CHAPITRE III

Le système de deux Chambres législatives.

La division dn Corps législatif en deux Chambres ou Assemblées est, au XIX® siècle, une institution presque générale chez les peuples qui pratiquent le gouvernement représentatif. On verra plus loin combien sont rares les Constitutions qui admettent une assemblée unique. La nécessité de cette division est presque un axiome du droit constitutionnel moderne. D'autre part, à ime exception près, tontes les nations qui ont adopté ce système l'ont, directement ou indirectement, emprunté à l'Angleterre : seule la Hongrie, par une évolution propre et distincte, a divisé sa Diète en deux Chambres au commencement du xvii® siècle *. En Angleterre cependant le système des deux Chambres n'a point été le produit de la science^ ni le résultat de prévoyantes combinaisons. Il est sorti du développement historique, presque inconsciemment ; il est résulté presque d'un heureux accident. C'est ce que savaient déjà les hommes du xvin® siècle, et l'esprit français tirait alors de cette formation, due au hasard, un préjugé défavorable à l'institution*. En réalité,

1 De Bertha, La constitution hongroise^ précis historique, d'après le docteur Samuel Radô, Paris, 1898, ch. viii, p. 110 : « La date de rorganisation sépara d*une Chambre haute remonte à Tan 1608. G*est à ce moment que la délibération séparée des Etats d'un côté et des seigneurs à banneret, des évéques et des magnats de Tautre, — ayant été d'aillears souvent employée auparavant, — est deve nue une disposition définitive ». — La Suède avait bien développé ses États par une évolution propre, et les avait divisés en quatre ordres : noblesse, clergé, bourgeoisie et paysans. Mais en 1866 elle a supprimé cette ancienne division et adopté le système des deux Chambres. — Dareste, Les constitutions modernes^ 2« édit., t. n, p. 39 et 42.

s Rabaud Saint-É tienne, à l'Assemblée constituante, sept. 1789 {Archives parlemen., !«' série, t. VIII, p. 568) : « 11 me parait qu*une Chambre haute, une Chambre séparée, n'est poiut dans son institution un moyen imaginé poar arrêter les dangereux efforts d'une nation assemblée. J'accorde, pour un instant, qu'elle produit cet effet et que le résultat d'un équilibre nécessité par les circonstances est devenu de la sagesse, mais il n'était pas de la sagesse originairement. L'idée des deux Chambres n'est donc pas dans son origine un calcol de forces politiques; elle n'a point été imaginée pour suspendre la marche précipitée des représentants du peuple. »

t'est ainsi que se forment très souvent les institutions les plus via- Uee. Parmi les combinaisons multiples que l'histoire peut amener dngrorganisationdes peuples progressifs, il s'en trouve quelqu'une, jfo. grâce à un heureux concours de circonstances, est particulière- Mot lîen venue; elle répond par là même à des besoins, non pas Bmplemeiit particularistes, mais généraux, et à une époque où les ^s'échangent constamment entre nations, elle gagne de proche « proche, par une force naturelle et irrésistible.

llÉttt voir comment le système des deux Chambres s'est constihé en Angleterre et pourquoi il s'est répandu au dehors.

Lorsque le Parlement-modèle fut convoqué en 1295, sa compo- . sauf la représentation propre des comtés, était fort semblable «De de nos États généraux du xiv® siècle. A côté des barons, des et abbés convoqués en personne, et des députés élus par les kf les villes et les bourgs, le clergé était aussi représenté comme «die particulier : les doyens des chapitres cathédraux, les ardevaient comparaître, ainsi que des mandataires on proc- K|tfésentant les chapitres et le clergé paroissial *. Il pouvait de là une assemblée délibérante unique, comme le Parle- ^oossais ', et beaucoup d'auteurs Anglais admettent en effet Parlement la délibération eut d'abord lieu en commun '. Il enrésidter quatre corps distincts, comme les États de Suède, &it,il sembleque parfois ily ait eu quatre délibérations distinc- (^({m,en apparence, était le moins probable, c'est que le Parle-

'*lma^ Law and custom, t. I', 46. Le torit of ium'monsy par lequel Tévê- ^MpnsoDaellemeDt convoqué, contenait à cet effet une clause dite de Prx- ^'^ttt^Q premier mot de cette clause. Elle le chargeait de prévenir le cha- '^ soa église cathédrale et tout le clergé de son diocèse, qu'ils eussent à ^ *' av«c lui au Parlement. Le prieur ou prévôt de la cathédrale, les , parfois les doyens, devaient comparaître en personne ; le chapitre ■1 et le clergé du diocèse, pris en corps, comparaissaient le premier par 'FKareor, le second par deux. La clause de 'grxmunienUs continua de figu- ^wle irrtt de convocation des évéques après que )e clergé eut cessé de figutoame ordre, aa Parlement, et vota ses subsides dans les convocations. ^O.Pfke, A C<mgtit%tti<mal History of the House of Lords, p. 154 et s., 346,

J^Bnragham, TheBritith Constitution,^. 51 : '< The Scotch Parliament, veiy material respects, differed from the English. The différent Estâtes s»t aod Toted together. »

■biks, ConttitutUmcU History, n» 22S, t. 11, p. 552; n» 749, t. III, p. 430. * Staifes, CofutifutionaZ JETwtory, n» 749, t. III, p. 431 : « The fact thatthe ^' e?vafl Toted by the différent Estâtes in différent proportions might suggest

ment se ramenât à deux Chambres. C'est pourtant ce qui -eut lien, grâce à deux simplifications qni se produisirent d'elles-mêmes. D'un côté, le clergé renonça à être présenté au Parlement comme un ordre à part. Les prélats continuèrent à siéger aa Magnum Concilium; mais les doyens des chapitres, les archidiacres et les proctors des Églises cessèrent de figurer aux Parlements convoqués. La raison en est très simple. La principale cause, qui faisait convoquer un Parlement, était le subside demandé par le pouvoir royal. Or, le clergé préféra voter séparément et indépendamment ses contributions. Cela se fit dans des assemblées, appelées Convocations, tout à fait analogues à nos anciemies assemblées du Clergé de France. Le clergé, d'ailleurs, conserva très longtemps ce privilège en Angleterre. Cela avait, il est vrai, dégénéré en une simple entente entre le lord chancelier et l'archevêque primat. A partir de 1664 seulement, le clergé anglais fut soumis aux mêmes impôts que les autres citoyens et dans les mêmes conditions*. De ce développement il résulta que l'ordre du clergé cessa de figurer au Parlement dans le cours du xiv* siècle *.

«vea a wider distribution ; possibly the prelates and clergy, the lords temporal, the knights of the shiie and the borough members may hâve sat in four companies and in four chambers. »

» Anson, Law and custom^ t. P, p. 47 ; ii, p. 298 ; — Gneist, Verfassungsgeschichte, §37, p. 597. Les Convocattofu.d'ailleurs ont subsisté et subsistent encore dam le droit public anglais, mais seulement comme des assemblées destinées à légiférer en matière ecclésiastique, émettant des canons sur la discipline ecclésiastique, le rituel et le dogme. Mais ces canons ne peuvent être votés par elles qa*a* ▼ec la permission [licence) de la Couronne et ne peuvent être promulgués qu'avec Tautorisation de celle-ci : à ces conditions ils obligent le clergé ; pour obliger les laïques, il faut de plus qu'ils soient approuvés par le Parlement. Il y a en Angleterre deux Convocations répondant aux deux provinces ecclésiastiques, celle d'York et celle de Ganterbury. Chacune est divisée en deux chambres, une chambre haute composée de» évêques, que préside Tarchevêque, et une chambre basse comprenant les doyens, les archidiacres et les procureurs des chapitres et du diocèse (le clergé paroissial a uae représentation plus nombreuse dans la province d'York que dans celle de Canterbury). Cette organisation manifeste» ment reflète celle du Parlement anglais ; mais l'organisation même du clergé en fournissait les éléments ; on peut remarquer que dans nos anciennes assem* blées du Clergé de France chaque province était représentée «par deux membres du clergé supérieur et deux membres du clergé inférieur. Cf. Anson, 2^147 and ciêstom, t. 11, p. 284 et s.

2 Anson, Lato and ctMrtom, 1. 1', p. 47 ; — Stubbs, ConstitutionalHistory^ n*755L L'unité ancienne du Parlement et des Convocations est encore attestée par oe fait que, quand le Roi dissout le parlement, il dissout en môme temps les Convocations et ordonne de procéder à de nouvelles élections en ce qui concerne leurs membres électifs. Voici, par exemple, les deux dernières des cinq proclamations que la feue reine Victoria a signées le 17 sept. 1900 « Il est ordonné par 8. M., par et avec l'avis de son Conseil que les Convocations respectives dos provinces de Canterbury et d'York sont dissoutes à partir du mardi vingt-cinquième jour de septembre prochain. » — « Il est ce jour ordonné par S. M., par et avec Ta vis de son Conseil que le très honorable Lord Grand Chancelier do cette partie da

Fiiitre part, les éléments qui restaient, une fois le clergé éliminé, groupèrent en denx corps distincts : les lords temporels et les pré- — les chevaliers des comtés et les dépntés des commîmes. Cela d'afiSnités naturelles ou de causes extérieures. Les barons îpâats, tout en siégeant au Parlement, continuaient leurs anfonctions dans le Magnum Coneilium : à ce titre, ils forit me assemblée à part * ; l'habitude devait les porter à faire Bème au sein du Parlement. S'il était naturel que les barons les prélats se séparassent du reste des membres, il ne l'était pas qae les cheyaliers des comtés se réunissent aux députés des îet des bourgs. Un premier trait les rapprochait, c'est qu'ils les nos comme les autres des mandataires élus. Mais ils d'antres points de ressemblance, plus intimes et plus an- Si, en effet, les chevaliers semblaient, par leur origine et noblesse même, devoir maintenir une distinction entre eux et konrgeois', en réalité il s'était fait, dans le cours du temps, égalisation progressive de tous les freeholders du comté, opanx l»rons, et les institutions autonomes et représentatives «œté y donnaient aux simples chevaliers un rôle social fort ïUable à celui des bourgeois dans les cités '. C est en 1332 qu'on constate nettement pour la première fois délibération séparée des prélats et des grands, — et des checitojens et bourgeois, quoique probablement encore dans »éme Chambre*. En 1341, les deux assemblées sont bien I*, et, en 1351, les Communes ont un lieu de réunion

Coi appelée la Grande-Bretagne, sur la notification du présent ordre

[»«., l«Tingl-cinq septembre prochain fera émettre en due forme de loi les

"îêcessaires pour élire de nouveaux membres des Convocations du

|8WAî, CorutUutional History.n^ 749, t. III, p. 430 : « That the baronage, ■swnbled in parliament or not, could hold sessions apart from the ortbe commons, is a fact as clear as the clergy could and did me et ^ the barooage... Bat on the other hand the barons had their own "■*?«*« greal coancil. »

^^, Comtitutional Hi$tory,n'' 191, t. II, p. 184 : « For several reasoos ^■■fior freeholders might hâve beeo expectcd to throw in their lot ^vith the . vilh vhom they shared the character of landowners and the common «f chivalry and consanguinity. For a long time they voted their taxes in proportion with tbem, and it was not by any means clear, at the end «ign of Edward I, that they might not fumish a fourth estale of Parlia-

^^^.CtmstUutiofMl ffittory, no«l92 et suiv.

|lMbs, ConirtittfCiona/ HUtory, n« 749.

|«^ Ad il chargez et priez en chargeante manière lesditz grantz et autres de la B>e, qaHs se treisseût ensemble et s'avisent entre eux ; c'est assaver les ■^ par eux, et les chivalers des counteez, citeyns et burgeys de par eux ••. P«ri-. U, 127.

particulier*. A partir de 1377, les Commnnes ont un Président en titre élu par elles, le Speaker^.

En même temps que le Parlement se di\dsait ainsi en deux Chambres, le principe se dégageait qu'elles avaient, sauf exception, un droit égal, et que leur délibération concordante, prise de part et d'autre à la majorité, était nécessaire pour engager le corps entier. Nous avons dit comment cela s'établit pour la délibération des lois ' ; il en fut de même pour le vote des impots. Nous savons qu'originairement chaque État ÇEstate) votait séparément ses subsides et dans des proportions souvent diverses ; il en était encore ainsi en 1295 ^. Mais dans le cours du xiv^ siècle, lorsque les deux Chambres furent formées, elles cessèrent de voter leurs subsides séparément, faisant leur octroi d'après un seul et même plan, et lui donnant la forme d'impôts qui atteignaient toutes les classes.

< Stabbs, Constitutional History^ n» 749.

) Stubbs, Constitiuional History, no lf)S. Speaker signifie orateur. Cela marque qu originairement sa principale fonction était de transmettre publiquement au Roi la délibération des Communes. Ainsi, dans nos anciens États généraux, chacun des ordres élisait un orateur en vue des séances royales, où les Etats se mettaient en contact avec la royauté. Ct. Edward Lummis, The Speaker's Chair f 1901, p. 7 et suiv. — La question de savoir quand et comment se fit la séparation des deux Chambres est encore obscure en partie ; voici com> ment la présente M. L. 0. Hike. A constitutional History of the Hotue of Lordsy p. 322 et s. : « Il est difficile^ dit-il, de prouver à quel moment une barrière physique permanente a été établie entre les deux Chambres ; il est aisé de montrer que les deux assemblées furent toujours distinctes. Lu Curia régis ou cour du Roi, le Roi en son conseil dans son Parlement {Ihe king m his council in Parliament, d'une époque quelque peu postérieure, ne comprirent jamais les Communes. Les grands officiers de TÉtat et les juges y étaient convoqués et y siégeaient parmi les Lords spirituels et temporels, mais les représentants des Communes, ou tout au moins les bourgeois, ne furent jamais admis dans leurs rang^. Il importerait assez peu que les Communes, qui aux premiers temps du Parlement se présentent surtout comme pétitionnaires « aient formulé leurs pétitions au bas bout d'une salle, tandis que les Lords étaient en haut, ou dans une chan>bre ou bâtiment distinct, tandis que les Lords étaient dans un autre. Aucun mur ne pouvait rendre les deux corps plus distincts qu'ils ne l'étaient déjà par leur nature » . D'autre part, le même auteur soutient que même apr^s le xiv* siècle le Parlement n'avait pas encore totalement perdu son unité primitive et que parfois Lords et Communes se réunissaient encore dans une même assemblée : « Le Roi et les trois Etats, dit-il, formaient un tout organique, et parfois encore ils avaient à Hgir coUectivement en tant que Parlement; des occasions se présentèrent à des dates considérablement plus récentes que celles qui ont été habituellement assignées à la séparation des deux Chambres. Il y a plusieurs cas dans lesquels un Pair, nouvellement promu à une dignité particulière, prend séance en présence des Lords et des Communes. Cela se présente au moins encore sous le règne d'Henri V, lorsque Thomas Beaufort, comte de Dorset, fat créé en Parlement duc d'Ëxeter. ** Enfin M. Pike ajoute : v Les « Rôles du Parlement a {Rolls of Parliament) remontent jusqu'au règne d'Henri VII; et il n'y a point de Journal séparé des Lords avant le règne d'Henri Vlll ».

' Ci-dessus, p. 57-59.

* Stubbs, Constitutional History, n» 223.

indons'en faisait par des conférences entre les deux assemet, bien qne les demandes de la Couronne fussent d'abord aux Lords, depuis la fin du règne de Richard II (1395), ks subsides forent accordés par les Communes, avec l'avis et mt des Lords, dans une forme qui peut être regardée ODDStîtiiant un acte du Parlement ^ En 1407, il fut netétabli que, pour la concession des subsides, le roi devait rcirparla bouche du Speaker des Communes la détermination ieox Cbambres. C'était déjà reconnaître qu'aux Communes îittit vraiment le droit de consentir l'impôt». Mn la formation bien nette des deux Chambres du Parlement iime dernière conséquence. La Chambre des Lords , dissociée iCoDseildaRoiet n'existant plus qu'en tant que partie intégrante Parlement, comme la Chambre des Communes, ne pouvait siéger et agir que lorsqu'un Parlement complet existait et 01 action. Par suite la dissolution de la Chambre des Com- )a prorogation de la session la réduisaient à l'inactivité '.jusqu'à ce qu'une nouvelle Chambre des Communes fût luéeou qu'une session fût rouverte. De là vint la règle d'alaquelle dans le système des deux Chambres, l'une d'elles en ïpe ne peut siéger si l'autre n'est également en session, ce que l'on peut entrevoir sur la formation de ce système !le$ Anglais ; disons maintenant comment se fixa au cours du la oomposition delà Chambre des Lords, ^la Chambre des Lords, ou plutôt le Magnum Condlium, dont ' fait k continuation, était originairement une assemblée de Tine cour féodale. C'était le titre de la tenure qui y don- ^*aûOB, tous les ducs, comtes et majores barones y étant perlent convoqués. Mais à partir du règne d'Edouard I®' M307), une transformation s'accomplit, qui devait donner ' Chambre des Lords une autre base. Ce roi, en effet, restreii* nombre des barons qui étaient antérieurement convoqués*. Jûîs, c'était la volonté royale et non la tenure par elle-même '«nfeait le droit de siéger. Cela s'accentua par une jurispruqui s'établit au cours du XI v® siècle : toute personne, qui €<ê convoquée une fois au Parlement en qualité de pair et

•^. CimttitMtioital History^ n»» 760, 761. On peut cependant constater B*û à titre exceptionnel, quelques octrois s^arés des divers ordres,

^b», Conttitutional History, no 691, L. 0. Pike, op. cit., 337 et s. LO.Pike, op. cit.. p. 333.

•i-O. Pîke, op. dt,, ch. VI et vu.

qui avait obéi à la convocation, avait le droit ferme d'être convoquée aux Parlements suivants, et laissait après elle ce même droit à son héritier, pour le transmettre héréditairement et indéfiniment dans sa famille, selon la loi anglaise de primogénitore^. De là à permettre au Roi de conférer par un acte précis et formel des pairies héréditaires, emportant le droit de siéger à la Chambre des LordSj il n'y avait qu'un pas, et il fut vite franchi. Le Boi put par <3L patent d créer des pairs', sauf cette limitation, qui fut imposée dans la suite, qu'il ne peut les créer simplement à vie : la pairie conférée est nécessairement héréditaire '. On arriva à ce résultat que tous les Lords temporels composant la Chambre hante furent censés avoir également le droit d'y siéger en vertu de titres de noblesse que le Boi avait conférés, à eux ou à leurs ancêtres*. Ainsi s'est établie en Angleterre cette règle, qui a longtemps passé pour un des principes essentiels de la monarchie constitutionnelle : le droit pour le Roi de nommer, sans limite de nombre, les membres de la Chambre haute. Ainsi se fixa la composition de la Chambre des Lords quant aux pairs temporels d'Angleterre. Par l'imion de l'Ecosse et de l'Irlande elle se com-

1 Stubbs, Constitutional History^ n^ 190.

s Cela eut en particulier cet avantage, que cela permit de limiter la transmission de la pairie aux seuls héritiers mâles. D'après la coutume, au contraire, la pairie pouvait passer aux femmes à défaut de mâle; et, bien qu'aucune paireste n'ait Jamais été convoquée au Parlement, en personne ou par procureur, Thomme qu'elle épousait acquérait le droit d'y siéger. Stubbs, Constitutional History, n» 751, t. m, p. 487.

' Bien que les précédents, sur lesquels repose la discussion de ce point de droit, soient fort anciens, c'est seulement en 1856 que la question s'est posée réellement. La Couronne à cette époque créa de parti pris un pair à vie. Mais la Chambie des Lords décida que ni les lettres patentes de cette création ni le vorit of summons qui les avait suivies ne pouvaient conférer au bénéficiaire le droit de siéger et de voter au Parlement. Malgré les protestations d'un certain nombre de pairs, cette décision fixa le droit constitutionnel sur ce point. Gela ne rendait point impossible cependant qu'un Act du Parlement, changeant, en ce poiot, la Constitution, permit pour l'avenir la création de pairs à vie. Des projets dans ce sens furent présentés en 1856, 1869 et 1888. Ils n'ont pas abouti. Mais, comme on le verra plus loin, parla création des Lords d'appel ordinaires, le principe de la pairie viagère a reçu une application. Sur cette question voyez L. 0. Pike, op. cit., p. 376 et s.

* Gela vint en partie de ce que définitivement sous Charles II furent abolis le service militaire attaché aux fiefs, ainsi que les autres devoirs analogues dns par le vassal au seigneur, y compris le devoir de conseil. Mais cette même législation conserva expressément aux pairs du royaume leurs titres d'honneur et le droit de siéger au Parlement, titres et droits qui, attachés auparavant à lears fiefs, en devinrent désormais indépendants. Cf. L. O. Pike, op, ei%.^ p. 356>7. Cependant l'influence du principe féodal s*est encore fait sentir accessoirement pendant des siècles. C'était en effet une question discutée que celle de savoir si la propriété de certains fiefs ne conférait pas la qualité de pair ; elle a été résoue négativement, mais seulement de nos jours.

Eqio. En effet, ces deux pays, dont le développement propre

lit èé sjmétriqne à celai de l'Angleterre, avaient chacun leur

de pairs, qui subsista après la réunion. Mais le droit de

îr an Parlement britannique ne fut accordé qu'à un certain

ibœ d'entre eux élus par les autres : seize pairs d'Ecosse, éluB

ittmve&a pour chaque législature, et vingt-huit pairs d'Irlande

à vie. Cest ainsi que la Chambre des Lords se trouve compter

eotain nombre de membres électifs.

ht Mûj^um Conciliumy comme les autres assemblées féodales^

ireoâit, à côté des grands vassaux laïques, les hauts dignitaires

stiques. Il en résulta que la Chambre des Lords comprit

B des Lords spirituels (spiritual lords). C'étaient d'abord le»

archevêques et les évoques du royaume ; puis, dans l'Angle-

catholique, un grand nombre d'abbés, prieurs et chefs d'or-

SHimisÈiqaes. Le nombre des prélats réguliers y décrut d'ail-

à partir du règne d'Edouard III, conformément à leur

TGBu*. Cependant ils étaient assez nombreux pour former^

aux archevêques et évêques, la majorité de la Chambre des

Aiwsi ce fut un changement d'une grande portée lorsque

iHenri VIII, les monastères ayant été supprimés, les abbés et

ijffienrs disparurent du Parlement*. Les archevêques et évêques

» y demeurèrent, mais sans grande influence à raison

|wr petit nombre. Ils en furent même exclus en 1640, sous

I'- par un Act du Parlement qui, ayant reçu l'approba-

à^ roi, fut considéré comme variable et maintenu lors de la

ion ; mais en 1661 il fut rapporté par une loi contraire*,

archevêques et évêques anglicans, ainsi réintroduits dans la

ibre des Lords, n'ont jamais cessé depuis lors d'y siéger *.

it des modifications se produisirent en un certain sens.

len 1847 tous les évêques anglicans étaient membres de la

Bûbredes Lords ; mais en cette année fut créé un nouvel évêché,

de Manchester, et il fut expressément établi que le nombre

qrfrituels siégeant et votant au Parlement ne serait pas

é par le fait de cette création ; furent ensuite successive-

rlorrf*

j Cwutitutional History, n<>753. — Les prélats réguliers considéraient vneioarde charge Tobligation de se rendre au Parlement. 0. Pike. op, eU., p. 348 et s.

0, PSke, op. cU., p. 327 et s.

^*B<itat en 1834 on bill fat proposé à la Chambre des Lords « pour

ks«cbe?êqaes et évêques de TEglise établie de leurs devoirs législatifs

EÎ^ûts au Pariement », c'ost-à-dire pour les exclure. Le mdme projet

^tt 1834 et 1837 fat toujours repoussé par la Chambre des Communes.

'i poarUot reprit sans succès l'entreprise en 1870 ; — L. 0. Pike, op. cit^ 3fi.

aient créés les évêchés de Saint- Albans en 1875, de Truro en 1876, de Liverpool, Newcastle, Sonthwell et Wakefield en 1878, toujours avec la même réserve. Il en résulte qu'actaellement il j a toujours sept évêques anglicans qui ne siègent pas à la Chambre des Lords. Les deux archevêques de Canterbury et d'York, les évêques de Londres, de Durham et de Winchester ont nécessairement un siège ; pour les autres évêques, quand un siège devient vacant, il est attribué, sans distinction entre les évêchés, à l'évêque le plus ancien dans ses fonctions ^ Ce sont là des Ltordë de droit j et en même temps des pairs nécessairement viagers, puis* que la dignité ecclésiastique, qui emporte la pairie, est ellemême viagère ".

La Chambre des Lords a pris au cours du temps, dans une large mesure, le caractère et les fonctions d'une Cour suprême d'appel par rapport aux Cours supérieures anglaises de Common law ou d'Équité. Elle recevait et jugeait les propositions d'erreur (writ o/error) contre les sentences des premières et les appels intentés contre les jugements delà Cour d'Équité '. Cela se comprend facilement étant données les attributions judiciaires de l'ancien Magnum Condlhiin, Mais cette juridiction en appel a été à an moment fort compromise dans les temps modernes *. L'Act

1 L. 0. Pike, op. ctC, p. 166 et s. Par suite de Tanion de Tlrlande à TAngle^ terre il avait été décidé qu'à chaque session du Parlement anglais siégeraient à la Chambre des Lords Tun des quatre archevêques d'Irlande et trois de ses <iix-huit évêques ; un roulement entre eux avait été établi à cet effet. Mais les prélats Irlandais dont il s'agit étaient les archevêques et évêques anglicans d'Irlande. Un Act de 1869 ayant prononcé le disestablishment de cette Eglise 4'Irlande, les prélats Irlandais ont cessé depuis 1870 de siéger à la Chambre des Lords ; — L. 0. Pike, op. cit., p. 364-6.

2 C'est une question agitée parmi les auteurs Anglais que de savoir à qa«sl titre au juste les prélats sont appelés à la Chambre des Lords ; si c'est à raison 4e leur dignité ecclësiastiquef les prélats, en tant que tels, étant, d'après la tradition antique, les conseillers de la Couronne, — ou à raison de leur tem* porel et des relations féodales qu'il entraînait jadis. C'est la première explication qui est généralement adoptée par les auteurs Anglais, bien que les abbés et prieurs paraissent avoir été convoqués jadis seulement à raison do leurs tenures, et bien que les évêques et archevêques prêtent encore l'hommage à la Couronne : c'est même justement à partir de cet hommage, concomitaDt à leur consécration, qu^ils sont aptes à siéger à la Chambre des Lords. Voyez Anson, Lato and çustom^ t. H, p. 199; L. 0. Pike, op. cit., p. 156 et s. Ce qui est certain, c'est que depuis Henri VIII les Lords spirituelSj membres du Parlement ne sont plus des Pairs (L. 0. Pike, op. cit., p. 164 et s.), la qualité de pair .supposant la noblesse du sang. C'est la doctrine très nette de Blackstoae, Corninentay'ieSjB. I, ch. 12, p. 401 : « Bishops, though they are lords ofParliament and sit tnere by virtue of their baronies which they hoîd jure eoclcsiastico, jet are not ennobled in blood and consequently not peers with nobility. »

3 Anson, Lato and oustom^ t. II, p. 499 et s. ; L. 0. Pike, op. etc., p. 2^-307* * L. 0. Pike, op. cii.y p. 304 el s.

1873 sar la suprême Conr de jndicatnre la supprimait mdi-

it;mais la mise en vigueur de cetfce disposition fut retardée

jusqu'en 1874, puis jusqu'au 1*^ novembre 1876, et

janiictionen appel de la Chambre des Lords provisoirement

rae. Avant le terme fixé, un autre Âct de 1876, in-

Dt sur la matière et maintenait définitivement, en la

itant, la juridiction d'appel de la Chambre des Lords S

la mesure où elle existait antérieurement sur les Cours supé-

d' Angleterre, d'Ecosse et d'Irlande. Mais si ces attributions

ont pu se maintenir, c'est qu'elles n'appartiennent plus

^CB apparence et en théorie à la Chambre tout entière. Une as-

»l£e nombreuse, législative, non professionnelle, est en effet

sment peu apte à administrer la justice ordinaire, civile

criminelle. L'Act de 1876 dispose qu'aucun appel ne pourra

débattu et terminé dans la Chambre des Lords si ce n'est en

de trois an moins des personnes suivantes qui portent le

de Lordê d'appel : le chancelier en fonctions, les pairs qui

Ultérieurement rempli ces fonctions, les pairs qui sont ou ont

lAddail août 1876 sur la juridiction d'app«l de la Chambre des LordSi

w'ede Ugislation étrangère 1 1877, p. 16. — La Chambre des Lords a'est

U leale Cour de fincU appeal qui existe en Angleterre. En principe

MHe de rerision a pour juge le roi {King in Parliament on King in

I; en réalité elle est jugée tantôt par la Chambre des Lords, comme il

l^fêtre dit, tantôt par lejudicial Comiitee ou Privy CouncH tel qu'il a été

eal83B et les deux voies de droit ont chacune leurs principes particu-

Gctie compétence judiciaire du Privy Council a des origines fort anciennes,

bnqne le Long Parlement eut aboli la Chambre Étoilée, il semblait qu'il

filtjilosde place pour aucune attribution judiciaire du Conseil. En réalité

^hon% Parlement ne s'appliquait qu'au Royaume-Uni» et les sujets habi-

>ki dtpcndeneies conservèrent le droit de s'adresser au roi pour demander

I ils ne Tobtenaient pas des tribunaux constitués. Ce droit fut successive-

tîMoqué par les Chanel hlands puis par les plantations d'Amérique (1667) ;

■■Je Privy Council est devenu la Court of final appeal pour toutes les colo-

;II a recueilli au^si les appels en matière d'aliénation mentale (benacj) et on

religieuse, même en Angleterre lorsqu'il y a appel de la Cour des

Voj. Aoson, op. ct£., II, p. 440 s. Le débat ci-dessus indiqué

<iiB8 lequel il s'agissait de maintenir ou non le ressort du Privy

~ tar la Haute Cour d'Australie, a attiré cette année l'attention sur son

judiciaîre. Celui-ci, dans la presse et au Parlement, a été assez vivement

ié comme une institution vieillie, et l'on a vu reparaître l'idée déjà émise

^■Bsâtaer, par one création nouvelle, une seule et même Cour de final

pour tout TEmpire anglais. Sans aller jusque là, le gouvernement a

1 mtention d'ajouter au Judioial Comitiee quatre représentants des

n^ooies (Australie, Canada, Afrique du Sud, Inde) élus pour sept ans

appointéi da Conseil et siégeant avec les Lords d'appel. Dans la séance

^liGhamlire des Communes du 2 juin 1900, M. Chamberlain a annoncé

it que le gonvernement ne produirait pas le bill qu'il avait l'intention

pour l'adjonction de ces quatre juges, mais qu'il saisirait la première

favorable pour s'entendre avec les colonies y compris le Canada et la

slle^Zélande, quant à rétablissement d'une Cour d'appel permanente .

été, soit Lord chancelier d'Irlande, soit juge rétribué du comité judiciaire du Privy CouncU, soit juge de l'une des Cours supérieures de Grande-Bretagne ou d'Irlande, enfin les Juges ordinaires cHappeU dont il va être parlé. Cela revient à dire qu'en réalité la juridiction en appel de la Chambre des Lords est transférée aux seuls Lords qui viennent d'être énumérés. Sans doute en droit et en théorie, c'est la Chambre tout entière qai est censée exercer cette attribution ; c'est elle que vise encore dans les termes l'Act de 1876. Mais on n'admettrait pas que les membres qui ne sont pas Lords d'appel participassent au jugement des causes. C'est une des nombreuses fictions ou conventions que présente le droit anglais. L'Âctde 1876 a fait plus; complété par un autre Act de 1887 *, il permet aux Lords d'appel de siéger et de remplir leurs fonctions judiciaires pendant la prorogation du Parlement et même, avec l'autorisation de la Couronne, pendant la dissolution de la Chambre des Communes * ; ce qui encore est très logique. L'Actde 1876 en arrêtant la liste des Lords d'appel n'a fait que régulariser un usage assez ancien. Depuis longtemps on n'admettait à l'exercice des attributions judiciaires que les Lords lawyers^ ceux qui avaient des connaissances juridiques et techniques. Mais en plus il a permis à la Couronne de créer des Lords d'appel ordinaires au nombre d'abord de deux, puis dans l'avenir de quatre, choisis dans des catégories déterminées de juristes et recevant 6.000 livres sterling d'appointements, pour servir à la Chambre des Lords. Ces Lords d'appel ordinaires prenaient le rang de barons, et étaient convoqués au Parlement comme membres de la Chambre des Lords ; mais ils ne conservaient le droit d'y siéger que tant qu'ils conservaient leur fonction principale de Lords d'appel ordinaires. Or, ils pouvaient perdre celle-ci par démission, par mise à la retraite demandée ; ils sont même révocables, comme les autres juges, sur une pétition présentée par lee deux Chambres. L'Act de 1887 leur conféra le droit de siéger et de voter au Parlement pendant leur vie entière, alors même qa'ils auraient volontairement perdu leur fonction principale'. Ce sont donc de véritables pairs à vie créés en vertu de la loi.

1 Annuaire de législation étrangère, 1888, p. 27.

s L*Act de 1876 parle tonjours comme s'il s'agissait de la Chambre tout entière, et même lart. 8, parlant des séances tenues pendaot une prorogation, se termine ainsi : « Toutes décisions et mesures ainsi prises pendant la prorogation seront aussi yalables que si le Parlement était réuni, mais la Chambre ne pourra s'occuper d'aucune aflfaire d*autre nature. »

> L.O. Pike, op. cit., p. 382-384. Il résultedu système introduit en 1887 qu'un lord d'appel ordinaire, qui a obtenu sa retraite, étant encore membre de la

lâ Chambre des Communes, durant sa longue histoire, a tonjooB conservé, en un sens, le même caractère; elle a toujours été I Active, et ses membres ont toujours été élus par les comtés, les friHeseiles bonrgs dotés de la franchise. Ce qui a considérablement jwié, c'est la capacité électorale. Toujours elle a été autre dans » comtes d'une part, dans les villes et les bourgs d'autre part. :vBpŒdant ces deux systèmes tendent à se rapprocher depuis la jpiode reforme de 1832 : ils se rapprochent surtout dans l'Act de 1^. qui a considérablement élargi le droit de suflfrage. Mais ce «loî là des détails propres à l'histoire du droit constitutionnel

Depuis leur séparation originelle, les deux Chambres du Parle- MDtaog^ ont toujours coexisté, sauf une courte interruption, BâCbunbredes Lords fut supprimée par un Act du Long Parletoile 19 mars 1649*. M^is au mois de décembre 1657, Crom- Nllan^tdes convocations pour reconstituer une Chambre des wmls'. Après la mort de Cromwell, lorsque le Long Parlement ■i été rappelé, représenté par la seule Chambre des Communes à hpàk il avait été réduit en 1649, l'opinion semblait aussi pencher ^ la constitntion d'une seconde Chambre ou Sénat*. A la Res- ■«tf on, l'ancienne Chambre des Lords fut reconstituée et depuis m I tonjonrs subsisté.

D résulta de là que l'institution des deux Chambres fut consilarim grand nombre de publicistes,à partir du xv!!!*" siècle, im élément nécessaire de ce libre gouvernement représen- <|ne, seuls, les Anglais avaient su dégager et pratiquer en pe. Arec d'autres institutions anglaises, elle a peu à peu fait fcwrdu monde occidental. Elle forme aujourd'hui le droit combles peuples libres, et nous verrons plus loin combien nres les exceptions. Mais ce mouvement de propagande com- ^ nonveautés. En premier lieu, on fit la théorie du sjsdesdenx Chambres, que les Anglais tenaient simplement de et qu'ils avaient pratiqué sans un plan préconçu : on rationnellement les mérites qu'il pouvait présenter par-

'àta Lords, peut siéger dans le jugement des causes comme Lord d'appel, »Art de 1887 l'agiorise spécialement à le faire pendant la prorogation du Par-

«iini dans la suite l'occasion de reprendre quelques-uns de ces points. '^^ti^mtyCoHstitutional documenté of thepuritan Révolution, n» 79, p. 896. |iWon,n«93,p. 350.

^Udlow, Memoirs, éd. London, 1751, p. 257. Sur le Parlement de Cromwell,

^L. 0. Pike, op. oit., p. 328, 356, et mon élude déjà citée : Les Constitua i* Prouctùrat de Cromtoell,

8i LA. LIBERTÉ MODERNE.

tout et en tout temps. D'autre part, les peuples, qui rempruntèrent aux Anglais, l'appliquèrent parfois de parti-pris à la sauvegarde d'intérêts divers. Voilà deux nouveaux aspects de la question qui se présentent à nous, et c'est le second que je me propose d'examiner d'abord.

Le premier intérêt, que servit l'institution d'une seconde Chambre, ce fiit de donner une représentation spéciale à une aristocratie existant dans la nation. Telle est la fonction propre de la Chambre des Lords, qui représenta d'abord la haute féodalité anglaise, pais une aristocratie terrienne et héréditaire ayant pour, source première un acte de volonté royale ; si bien que cela paraissait à Montesquieu l'objet principal de la création d'une Chambre haute. <!: Il y a toujours dans un État, disait*il, des gens distingués par la naissance, les richesses ou les honneurs; mais s'ils étoient con* fondus parmi le peuple, et s'ils n'y avoient qu'une voix comme les autres, la liberté commune seroit leur esclavage^ et ils n'auroient aucun intérêt à la défendre, parce que la plupart des résolutions seroient contre eux. La part qu'ils ont à la législation doit donc être proportionnée aux autres avantages qu'ils ont dans l'État; ce qui arrivera s'ils forment un corps qui ait droit d'arrêter les entreprises du peuple, comme le peuple a le droit d'arrêter les leurs. Ainsi la puissance législative sera confiée et au corps des nobles et au corps qui sera choisi pour représenter le peuple, qui auront chacun leurs assemblées et leurs délibérations à part et des intérêts séparés * ». C'est en ce sens qu'ont été constituées un grand nombre de Chambres hautes en Europe. La Chambre des Magnats en Hongrie, la Chambre des Seigneurs en Prusse, ont des noms significatifs ; la Chambre des Pairs de notre Charte de 1814, et même, dans une certaine mesure, celle de la Monarchie de Juillet, présentaient aussi des variantes de la même institution.

Un second intérêt, tout différent, a été également satisfait par l'institution d'une seconde Chambre. Il s'agit ici des républiques fédératives. Elles contiennent, nous le savons, deux éléments fondamentaux : à certains égards elles forment un État unique, comprenant la nation entière ; d'un autre côté, elles se composent d'une série d'États particuliers, dont chacun garde, en principe, sa souveraineté intérieure. Il est nécessaire, pour que cet équilibre délicat se maintienne, que ces deux éléments aient chacun leur rcprc-

* Esprit des Lois, 1. XI, cb. vi.

mition et leur organe propre dans le gouvernement fédéral. De 1 deox Chambres électives : l'nne, élue proportionnellement à la lepIitioQ, représente la nation considérée comme un corps unique •tknnogène; l'autre, élue par la législature ou la population des iivers Etats individuellement considérés, représente ceux-ci ou I^Qtot représente encore la nation, mais décomposée en Etats particilkrs. Aussi cette seconde Chambre est-elle établie sur le principe [iFcgalité des Etats : quelle que soit leur importance respective, éaan. y élit un nombre égal de représentants. Cest sur ce type fn sont établies les deux Chambres du Congrès des États-Unis et m deai Chambres de l'Assemblée fédérale suisse. Ce second roupie est même le pins significatif pour démontrer cette applip&n spéciale du système des deux Chambres. En Amérique, en iiet, étant données les traditions anglaises et la constitution antétan des diverses colonies, chez qui on trouvait comme un trait mnran Téquivalent d'une Chambre haute, il était presque fatal ^klégislatare fédérale comprit deux assemblées. En Suisse, au ^friire, les divers cantons n'avaient et n'ont encore qu'une aswrfte oniqne, et lesprit de la démocratie suisse répugne mani- Mnoit à l'institution des deux Chambres. Cependant on établit «deu Chambres fédérales dans la Constitution de 1848, afin de "P^^ l'égalité et l'indépendance des cantons, afin d'empêcher fc pins grands de dominer les plus petits ^ £n&i, dans des pays neufs et très démocratiques, où les ques- «onomiqnes tendent à prévaloir sur les problèmes proprement es, l'institution des deux Chambres a trouvé une utilité elle, que les auteurs de leurs Constitutions n'avaient ni voulue prévue, mais qu'a dégagée l'évolution sociale. Voici, en effet, loent le professeur Jenks justifie Texistence des deux Chambres le gouvernement de Victoria (Australie) : il voit, dans l'une, ^présentation du travail, et, dans l'autre, celle du capital. € En généraux, dit-il, le Conseil législatif est l'organe du capital. ^Sngd restreint qui le nomme, la justification qui est exigée î la propriété pour l'éligibilité de ses membres, la vaste ^ des circonscriptions électorales, et, par suite, la dépense Ruinent les élections, le fait que ses membres ne sont pas } tout cela assure en pratique qu'il sera composé d'hommes qoi tont naturellement jugent la situation au point de vue . Les traits opposés qui caractérisent l'Assemblée légis^

' Riailninn. Das-Nordamerikanische Bundesstaatarecht, verglichen mit den mitcken Eijtriehtungen der SchweU, § 109.

86 LÀ LIBERTÉ MODKRNE.

lative font, tout aussi naturellement, de celle-ci le porte-voix du travail. Et, comme il est évidemment nécessaire que chacun de ces deux grands partis soit dûment représenté dans le gouvernement du pays, l'état de choses actuel est satisfaisant dans une certaine mesure : toute proposition, tendant à supprimer Tune ou l'autre branche de la législature, porte au front cette injustice manifeste qu'elle aurait pour effet de priver l'un ou l'autre parti de toute voix dans la décision des affaires * . »

Les intérêts particuliers, auxquels je viens de montrer que l'institution des deux Chambres s'est successivement adaptée, n'existent pas, sauf le dernier, dans les États unitaires et égalitaires, là où il n'y a qu'une seule souveraineté et où tous les citoyens étant égaux en droits, on ne saurait parler de la représentation de classes distinctes. Quant à établir, par l'organe de deux assemblées, la représentation distincte du capital et du travail, ce serait en réalité reconnaître et rétablir légalement un système de classes sociales. Cependant, chez ces nations aussi, les deux Chambres ont leur raison d'être. En effet, en dehors des intérêts particuliers qu'elles peuvent servir, grâce à leur composition diverse et diversement combinée, elles ont, par leur dualité seule, une utilité générale et considérable, qui apparaît partout où fonctionne le gouvernement représentatif. Cette utilité fondamentale se décompose d'ailleurs en un certain nombre d'effets, portant sur des points différents.

1° La division du Corps légiférant en deux Chambres a tout d'abord pour but d'affaiblir la puissance effective du pouvoir législatif, laquelle est immense et par conséquent, dangereuse, dans le gouvernement représentatif. Le pouvoir législatif, par la nature de ses attributions, tend fatalement à la prépondérance dans le gouvernement. Par les lois qu'il fait, il peut régler à son gré, en tout ce que n'a pas décidé la Constitution écrite, le fonctionnement des autres pouvoirs ; par le vote de l'impôt, il peut arrêter la marche du gouvernement tout entier. Cependant le gouvernement représentatif repose aussi sur la séparation des pouvoirs ; il exige, pour être en équilibre, l'indépendance du pouvoir exécutif sur son domaine propre, et aussi, selon beaucoup d'esprits, l'indé-

* Jenks, The government of Victoria ( Australia), London, 1891, p.379.Commo celle du Canada, la nouvelle Gonstitation fédérale d'AustraUe contient deux Chambres, un Sénat et une Chambre des Représentants.

lendaee du pouvoir judiciaire. Le despotisme des assoDiblées fnntes, rexpérienoe l'a prouvé, n'est pas moins redontable et faneste que le despotisme des monarques ou des dictateurs, iwr éviter ces dangers , la division du Corps législatif en deux bres paraît le moyen le mieux approprié : par là le pouvoir , perdant avec l'imité son excès de force, redevient ce i*3 doit être, c'est-à-dire l'égal des autres pouvoirs. « La vérité ^dit le oommentateor classique de la Constitution des États- Unis, que le pouvoir législatif est le grand et suprême pouvoir ioftont gouvernement libre. On a remarqué, avec autant de force fn de sagacité, que le pouvoir législatif étend constamment en sens la sphère de son activité, et qu'il attire tout le pouvoir son tourbillon impétueux... Si le pouvoir législatif réside inent dans une seule assemblée, il n'y a plus pratiquement restriction àTexercice illimité de ce pouvoir; il n'y a plusd'obsi toute usurpation, qu'il pourra chercher à justifier par la itéoupar la considération supérieure du bien public*. » maintenant l'éminent professeur et homme d'État anglais * repris, un demi-siècle après Tocque ville, et avec le même l'étude de la grande République américaine : a: Maintenant itéde deux Chambres est devenue un axiome de la science |Aiiiiie ; elle est fondée sur la croyance que la tendance inné« de assemblée à devenir hâtive, tyrannique et corrompue d#it te réprimée par l'existence d'une autre Chambre^ égale en au- . Les Américains restreignent leurs législatures en les diviexactement comme les Romains restreignirent leur exécutif remplaçant un roi par deux consuls' » . i*l« pouvoir exécutif et le pouvoir législatif étant distincts et in- P*P*ndants,au moins dans une certaine mesure, des conflits entre eux toujours possibles, parfois inévitables. Le danger est que ces ^Bitg aboutissent à une lutte violente et sans merci et, en défini- ■w, au coup d'État ; la solution désirable est qu'il intervienne une ion pacifique, qui rétablisse l'équilibre des pouvoirs. Cela gîaudement favorisé par la division du pouvoir législatif. Le souvent, le conflit éclatera seulement entre l'une des Chamet le pouvoir exécutif, et l'autre Chambre servira alors d'obsa un duel à mort et pourra jouer utilement le rôle d'arbitre. w deux Chambres sont unies dans ce conflit, il est presque cer-

* ,*^'7^ Comtnemaries on the Constitution of the United States^ A* édilioD , |5B«t55i.

[ •Bnce. The American Commontoealthy t. I, p. 461. Cf. tradact. française,

tain que la raison et la justice seront de leur côte, et alors leur ac* tion deviendra invincible, pour le plus grand bien du pays. Enfin, le pouvoir exécutif pourra, de son côté, agir comme modérateur dans les conflits qui pourraient s'élever entre les deux Chambres*.

Ce jeu de contrepoids a surtout pour but, il faut le reconnaître, de sauvegarder l'indépendance du pouvoir exécutif; mais cela est bien juste, étant donnée la force naturelle et envahissante qui appartient au pouvoir législatif. Cependant Thypothèse inverse pourrait se présenter. Le pouvoir exécutif pourrait se faire l'allié de l'une des Chambres afin d'écraser l'autre. C'est, dit-on, ce qui s'est produit au 18 brumaire lorsque Bonaparte s'est appnyé sur le Conseil des Anciens pour annihiler la résistance légale du Conseil des Cinq-Cents *. Mais cela n'est point tout à fait exact, car l'une des forces nécessaires à cet équilibre, c'est-à-dire le pouvoir exécutif, avait déjà disparu, quatre sur cinq des directeurs ayant donné leur démission sans engager la lutte ^; de plus l'agresseur n'était pas le pouvoir exécutif, mais un général ambitieux agissant pour son propre compte.

3** La division du Corps législatif, en deux Chambres a cet avantage évident : de remédier aux entraînements et aux erreurs, auxquels est si facilement exposée toute assemblée délibérante. Avec une assemblée unique, ces décisions irréfléchies et fautives ont des conséquences immédiates et définitives : elles passent nécessairement. dans la loi. Elles deviennent irréparables, au moins pour un certain temps, et ne peuvent être réparées, par une loi qui les abroge, qu'aux dépens de la dignité et de la considération de TÂssemblée. Lorsqu'il existe deux Chambres, il y a des chances sérieuses pour que les entraînements de l'une ne gagnent point

* Rapport de Lally ToUendal à l'Assemblée constituante, sur le ch. Il de la Constitution, séance du 31 août il89 (Archives parîem.y U* série, t. Vllî, p. 515). « Un pouvoir unique finirait nécessairement par tout dévorer. Deux se combattraient jusqu^à ce que Tun ait écrasé Tautre. Mais trois se maintiendront dans un parfait équilibre, s'ils sont combinés de manière que, quand deux lut* teront ensemble, le troisième, également intéressé au maintien de Tun et de Tautre, se joigne à celui qui est opprimé contre celui qui opprime et ramène la paix entre tous. »

3 M. Naquet, à TÂssemblée nationale, séance du 28 janvier 1875 {Annales de V Assemblée nationale, t. XXXVI, p. 344) : « La meilleure preuve que la division du pouvoir législatif en deux Chambres n'est pas suffisante k conjurer les éventualités de révolutions et de coups d'État, c'est qu'au 18 brumaire le coup d'État s'est effectué contre un pouvoir législatif partagé entre deux assemblées, et, si je ne me trompe, l'une de ces deux assemblées a singulièrement aidé Bonaparte à exécuter son coup d'État contre l'autre. »

1 Mignet, Histoire de la Révolution française^ 6* édition, t. Il, p. 159 : n Le Directoire fut dissout de fait, et il y eut un antagoniste de nloins dans la lutte. Les Gnq-Gents et Bonaparte restèrent seuls en présence. »

Tantre, qui aura le temps de réfléchir ; les méprises de l'une pom*ront être réparées par l'autre, avant que le projet qui les contient ne devienne une loi. Cela est précieux en particulier, étant donné Tusage toujours croissant, qui se fait chez nous, de l'initiative parlementaire : les propositions de loi présentées par les membres individuels du Parlement sont souvent rédigées d'une manière hâtive et peu scientifique ; leur discussion par deux assemblées distinctes est une précaution bien nécessaire, et parfois même insuffisante. Il en est de mêmCy à plus forte raison, pour les amendements introduits en cours de discussion. Tout cela enfin est plus vrai encore dans les pays où, comme aux États-Unis, l'initiative des lois est absolument réservée aux assemblées délibérantes.

Ces raisons suffisent à justifier et à faire comprendre la large diffusion du système des deux Chambres. En Europe, toutes les grandes nations l'ont adopté. Pour y trouver aujourd'hui une assemblée unique, il faut descendre aux petites puissances : la Grèce et le grand-duché de Luxembourg* ; l'unité d'assemblée est aussi un trait caractéristique que présentent les constitutions particulières des divers cantons suisses, tandis que la Constitution fédérale a divisé en deux Chambres l'Assemblée fédérale législative-'. Dans le Nouveau-Monde, les deux Chambres sont un des fondements essentiels de l'organisation politique aux États-Unis : elles existent dans la Constitution fédérale et se trouvent dans la Constitution particulière de chacun des États'. Le système dualiste se retrouve aussi dans les Républiques de l'Amérique du Centre et dn Sud, qui ont pris pour modèle la Constitution des Etats-Unis. Pour plusieurs d'entre elles il y a même ce fait caractéristique : qu'elles sont revenues à ce système après avoir établi, pendant un certain temps, une assemblée unique \ Les colonies anglaises, dotées d'un Parlement particulier, l'ont aussi divisé en deux Chambres, à l'exemple de la mère-patrie ; cepen-

' Qiuiot à la BalgariOf voyez Dareste, Les Constitutions modernes^ 2« éd., 1. II, p. tTb. Dans notre précédente édition nous citons également la Serbie comme pays n*ayaQt qu'une Chambre. Mais la nouvelle Constitution serbe de 1901 établit au contraire deux Chambres, la Skouptchina et le Séoat, ce dernier composé en partie de membres nommés par le roi et en partie de membres élus par des électeurs censitaires. Voyez le journal Le Temps du 11 avril 1901.

' Rûttlmann, op. cit., § 109; — Bryce, American Commonwealth, t. I, p. 461, D*2. Traduct. française, t. Il, p. 96. ,

> Cependant originairement trois Etats, la Pensylvanie, la Géorgie et Vermont, avaient une seule Assemblée. Mais cette anomalie a disparu pour la Pensylvanie en 1780, pour la Géorgie en 1789, pour TEtat de Vermont en 1836.

^ C'est ce q[ui est arrivé pour le Mexique (1874), J'Bquateur, le Pérou et la Bolivie; (Dareste, Les Constitutions modernes, t. II, p. 467, 507, 509, 511 et aussi pour la Serbie, ci-dessus, note 1).

dant dans le Dominion du Canada, trois provinces, l'Ontario, le Manitoba et la Colombie britannique, ont établi chez elles ane assemblée unique *. Il n'est pas jusqu'au Japon, qui, voulant acclimater chez lui la liberté occidentale, n'ait divisé en deux Chambres la Diète impériale, créée par la Constitution du 11 février 1889*.

Malgré cet accord presque unanime des pays civilisés, le système de l'Assemblée unique a ses partisans nombreux et décidés. Deux fois, en France, il a triomphé, dans la Constitution de 1791 et dans la Constitution de 1848.

Le projet présenté en 1789 à l'Assemblée constituante par son premier (Domité de constitution proposait la création d'une seconde Chambre ou Sénat, composée de deux cents membres âgés de trente-cinq ans au moins et nommés à vie par le roi, sur la présentation des provinces au moins pour la première fois '. Alors s'ouvrit une discussion sur la division ou l'unité du Corps législatif, qui dura du 31 août au 10 septembre 1789, et qui fut admirable par l'éclat, la profondeur et la sincérité, comme tous les grands débats qui se déroulèrent devant notre première Assemblée. Mais il fut bientôt visible qu'une grande majorité existait en faveur d'une Assemblée unique. Les partisans d'une seconde Chambre eurent beau invoquer, non seulement l'exemple de l'Angleterre, mais aussi celui de l'Amérique républicaine. Ils eurent beau diminuer leurs prétentions et consentir à ce que la seconde Chambre fût élective comme la première, les membres en étant nommés par les mêmes électeurs, mais avec une condition d'âge différente; ils n'obtinrent rien. Il en fut de même de propositions plus modestes encore, qui consistaient à partager les représentants, élus dans les mêmes conditions, en deux groupes, délibérant séparément, mais se réunissant pour voter en une seule assemblée. Quelquesuns proposaient ce vote en commun, comme un ultimum subsidiurn^ lorsque le Sénat aurait rejeté plusieurs fois les projets votés

^ Munro, The Constitution of the Canada, Cambridge, 1889, p. 5.

* Dareste, Les Constitutions modernes, t. Il, p. 497.

3 Rapport de Lally ToUendall, Archives parlem., l"série, t. VIII, p. 519. Il ajoutait ea note: « Il est évident qu'àTinstant delà création la première uomination devrait élre faite soit par les représentants, soit par les provinces avec la simple ratification du roi. On ne peut pas imaginer de donner à la couronne une influence pareille à celle de deux cents nominations au même instant dans le corps législatif. »

LB STSTËMB DKS DEUX CHAMBRES LÉGISLATIVES. 91

FAsomblée Législative ' ; d'autres, comme Sieyès, en faisaient iproœdnre ordinaire et unique, les Chambres (il en voulait trois) que les sections, pour la délibération, d'une assemblée stam oommnn ^. Le débat fut clos le jeudi 10 septembre ; voix se prononcèrent pour une assemblée unique, et 89 seuit poar les deux Chambres. Mais on peut dire qu'en dehors wpnnents de fond, de ceux qu'on pourra toujours invoquer établir l'unité du Corps législatif, deux considérations, tenant HBomeiriet au milieu, emportèrent le vote. D'un côté, on craignait

moment où Ton abolissait l'ancienne aristocratie, de déposer ne Chambre haute, même élective, le germe d'une aristocra-

monrelle'. D'autre part, tous reconnaissaient que, seule, une iblee unique avait pu posséder la force nécessaire pour opé-

les réformes de la Révolution : mais ces conquêtes étaient enflai affermies; ne fallait-il pas, pour les maintenir et les con-

^ D&pxit de Nemours (Archives parlem.., loc, cit., p. 573) : « Je demande !^ A*s*niblée, qui doit élre une, soit divisé« pour le traTaii en deux ^ Elles seront composées de membres choisis par les assemblées clé- I sans aucune distinction. Je demande que sur trois députés celui en ik peuple troQTera le plus de maturité soit destiné à entrer dans Tune de '«■Bfcws que l'on nommera Sénat, si vous voulez, et que les deux autres * noibres de la Chambre des représentants. Le Sénat, composé de nos fiscDtera les projets de la Chambre des représentants, fera ses repréûK, développera les idées, les raisons qui lui feront adopter ou rejeter i^^tioQsdela Chambre des représentants. Le Sénat insistera jusqu'à trois x^prisquoi, si les avis sont encore partagés, les deux Chambres se réuniront 'pnBODcer sur le sujet en discussion à la pluralité des voix. »

^ M.irft parlctn., loc. cit., p. 597 : « Il est évident qu'il est bon quelquefois

•Kiter deux et même trois fois la même question. Rien n'empêche que

■ tnple diioassion se fasse dans trois salles séparées, devant trois divisions

rAsMablée, sur lesquelles dès lors vous n'avez plus à craindre l'action de la

.*J *"^ d'erreur, de précipitation ou de séduction oratoire. Il suffira que

[ynniiution ou le décret ne puisse être que le résultat de la pluralité des

1» recueillis dans les trois sections de la même manière qu'ils le seraient

Indépatés se trouvaient réunis dans la même salle ; s'est-à-dire, pour

'*^dii langage usité, pourvu que les suffrages soient pris par têtes et non

Cabres .. On n'a même plus besoin d'accorder le veto à personne, car il

m naturellement dans la division indiquée, puisque, si une section de

Bbléejage à propos de retarder la discussion, vous avez par cela même

«etetda reto suspensif. »

^^Hiret, Archives parlem., loo. cit., p. 580 : « J'ai voulu par une seule

it^ remédiera l'aristocratie des ordres... Le Sénat sera composé de 200

*«■. or 101 suffrages pourront l'emporter sur 99. >. — Lanjuinais, tôid.,

• « L'Asiemblée nationale serait paralysée, et, sur les ruines de cette

qai maintenant n*est que ce qu'elle doit être, nous élèverions le plus

il monument d'aristrocratie qui puisse exister, aristrocratie aussi

ao roi qa*an peuple... On nous parle du Sénat américain ; là il peut

'■iensaire, puisqu'il n'y a pas d'influence royale. Ce ne sont au surplus que

«*Mlears à rubans et à médailles. »

solider, laisser dans Tavenir au Corps législatif toute sa force, c'est-à-dire son unité * ?

En 1848, il j eut aussi des raisons spéciales en favear de l'Assemblée unique. M. de Tocqueville les fait connaître dans ses Souvenirs. La principale, outre le sentiment assez marqué de Topinîon publique*, était la nécessité d'opposer à un président ëln directement par le peuple, et par conséquent très fort, un' pouvoir législatif également fort et capable, par là même, de lui résister. Cette considération était, en effet, frappante ; elle put entraîner des hommes aussi sages que M. Dufaure'. C'était pourtant le conflit et la lutte sans merci fatalement organisés d'avance, comme Tocqne* ville essaya vainement de le montrer \ Un courant se forma*, et, sai)s un long débat, l'imité du Corps législatif fut adoptée.

Ce sont là des constatations très instructives ; mais il faut ajouter que l'Assemblée unique se défend par des argoments rationnels, bien connus des Constituants de 1789 et de 1848, et qui méritent d'être examinés en eux-mêmes. lisse réduisent à deux principaux, l'un purement théorique, Tautre emprunté au contraire aux considérations pratiques.

V Dans un pays, où il n'existe plus d'aristocratie et où règne la souveraineté nationale, il ne peut y avoir qu'une représentation.

' Thouret, Archives parlem.^ p. 580 : « J'ajoute qu'il faut se prémunir contre les dangers qui peuvent attaquer le Corps législatif. On peut le corrompre ; la séduction se modifie à Tinfini, depuis Tadulation jusqu'à la séduction populaire^ et le gouvernement n'aura que cent suffrages à gdgner. » — M. de Montmorency, p. 584 : « Les deux Chambres sont inadmissibles, à cause des obstacles qu\*lles opposeraient sans cesse à la réforme des abus. » — Mounier, p. 5^ : « L'Assemblée présente, chargée de fixer l'organisation des pouvoirs et d'élever l'édifice de la liberté, devait être formée par un seul corps afin d'avoir plus de force et de célérité ; mais ce même degré de force, s'il était conservé apr^ la Constitution, finirait par toot détraire. »

* De Tocqueville, Souvenirs^ Paris, 1893, p. 269 : « L'oninion publique s'hélait prononcée avec force en faveur delà Chambre unique, non seulement à Pans» mais dans presque tous les départements. »

s De Tocqueville, Souvenirs p. 270 : « La principale raison qu'il (M. Oufaure) fit valoir cette fois en faveur de l'unité du Corps législatif (et c'était la meilleure, je crois, qu'il pût trouver) fut que parmi nous un pouvoir exécutif, exercé par un seul homme que le peuple élirait, deviendrait à coup sûr prépondérant, si on ne plaçait à côté de lui qu'un pouvoir législatif affaibli par sa division en deux branches. »

^ De Tocqueville. Sout7«m/'«, p. 270.

<^De Tocqueville, Souvenirs, p. 272 : <■ Presque tous les anciens parlementaire» opinèrent aussi contre les deux Chambres. La plupart cherchèrent des prètexiea plus ou moins plausibles de leurs votes. Les uns voulaient trouver dans un Conseil d'État le contrepoids qu'ils reconnaissaient nécessaire; les autres se promeitaient d'assujettir l'Assemblée unique à des formes dont la lenteur l'assurerait contre ses propres entraînements et contre la surprise. »

ldelasoayeraineténationale^ La loi elle-même, comme rétablit ne peut être que l'expression de la volonté nationale, fixée k majorité des électeurs politiques. Or, cette yolonté, sur un déterminé et à un moment donné, elle est ou elle n'est pas, \h pooToir législatif doit être organisé pour la dégager le plus lent possible ; mais on ne saurait lui donner en même temps opreflfiions contradictoires. Ce serait organiser Tabsurde, et eeqn'on Mi cependant en établissant deux Assemblées légis- ,<[ai peuvent faire dire au pays oui et non à la fois. S Ton aoeepte les prémisses de ce raisonnement, la conclusion totforcée. Mais ce ne sont pas là les principes du gouvernement liatif . Sans doute, chez une nation égalitaire et unitaire, il prat y avoir d'autre représentation politique que celle de la ûaeté nationale ; mais il en résulte seulement que les deux îblce» devront l'une et l'autre tirer leur origine et leurs pou- (ie cette souveraineté. D'autre part, il n'est pas vrai que, sous ^pQTefDemeut représentatif, la loi soit simplement l'expression ^k volonté nationale. Le système repose^ au contraire, sur cette ^e la nation souveraine est et se reconnaît incapable de fordle-fflème sa volonté en forme de lois. Pour avoir des lois sérieusement préparées et scientifiquement rédigées, elle à des représentants, qu'elle élit, le droit de légiférer, en liberté, pour elle et en son nom. Mais, comme l'exercice de ^^ooDsidérablepar les représentants peut entraîner des erreurs ^w ibos, la nation confie le pouvoir législatif, non pas à une unique, mais à deux Assemblées, dont la volonté conite sera nécessaire pour faire la loi, et qui par suite se convoi Tune l'autre. Lorsqae se sera établi entre elles l'accord S mais assez difficile à obtenir, il sera à peu près certain l*loi est juste, utile, conforme à l'opinion moyenne du pays, W-dire correspond à la volonté nationale. Il n'y a pas de plus raisonnable, et les contradictions possibles des. deux iUéessont simplement les tâtonnements d'un travail difficile. * «objection pratique au système des deux Chambres a été formulée. Il ralentit à l'excès le vote des lois, même les contestées dans leurs principes ; il faut souvent plusieurs

J'^^parlem., op, cit., p. 569, Rabaut Saint-Etienne : « Le souverain est ^ me une et simple, puisque c'est la collection de tous sans eu excepter ^« doue le pouToir législatif est un et simple, et, si le souverain ne l'Hêtre divisé, le pouvoir législatif ne peut pas être divisé; car il n'y a ^deax on trois ou quatre pouvoirs législatifs qu*il n'y a deux ou trois •îuiieiottverains. »

94 LA UBERTÉ MODKRNE.

législatures avant qu'elles aboutissent. Il fait obstacle aux réformes, leur fermant longtemps la porte ou ne les admettant que diminuées et, par suite, inefficaces. ^ Un corps législatif divisé en deux branches, disait jadis Franklin, c'est une charrette tirée par un cheval devant et par un cheval derrière en sens opposé '. > Le fait en lui-même est incontestable ; il est en partie re^ettable, mais c'est encore un bon marché, que de payer à ce prix les avantages autrement importants que cette institution assure '. L'inconvénient d'ailleurs^ quand on y regarde de près, perd beaucoup de son importance et se change presque en uu bienfait. Ce qui importe, en effet, à un peuple, ce n'est pas d'avoir beaucoup de lois, mais d'avoir de bonnes lois. Les changements trop fréquents dans la législation, alors même qu'ils paraissent justifiés en raison, ont encore plus d'inconvénients que d'avantages. Les intérêts, qui mènent la société, ont besoin d'une sécurité suffisante, qui ne peut être assurée que par une certaine stabilité de la législation. Quant aux réformes importantes, rien n'est plu» dangereux pour elles que d'être cueillies avant d'être mûres. Elles risquent alors d'être promptement rapportées, ayant été conçues par un travail hâtif, ou introduites alors que l'opinion moyenne ne leur était pas encore acquise. Le stage, que leur impose le système des deux Chambres, leur est le plus souvent éminemment salutaire ; la résistance même assure leur triomphe complet, lorsqu'elle est vaincue par la poussée toute-puissante de l'opinion publique. Enfin, les solutions transactionnelles, qui souvent résultent du frottement entre les deux Assemblées, sont souvent aussi les meilleures en pratique. C'est la sagesse moyenne, la médiocrité, qui gouverne le monde '.

* Story, Comm€ntane5, §527.

« Bryce, American Commonwealthy t. I', p. 180, trad. française, t. II. p. 93.

Boissy d'Ânglas, Rapport à la Convention prononcé dans la séance du 5 Baessidor, an III : « Si la question est douteuse, de Tacceptation d'une section et du refus de l'autre sortira une nouvelle discussion, et, dût-on persister quelquefois dans un refus mal fondé, il n*y a pas la moindre comparaison entre le danger d'avoir une bonne loi de moins et celui d'avoir une mauvaise loi de plus. »

^ La Constitution australienne (sect. 57) a organisé un système nouveau pour faire cesser les conflits législatifs entre les deux Chambres. Il comprend deux moyens : 1<* leur dissolution simultanée et de nouvelles élections ; 2<> une dèObération en commun si le premier moyen n'a pas donné de résultat. Mais il faat remarquer que ce système suppose une loi votée par la Chambre des repré^ sentants et non votée par le Sénat et ne s'applique pas à Thypothèse inverse. Voici d'ailleurs le texte : « Si la Chambre des représentants vote une loi pro> posée et que le Sénat la rejette, ou omet de la voter [fails to pOM it) ou la ▼ote avec des amendements que la Chambre des représentants n'adopte pas ensuite et si, dans un délai de trois mois, la Chambre des représentants dans la même session ou dans la suivante vote de nouveau la loi proposée avec ou sans les

Quelle diversité doit exister soit dans la composition, soit dans fonciionâ des deux Chambres ? Ce qui dicte dans chaque pays i composition de la seconde Chambre, dite Chambre haute, c'est social de la nation, la mesure plus ou moins complète dans (oelle a été admis le principe de la souveraineté nationale. Là œ principe s'est fait recevoir pleinement avec ses conséquences ures ou naturelles, la seconde Chambre, comme la première, être nécessairement élective et doit avoir à sa base le suffi*age ^]te étendu. Mais il semble utile partout et toujours que la comdes deux corps ne soit pas la même; pour être véritait deox, il faut que les Chambres soient diverses. Cela n'est cependant absolument nécessaire ; même avec une composiidentiqne, les deux Chambres conserveraient leur utilité, et ^iwle force de l'esprit de corps finirait par les différencier : mais est très désirable pour que l'institution produise tous ses effets. Cette diversité existe naturellement lorsque la seconde Champs pour bot principal de représenter une classe distincte ou un spécial. Mais elle est plus difficile à établir dans les États », égalitaires et démocratiques. Là cependant, elle peut être obtenue, et l'on peut scientifiquement lui trouver une don naturelle. Sans représenter autre chose que la souve-

itsintrodaits, saggérés ou agréés par le Sénat et que le Sénat la rejette,

[^^te de la roter, ou la vote avec des amendements que la Chambre des

itaots n'aura pas adoptés ensuite, le gouyerneur général peut dis-

Sffloltaaément le Sénat et la Chambre des représentants. Mais une telle

ne peat avoir lieu dans les six mois qui précèdent l'expiration des

de la Chambre des représentants par l'arrivée de leur terme. Si, après

'^dissolation, la Chambre des représentants vote la loi proposée avec ou

.^*tteodement8 introduits, suggérés ou agréés par le Sénat et que le Sénat

'^ ca omette de la roter ou la vote avec des amendements que n'adoptera

la Chambre des députés, le gouverneur général peut réunir en séance

les membres du Sénat et ceux de la Chambre des députés. — Les

' pnsents aux séances communes pourront délibérer et devront voter

nrla loi proposée teUe qu'elle a été proposée la dernière fois par la

à^ représentants et sur les amendements, s'il y en a, qui ont été

B par Tune des Chambres et n'ont pas été adoptés par l'autre, et tous

^ ces amendements qui auront été adoptés par la majorité absolue du

'tpUI des membres du Sénat et de la Chambre des représentants seront

'èi comme admis, et si la loi, avec les amendements ainsi admis, s'il yen

iidoptée par la minorité absolue du nombre total des membres du Sénat et

luiambre des représentants, elle sera considérée comme ayant été votée

*m deux Chambres du Parlement et sera présentée au gouverneur général

'[^^<Âr l'assentimeat de la reine. » — Il y a dans ce dernier passage une sorte

'^' légale; la loi n'est telle que si elle avait été votée par les deux Chambres.

^6 LA LIBERTÉ MODERNK.

raineté nationale, chacune des deux Chambres peut personnifier, par son esprit, l'une des grandes tendances élémentaires qni, partout et toujours, font la vie même des sociétés : d'un côté, l'esprit de progrès, d'autre part, l'esprit de tradition et de conservation. On peut obtenir ce résultat, presque à coup sûr, même ponr deux Chambres électives, par des moyens parfaitement légitimes et, en apparence, secondaires. Le premier, c'est le nombre différent des membres : une assemblée, moins nombreuse de moitié qu'une autre, aura fatalement un esprit et des tendances un peu difiBérentes. Le second moyen, c'est la différence d'âge : en exigeant pour les membres de la seconde Chambre un âge plus avancé, on en fera naturellement un Sénat, au sens primitif du mot, ou Conseil des Anciens. Notre Constitution de l'an III s'était contentée de ces deux conditions pour individualiser son Conseil des Anciens, qu'elle faisait nommer par les mêmes électeurs qne le Conseil des Cinq-Cents^, ou du moins elle en ajoutait senlement une autre, qui respire bien l'esprit du xviii* siècle. Elle voulait que ces sénateurs de quarante ans fussent mariés ou veufs*. Mais on peut aller plus loin : donner un mandat plus long aux membres d'une Assemblée qu'à ceux de l'autre ; découper pour les élections de l'une des circonscriptions beaucoup plus larges que pour celles de l'autre ; appliquer à l'une le système du renouvellement partiel, à l'autre le renouvellement intégral. On peut enfin employer pour les élections, d'un côté^ le suffrage direct, d'autre part, le sufirage à plusieurs degrés, si l'on admet la légitimité de ce dernier. Dans les États particuliers de TUnion américaine, les Sénats diffèrent généralement des Chambres de représentants par les traits suivants :

<c 1^ Les districts électoraux pour les élections du Sénat sont toujours plus étendus, ordinairement deux où trois fois aussi étendus que ceux pour les élections de la Chambre ; et le nombre des sénateurs est naturellement, dans la même proportion, moindre que celui des représentants.

<3C 2° Les sénateurs sont ordinairement nommés pour un terme plus long que les représentants. Dans vingt-quatre États, ils sont

1 Rapport de Boissy d*AogIas prononcé à la Convention nationale dans la séance du 5 messidor an III : « Nous proposons seulement de diviser le Corps législatif en deux conseils également élas par le peuple, nommés pour le même espace de temps, et ne diftérant Tun de Tautre que par le nombre et TAge de leurs membres. Le Conseil des Cinq-Cents sera la pensée et pour ainsi dire, l'imagination de la République : le Conseil des Anciens en sera la raison. »

* Constitution du 5 fructidor an III, art. 83. Je ne parle pas de la condition de domicile prolongé sur le territoire do la République, art. 88, (^, 74.

Le système des deux chambres législatives. 97

pour quatre ans, dans nn (New- Jersey) pour trois, dans onze deux, dans deux (Massachusetts et Rhode-Island) ponr une senlement.

c 3* Dans la plupart des cas, le Sénat, au lieu d'être réélu tout

en une seule fois, comme la Chambre, est renouvelé partiel-

it, la moitié de ses membres sortant lorsqu'ils ont fini leurs

on deux années, et une moitié nouvelle entrant alors.

itmne un esprit de continuité qui manque à la Chambre.

c 4^ Dans quelques États, l'âge auquel on devient éligible au

est plus élevé que celui exigé pour entrer à la Chambre des

liants; et dans un Etat (Delaware) il faut posséder en

une propriété foncière de 200 acres ou une fortune en biens

impersonnels d'une valeur de 1000 livres. * »

li nooveUe Constitution Australienne rapproche autant qu'il

possible, semble-t-il, l'élection et la composition des deux

ibres du Parlement fédéral. Les Sénateurs comme les Repré-

lis sontélusdanschaqueEtatpar les mêmes électeurs (sect.8)' ;

ttt diMit, jusqu'à ce que le Parlement fédéral en décide autrement

30), ceux qui dans chaque Etat élisent la plus nombreuse

(leux Chambres. Les conditions d'éligibilité sont les mêmes

la deux Chambres (sect. 16), et,sauf modification ultérieure

ite par le Parlement fédéral, l'âge de vingt et un ans est

ponr être élu (sect. 34). La difiTérence la plus notable,

que les Représentants sont élus pour trois ans et les Séna-

ponrsix, que la Chambre des Représentants se renouvelle

?ment, tandis que le Sénat se renouvelle par moitié tous

trois ans. Actuellement aussi les États sont divisés par circon-

ions pour l'élection des Représentants, tandis que pour l'é-

des Sénateurs, ils votent comme un seul collège, sauf le

fôland; mais cela pourra être modifié par une loi.

ladiversîté doit-elle se retrouver également dans les attributions,

fcoctions, des deux Chambres? On l'a cm parfois, et c'est

qui a passé dans notre Constitution de l'an III. On n'avait

todJu faire des deux Assemblées un simple double du pouvoir

itif : le travail législatif était divisé entre elles. Le Conseil

(^oq-Cents avait seul l'initiative et la délibération des lois,

l^ce, American Commonwealth, t. I, p. 462, traduct. française, t. II, p. 9(5.

n semble qae la Constitution Australienne en ce point ait subi l'influence

laotre C^Qstitatioa de Tan III, comme lorsqu'elle décide (sect. 24) que la

des Reprégentants, sera autant que possible, deux fois plus nombreuse

>lc Sénat. On songe inTolonlairement au Conseil des Cinq-Cents et au Conseil

AadeBs.

article par article ; le Conseil des Anciens ne pouvait qu'admettre en entier ou rejeter en bloc les projets votés par les Cinq-Cents*. Mais cette décomposition de Tœuvre législative, qui arriva à la pure exagération dans la Constitution de l'an Y III, paraît être une erreur. Le système anglais, qui a pour lui l'expérience, semble bien préférable ; il donne aux deux Chambres les mêmes attributions législatives et leur confère ainsi en droit une force égale. Je dis que les deux Chambres ont dans ce système les mêmes attributions législatives : c'est, en efiPet, seulement en ce qui concerne la proposition et le vote des lois qu'elles sont nécessairement investies en principe des mêmes droits. Mais la Constitution peut très bien, sans violer le dualisme, conférer à une seule d'entre elles des attributions d'une autre nature. Cela s'est produit pour la Chambre des Lords, en vertu de ses origines historiques ; cela s'est fait en vertu d'un plan préconçu pour le Sénat des États-Unis, qui n'est pas seulement une Chambre législative, mais aussi un grand Conseil de gouvernement, quant à certains actes du pouvoir exécutif: ce sont même ces dernières attributions du Sénat qui avaient paru les plus importantes aux auteurs de la Constitution. Enfin nos lois constitutionnelles de 1875 ont aussi donné au Sénat certaines attributions extra-législatives, provisoires ou définitives, n^appartenant qu'à lui seul.

1 Rapport précité de Boissy d'Aaglas : « Noas avons touIu garantir aussi le Conseil des Anciens de la tentation dangereuse d'entrer en rivalité avec celui des Cinq-Cents pour Tinitiative et la confection des lois ; nous avons borné ses droits et ses fonctions de sorte que, ne pouvant jamais proposer de lois, il ne puisse que sanctionner les résolutions qui lui sont fournies ou leur refuser son consentement ; ... il n'aura d'autre emploi que d'examiner avec sagesse quelles seront les lois à admettre ou les lois à rejeter, sans pouvoir en proposer jamais. Le contraire eût été dangereux; rien n^eût empêché qu'une faction, s^établissant dans le Conseil des Anciens, ne voulût conquérir Topinion populain par des propositions exagérées, et ne rivalisât d'extravagance avec le Conseil qu'il doit contenir. »