CHAPITRE II

Le gouvernement représentatif.

La Constitution de l'Angleterre s'est formée à peu près des mêmes éléments qui ont produit celle de notre ancienne monarchie. Cependant, tandis que chez nous la résultante a été la monarchie pure et absolue, en Angleterre le développement aboutit à un gouvernement représentatif, c'est-à-dire à un gouvernement dont les divers pouvoirs sont institués ou censés institués par la nation elle-même, n'agissent qu'en son nom et conformément à sa volonté réelle ou présumée. Les causes, qui expliquent une évolution si différente de part et d'autre, semblent être au nombre de trois principales.

1° La première et la plus profonde, c'est une différence initiale entre la féodalité anglaise et la française. A certains égards, il n*est pas de pays où l'esprit féodal et les institutions de la féodalité aient pénétré plus avant qu'en Angleterre. Mais le système féodal j fut établi par voie d'importation, à la suite de la conquête normande ; il prît dès le début la forme d'une organisation régulière et hiérarchique, et le pouvoir royal y conserva toutes les prérogatives compatibles avec cette forme d'Etat. Le point de départ, chez les Anglais, fut donc un pouvoir royal très fort ' . En France, au contraire, la féodalité se forma spontanément, au milieu de l'anarchie ; et, dans le morcellement féodal, la monarchie resta d'abord sans prérogatives vraiment utiles en face de seigneurs très puissants. Cette différence tourna au profit de la liberté anglaise. En Angleterre, la noblesse féodale et la classe moyenne ayant un intérêt commun, en tant qu'opprimées l'une et Tautre par le pouvoir royal, s'unirent contre celui-ci et parvinrent par leur union, à limiter peu à peu ses prérogatives. En France, la classe moyenne, représentée par la population des villes, s'unit au contraire au pouvoir royal contre la féodalité puissante et oppressive ; de là ^

» Gnciâti Englùche Verfassungsgrschichte, § 15, p. 205 el suiv.

lakissemeot des pouvoirs féodaux, mais en même temps le dé- Tdoppement exagéré du pouvoir royal et Favortementdes libertés 1

pabfiqnes. L'Angleterre, après la conquête normande, a commencé I

par nne monarchie presque absolue ; et c'est peut-être pour cela <p'eDe a abouti, au xvii® siècle, à une monarchie représentative. La France féodale a commencé avec une royauté presque totalement impaissante ; et c'est probablement pour cela qu'elle a fini, «B ivii* siècle, parla monarchie absolue.

^ L'histoire de la Constitution anglaise, c'est celle du ParlenttBt; et celui-ci, très semblable dans ses origines, à nos anciens £te généraux, présenta cependant, dès le début ou de très bonne Iwffc, deux traits particuliers qui firent sa principale force.

Tandis que dans nos États généraux ne fut représentée d'abord <|B une partie de la population, — car, à côté des seigneurs laïques <t ecclésiastiques directement convoqués par le pouvoir royal, ne ■égeaient d'abord que les députés élus des villes privilégiées, — «Parlement anglais contint, dès le début, la représentation élec- «»«de la nation tout entière. Cela vint surtout de ce que, dans ses •OBtés [xkireji), TAngleterre des rois normands eut, de bonne heure, ocsdiTiâions régulières et organiques, comprenant tous les éléments «la population, et toutes prêtes pour fournir une représentation. Uoomté avait une organisation propre, en vue de la justice et d'une ctrtûne administration autonome. Lors donc que, comme chez nous ^ponr les mêmes causes, les rois furent amenés à convoquer à ^des seigneurs et des prélats les représentants des villes privi- «giées, ils convoquèrent aussi au premier rang et tout naturelleles représentants des comtés*. Ceux-ci, de plus, désignés à Section, furent pris parmi la petite noblesse, ce qui fut une nou- ^w cause de force. La représentation nationale, en Angleterre,

i'ihord plus complète et mieux organisée que chez nous.

D'astre part, tandis que nos États généraux restèrent divisés

^is ordres, impuissants le plus souvent par cette division même,

Parlement anglais se groupa en deux Chambres. Ce fut là, nous le verrons, un heureux accident, dont l'influence a

profonde sur le droit constitutionnel moderne.

3* A ces éléments fournis par l'histoire politique s'en joignit un

i par la race. C'est le caractère anglais, volontaire, sérieux et

e. L'Anglais, dans ses actes individuels, ne va pas au delà

•on droit légal ^ mais il le revendique avec la dernière opiniâtreté.

* Oa peut même soatenii qu'à côté de la représentation des comtés, la reitalioa des horoughs au Parlement n'était d'abord que secondaire et assez Jenk5, An outlinc of EnglUh local government^ 1895, p, 19-4.

Il a le sentiment du droit proprement dit, le respect et le sens dn droit strict et des formes ; tandis que le Français rabaisse trop souvent la loi positive, par un sentiment de la justice idéale, élevé mais parfois imprudent, qui lui fait oublier les limites conventionnelles et nécessaires. Grâce à ces dons de nature, les classes supérieures et moyennes de l'Angleterre manifestèrent, avec une suite admirable, la volonté d'être libres sous l'empire de la loi. Elles parvinrent à leurs fins, après avoir lutté pendant des siècles et en accomplissant au xvii® deux révolutions.

Ce sont là des considérations générales : il faut voir de plus près, quoique rapidement, comment se forma le gouvernement représentatif en Angleterre, et quelle est exactement la nature de ce gouvernement.

D'après une formule, classique en Angleterre, le pouvoir saprème et souverain j réside dans le Parlement ; et le Parlement, au sens technique du mot, c'est la réunion et l'accord du Iloi, delà Chambre des Lords et de la Chambre des Communes*. Mais ce n'est là que l'expression du droit moderne '. Le point de départ a été tout autre : un roi possédant, dans sa plénitude et sans restriction, le pouvoir législatif comme le pouvoir exécutif. Mais le pouvoir monarchique, absolu en ce point, existait dans un État de forme féodale ; il s'exerçait conformément aux usages féodaux, et par là reçut de bonne heure certains tempéraments. A certaines époques solennelles, les vassaux de la Couronne, fort nombreux en Angleterre, se réunissaient auprès du Roi, et ces réunions rappelaient d'assez près la Curin régis des premiers Capétiens \ Cependant elles n'avaient en réalité

1 Thom. Smith, De republioa Anglorum^ lib. If. ch. ii, p. 168 : « Fn comitii» Parlamentariis posita est omnis augustse absolutseque potestatis vis.i» — Biackstone, Commentaries, B. l, ch. ii, p. 147, 153 : « The British Parliament ia 'which the législative powerand (of course) tbe suprême and absolute authority of the State is vested by our Constitution... The constitutents parts of the Farliamcnt... are the king's majesty sitting there in bis political capacity, and the three estâtes of the realm : thelords spiritual, the lords temporal(who sit together wilh the king in one House), and the commons who sit by themselves inanother.»

s Lu formule, comme on le verra plus loin, n'est plus aujourd'hui tout à fait conforme à la réalité ; Tun des facteurs du Parlement, la Chambre des Commun^'S, a pris une supériorité très marquée sur les deux autres.

3 Qneist, Englische Vet'fasgungsgeschichte, § 15, p. 207, 269. Les auteurs Anglais ont souvent une tendance à atténuer cet absolutisme premier, afin de faire remonter à la plus vénérable antiquité les origines du Parlement.

^ Voyez à cet égard, Luke Owen Pike, A oonstitutional hUtory of the Hcuse of Lords ^ from original sources, London, 1894, chap. m et iv.L^ ressemblance

aoenn poayoir. Sans doute le Roi y exposait parfois ses intentions et pifioait conseil des principaux personnages, mais cela ne pondait 8 appeler une consultation nationale. Ces réunions servaient sutcat pour la solution de quelques litiges importants qui étaient fournis, selon Tancien usage, au jugement du Roi; l'assemblée lui servait alors de Conseil, mais on ne saurait dire qu'elle formait un corps judiciaire, car le seul juge en droit était alors le Roi, et elle ne fonctionnait point comme cour des pairs féodale.

Cet état de choses se modifia dans le cours du xii® siècle, avant même que les barons coalisés eussent arraché à Jean sans Terre les garanties contenues dans la Grande Charte. La coutume s'établit que, lorsque le Roi voulait édicter quelque réglementation importante et nouvelle, il devait la soumettre d'abord à un Confilium ou assemblée, à laquelle il convoquait les prélats et les principaux barons, vassaux de la couronne \ Ce Condlium prenait ainsi le caractère d'un corps au moins consultatif en manière de législation'. En même temps, il acquérait des attributions plus précises et très importantes comme corps judiciaire, si bien que Je» juges qui ont formé les Cours supérieures d'Angleterre ne fvent d'abord que ses délégués, et qu'il conserva sur ces cours, dereoues permanentes, une autorité supérieure'.

Une des causes qui paraissaient avoir engagé la royauté dans «(te voie, c'est la difficulté qu'elle éprouvait à arrêter les empiècements du clergé sur le pouvoir civil ^. Pour donner plus d'auterité à ses actes, sur ce point, elle j associa le haut baronnage. Qnoi qu'il en soit, cela devient un principe de droit anglais, assez Uen ^bli dès le règne de Henri II pour que Glanville en fît la Ûiéme '. Ces assemblées, dont les droits s'affirment ainsi, portent, à eûté du nom générique de Condlium, les noms d^ Assises ou de Parlement dans le sens général que ce dernier mot reçut tout

Mcc k Curia régis des Capétiens aux xi« et xii« siècles est frappante, d'après ce uUeaa.

I Sur le caractère des décisions ainsi prises par le pouvoir royal et qui sont à fâme des lois, Toyei PoUock et Maitland, Hislory of the english law ht fort Aetrâke of Edward I, t. I, p. 153 et s. ; L. G. Pike, 0|). cit., ch. xiv, p. 310 et s.

■ L. 0. Pike, vp. ett.^ ch. iv et pastim.

* I^ke, op. cit., ch. ni. Qaeist, Englisoht Vtrfctssungsgtsohichte^ § 15, p. 206

* Gneist, Englische Verfassungsgtêchiehte^ § 16, p. 235 etsuiv. La première fficatîoQ de cette politique fat faite, semble-t-il, à l'Assise de Clarendon en 1164.

* Tractalu» de legibus et consuetndinibtu rtgni Anglix, prolog. : « Lpges e Aaglicatias, licet non scriptas, appellari non videtur absurdum, cum hoc kx nt quod principi placet et legis habet vigorem, eas scilicet quas super

s în con»ilio deliniendis, procerum quidcm consilio et principis accedente aMoritate, constat esse promulgatas. »

d'abord en France ^ . Dans le cours du xii® siècle, cette pratique e^e précise et se consolide. Le Parlement des prélats et des principaux barons, sous le nom de Magnum Concilium, prend une périodicité, sinon fixe et régulière, du moins fréquente ; sous Edouard I*', il est convoqué tous les ans, souvent plusieurs fois par an. Il fonctionne comme Cour de justice, soit pour juger les causes que le Boi réserve à sa propre connaissance, soit pour statuer sur les recours admis contre les décisions des autres juridictions. Bientôt^ sous Edouard III, il jugera les accusations intentées contre ses membres, appelés dorénavant les Pairs de la Terre. Il jugeait aussi les poursuites ouvertes contre les hauts fonctionnaires du royaume. Le Magnum Concilium est en même temps un Conseil législatif, auquel le Boi soumet toutes les ordonnances importantes, sans être pourtant tenu en droit de demander ou de suivre ses avis. A la fin du règne d'Edouard III seulement, la règle s*introduira que le Boi ne pourra plus, de sa seule autorité, abroger un statut rendu en Parlement. Enfin, le Magnum Concilium était appelé à consentir les subsides que demandait le Boi, en dehors des aides féodales *. Un article de la Grande Charte, qui ne fut pas d'ailleurs reproduit dans les confirmations postérieures, promettait qu'en dehors des trois cas anciens de l'aide féodale le Boi ne lèverait aucune aide ou escuage sans l'assentiment du Commune Concilium regni ^ ; et ce dernier devait comprendre, outre les prélats et les barons, tous ceux qui tenaient des terres directement de la couronne *. Le Commune Concilium, ainsi conçu, ne paraît pas avoir fonctionné; l'aide extraordinaire était simplement demandée au Magnum Concilium, dont les membres, figurant les plus haut imposés, étaient censés représenter tous les tenenUs in capite. Tel fut d'abord le Parlement ; mais le Magnum Concilium^ qui alors le composait seul, ne devait produire qu'une branche du Parlement

< Qneist, Englisohe Verfassungsgesohiche^ § 18, p. 273 ; cf. mon Court élémentaire d* histoire du droit français^ K* édit., p. 382.

* Sur tous ces pdiats, voyez Gaei^t, Englisishc Verfatsungsgesohiohte^ ^22; — Stubbs, Constitutional History^ ch. xv, n» 220. L. 0. Pike, A comiituiional kistory of the House of Lords^ p. 347 et s.

s Art. 12 : « Nullum scatagium vel auxilium ponalur in regno nostro nisi per commune consiiium regni nostri, nisi ad corpus nostrum rediinendum et primogenitum filium nostram militem faciendum et ad Aliam nostram primogenitam semel maritandam. » Dans Hômont, Chartes des libertés anglaises^ p. 29.

^ Art. 14 : ff Et ad habendum commune consiiium regni de auxilio assidendo aliter quam in tribus casibus prsedictis, faciemus sobmoneri archiepiscopos, episcopos, abbates, comités, et majores barones .. . et prœterea faciemus submoneri in geaerali per yicecomites et bailliros nostros omoes illos qui de nobis tenent in capite. »

fizcur, la Chambre des Lords. Voyons d'où sortit la Chambre des Gommuoes.

Les mêmes causes, qui amenèrent aux Cortès espagnoles, aux fiuta généraux de France et à la Diète de l'Empire germanique k représentants des villes privilégiées*, opérèrent aussi en An- ^eterre. Là même, ce ne furent pas seulement les députés des TÎDes et bourgs privilégiés, qui furent convoqués à côté des memtirada clergé et des seigneurs laïques ; ce furent aussi, et avant losU les représentants des comtés, le comté formant, je Tai dit, m corps organique et, dans une certaine mesure, indépendant 2, htixad depuis longtemps à élire des représentants pour diverses ioDCtiaDs locales'. C'est en 1254 que l'on voit, pour la première &is,iroocasion d'une aide, deux chevaliers de chaque comté convoqués an Parlement à côté des prélats et des barons ^. Gela se Aproduiâit en 1261 et en 1264 : aux chevaliers des comtés furent Jjàxts deux représentants de chaque ville ou bourg privilégié. tàsL s'était fait par l'avis et sur l'initiative de Simon de Montfct : aussi a-t-on voulu voir dans celui-ci le véritable créateur ^Parlement anglais *. Cela fut également pratiqué dans la suite, tost an moins aux Parlements de 1273, 1275, 1283. Mais les -Anglais considèrent, conmie ayant fourni le précédent décisif, le Pariement convoqué en 1295 par Edouard I*"^, qu'ils appellent le f»Ument modèle (great and model Parliament)*. En effet, ce- ■HÎ ocmtenait définitivement une représentation de la nation *>Kre, constituée par les trois Etats du royaume. A côté des wneots qui formaient le Magnum Condlium, il comprenait une Dtadon distincte du clergé et les députés des comtés, des et des bourgs.

J^aorai l'oocasion d'exposer plus loin comment disparut la reion propre du clergé, et comment les éléments restants se nt en deux Chambres; ce qu'il faut voir pour le moment,

Mûjeinion Cours élémentaire d*histoire du droit français, 4<» édit., p. 484. *8tabhB, Constiluiional History, ch. xv, n®" 202 et suiv. — Sur la condi- BêdiéTale des villes et bourgs au point de vue des impôts et sur leur prer^rëseotatioa au Parlement, voyez Jenks, An outline of local English |«Kn^l894, p. 189 et suiv.

*ToTBz. par exemple. Grande Charte^ art. 18 : « Mittemus duos justiciarios ^BBOBiqiieaiqae comitatum per quatuor vices ia anno qui, cum quatuor mimt eujuslibet eomitattu electis per comitatum^ capiant in comitatu et in die KaKoeomitalos asaisas predictas. »

*StoW». Gonstituiional History, ch. xv, n» 214.

*• Panli, 5tiiu>n de Montfort the oreator ofihe House of Gommons, traus- ••* »nd icvised by the aathor) by U. Goodwin, London, 1876. • Aasoa, The lato and eustom ofthe Constitution, l», p. 46.

c'est comment ces deux Chambres conquirent le ponvoir législatif.

Tout d'abord les députés des comtés, des villes et des bourgs ne furent convoqués, comme nos anciens États généraux, que pour donner à la Couronne et sur sa demande a: aide et conseil i^ '. Il ne semble même pas qu'on leur soumît alors les statuts que 1» roi projetait de faire ; on continuait à demander sur ce point l'avis seul du Magnum. Concilium, qui, quoique faisant partie du Parlement général, conservait encore son individualité et ses attributions antérieures*. Mais l'importance des communes grandit rapidement ; dès le premier tiers du xiv® siècle, leur assentiment aux statuts est demandé comme celui .des Prélats et des Lords temporels '. Ce sont elles surtout qui conquerront au Parlement le pouvoir législatif proprement dit, lequel comprend nécessairement le droit d'initiative, le droit de proposer les lois. Jusque-là l'initiative appartenait au Roi seul, comme d'ailleurs le pouvoir législatif dans son entier ; c'était lui seul qui faisait la loi, il est vrai avec l'assentiment des Lords et des Communes. Celles-ci se servirent habilement de deux droits précieux : le droit de consentir l'impôt et le droit de pétition.

Le droit de consentir l'impôt se consolida à la fin du xin* siècle dans des conditions nouvelles. Les jurisconsultes Anglais l'ont expressément rattaché à un soi-disant statut d'Edouard I^, dit statutum de tallaffio non concedendo *, dont en effet les termes sont formels'. En réalité, ce n'est pas là une loi, mais seulement une pétition du Parlement adressée au Roi en 1297*. Seulement, cette même année, Edouard 1" posait en effet le principe dans la con-

1 Aason. Law and otutom^ I<, 18, 49. Comme nos députés du Tiers Etat, les membres des Communes se montraient souvent fort réservés quant aux avis qui leur étaient demandés, craignant de se compromettre en approuvant des actes, qui nécessiteraient plus tard le vote de nouveaux subsides. Anson, op, et loc. cit., p. 18, 49; — Stubbs, Constitutional History^ ch. xvi, n® 294.

> Anson, Zato and custom, P, P- H; — Stubbs, Constitutional Histoty^ ch. XV, no 224.

3 Un Act de 1322 reconnaît expressément le droit des Communes, et il le présente comme étant déjà sanctionné par Tusage. Anson, Law and ctutom^ 1>, p. 235, 236. L. 0. Pike. op. cit., ch. xiv.

^ Voyez la Pétition of Rigkt de 1628, dans Gardiner, The Constitutional documents of the puritan Révolution, p. 1 : « It is declared and enacted by a statu te made in the time of the king Edward the First, commonly caUed Statutum de tallagio non concedendo, tbat no tallage or aid shall be laid or levied by the king or bis beirs in this Realm without the goodwill aod assent of the Archbishops, Bishops, Baris, Barons, Knights, Burgesses and other Freemen of the Commonalty of this Realm. »

* Bémont, Chartes des libertés anglaises, p. 88, art. 1.

* Bémont, op. cit., p. 87.

finntion dos Chartes ^ Dë« lors, en tant qne principe, il n'a pas cÉé contesté. Qaant au droit de pétition au Boi, il avait été de bonne krare exeroé par les particuliers ; et lorsque le Moffnum Conci-ttm prit une périodicité fréquente, le Koi choisit parmi ses memkes des commissaires chargés d'examiner les pétitions. Plus tard, fa Communes, comme les Lords, en reçurent elles-mêmes, pour hs présenter au Roi, si elles le jugeaient convenable; et, dès leurs iRniera temps, elles en présentèrent, spontanément, de collectila^oamme nos Etats généraux présentaient des doléances. Ce fat ■fane II, d'abord, leur seul droit, en dehors du consentement de finpôt. Cest par là qu'elles prirent l'initiative de la législation, ^BBandant au Roi de faire une loi nouveDe dans un certain sens , Inqneles abus signalés indiquaient une lacune ou une insuffi* mœ dans la législation. Ce n'était cependant qu'une supplique;

Êdeox diDgers étaient à craindre : ou que le Roi refusât de ren- ^ Klordomiance demandée, ou, s'il voulait bien l'édîcter, qu'elle fut pas exactement rédigée selon le vœu des Communes. Celkwi, pour imposer leur volonté, usèrent avec habileté et persé- '"Bince de leur droit de consentir l'impôt Elles cherchèrent à tsK de l'ordonnance la condition même de l'aide accordée. Mais difficile à organiser dans une forme juridique. Obtenir promesse du Roi était chose relativement aisée ; mais comment •w sûr qu'eUe serait tenue? Les Communes employèrent les •fjreos les plus divers : ainsi elles exigeaient des réponses par farit, GQ insistaient pour que les règlements demandés fussent faits Mat la dissolution du Parlement, ou encore pour qu'ils fussent P'éijwés dans un comité où figureraient des députés à côté de wis et de juges. Tout cela n'était pas toujours efficace ; on conshte cependant que « presque toute la législation du xiv* siècle a fnr fondement des pétitions du Parlement... Une comparaison les Bôles du Parlement et le Livre des Statuts {Statute ^t) démontre que la grande masse des lois nouvelles sont dues ■ Hnitiatiye des Etats et principalement à celle des Commu-

lorsqu'une pétition émanait des Communes, elle était également iWmise aux Lords ; et, lorsque ceux-ci se déclaraient contraires,

* Coofirmaiion des Chartes, art. 6. dans Bémont, op cit,, p. 98. ^Slnbbt, ConsUlutional History. ch. xvii, n» 290. Un phénomène parallèle Hr constaté en France. Bien que nos États généraux n*eusscnt en droit ptrtîcipation aa pouvoir législatif, en réalité les grandes ordonnances XT« et do XVI* siècles sont principalement fondées sur les cahiers de doléanàa États généraax.

le Roi, en le constatant, paraissait avoir tin motif suffisant pour répondre négativement'. Ainsi s'établissait la coopération égale des deux Chambres en matière de législation % comme elle «'établissait pour le vote de subsides \ Sans aucnn doute, les Lords pouvaient également prendre Tinitiative d'une loi par voie de pétition, et alors le projet de statut, dressé par ordre du Roi sur leur pétition, devait être soumis aux Communes *. Mais presque toujours les Communes admettaient, sur la liste de leur propre pétition, celles qui avaient été présentées par les Lords ' ; aussi la formule officielle, dans le préambule des lois, mentionnait la pétition des Communes et l'assentiment des Lords*.

Pour que ce système, compliqué et assez peu net, se changeât en un véritable partage du pouvoir législatif entre le Roi el les deux Chambres, il fallait peu de chose : un simple changement de forme suffit. Au lieu de rédiger leur proposition sous la forme d'une pétition demandant la rédaction d'une loi par la Couronne, les Coniniunés (ou les Lords) la rédigèrent en forme de projet de loi ou BUL Lorsque ce projet avait été successivement adopté par les deux Chambres et qu'il était présenté au Roi, celui-ci, à moins de le rejeter, le transformait immédiatement et nécessairement en loi, ou Statuiez en lui donnant son assentiment. Après le vote des deux Chambres, c'était une loi toute faite, sauf la volonté royale, qui lui donnait la force. Ce procédé s'introduisit au xv® siècle pendant le règne de Henri VI' (1422-1461). Dès lors, en réalité, la prérogative de la Couronne en matière de législation était réduite à un droit d'initiative, lorsque c'était elle qui proposait la loi, à un droit de

« Stubbs, Constilutional History, ch. xvii, n» 290, t. II, p 573.

^ Stubbs, Constitutional History^ ch. xvii, n9 293, t. II, p. 598. Il est vrai que pendant longtemps, en même temps que les barons et prélats composant le Magnum Concilium^ et comme faisant partie de celui-ci, étaient convoqués au Parlement les grands officiers du royaume, les membres du Conseil étroit du Roi ai les juges des Cours supérieures. Alors la Chambre des Lords n'avait pas encore pris son individualité propre ; c*était encore le Roi en son Conseil et en Parlement qui approuvait les pétitions des Communes. Il en fut autrement lorsque, sous Richard II, le Conseil privé du Roi et les juges supérieurs cessèrent de siéger au Parlement. Le Conseil du Roi, le futur Privy Council, se sépara alors définitivement du Magnum Concilium qui devint la Chambre des Lords, une branche du Parlement parallèle à la Chambre des Communes. L. G. Pike, op. mL, p. 44, 251, 280, 321-2, 326, 333.

^ Stubbs, Constitutional History^ ch. xx, n* 759.

^ Stubbs, Constitutional History^ ch. xx, n®* 760, 761.

^ Stubbs, Constitutional History, cii. xvu, b9 293, t. II, p. 591.

^ Stubbs, ConstittUional History^ t. II, p. 591 .

' Stubbs, Constitutional History, n« 290, t. II. p. 577-578 ; — Anson, Law and oustom^ l'f P- 242 : il en cite un exemple de l'année 1429. L. G won Pike, op, cit., p. 326.

3, lorsqu'elle était propesée par les Chambres. Aussi, sous le règne de Henri VI, la formule qui précédait la loi changeatxis logiquement ; on ne dit plus que celle-ci avait été renà la requête ou sur la supplique des Communes et des Grands, E^queileaTait été rendue « par l'autorité du Parlement » *. Il ibk qne, dès lors, la liberté était établie en Angleterre et le iToir législatif suffisamment séparé de Vexécutif . 11 n'en était

cependant.

I* Roi, en effet, n'avait pas entièrement perdu le droit de lé-

fr. Ce qui dorénavant nécessitait toujours le consentement

(ieax Chambres du Parlement dans les conditions ci-dessus in-

5, c'était le Statut ou loi proprement dite. Mais le Boi pou-

■t, de sa seule autorité, avec l'avis de son conseil privé, faire

ordonnances obligatoires pour tous les sujets. On faisait bien

diffirence entre les deux. Le statut était une vraie loi, des-

» toujours durer ; il était solennellement inséré sur les Rôles

Parlement, et mis au Statute Book. Uordinance ou proclama-

. comme on dira plus tard, était un règlement provisoire, quoi-

géDéral;elle était simplement promulguée dans des lettres

oadans une charte '. Il fut aussi admis, dès le xiii® siècle,

t rtatut ne pouvait être abrogé ou modifié que par un statut,

sur l'arâ du Parlement '. Mais le domaine respectif du

et de l'ordonnance était mal déterminé, et même, sous forme

» executives, le Roi pouvait aisément tourner ou modi-

'A statut On s'en plaignait ouvertement à la fin du xiv® siècle*,

^«la restera vrai jusqu'à la Révolution de 1688.

^Stakbi. ConstUutional History, n» 293, t. II, p. 591 ; — Anson, Laio and ■*•.!«, p. 241.

•wikj», CfmgtUutUmal History, n» 292, t. II, p. 584. Sur la conception an- ^ XOrdinanee et du Statute^ voyez Poliock et Maitland, History of ^^Wjt. I,p. 160; — L. O. Pike, A ctfnstitutional History of the House **^ P- 230 et«5. Ce dernier auteur estime (p. 321-2) que le Roi perdit seuy m droit propre de légiférer lorsque son Conseil privé cessa de figurer ^Jv^^mtaX et ne s'y confondit plus avec la Chambre des Lords. j^**m4 1*» refusa expressément, pour cette cause, d'abroger, sur la dc- ^ clergé, le statut de religiosis : « iUud statutum de consilio magna- ^niiB faerat editum et ordinatum, et ideo absque eorum consilio non ft»oandum. » Stubba, ConstUutional History, t. Il, p. 237 et 126. — Voici Bracton présente la théorie. De legilms Angliwj lib. I, ch. ii : « Leges t cam foerint approbatœ consensu utentium et sacramento regum mutari non possunt nec destrui sine communi consilio omnium conseosa et concîlio fnerunt promulgatœ. » Il ajoute, il est vrai : o In ^ttWQ converti possunt sineillorum consensu. » J*?Hle texte cité par Stubbs, II, p. 587, note 1, et se rapportant au Parle- ^ «1382 : ■ Qoid juvant statuta parliamentorum, cum peoitus expost nul- *^'^tar eflectum ? Rex nempe cum privato consilio cuncla vel mutare

60 LA LIBERTE MODERI^E.

Le Roi avait encore un antre pouvoir qui lui permettait, sans abroger la loi, de la rendre souvent inefficace ; c'était le jus dispenr^ sandi le droit de dispenser dans un cas donné de l'application de la loi, soit pour le présent, soit même pour le passé, sans lui enlever aa force générale. Cette faculté, qui parait avoir pour origine la théorie du droit canonique *, était pour les anciens jurisconsultes, un attribut naturel de la souveraineté'; au xvi® siècle, on ne la contestait pas au Roi d'Angleterre*.

Enfin, le Roi pouvait dans une certaine mesure échapper à l'autorité la plus gênante du Parlement, celle que celui-ci avait acquise en matière de subsides. Sans doute les impôts devaient en principe être votés parles Chambres» mais assez souvent la Couronne pouvait s'en passer. Le monarque, en effet, avait un revenu permanent, héréditaire, analogue au domaine des rois de France. De plus, traditionnellement les Chambres, votaient, au commencement de chaque règne certains impôts indirects, fort importants, pour la vie entière du Roi*. Celui-ci également se procurait des ressources par des impositions déguisées, qu'il établissait de sa propre autorité, soit par la réglementation du conmierce avec l'étranger, laquelle lui appartenait ', soit par les amendes énormes inâigées aux violateurs des ordonnances, soit en invoquant les besoins de la défense nationale, dont il avait la charge*. Sauf la question d'argent, tout ce qui concernait la guerre et l'armée ne relevait que de lui '.

Les monarques de la dynastie des Tudors,touten s'efforçant de développer à leur profit la théorie et même les pratiques du pouvoir absolu, tel qu'il existait alors en France, vécurent généralement en

vel delere solebat quœ in parliamentis antehabitis totaregninon solum commiinitas sed et ipsa nobilitas statuerai. »

1 Bsmein, Le mariage en droit canoniqitey t. IF, p. 316 et suiv.

* Covarruvias, Variarum resoluttonum, lib. I, c. i, n<> 7 : « Piinceps qm habet potestatem leges condendi et conditis derogandi. »

8 Thom. Smith, De rep. Anglorum, lib. II, c. it, p. 185 : « Potestatis monarchicœ leges relaxandi jus est, ubi œquitatis benignitas modéra tionem patitur. »

^ AnsoD, Law and ciMtom^ I>, p. 19, 24, 320 et suiv.

■^ Anson, Law and oustom, I>, 320 et suit.; II, 286 et suIt.; — Dicey, The privy Counoil^ p. 460.

A C'est ainsi que, dans les années 1634'et suivantes, le Roi adressa un ordre ao shériS de chaque comté lui demandant de fournir un ou plusieurs navires d'un tonnage déterminé, la somme nécessaire devant être répartie entre les habitants. Cela donna lieu au célèbre procès de Hamden et la prétention de la Cou ronne fut admise par les juges. Anson, Law and ctMtom, P, p. 327.

"i Th. Smilh, De rep. Anghrum, lib. II, c. iv: « Rex reginave summam pacis belliquo denunciandi potestatem habel... Militise quoque et in castris Princeps absolutam potestatem nullis legum repaguUs coercitam habet; ejus placita vim legis sustinent. n

hoDoe harmonie avec les deux Chambres, qui leur furent complaiite$. Elles abdiquèrent même en quelque sorte leur pouvoir légisan profit d'Henri VIII, qui reçut d'elles le droit de faire des tiens ayant force de loi \ Mais sous les Stuarts il en fut ment. Pénétré du principe de la monarchie de droit divins, les I" entra dans le long et tragique conflit avecle Parlement i devait le conduire à l'échafaud. Il en résulta la proclamation iHMnaitanée de la pleine souveraineté nationale >, la République et la suppression de la «Chambre des Lords en même temps celle de la royauté. La Chambre haute pourtant était rétablie CVomwell lui-même et , bientôt après sa mort, la monarchie res-

Après la Restauration, la dynastie des Stuarts reprit ses prêtions et ses pratiques antérieures; et cela aboutit à la Révolude 1688. Les deux Chambres du Parlement prononcèrent la de Jacques II et appelèrent au trône Guillaume d'O- ;e. En même temps elles condamnèrent solennellement toutes prétentions de la royauté, qui étaient l'affirmation d'un pouvoir tel, et absolu ; elles restreignirent ses prérogatives de maà la mettre dans la dépendance assurée du Parlement. Ce l'objet du Bill of Rights^^ ou Déclaration des droits, du 13 rier 1688, que les deux Chambres votèrent et remirent au prince ^ninge, et qui, avec la Pétition of Right de 1629*, a été pour la le Angleterre ce que la Grande Charte et ses confirmations it été pour l'Angleterre du moyen âge. Il refusait expreslentaHRoî le pouvoir de suspendre les lois ou l'exécution dealois [wt 1), — ainsi que le pouvoir de dispenser des lois ou de leur ition (art. 2). Il niait absolument (art. 4) le droit pour la

* Eb 1S39, 31, Henry YIII, c. vm ; — Dicey, Introduction, p. 48. — Stubbs, il Hittory^ no 292, t. ]I, p. 588, qui appelle cet Act la lex regîa de ThisdAngleterre.

'^oy«, par exemple, la Déclaration royale du 10 mars 1629 (Gardiner, Docu- *•<•, p. 17; : « Howscever princes are not bound to give account, cl* their ac- ^SaDsbot to God alone. •»

*Mrmoirtof Edmund Ludlovo, London, 1751, p. 106 ; a They voled : Ihat pe^ are under Ood the original of ail just power ; that the House of Coinbeing chosea by and representing tbe people, are the suprême power in fiâtifln; that wathaoever is enacted or declared for law by the Gommons in athaUi tbe force of a law and the people are conduded thereby, tho émisent of king and peers be not had thereto. » ^ Vo^ez sor le droit constitutionnel de cette période mon étude intitulée : Les Mûwtûmx du protectorat de Gromwell dans la Revue du droit public et làicienee politique, 1900.

*Stobb^5€{€^ Charters and other illustrations of English Constitutional "«to^, Appendix, p. 523 et suiv.

' Gardiner, Documents, p. 1.

Couronne de lever aucun impôt ou taxe sans l'octroi dn Parlement et de maintenir en temps de paix une armée permanente dans Tintérieur du royaume, sans la même autorisation (art. 6). Par une précaution devenue traditionnelle et constante, à partir de cette époque, € le consentement du Parlement à l'existence continue d'nne armée permanente a été donné seulement pour une période d'nn an, par une résolution formelle de la Chambre des Communes fixant le nombre d'hommes dont l'armée se composera '. j> Ajourons que le revenu héréditaire de la Couronne était considérablement réduit*. « Depuis cette époque (1688), les revenus publics de la Couronne ont absolument dépendu du Parlement et sont dérivés ou d'octrois annuels pour les services publics spécifiés, on de paiements déjà autorisés et affectés pardes Acts du Parlement' j». Les plus impoi'tantes dépenses, en particulier celles pour l'armée et pour la marine, n'étaient votées que pour un an. D'antre part, alors entra véritablement dans la pratique le principe d'après lequel <i les sommes accordées et affectées par les Communes à un service spécial doivent être employées par le pouvoir exécutif seulement pour défrayer les dépenses de ce service » . Il avait (3té proclamé déjà auparavant et même législativement sanctionné, après la Restauration, sous Charles II, mais c'est seulement après la Révolution de 1688 qu'il fut définitivement appliqué ot incorporé dans le système de gouvernement*. Enfin, lesjororlamaiions royales furent, vers la même époque, non pas supprimées mais rendues inoffensives : il fut établi qu'elles devaient seulement servir à rappeler les citoyens au respect des lois, sans pouvoir rien y ajouter ou rien en retrancher*.

Par cette longue évolution, le droit anglais avait non seulement assuré la liberté britannique, mais aussi produit une forme nouvelle (le gouvernement destinée à une large propagation, le gouvernement

* Todd-Walpole, t. I, p. 154, tradaction française publiée par MM. Boucard et Jeze, Paris, 1900, t. I, p. 242.

2 Blackstone, Commenta ries ^ B. I, ch. vin, p. 30C.

* May, Parliamentary Practice, 8« éd.., p. 5^1.

^ Todd-Walpole, II, p. 230. trad. française, t. II, p. 356.

5 Dicey, Introduction, p. 51 : « En 1610, une opinion solennelle, ou protestation des juges établit la doctrine moderne, d'après laquelle les proclamations royales n'ont en aucun sens force de loi ; elles servent à rappeler la loi à Tatlention du public, mais elles ne peuvent par elles-mème imposer à qui que ce doit une obligation ou devoir légal qui ne lui seraient pas imposés par une loi ou acte du Parlement. En 1766, lord Chatbam essaya de prohiber l'exporta tion du blé par voie de proclamation^ et VAct ofindemnity (7 Geor. III, ch. vu), passé en conséquence de cette entreprise peut être considéré comme la condamnation législative et définitive de toute prétention de la Couronne à légiférer par voie de proclamation» »

Hfrîmiatif d^temps modernes. Voyons quels en étaient les trait»

fedoetifs.

Eo premier Heu, les divers pouvoirs qui exerçaient les attribut»

la soQTeraineté étaient considérés comme agissant non en vertu

Tim droii; propre, mais en tant que représentants de la nation et au

de œlle-ci. Cela était reconnu dès le xvi' siècle, quant au

Ptrkment, réunion de ces divers pouvoirs et possédant par suite

snreraiiieté intégrale * . Cela n'était pas moins vrai de chacun de

ponroirs isolément considéré.

Poar la Chambre des Communes, issue tout entière de l'élection,

caractère représentatif était évident. Il était moins clair pour

iftimbre des Lords ; les Pairs semblaient posséder chacun un droit

i. et parfois l'on a tiré de là certaines conséquences ou expli-

(^ En réalité cependantla Chambre des Lords était considérée

représentant la nation entière ', ou comme représentant Tun

^Tk«. Smith, De rep. Angl.^ lib. II, ch. ii, p. 169 : « Post bene longum

isdispatiam ter recitata more loci schedula et ia utraque domo ration!-

sputa seorsimque ambaram partium calculis comprobata, regio demum

i^^rmiiut;quod<fuesicgestumut PrincipU etutiiversi regni factwni in-

yttâ^vr. m P. 170 :v Qaidquidin centuriatiscomitiis aut in tribunitiispopulas

iiu efficere potuisset, idomne incomitiis anglicanis (Parlamentis) ta/i^uam

^^pHncipem populumqtte reprxsentante commode transigitur. Intéresse

■* ttiïiw eonveniu omnes intelligimur, cojuscumque amplitadinis, status

'*?ûiatis, Princepsve autplebs fuerit, siveper seipsum id fiât sive per pro-

■^^-i-^OM"* de droit constitutionnel, 2« éd., t. IV, p. 57 : « La pairie anglaise

"[«tt B «$i pas une représentation du pays... elle se représente elle-même,

'te^Jbêrepoar son propre compte. En voici la preuve : un pair Anglais a le

•feToier par procuration... S'il étail là comme représentant du pays, son

iwderoir serait d'assister à la discussion. 11 vote par procuration parce

'«*«« QQ droit tout personnel. » Mais le fait sur lequel s'appuie Rossi

^'nie toirement : les auteurs Anglais attribuent à une grâce du Roi le droit

«s Pairs de voter par procureur; ce droit d'ailleurs est tombé en désué-

J" ^*Jt Parliam. pretctice, 8« éd., p. 213 : « A meraber of the upper House

'**priTilege of serring by proxy, by virtue ofa royal licence which autho-

aihio to be personnally absent, and to appoint another Lord of Parliament

'J^Pw>xy:bnt since 18d8 the use of this privilège lias been discontinued. »

w-StBbbi, Cont, Hisîory, n'>772. t. III, p. 487. Quant au droit qui appar-

■*toat Pair de protester contre une décision de la Chambre des Lords, et

jjj'*' *tre une survivance des principes féodaux, voyez Slubbs, op. cit.,

t AixTnit siècle, en France, on discutait ce problème, Les vrais principes ^9^ntmefU français (par Gin) Genève, 1782, p. 150 : « Tel est le sys- ^da gonremement anglois. Le monarque y partage le droit de faire des 'f^^iTeeies tribunaux, mais avec les représentants de la nation; car cette *■* w peut être contestée aux Pairs qui forment la Chambre des Nobles ***Q*pal«de« vUles qui composent la Chambre des Communes ». Sieyès,.

64 lA LIBERTÉ MODERNE.

des États (Estâtes) doni se composait la natioIl^ Enfin la monarchie était elle-même représentative ; le monarqae tenait ses pouvoirs de la nation et ne pouvait les exercer que dans Tintérêt national, conformément aux lois. Cela a été reconnu de bonne heure 'et exprimé par les auteurs modernes dans les termes juridiques les plus nets ' . Bien plus, à diverses reprises, en dehors de la Révolution puritaine, les Lords et les Communes réunis ont déposé des rois -comme ayant manqué aux obligations essentielles de leur charge. Lors de la déposition d'Edouard II et de Richard II, cela ne souffrit aucune difficulté ; en 1688, on eut, au contraire, beaucoup de scrupules pour déclarer la déchéance de Jacques II. C'est que, <r depuis la dernière occasion dans laquelle le Parlement avait réglé la succession à la Couronne, la théorie du droit divin avait surgi et rehaussé le droit héréditaire ; la conception d'une prérogative

Qu'est-ce qt^ le Tiers Étatf 3«6d., 1789, p. 118, note j. « On dit en Angleterre que la Chambre des Communes représente la nation. Cela n^est pas exact. Pentétre Tai-je déjà remarqué; en ce cas, je répète que si les Communes senles représentaient la volonté nationale, elles formeraient seules tout le corps législatif. La Constitution ayant décidé qu'elles n'en étaient qu'une partie sur trois, il faut bien que le Roi et les Lords soient regardés comme des représentants de la Nation. » — Le jugement des auteurs modernes est encore à peu pr^s le même. Burgess, PoZittcaZ toienoe and comparative constitutionale law, 1896, examinant la question (t. II, p. 67 et s.) se demandeice que représente la Chambre des Lords : après avoir émis l'idée qu'on pourrait la considérer comme représentant les intérêts des campagnes par opposition à ceux des villes, il écarte cette idée et codciut ainsi ; « In fact, I think, we must corne to the conclusion that Ihe Lords represent, in principle the interests, of the whole Empire, and of ail classes as truly as the Commons. They diâer from the Commons ony in the manner of Iheir sélection. »

1 En 1788, lorsque George III fut atteint de folie pour la première fois et qu'il fallut assurer malgré cela la marche du gouvernement, Pitt soutint et fit admettre que les deux Chambres pouvaient prendre les mesures nécessaires parce que réunies elles représentaient tous les États de la nation ;Todd-Walpole, t. I, p. 119 : « It was argued by Mr. Pitt whowas then prime minister, thatincoDformity of Uie principes establishedby the Révolution of 1688 and by the Bill of Rights, the Lords and Commons represented tke whole Estâtes of the peoplc and were Iherefore, legally as well as constitutionaly, empowered to supply aoj deflciency in the kingly office. » — Ânson, t. II, p. 61, parlant des décisions prises par les deux Chambres en 1688, pour lavèncment de Ouillaume d'Orange. •lit aussi : « U was thus declared by the assembly of the Estâtes of the realm. •

> Fortescue, De Laudibus, c. xiii : « Ad tutelam namque régis subditomm ac eorum corporum et bonorum rex hujusmodl creatus est, et hanc potestatem a populo effiuxam ipse babet, quoeinon licet potestate alla suo popnlo dominari. "

3 Todd-Walpole, t. 1, p. 108 : « It must be observed of ail the royal prérogatives, that they are held in trust for the benefit of the whole nation, andmostlw cxercised in conformity with the constitutional maxim » , tradncUon française^ t. I, p. 169. Le traducteur a rendu les mots imprimés en italiques de la façoa suivante : m Ce qu'il faut remarquer c'est que toutes les prérogatives r jyiJet n existent que pour le plus grand bien delà nation. » Le texte est pi os piécis to hold angthingin trtwt, c'est tenir une chose dune autre personne et la possé* der comme le représentant de celle-ci.

npk sapérienre à tontes les lois avait survécu à la catastrophe de jkfiébellion. Le Roi, représentant officiel du peuple, disparaissait lirmre le directeur choisi par Dieu ' » . On s'en tira par un détour ; kDédaiatioD des droits supposa que Jacques avait abdiqué. D'ailkis, le Parlement perdit ces scrupules au bout de quelques an- ;car en 1700, par VAct of Settlement il régla la succession à la Coonxme, en lui donnant une dévolution et des règles nouvelles^. Mais si, dans un sens large, les trois branches du Parlement AuflotdeTennes des autorités représentatives de la nation, le Boi Il k Chambre des Lords ne le sont que légalement et fictivement'. 8ede,k Chambre des Communes représente effectivement le peu- !, touuit de lui tous ses pouvoirs par des élections périodiques. 'est cette représentation particulière et propre par des députés qae l'on a lliabitude, soit en Angleterre, soit à l'étranger, de sous le nom de gouvernement représentatif, pris dans un étroit ; et voici la théorie et les règles de cette forme de gouvert, absolument inconnue au monde antique, telles qu'elles se filées chez les Anglais* dans la première moitié du xix® siècle. 1* I^ députés tiennent leurs pouvoirs du peuple : celui-ci leur i par l'élection un droit qui réside en lui. Mais en même il est considéré comme incapable d'exercer lui-même et ment ce droit, cela pour des raisons qui seront exposées tard, n ne saurait se substituer aux députés et agir par lui-

î* Les députés, quoique élus par circonscriptions, représentent le peuple entier; ils peuvent délibérer et statuer sur toutes '*ffiûreâ d'intérêt général ou d'intérêt local qui rentrent dans les ribotions de l'assemblée dont ils font partie*.

'Aano. LcuD and ctutam, t. II, p. 61, 59.

'Âfiioa,Laieafu2 ctutom, 1. 11, p. 62.

^ VqcI comment s'exprimait M. John Morley à la chambre des Communes

'H's^tembre 1883, dans le débat sur le Home rule {Daily News du 2 sep-

1^: • To Uiink that one who bas been himself the leader of the Hou se...

&ovai>peal from the décision of the représentative Chamber... to the Uiat \s not représenta tive. » Plus loin il appelle la Chambre des Corn*

: • This branch of tbe Sorereign Législature of the realm, freely chosen

^r€pr««entat»reandvirtually suprême. »

L^Sor c« qui suit, voir lord Brougham, The Britiah Constitution^ its history, and working {Works, t.XI,Edinburgh, 1873), les huit premiers cha-

spédalement ch. it et vii.

'^-^ Broagham, op. cit., p. 34 : « The power must be parted with and given t, U b not a représentation if the constituents so far retain a controi as to ftr themselves». — George Gomewall Lewis, An essay on the govemment ^^tftdencia, Loadon, 1841, p. 49 : « The électoral or constituent body cannot <if«i«r€ise the powers which it enables its représentant or deputy to exercice. » 'Bbckstone, Comment., B. I. ch. ii,p. 159: « Chaque membre, bieo que choisi

3** Les députés ont une entière indépendance, une pleine liberté d'appréciation, quant à l'exercice de leurs pouvoirs et quant aux actes qui rentrent dans leurs fonctions, tant que celles-ci ne sont pas arrivées à leur terme légal. Non seulement leurs électeurs ne peuvent pas les révoquer, mais ils ne peuvent pas non plus limiter leurs pouvoirs par des instructions précises et initiales, ni les obliger à statuer dans un certain sens, sous peine de nullité de leurs actes. Les députés ne sont pas les simples délégués ou mandataires des électeurs ou du peuple : ils sont, pour un temps donné et pour l'exercice de certains attributs de la souveraineté, les représentants légaux de la nation qui leur a transmis son droit. Ils doivent agir en conscience pour le mieux etdans l'intérêt général ; mais pour atteindre ce but, toute liberté leur est laissée dans les limites de la Constitation\ Quoique devant opérer sur unautre terrain, ils sont semblables à des magistrats élus parle peuple pour exercer le pouvoir exécutif ou judiciaire '. Cette dernière règle, qui parait absolimien t essentielle aux publicistes et jurisconsultes modernes, n'est point cependant, il s'en faut de beaucoup, aussi ancienne que les élections des députés pour les comtés et pour les bourgs. Celles-ci, au contraire, se firent anciennement, comme toutes les élections semblables en Europe, sur

par un district particulier, sertpour tout le royaume. Car laôa pour laquelle il estenvoyé est, non pas particulière, mais générale; ce n'est pas dansTintérét sealde ses constituants, mais dans celui de la communauté, pour conseiller Sa Majesté, (comme il apparaît par les lettres de convocation) : de communi consilio super negotiis quibusdam arduis et urgeniihus^ regem^siatum. et defenHoneniregni AnglisB et Ecolesix anglicanx concernentibus. » — Lord Brougham, op. cit.^ p. 35, no 4.

1 G. Corne wal Lewis, op, mt., p. 48.

> Lord Brougham, op. cit,, p. 39 : « Indeed the élection of magistrates, thougk apparently lesslike représentation, is inreality more akin to it; for the pokers of executive government are given over by the people to the functionaries chosen. This was necessary because of the impossibility of a whole people exercising those functions. If then any of the old republics had been as extensive as to make assemblies of the people impossible, it is likely that the expédient woald hâve been adopted of delegating the législative functions to a smaller bodj ». On peut remarquer que le terme gouvernement représentatif a été quelquefois pris dans un sens exactement inverse à celui-là ; c'est un exemple des difficultés que crée en droit constitutionnel Tincertitude de la langue, souvent mal fixée ; voici ce que disait en 1816 Royer-Gollard dans la discussion de la loi électorale (de Barante. La vie politique de Af. Royer-Collard^ ses discours et ses écrits, 2« édit., t, J, p. 227 : « Le mot représentation est une métaphore. Pour que la métaphore soit juste, il est nécessaire que le représentant ait une véri> table ressemblance avec le représenté ; et, pour cela, il tant, dans le cas présent, que ce que faitle représentant soit précisément ce que ferait le représenté. Il suit de là que la représentation politiqite suppose le mandat impératif déter^ miné à un objet lui-même déterminé, tel que la paix ou la guerre, une lui proposée. En effet c'est seulement alors qu'il est prouvé et visible que le mandataire fait ce qu'aurait fait le mandant et que le mandant aurai!;, fait ce que fait le mandataire. »

k piÎDcipe dn mandat proprement dit et des pouvoirs exprès et impératifs donnés au mandataire. Cela était d' ailleurs logique ; car iiiie les temps anciens^ les comtés, les villes et les bourgs étaient eoouDe autant de petites républiques, qui se faisaient représenter pirdes plénipotentiaires à une sorte de diète féodale.

Gomme nos députés aux États généraux ^, les députés des comtés et des bourgs reoevaient alors de leurs électeurs des pouvoirs écrits ; ^03 00 moins larges ' : et ce qui montre bien qu'ils ne pouvaient I kdepaâ&er, c'estque le Boi, dans les lettres de convocation adressées tu sfaéri&, demandait que les représentants des Communes reçus- MU des pouvoirs assez amples : ita quod pro defectu hujusmodi fUntaiiê negotium infectum mm remaneat '. On les voit d'ailleurs, tpès k session du Parlement, rendre compte à leurs mandants ^. j^^ttndet comment disparut cet usage ? Je ne le trouve point indiqué ;Wis les anteurs Anglais ; mais cela dut nécessairement coïncider |i»eela pleine acquisition du pouvoir législatif par les deux Cham- ■K:ce vieux système était incompatible avec l'exercice d'un ^bkble pouvoir. Blackstone constatait déjà la pleine indépen- 4bc€ du député, et l'expliquait par cette raison que celui-ci était pieprésoitant, non de ses électeurs seuls, mais du royaume tout •fo*. Au XIX® siècle, c'est un des points sur lesquels insistent pphis énergiquement les auteurs Anglais. Ils distinguent soigneu- ■Bttit d'un simple délégué le représentant du peuple à la Chambre «Cooununes; et, pour montrer que tel n'est pas son caractère, ils ■^ spécialement ce qui s'est passé en 1716, quand fut voté le %^to«w/ Act. La durée de la législature était alors limitée à

'Ebbcîq, Cours élémentaire d'histoire du droit françads, 4® édit., p. 498,

jli.

I *«tatoi, Const, Hiitory, no 747, t. III, p. 425. j ,• Aason, Law and euslom, t. I', p. 49. I *Stabbg, Const. History, n<> 746, t. III, p. 424.

' Voià U saile du passage cité plas haut, p. 65. note 6 : « Par coaséguent il

<tpn teoa (le député), comme un député des Provinces-Unies, de consulter

CMstitoants ou de prendre leur avis sur aucun point particulier, à moins

^-«fine ne juge convenable ou prudent d'agir ainsi. » On doit noter les

dam lesquels, avant lui, Monstesquieu parlait du mandat impératif dans

^ chapitre de V Esprit des lois^ intitulé De la constitution de V Angle-

(L. Jkl, cb. 6) : * U n'est pas nécessaire que les représentants, qui ont

^ ceaz qui les ont choisis, une instruction générale, en reçoivent une

^^ sur chaque adaire, comme cela se pratique dans les diètes d'AUe-

^ est vrai que de cette manière la parole des députés seroit plus

ds la voix de la nation; mais cela jetteroit .dans des longueurs

'«odroit chaque député le maître de tous les autres ; et dans les occa-

^^pHis preasaates, toute la force de la nation pourroit être arrêtée par

^ÎGe. » Ne sent-OD pas là comme une transition entre Tétat de droitdans

ie mandat impératif était la règle et celui dans lequel il sera légalement

trois ans par un Act de 1694, et les élections nouvelles à la Chambre des Communes ne pouvaient pas être différées par suite au delà de l'année 1717. Le Roi et le ministère étaient persuadés qu'un appel aux électeurs, dont beaucoup étaient jacôbîtes, serait funeste à la tranquillité, du pays. Le ministère fit alors voter l'Act, aujourd'hui encore en vigueur, qui fixe à sept ans la durée des pouvoirs des députés à la Chambre des Communes, et qui, s'appliquant même aux députés alors en fonctions, prorogeait de quatre ans leurs pouvoirs. « C'est la preuve démonstrative, dît M. Dicey\ qu'au point de vue légal le Parlement n'est pas le commis (agent) des électeurs, ni en aucun sens un trustée pour ses constituants x>. En effet, un délégué ou préposé ne pourrait de sa propre autorité proroger la durée des pouvoirs qu'il a reçus.

Par suite, les auteurs Anglais présentent, à juste titre, l'exclusion de tout mandat impératif, comme une des conditions essentielles du gouvernement représentatif. Sans doute, pour que le système fonctionne régulièrement, il faut que les députés reflètent l'opinion du pays ; c'est la volonté de celui-ci qui doit être suivie. Pour cela, il est nécessaire que le candidat fasse connaître aux électeurs ses vues sur les principales questions qui préoccupent les esprits et peuvent être portées devant le Parlement. Dans aucun pays cela ne se fait plus largement qu'en Angleterre. D'autre part, l'honneur commande au député élu de ne point voter, si ce n'est pour les motifs les plus graves, contrairement aux idées qu'il a ainsi émises. Mais on n'admettrait pas qu'une instruction émanée des électeurs puisse l'enchaîner et restreindre son pouvoir, ni même qu'il puisse prendre envers eux des engagements formels ^. Dans la polémique abondante, au milieu de laquelle se sont faites les élections à la Chambre des Communes après la dissolution prononcée au mois de septembre 1900, ces idées ont été souvent agitées. Le ministère, qui avait une majorité considérable et solide dans la Chambre dissoute, justifiait la dissolution en disant qu'il avait

* Introduction^ p. 42.

* Lord Brougham, op, cit., p. 35; — Todd-Walpole, t. I, p. 129, 130, et les auteurs cités : — Gox, The British CommonweaHh^ 1854, ch. xiii, p. 139 et suiv. Il faut constater cependant que, dans le débat snrle Home rule^ il a été plus d'une fois objecté par l'opposition que les députés de la Chambre des Coaimuo nés n'avaient pas reçu des électeurs le mandat de voter une semblable mesure; \ mais Toici ce que répondait, à la Chambre des Lords, le marquis de Ripon ' {Daily Neics du 7 sept. 1893) : * In reply to the contention that this Parliament i had no mandate to carry this Bill, he would point out that the Parliament which repealed the Corn Laws had no mandate to do so. If it had any mandate al ail, it was to maintain tbose laws. He believed that the British pèople had fully made up their mind to grant the Irish people self-govemment. »

besom d'une approbation formelle de la nation pour accomplir les deux glandes tâches qni s'imposaient à lui : l'organisation en cohom anglaises (settlement) des Républiques Sud- Africaines dont Faonexion avait été prononcée et la réorganisation de l'armée. L'opposition au contraire, qui protestait contre la dissolution, soutauût que selon les principes le Parlement et le gouvernement D*aTiient besoin pour cela d'aucun mandat spécial \

4* Les députés doivent nécessairement être élus à temps. C'est le senl moyen d'organiser un régime véritablement représentatif. BuB ce système, les élections souvent renouvelées sont le seul «wrôle légitime et efficace que le peuple puisse exercer sur ceux loqnek il a, pour un certain temps, remis son pouvoir '. Le dépoté, qui aurait abusé de l'arbitraire qui lui est laissé, pour tromper la confiance de ses électeurs, n'oserait se présenter à une électÎMi nonTelle, une fois ses pouvoirs expirés, ou serait sûr de ne pHètreréân.

5* Chez les Anglais, le système représentatif s'est établi historifMDent de manière à fournir, non la représentation directe de la fopolation nationale, — ce qui supposerait que les députés à élire baient répartis entre les districts proportionnellement au nombre des habitants, — mais la représentation particulière d'agglomé- **«itt ayant une existence corporative, de groupes organiques •ttftnés par l'histoire : les comtés, les villes et les bourgs, aux- ^^ se Bont jointes les Universités. Cette organisation, qui dé- 'WBt simplement de la formation historique du Parlement, a été, «MSBi, ramenée à un principe. On l'a présentée comme bonne • «i et destinée à empêcher la simple loi du nombre de dominer ïûtt, (fest le thème que Pitt développait en 1785 et en 1793,

'Adresse de Sir Campbell Baanerman aux électeurs Hes Stirling Burghs g^.Voc» dn 25! sept. 1900) : « Le fait le plus remarquable dans la situation V< sctoeUe se trouve dans la dissolution elle-même. L'excuse que l'on « irant, c'est qn'un mandat donné par le pays est nccesjsaire pour cer- P^jets que le gouvernement a en vue. J'ai en méfiance, celte doctrine de ^ spéciaux OQ plébiscites, doctrine étrangère à notre Constitution et as- A d'autres pays, à des combinaisons pour maintenir le pouvoir arbi- • — Discours de Sir William Harcourt à Ebbw Vale (Daily News du •ÇtîSOOj : « Le gouvernement de S. M. a aujourd'hui le sang-froid de nous SOI* quoi nous aurons à discuter k l'élection générale et sur quelles ques- «Ite élection portera. Je voudrais lui demander qui lui a donné le droit *û^râ Téleclion générale la discussion sur la conduite du gouvernement, ^wiberlain commence son adresse en ces termes : « La question que, comme ^ àa royaume, vous êtes appelés à trancher ; » et il vous dit ce que vous ^pclésà décider. Jamais, depuis que l'Angleterre a un Parlement, aucun ■t» n*a eu Taudace de dire au pays ce qu'il aurait ou non à décider. » 'UrdBioogham,op. cit., p. 34, n» 3.

70 LA LIBERTÉ MODKRNE.

opposant, cette dernière fois, la base du Parlement anglais an principe qui avait produit la Convention française*. Dans les Canons du gouvernement représentatifs de lord Brougham, il est dit encore : <r La population seule ne peut pas sans danger être prise pour le critérium du nombre des représentants à élire, et l'on doit réprouver toute combinaison qui attribuerait à une très grande ville le choix d'un trop grand nombre de représentants, en lui accordant un nombre de représentants proportionnel à sa population'. »

Cette dernière règle n'a pas pu, aussi facilement que les autres, s'acclimater chez toutes les nations qui ont emprunté aux Anglais le gouvernement représentatif ; elle ne pouvait se maintenir, comme on le verra plus loin, là où était ouvertement proclamée, comme un principe fondamental, la souveraineté du peuple. En Angleterre même elle est condamnée à disparaître. La dernière loi électorale s'appelle VAct sur la représentation du peuple : c'est un nom significatif. Elle a été suivie d'une autre loi, celle du 25 juin 1885, sur la répartition des sièges pour les élections parlementaires^. Celle-ci n'a point abandonné l'ancien principe*. Elle prend toujours pour base apparente de la représentation la distinction des bourgs et des comtés; elle a maintenu une représentation particulière aux Universités : Oxford, Cambridge, Dublin, Londres, Glasgow et Aberdeen, Edimbourg et Saint- Andrews. Mais au fond, pour les bourgs et les comtés, c'est le principe de la représentation proportionnelle au nombre des habitants qu'elle a introduit et appliqué dans une large mesure. Bourgs et comtés sont en principe découpés en circonscriptions électorales, comprenant une population d'environ 54.000 habitants, et chaque circonscription élit en principe un seul représentant. Il est vrai que le système subit quant aux bourgs d'assez notables déviations ; si en effet on supprime, en leur enlevant leur représentation distincte, tous les anciens

* Wilhem Rosegarten, Die Volhswahlen und die Volksherrschaft in ihren politisc'hen und socialen Wirkungen^ Leipzig, 1864, p. 270-1.

* Op. cit., p. 95, canon VIII.

' Loi du 6 décembre 1884, surla représentation du peuple dans le Royaume- Uni, Annuaire de législation étrangère^ publié par la Société de législ. comparée, 1885, p. 69.

* Annuaire de législfxtion comparée, 1886. p. 44 et s.

s Anmiaire de législation comparée^ 1886, notice par M. Henri Morgand, p. 46 : « Le principe de la représentation mathématiquement proportionneUe, vers lequel, en réalité, on a fait un nouveau pas, ne parait pas avoir été admit* -dans les données théoriques du travail . Dès le début, M. Gladstone Ta écarté. Pour rirlande les acts d'union semblent s'opposer à son application, m

loorgs parlementaires qui comptaient moins de 15.000 habitants, ceux qui dépassent ce chifire et jusqu'à 50.000 habitants ont obtenu ou conservé un siège ; de 60.000 à 165.000 ils en ont unifennément deux. Enfin, certaines Universités, Oxford, Cambridge et Dublin ont deux représentants \ Mais le principe ainsi déposé, ne ssorait manquer d'exercer la force d'expansion qui est en lui et de faire éclater l'antique récipient dans lequel on a voulu le comprimer et le restreindre*.

Le gouvernement représentatif dont les Anglais avaient ainsi i^agé et fixé les règles et que leur avaient emprunté les Etats cansdtmionnels du continent s'est maintenu intact pendant les deux premiers tiers du xix* siècle environ. Mais dans le dernier tiers it ce siècle, tout en continuant à fonctionner, il a été fort ébranlé éoïs son équilibre et dans ses principes propres. Des efforts se («ont produits pour j introduire un certain nombre d'éléments itiaiment hétérogènes : le mandat impératif, le référendum, la (>gaésentation des minorités ; l'institution des deux Chambres, qui to aussi partie de ce système a été souvent attaqué. Ces éléments wt en réalité des emprunts plus ou moins déguisés au système fc gouvernement direct par la nation ; et ceux qui les précouiat veulent en réalité changer la nature du gouvernement Wpwsentatîf en faisant des représentants de simples délégués '.

* Cf. sar le système établi par VAct de 1885, Burges, Political science^ t- n. p. 65 et s.

' Es 1885, M. Bryce combattit à la Chambre des Communes la représentation îpe des Unirepsités {Annuaire de lég. comparée^ 1886, p. 46). Plus it à la Chambre des Communes le 10 juin 1898 ( Daily News du il juin), rs demandait an premier Lord de la trésorerie si son attention avait attirée sur la disparité, croissante d'année en année, quant à la représentada peuple au Parlement, les dernières statistiques électorales montrant que fc des électeurs inscrits dans les diverses circonscriptions varie entre chiffre le plus bas, et 24.911 chiffre le plus élevé. Tout en déclarant que pwteniement ne songeait point à une nouvelle distribution des sièges, ^àlîOQT a reconnu que ces anomalies méritaient la sérieuse attention de la iore, ,' Voyez mon étude intitulée. Deux formes de gouvernement : dans la Revue droit public et de la science politique^ t. I (1894), p. 15 et suiv.