouvé place dans la première partie , j'ai rapproché de notre droit actuel les Constitutions antérieures de la France et les Constitutions étrangères.

Puisse ce livre contribuer dans quelque mesure à rendre plus facile et plus utile, dans nos Écoles et au dehors, Tétude du droit constitutionnel ! C'est une étude qui doit rayonner largement dans une grande et libre République comme esl la nôtre.

Luzarches, octobre 1895.

IINTRODUCTION

Le droil consLîlutionnel est la partie foodameDlale du droit public; loules les autres branches de ee droit en siippoi^enl Texislence, et le droil privé liii-mêmej là où il se présente sotjs la forme de la loi écrite.

Le droit coûstilutionnel a un triple* objet. 11 détermine : {" la forme de I État; 2* la forme et lus organes du gouvernement; 3* les limileft des droits de TÉtat,

§ 1^^. — l'état et la fohme de l'état.

L'Etat est la personuilication juridique d'une nation; c est le ?ujet et le support de Tautorité publique.

Ce qui constitue en droit une nation, c'est l'existence, dans cette société d'hommes, d'une autorité supérieure aux volontés individuelles. Cette autorité, qui naturellement ne reconnaît point de puissance supérieure ou concurrente quant aux rapports qu'elle régit, s'appelle la souveraineté. Elle a deux faces ; \q. sauve raine t ê in térw h /'.? , o u le d r o i t d (3 c o m rn an A e r à tous les citoyens composant la nation, et même à tous ceux qui résident sur le territoire; W souveraineté extérieure, ou te droit de représenter la nation et de rengager dans ses rapports avec les autres nations.

Le fondement même du droit public consiste en ce qu'il donne à la souveraineté, en dehors et au-dessus des personnes qui l'exercent à tel ou tel moment, un sujet ou titulaire idéal elpermaoentj qui personnifie la nation entière : cette personne

2 1NTR0DUCT10I4

morale, c'est VÉêat^ qui se confond ainsi avec la souveraineté *, et qui en est l'expression supérieure. Mais cette abstraction puissante et féconde est un produit lentement dégagé de la civilisation : souvent et longtemps les hommes ont confondu la souveraineté avec le chef ou l'assemblée qui Texerçait. Cependant Tanliquîté classique s'était élevée déjà à la véritable conception de l'État; les Romains en particulier, grâce peut-être au génie juridique qui les distingue, semblent l'avoir dégagée de très bonne heure et presque d'instinct*. Mais dans la décomposition lente, qui produisit la société féodale, celte idée disparut, subit une longue éclipse, et c'est par une nouvelle élaboration qu'elle a repris sa place dans le droit moderne'.

De cette conception découlent deux conséquences capitales :

1° L'autorité publique, la souveraineté ne doit jamais être exercée que dans^'îlitérèt de tous : c'est ce qu'on atteste en lui donnant pour sujet une personne fictive, distincte de tous les individus qui composent la nation, distincte des magistrats et des chefs aussi bien que des simples citoyens.

2** L'Etat, de sa nature, est perpétuel et son existence juridique n'admet aucune discontinuité. Personnifiant la nation, il est destiné à durer autant que la nation elle-même. Sans doute Isl forme de fÉtal, les personnes réelles en qui la souveraineté s'incarne momentanément, peuvent changer avec le temps par l'effet des révolutions. Mais cela n'altère pas l'essence même de l'État, cela ne rompt pas la continuité de son existence, pas plus que la vie nationale ne se fractionne ou ne s'interrompt par le renouvellement des générations successives. Et de cette perpétuité découlent un certain nombre de conséquences secondaires.

a) Les traités qui ont été conclus avec les puissances élran-

1. Loyseau, Traité des seigneuries, ch. ii, qo 6 : « La souveraineté est la forme qui donne l'estre à l'Ëstafe, même TEstat efe kfc soayeraineté prise in concreto sont synonymes; et i'Ëstat est ainsi appela poat ce que la souveraineté est le comble et période de la puissance, où il faut que TEstat s'arreste et estab lisse ».

2. Mommsen, Le droit public romain^ trad. Girard, t. VI, f* partie, p. 341 et sulv.

3. Sur ce point voyez Gierke, Johannes Althusius und die Entwickelung der nalurrechilichen Staalstheorien, 1880, p. 135, 189 et suiv.

gères au nom de TÉtat, alors que celui-ci avait une certaine forme, demeurent valables et obligatoires, malgré les changements de forme qui peuvent l'affecter dans la suite.

b) Les lois, régulièrement édictées et promulguées au nom de rÉlat, sous une forme d'État déterminée, restent en vigueur, alors même que cette forme d'État vient à changer, à moins qu'elles ne soient abrogées ou qu'elles soient inconciliables avec les lois nouvelles, ce qui équivaut aune abrogation*. C'est ainsi qu'on applique encore aujourd'hui en France certaines lois qui datent de l'ancien régime.

c) Les obligations pécuniaires, contractées au nom de l'État, subsistent et restent obligatoires, alors même que disparaît la forme d'Etat sous laquelle elles ont été contractées.

Mais si TÉlal persiste ainsi, perpétuel et immuable, identique toujours à lui-même, tant que subsiste la nation, la forme de fÉtat, comme je viens de le dire, peut changer au contraire. Que faut-il entendre par là?

L'État, sujet et titulaire de la souveraineté, n'étant qu'une personne morale, une fiction juridique, il faut que la souveraineté soit exercée en son nom par des personnes physiques, une ou plusieurs, qui veuillent et agissent pour lui. Il faut que la souveraineté, à côté de son titulaire perpétuel et fictif, ait un autre titulaire actuel et agissant, en qui résidera nécessairement le libre exercice de cette souveraineté. C'est celui-là que l'on appelle proprement le souverain en droit constitutionnel ; et déterminer quel est le souverain ainsi compris, c'est déterminer la forme de TÉtat.

1. On trouve pourtant des décisions conetituliounelles ou législatives, qui, lors d'un changement dans la forme de l'État, maintiennent expressément en vigueur les lois antérieures : Décret de la Convention des 21-22 septembre 1792; Constitution du U janvier 1852, art. 56. Mais on ne peut tirer de ces textes la conséquence qu'ils dérogent à un principe contraire. Dans la séance du 21 septembre 1792, lorsqu'on membre de la Convention, dont le Moniteur ne iloQoe pas le nom, demanda que Ton décrétât a que toutes les lois non abro* gées continueraient à être exécutées comme parle passé »,Chénier répondit: « Celles qui ne sont pas abrogées subsistent par le fait sans qu'il soit besoin d'aucane déclaration ». Prieur ajouta : « La conservation provisoire des auto» rites et des lois actuellement existantes est sans doute de droit; mais 11 faut garantir les départements des inductions que des agitateurs pourraient tirer do silence de la Constitution ». C'est dans ces conditions que le décret fut voté . Réimpression de Vancien « Moniteur », t. XIV, p. 8,

Considérés quant à la forme, quant à la constitution de la souveraineté inlérieure, les États se divisent, d'une part, en simples et mixins, et, d'autre part, en unitaires et fédéraiifs^.

Dans XÈiat simple la souveraineté n'est ni divisée ni partagée; elle conserve sa pleine unité. Cette souveraineté peut d'ailleurs avoir pour sujet et pour titulaire soit une personne unique, soit une collection de personnes, un groupe plus ou moins étendu. (Vest la distinction fondamentale des monarchies et des républiques. Dans la monarchie pure, qui en même temps est naturellement héréditaire, la souveraineté réside en une seule personne, qui en est la source unique et qui en possède tous les attributs. Dans TÉtat républicain, au contraire, le sujet de la souveraineté est collectif. C'est la nation entière dans la République démocratique \ c'est une classe seulement de la nation dans la République aristocratique ou oligarchique.

Entre ces formes simples et opposées, il existe des formes intermédiaires, que j'appelle les États mixtes^ et auxquelles se ramènent toutes les monarchies constitutionnelles des temps modernes. Dans ces États, la souveraineté ne réside pas tout entière dans un sujet unique, individuel ou collectif; plusieurs sujets distincts y ont part à la fois et la possèdent comme par indivis, de telle sorte que, pour accomplir certains actes de souveraineté, leur volonté concordante sera nécessaire. Ces sujets divers de la souveraineté sont, d'un côté, un roi, et, d'autre part, une ou plusieurs assemblées représentatives de la nation, et dont Tune au moins est élue par elle. Mais la monarchie constitutionnelle se présente sous deux types bien distincts et profondément tranchés.

Tantôt c'est la nation reconnue souveraine et agissant en cette qualité qui associe un monarque à sa souveraineté; elle en a délégué héréditairement l'exercice partiel à lui et à sa race. L'exemple le plus net peut-être de celte combinaison se trouve

1. Je n'examine ici que les formes d'Élats qui se rencontrent chez les peuples civilisés deR temps modernes.

dans la Constitulion belge du 7 février 1831 '. Tantôt c'est la combinaison contraire que l'on constate. C'est le monarque, jusque-là souverain absolu, qui a, plus ou moins spontanément, associé la nation à sa souveraineté, en déléguant certains pouvoirs à des assemblées représentatives. Telle était en apparence la Charte française de iSli ; telle est en réalité la Constitution prussienne du 31 janvier 1850*; bien qu'elle ait été revue par les Chambres, qu'elle institue, elle n'est qu'un octroi du pouvoir royal. Il y a là, sous un même air de famille, deux types d'Etats profondément distincts'. Les monarchies constitutionnelles de la première sorte, en droit et quant à leur principe fondamental, se rapprochent beaucoup de la république ^ ; dans les autres, au contraire, le principe monarchique est toujours le fondement même de l'Étal, malgré les libertés octroyées.

Les États que j'ai supposés jusqu'ici sont des État unitaires, ea ce que, dans chacun d'eux, il n'existe qu'une seule souveraineté, bien qu'elle puisse avoir plusieurs sujets. La souveraineté y est une, et elle commande, à tous égards, à tous les sujets ou citoyens. UÉtat fédératif, au contraire, bien que répondant à une véritable unité nationale, fractionne la sou-

1. Articles 25, 29, 60 ; voyez E.-R. Dareste et P. Dareate, Les Conslitutions modeme8,2* édit, I,p. 72 et suiv. (cité dorénavant ainsi : Dareate, Constitutions),

2. Dareste, Constitutions , 1. 1, p. 182. La Constitution du royaume d'Italie, bieu que complétée par certaines lois, a la même nature; c'est le statut accordé par Charles- Albert au royaume de Sardaigue le 4 mars 1848, Dareste, Constitutions^ I, p. 598. — La Constitution espagnole du 30 juin 1876 {ibidem, 1, p. 6t9) a bien été votée par les Certes, mais après un pronunciamento qui avait rétabli la monarchie, et Tarticle 59 porte : « Le roi légitime de TEspagne est don Alphonse XII de Bourbon ».

3. 11 en résulte en particulier que, dans le premier cas, le monarque ne peut invoquer ancune prérogative qui ne lui a pas été expressément conférée par la Constitution ; dans le second cas au contraire, il conserve de plein droit toutes les prérogatives qu'il n'a pas formellement abdiquées. Un débat intéressant sur ce point au Reichstag allemand,au mois dejanvier 1891, est résumé dans le Temps du 23 janvier 1891. — Je laisse ici de côté l'examen des thèses abstraites, d'après lesquelles la souveraineté n'est ni partageable ni divisible ; voyez Gierke, Johannes Allhusius, p. 237 et suiv. ; E. rfancke, Bodin, eine Studie ûber den Begriff der Souverainetut, 1894, p. 41 et suiv. Dans les temps modernes les monarchies constitutionnelles reposent incontestablement sur un partage quant à l'exercice de la souveraineté, et les États fédératifs en adoDeltent la divisibilité.

4. Woodruw Wilson, Congressional governmentt 6« éd., Boston, 1890, p. nu

veraineté. C'est un composé de plusieurs Ellats particuliers* dont chacun conserve en principe sa souveraineté intérieure, ses lois propres et son gouvernement. Mais la nation entière, résultant de Taddition des États particuliers et abstraction faite de ceux-ci, forme un État d'ensemble on Étai fédéral, qui possède aussi un gouvernement complet, et dont les citoyens des divers États particuliers sont tous également les citoyens. Certains attributs de la souveraineté sont enlevés par la Constitution aux États particuliers et sont transférés à l'État fédéral. Celui-ci, lorsqu'il agit en vertu de sa souveraineté propre, oblige directement la nation entière et tous les citoyens. C'est ainsi que sur certaines matières il peut faire des lois générales, qui excluent la législation particulière des divers États quant aux objets qu'elles réglementent. De même, le pouvoir exécutif fédéral commande directement à tous dans la mesure de ses attributions; et des cours de justice fédérales complètent le système. D'ordinaire le pouvoir fédéral représente seul la nation dans ses rapports avec les nations étrangères, la souveraineté extérieure étant refusée aux États particuliers '. La forme fédérative paraît convenir surtout aux Républiques. Les exemples les plus remarquables qu'en fournisse l'histoire contemporaine sont : dans le Nouveau-Monde, les États-Unis de l'Amérique du Nord, les Républiques de l'Amérique centrale et méridionale qui se sont constituées sur leur modèle, et le Dominion du Canada, qui, bien que dépendant de la

de : « Le contraste le plus frappant dans le monde politique moderne n'est pas celui entre le gouvernement présidentiel et le gouvernement monarchique, mais celui entre le gouvernement cougressionnel et le gouvernement parlementaire. Le gouvernement congressionnel est celui qui se fait par des comités (du corps législatif) ; le gouvernement parlementaire est celui qui a lieu par un miolstère responsable.» C'est sans doute à ce type de monarchies constitutionnelles que songeait G. Flaubert lorsqu'il écrivait, dans sa Correspondance^ IV® série, p. 74 : « Je défie que l'on me montre uue différence essentielle entre ces deux termes : une république moderne et une monarchie constitutionnelle sont identiques ». Déjà, au xviii* siècle, Mably s'exprimait ainsi au sujet de l'Angleten^e, De la législation ou principes des Zow, éd. Amsterdam, 1776, t. Il, p. 51 : u Dans un temps calme, dans un temps ordinaire, votre gouvernement, en équilibre entre la monarchie absolue et uue franche république, ne penche d'aucun côté. »

1. Sur la nature et les caractères de l'État fédératif, voyez le beau livre de M. Bry^e, T/ic American CommonweaUhj t. 1, ch.'ir et iv.

monarchie anglaise» forme en réalilé [une République fédérât! ve *; et, en Europe, la Confédération suisse depuis la Constitution de 1848. Mais cette forme peut s'adapter également aux États monarchiques. L'Empire d'Allemagne, tel qu'il a été organisé par la Constitution du 16 avril 1871, est presque exclusivement composé d'États monarchiques ; il ne comprend, comme Etats de forme républicaine, que les anciennes villes libres de Lubeck, Brème et Hambourg *.

Entre VÉiat unitaire et Y État fédératif il existe une forme intermédiaire, la Confédération cTÉtats. Celle-ci est simplement une association ou ligue permanente de plusieurs États indépendants, qui conservent néanmoins leur souveraineté intégrale. Il est seulement établi entre eux, par le pacte social, qu'ils uniront leurs forces dans un but déterminé, pour faire respecter certains intérêts et certains principes; qu'ils auront pour certains objets, soit à l'extérieur soit même à l'intérieur, une action ou des règles identiques. La Confédération est représentée par une assemblée où siègent et délibèrent les délégués des différents États qui la composent; mais elle n'a aucune autorité sur les sujets ou citoyens de ces États, elle ne peut ni les juger, ni les imposer, ni même faire des lois qui les obligent. Elle n'a par conséquent ni pouvoir exécutif, ni pouvoir judiciaire; elle ne constitue même pas un pouvoir législatif véritable, car les décisions qu'elle prend, pour avoir force dans les divers États, doivent être édictées à nouveau par les souverains de ceux-ci. En cas de résistance, TÉtat récalcitrant ne peut être contraint que par la menace d'une guerre de la part

1. Muaro, The Consiitution of Canada, Cambridge, 1889. Les colonies de FÂustralie et de la Nouvelle-Zélande tendent aussi à se constituer sous le nom d'Australasie en République fédérale, restant unies à rAngleterre par un lieu des plus lâches. Une assemblée ou convention^ comprenant les délégués des divers États, s'est tenue à cet effet à Sidney en 1891; des plans très intéres- SBDt» y ont été discutés (voyez le Temps du 7 mars 1891). Cf. Tlie Statesman's Yearbook, 1894, edited by Scott Keltie,p. 307.

2. L'Empire d'Allemagne présente d'ailleurs deux traits qui le distinguent des États fédératifs ordinaires : !<> l'une des branches du pouvoir législatif fédéral, le Consiûl fédéral (Buîidesrath), se compose, non de représentants élus par la population de chaque État, mais de fondés de pouvoirs nommés par les divers gonTemements de ces États (art. 6) ; 2o la présidence de la Confédération appartient su roi de Prusse {quel qn'il soit), qui porte le titre d'empereur allemand (art. li).

des autres États confédérés. Les principaux exemples de donfédéralions dans les temps modernes sont : la Confédération germanique, telle qu'elle exista de 181 3 à 1866, et la Confédération des Cantons suisses jusqu'en 1798*. C'était encore une Constitution du même genre qu'établissaient les « Articles de Confédération et d'Union perpétuelle » arrêtés en 1777 entre les États-Unis de l'Amérique du Nord*. Historiquement, une Confédération a été le plus souvent la préparation d'un Etat fédératif; c'est ce qui s'est produit pour les États-Unis, la Suisse et l'Allemagne.