LA RESPONSABILITÉ DES MINISTRES

\mpeachïïnent inteaié par la Chambre des représentants it le Sénat. D'ailleurs, il ne >ise pas spécialement les ministres, à la fois le Président, le Vice-Président et tous les fonctioncÎTÎls des Etats-Unis *. Cela se conçoit aisément; car, ime on le verra plus loin, la responsabilité ministérielle ne presque aucun rôle dans le système politique des Etats-

Chez nous le système anglais, diversement adapté, a toujours été lis depuis 1791. Il figure non seulement dans les Constitutions D admettent la responsabilité politique des ministres, comme les de 1814 et de 1830, l'Acte additionnel aux Constitutions de ipîre, la Constilution impériale de 1870, les lois constitutionde 1875y mais aussi dans celles qui repoussaient cette resibîHtë politique, comme la Constitution de 1791, celle de III et celle de 1848*. On le trouve enfin, dans la forme, jusdans les constitutions qui avaient pour but certain d'affranfe pouvoir exécutif du contrôle des Chambres : dans la Consde fan VIII, même dans le sénatus-consulte du 28 floréal XII, où il était singulièrement compliqué et affaibli (art. 101, et soîv.), même dans la Constitution du 14 janvier 1852 13). qui réiservait au Sénat le droit de mettre les ministres laecusation devant la Haute-Cour de justice.

it cette institution, qui a paru assez importante pour s'im-

arec une pareille généralité aux Constitutions modernes, est

irdlim considérée par les Anglais comme tombée en désuétude ' .

les cent et quelques dernières années, il y a eu seulement deux

-imentsy celui de Warren Hastings, en 1788, et celui de Lord

en 1805 : depuis plus de quatre-vingts ans la procédure a

Coiutiiutlon des États-Unis^ art. 2, sect. 4 : « The Président, Vice-Presiaad ail ciril officers of the United States, shall be renaoved from office on lent for aod conviction of treason, bribery and olher high crimes and (ooars ■. \2ne seule fois celte disposition a été invoquée contre un ;«t cetai-<:i a donné sa démission avant que l'accusation fût votée con- ; Ufttt par suite acquiité. Bryce, American Commonwealth, l. M, p. 86, t, tradoct. française^ t. I, ,p. 165. Voyez la liste des impeachments intentés qee U constitution des Etats-Unis est entrée en vigueur, dans Th. Hudson \A tnanitalof congressional praclice,iS92, p. 100.

question de savoir si la Conslitulion de 1848 admettait la responsabilité

i'^ des ministres est douteuse : elle sera examinée plus loin.

ST. Lawofthe Constilution, p. 302 : « Impeachmentindeedmay, though

'loolpJace as \bXi^ as 1805, be thought now obsolète n. Burgess, Political

Kr, I. Il, p. 344 : « The last impèachment was that of Lord Melville in the

^B^iSOô. The fmiïure of the attempl to impeach Lord Palmerston in the

'l^î^ ikow3 tha.i the procédure bas become nearly obsolète in the english

sommeillé. La raison en est bien plus simple. La responsabilité politique des ministres, sons le gouvernement parlementaire, a rendu inntile cette arme ancienne, et la condamne à se rouiller. Le moyen préventif a remplacé le moyen répressif : la Chambre des Communes, pouvant à volonté renvoyer les ministres, n'a plus jamais besoin de les mettre en accusation. Le même résultat se produit nécessairement dans tous les pays qui ont admis le gouvernement parlementaire ' .

3^ La troisième règle, celle qui veut qu'un ministre participe à tout acte par lequel s'exerce la prérogative de la Couronne, n'a pas été édictée, en Angleterre, comme une maxime générale. £Ile n'a pris ce caractère de généralité qu'avec le temps, et s'est établie snccessivement et fragmentairement. Elle est résultée, comme tant d'autres principes importants du droit anglais, d'une question de forme. Les Anglais ont établi, dans toute une série de cas, que Texpression de la volonté royale, pour être juridiquement obligatoire, devait se présenter sous la forme d'un acte écrit et revêtu de certains sceaux ou cachets. Chacun de ces sceaux a été remis par la coutume à la garde d'un officier supérieur ou ministre, qui seul a qualité ponr l'apposer. En l'apposant, il fait un acte personnel et engage parla même sa responsabilité. De cette manière on est arrivé à avoir nn répondant pour tout acte du roi devant se manifester dans ces formes écrites et scellées'. On n'en est pas resté là ; on a adjoint l'assistance nécessaire d'un ministre pour des actes même qui n'avaient pas de valeur juridique et se présentaient sous la forme d'une conversation ou d'une communication orale, mais qui pouvaient cependant engager en fait la Couronne. C'est ainsi ^ qu'il est du devoir dn secrétaire d'État aux Affiiires étrangères d'assister à toute entrevne entre le souverain et le ministre d'une puissance étrangère. Tonte communication privée entre un roi d'Angleterre et les ministres étrangers est contraire à l'esprit et à la pratique de la Constitution britannique' d. Les actes, en apparence les pins personnels, tels qne l'exercice du droit de grâce, se font nécessairement par l'intervention et avec le consentement d'un ministre^. Cela s'est résumé à une maxime générale qu'on exprime ainsi : Le roi ne peut jamais agir seul '.

f Cf. Burgess, Political science, t. II, p. 357.

* Dicey, Lato of the Constitution, p. 301 ; — du même. The privy Cotsncit^ p. 34 et suiv.; — Anson, Lato and cttstom of the Constitution^ t. IK p. 43 et suîy.

8 Todd-Walpole, t. I, p. 83-84, traduct. française, 1. 1, p. 131, 132.

^ Todd-Walpole, t. I, p. 85 : « Even Ihe prérogative of mercy cannot now be exercised except under the direction of ministers. »

> « The king cannot act alone. » Anson, Law and ctistom, t. II, p. 41 ; ..

LA RESPONSâBIUTÉ DES MINISTRES. 109

Faotre part, la conhime a successivement interdit an roi nn nombre d'actes, qu'il ne saurait faire même avec l'assisd m ministre, c Bien qu'aux yeux de la loi le roi soit tonprésent dans ses tribunaux, il n'est pas au-dessus de la loi ne peut prendre sur lai de décider en personne aucune cause 00 criminelle ; il ne doit le faire que par ses juges *. » Il ipeot assister, même comme spectateur, aux débats de la Chamides Lords, quoiqu'il 7 ait souvent assisté dans le passé : <j: Cette )iie, d'mie correction douteuse, qui pouvait être employée dominer l'Assemblée et influencer ses débats, a été sageabandonnée '. 2» Le roi ne pourrait pas non plus donner lentun ordre d'emprisonnement ' ; enfin, « bien qu'il le chef recoimu des forces militaires de l'empire, aucun mopie anglais, depuis le règne de George II, n'a commandé tnnipes en campagne. Une pratique contraire, dit un écrivain snr la Constitution anglaise, ne serait pas en accord avec parlementaire moderne * J>.

LWmblede ces règles forme un réseau, dont les mailles se pm à pea resserrées, au point de ne plus laisser passer aucune festationde la volonté royale, réduite à elle-même. Mais c'est vnsTstème très particulier, propre au génie anglais et fort >. Lorsque nos pères voulurent faire passer dans la pre- Constitation de la France la responsabilité des ministres, ils snt nécessairement tout cela. Ils s'attachèrent à une tqneles Anglais avaient dégagée, comme une partie de leur 1: celle d'après laquelle, lorsque la signature manuelle du mojue devait fieurer sur un acte, celui-ci devait aussi être contreîpar un secrétaîred'Etat. Elle leur parut tout à fait suffisante ; estlaformuleque contient la Constitution de 1791 : «Aucun ^àï roi ne pourra être exécuté s'il n'est signé par lui et conlépar unininistre ou l'ordonnateur du département'. » C'est

^^alpole, t. I, p. 81 citant les discours des lords Eskine et HoUand : c>nbe no exercise ot* crowa*s aathority for which it most not find some ;vUiiQgtQ makehimself respoasible ». Traduct. française, t. I, p. 133. W-Walpole, t. I, p. 85, traduct. française, t. I, p. 138. j^^-^alpole, l. I, p. 86, traduct. française, 1. 1, p. 134. J*^Walpole, t. I, p. 81. « Although the king is the fountain of justice, a it by his own direction bas been held to be void, because there was ^responsable forit » traduct. française, t. I, p. 127. Cela vient sans ^ce qa'aocon ministre n'a compétence pour contresigner un pareil or-

T«W-Walpole. t. I, p. 86, traduct. française, t. I, p. 135. ^^ ni, ch. ji. sect. 4, art. 4. Elle igoutait conformément à la tradition an- ■•.art. 6 : ■ En aucun cas Tordre du roi, verbal ou écrit, ne peut soustraire •«wlre k la respoosabilité. »

la même formule, à pen de chose près, qu'a adoptée la loi constitutionnelle dn 25 février 1875, art. 3 : « Chacun des actes du Président de la République doit être contresigné par nn ministre, i Mais chose digne de remarque, les autres Constitutions françaises, sauf trois exceptions, ne portaient pas cette prescription. On li trouve bien dans la Constitution de Tan YIII ^ dans l'Acte addi« tionnel aux Constitutions de l'Empire ', et dans la Constitution (k 1848 ^ : mais elle ne figure point dans la Constitution de 1852 \ oè d'ailleurs elle n'avait que faire, ni dans les Constitutions du Second Empire ; on ne la trouve pas non plus dans les Chartes de 1814 et de 1830, où son absence étonne davantage. D'ailleurs, dam l'usage, ce contreseing a toujours eu lieu pour les actes du ponvoir exécutif ; il était même de règle dans l'ancien régime, où un secrétaire d'État signait toujours après le roi et € par le roi >. Mais c'était alors une simple mesure ayant pour but, à la fois, d'attester l'authenticité et d'assurer l'exécution de la volonté roj'ale. La règle précise, après laquelle tout acte du chef de l'Etat doit être contresigné par un ministre, a une portée moins ét^idae, quant à la restriction de son action personnelle, que l'ensemble des maximes admises en Angleterre. Elle ne vise que les volontés qui se traduisent par un acte ayant une forme régulière et une valeur juridique, et laisse de côté tous les autres. Mais nous allons voir que. grâce au gouvernement parlementaire, pour ceux-li aussi, les ministres sont responsables à condition qu'ils les aient connus.

1 Art. 55 : t âucuq acte du gouvernement ne peut avoir effet s'il n est signé par un minisire. » '

* Art. 38 : Tous les actes du gouvernement doivent être contresignés par un ministre ayant département. »

3 Art. 67 : « Les actes du Président de la République, autres que ceux ptr lesquels il nomme et révoque les ministres, n'ont d'effet que s'ils sont contre" signés par un ministre, o

\ Voyez cependant le décret des 22-27 janvier 1852, qui institue un ministn d'Etat : « Il est institué un ministre d'État qui aura les attributions suivantes... le contreseing des décrets portant nomination des ministres, nomination def présidents du Sénat et du Corps législatif, nomination des sénateurs et concas^ sion des dotations qui peuvent leur être attribuées, nomination des membres du Conseil d'Etat ; le contreseing des décrets rendus par le Président en exécutioii des pouvoirs qui lui appartiennent conformément aux articles 24, 28, 31, 46, 54, de la Constitution et de ceux concernant les matières qui ne sont pas spé* cialement attribuées à aucun département ministériel. • — Décret du 17-22jiiÛiet 1869 qui supprime le ministre d'Etat : « Art. 2. Le contreseing des décreti portant nomination des ministres, des membres du conseil privé et du Sénat, est placé dans les attributions du garde des sceaux... — Art. 3. Le contreseing des décrets portant nomination des membres dn Conseil d'État est plac^ dans les attributions du ministre, président du Conseil d'État ».

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