ET SON DÉVELOPPEMENT EN ANGLETERKE

gomrememeDt parlementaire, que les Anglais appellent le sonTent gouvemement de cabinet^ suppose tout d'abord le

gouvernement représentatif, dont il est une variété. Il suppose aussi la séparation juridique du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif, qui sont conférés à des titulaires distincts et indépendants. Le pouvoir exécutif, avec toutes ses prérogatives, est conféré à un chef, monarque ou président de la République, au nom et par l'ordre duquel se font tous les actes qui constituent l'exercice de ce pouvoir. Mais tous ces actes, ou du moins les plus importants, doivent être préalablement délibérés et décidés par les ministres, statuant en corps et comme conseil délibérant. D'autre part, le titulaire du pouvoir exécutif a bien le droitformel etapparent de nommer et de révoquer ces ministres ; mais son pouvoir effectif, quant à leur choix, est singulièrement restreint par une série de règles et de conditions, auxquelles doit satisfaire le ministère, et qui constituent l'essence même du gouvernement par^ lementaire. Elles se ramènent à trois principales' :

1^ Les ministres doivent être pris dans le parti qui réunit la majorité dans le Parlement, ou tout au moins dans la Chambre populaire, dans la Chambre des députés, lorsqu'il y en a deux. C'est une conséquence nécessaire de ce qu'ils sont responsables de tous leurs actes devant cette Chambre, comme on le verra plus loin. De plus, bien que ce ne soit ni une règle légale, ni même une condition toujours obsen^ée, il est dans la logique du système que les ministres soient eux-mêmes membres du Parlement, unissant ainsi les fonctions législatives à celles d'agents supérieurs du pouvoir exécutif. Ce sont par suite, naturellement et ordinairement les chefs de la majorité dans les Chambres, et spécialement dans la Chambre des députés, qui sont appelés au ministère*.

On a même de nos jours présenté souvent cette désignation des ministres comme une véritable élection, quoique non en forme, par la Chambre populaire^. Celui qui a poussé le plus loin cette idétf est, je crois, M. Bagehot, dans son livre si remarquable sur la Cou»-

1 On peut comparer à la nôtre la définition que M. Burgess donne du gouTei^ nement parlementaire, Political science^ t. Il, p. 13 : « C'est la forme dans laquelle l'Etat confère à la Législature le contrôle complet de Tadministration âê la loi. Dans cette forme c'est de la Législature que dérive Tattribution du po«^ voir exécutif réel ; qui peut n'être pas le nominal)^ et c*est elle qui y met fia | sa volorité. Dans cette forme Tezercice d'aucune prérogative du pouvoir exéot* tif , en aucun sens et en aucune manière, ne peut être entreprise avec succès si) n'est pas approuvé par la législature. »

'Dicey, Law? ofthe Constitution, p. 345 : « The parly who for the time coa» mands a majority in the House of Gommons hâve, in gênerai, a right lo hM their leaders in office ». j

> Voyez mon étude intitulée : Detue formes de gouvemement^àhn% la Revm du droit publie et de la science politigi^t février 1894, p. 33.

"^iâfiRei

anglaise. Voici comment il s'exprime en parlant dn

: € Par ce mot nonvean, nous entendons une commission

Corps législatif choisie pour être le corps exécutif. Le Corps

:»Iatif a plusieurs commissions, mais celle-là est la plus grande.

dioîsit pour elle, pour cette principale commission, les hommes

qui il a le plus de confiance. Une les choisit pas directement ;

lis il est presque tout-puissant pour les choisir indirectement.

T a on siècle, la Couronne avait réellement le choix des minis-

bien qu'elle n'eût plus le choix delà politique à suivre...

. en règle générale, le premier ministre en titre est choisi par

législature ; et celui qui à bien des égards représente le premier

effectif — c'est-à-dire le leadei* de la Chambre des Com-

— Test toujours sans exception. Presque toujours dans le

[i qui prédomine à la Chambre des Communes, la branche pré-

nninante de la législature, il y a un homme nettement choisi par

Toîx de ce parti pour être son chef et, par conséquent, pour

remerla nation. Nous avons en Angleterre un premier magis-

électif, aussi véritablement que les Américains en ont un...

it notre premier magistrat diffère de celui des Américains.

n'est pas élu directement par le peuple ; il est élu par les repré-

itants du peuple. Cest un exemple d'élection à deux degrés ^ 2>.

Mais c'est là très certainement une erreur juridique, une exagéra-

mde langage. La Chambre n'élit pas le Cabinet, qui en droit ne

pouvoirs que du chef de l'État '. Tout au plus a-t-elle, à

égard, un droit de présentation indirect et tacite ; ou plutôt,

* Bagehoi, The British Constitution^ A^^ éd., London, 1885, p. 11. La prêta Constitution d'Australie a fait un pas de plus dans cette voie. Pour ninistre il faut, d'après elle, être membre du Parlement ;ou le devenir an délai très court. Sect. 64 : « Après la première élection générale ministre d'Ëtat ne pourra conserver ses fonctions pendant plus de trois sll n*est on ne devient sénateur ou membre de la Cbambre des représen-

^Yojti mon étude sur Deuje formes de gouvei'nementj loe. cit., p. 34. Chez le droit du Président de la République à cet égard a même été nettement jué devant la Chambre des députés. Dans la séance du 13 juin 1898, le lest du Conseil des ministres se présentant devant la Chambre nouvellement et solUcitant d'elle un vote de confiance, avait dit [Journ, off. du 14, Ch, des ., p. 1763; : « Quant au point de savoir dans quelles conditions le cabinet sera itué (deax de ses membres non réélus à la Chambre avaient donné leur iflsion) après votre vote, et s*il m'y autorise, c'est une question de demain. » Léoi Bourgeois critiqua cette attitude comme contraire aux principes l'îQ&j : ■ Xi se fait, dit- il, en ce moment devant vous une sorte de confusion pouvoirs entre la Chambre et une autre autorité, dont nous n*avons pas à er ici, et qol senle a le droit de désigner et de choisir, et à laquelle par je ne ÇMUe habileté de procédure parlementaire on essaye de substituer une '^dé^gmtioD, qui serait faite par vous. »

lU LA LIBERTÉ MODERNE.

elle ne désigne les ministres ni par élection ni par présentation, elle les désigne par nn mode qui n'a rien de juridique, par voie de sélection naturelle. Lorsque les partis sont vraiment disciplinés et organisés dans la Chambre, et que l'un d'eux y a conquis une majorité certaine, le chef de l'Etat ne peut constituer un Oabinot viable qu'en appelant au ministère les chefs de la majorité. Le Cabinet, en effet, ne peut vivre qu'avec l'appui de la majorité, et celle-ci ne l'accordera que si le Cabinet comprend ceux qu'elle a reconnus comme ses directeurs et ses guides. Mais lorsque ce travail de sélection et d'organisation ne s'est produit que d'une manière imparfaite, lorsque la majorité est incertaine ou qu'elle n'a point d'hommes qui s'imposent à elle pour la diriger, le chef de l'État reprend, dans une large mesure, le libre choix des ministres. M. Bagehot le reconnaît lui-même.

2** Le Cabinet doit être hoinogène^ puisqu'il agit comme corps, décidant en conseil les actes gouvernementaux. Il faut qu'entre ses membres existe une unité de \nies, pour qu'il puisse imprimer au gouvernement une direction ferme et sûre. Pour faciliter cette composition homogène, en fait, le chef de l'Etat ne choisit pas lui-même et directement tous les membres du ministère. Il appelle le chef de la majorité, lorsqu'il en existe un reconnu et incontesté, ou, à son défaut, l'homme qui est momentanément le plus en vue dans la majorité, et le charge de choisir les autres ministres, ses futurs collaborateurs, et de former, comme on dit, un Cabinet. Ce personnage porte chez les Anglais, le titre de Premier Ministre ; chez nous, celui de Président du Conseil des Ministres. Son action dirigeante ne se borne pas à cet acte initial : il est le chef naturel du ministère, présidant à ses délibérations (lorsque le chef de l'Etat n'y préside pas) ; c'est lui qui doit en coordonner l'action * ; c'est aussi lui qui, d'ordinaire, parle devant les Chambres au nom du Cabinet tout entier, du moins dans notre pays*.

3® Los ministres sont politiquement et solidairement responsables de la politique du gouvernement devant les Chambres, qui les contrôlent et les interrogent au besoin. Cette responsabilité est solidaire dès qu'il s'agît d'un acte intéressant la politique générale, c'est-à-dire

< l>icey, Law of the Constitution, p. 345 : o The most influencial of the leaders (tçenerally speakingl oughl to be the Premier or head of the cabinet. »

2 En Angleterre il en est autrement parfois, parce que, selon la coutume, le gouvernement a un leader particulier dans chacune des Chambres; Tun est membre de la Chambre des Lords, et l'autre membre de la Chambre des Communes. Lorsque le l'remier Ministre est un pair, il laisse forcément à un autre membro du cabinet, à un commoner, le management de la Chambre des Communes; — Todd-Waliiole, 1. 11, p. l(»-106.,Traduct. française, t. II, p. 160 et s.

que les conséquences doivent en rejaillir contre le Cabinet tont entier. Cest en corps qu'il a pris on dû prendre la résolution dont il s'agit ; c'est aussi en corps qu'il est responsable * . La responsabilité peut, au contraire, être simplement individuelle, particulière à un ministre, lorsqu'il s'agit d'un acte qui n'intéresse qu'un département ministériel déterminé, et que, par suite, le titulaire de ce département l'a seul décidé ou Ta seul proposé au chef de l'État en le contresignant. Mais c'est une question fort délicate que de déterminer les actes qui intéressent ou n'intéressent pas la politique générale*. Chez nous, l'intervention du Président du Conseil, posant ce qu'on appelle la question de cabinet, écarte généralement la difficulté.

Dans tous les cas, la responsabilité dont il s'agit ici est proprement et purement politique. Elle se distingue de la responsabilité pénale plus haut examinée, et a pour sanction unique la perte du pouvoir. Le Cabinet, qui, par un vote précis, a perdu la majorité dans la Chambre populaire, doit démissionner en entier ^ Le ministre, qui, sur une question restreinte à son département, a été également battu par la majorité^ doit aussi donner sa démission. En leur refusant sa confiance, la majorité de la Chambre révoque indirectement les ministres. Ici encore il ne s'agit pas d'une révocation juridique : c'est une simple indication, donnée aux ministres d'un côté, et d'autre part au chef de l'État. Mais en fait cette indication est nn ordre.

On le voit, le gouvernement parlementaire n'admet pas la séparation tranchée du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif. Il ne lerf confond pas cependant, comme on l'a quelquefois prétendu*. U admet seulement entre eux une certaine pénétration réciproque. Les ministres sont bien, dans un certain sens, les représentants du Corps législatif pour l'exercice du pouvoir exécutif ; mais ils sont aussi et avant tout les agents nommés par le chef de l'Etat et ses représentants devant le Corps législatif. 11 suit de là qu'ils ne sont point simplement, comme on cherche souvent à le faire admettre,

» Dicey, l^aw of the Corutitution, p. 344 : « The cabinet are responsible to Parliameot as a body for the gênerai conduct of affairs ».

- Dicey, L>aw of the Constitution y p. 444 : « They are further responsible, to an extent not hovotver very definitely fixedy for the appointmenis mado by any of their nuiuber, or, to speak in more accuratt* language, made by the Crown onder the ad vice of any member of the cabinet ».

* Dicey, Lato of the Constitution^ p. 344 : n A minisiry which is outvolod in Ibe House of Gommons are, in many casesy bound to retire from office ».

' Ba^^ehot, The Britûsh Constitution, p. 10 : « The efficient secret of the Engli*h Con*titulion raay be described as the close union, thenearly complète fusion of the executive and législative powers ». — Cf. Hryce, Atnerican Commonwealtli, I. V, p. 215. Traduclion française, t. 1, p. 316.

les commissaires du Corps législatif ou même de la seule Chambre des députés, chargés seulement d'exécuter ses volontés. Ils doivent, au contraire, guider la majorité, la discipliner et la commander. C'est le seul moyen de maintenir une allure régulière et suivie au pouvoir exécutif. C'est, d'autre part, un résultat naturel : les ministres ne s'imposent véritablement au choix du pouvoir exécutif que lorsqu'ils ont acquis d'avance la qualité de chefs d'une majorité consciente. Ce rôle qui les a faits, ils ne sauraient l'abandonner lorsqu'il a plus que jamais sa raison d'être. Sous le gouvernement parlementaire, il est désirable et logique que l'initiative parlementaire soit très discrètement exercée par les membres du Parlement qui appartiennent à la majorité. La proposition des mesures importantes doit être réservée aux ministres. C'est la majorité qui les proposera par leur organe, mais avec ordre et discipline, c'est-à-dire dans les meilleures conditions.

Quant au titulaire même du pouvoir exécutif, président temporaire ou monarque héréditaire, quel rôle lui reste -t-il dans le gouvernement parlementaire ? Un rôle très grand et très utile. Ce n'est pas ce rôle cérémoniel et figuratif qui paraît si important à M. Bagehot ' , et qui peut être surtout conçu chez le représentant d'une antique dynastie. Je veux parler d'une action réelle et très efficace. Le chef du pouvoir exécutif n'est pas une simple figuration ; il a voix au chapitre pour tous les actes du gouvernement. Cela est vrai surtout pour un Président de la République, qui tire son origine de l'élection et qui préside, comme nous le verrons, les principaux conseils des ministres. Dans tous les cas, c'est au nom du chef de l'Etat, quel qu'il soit, que se font les actes par lesquels s'exerce le pouvoir exécutif : il faut donc sa signature sur chacun d'eux. Si l'acte décidé par les ministres lui paraît impoli tique ou dangereux, il ne la donnera pas sans résistance et sans observations. Sans doute il n'ira guèrejusqu'à la refuser catégoriquement ; car alors le ministère pourraîtdonner sa démission, et, si la politique qu'il a soutenue était approuvée par le Parlement, le chef du pouvoir exécutif devrait se soumettre, à moins qu'il ne pût user d'un moyen extrême et périlleux, qui sera indiqué un peu plus loin. Mais il discutera avec sas ministres et, plus d'une fois, sa sagesse et son expérience pourront les persuader. N'étant pas responsable, il ne pourra point prendre l'initiative ni imposer sa volonté ; mais il pourra utilement ralentir ou détourner certains courants. Entre le chef de l'État et les minis-

* Bagehot, op. cit., ch. ii, La monarchie.

ijorité

k relation, telle qu'elle se présentait d'abord avec la simple .biiité ministérielle, est renversée dans le gouvernement lementaire. Jadis, c'était le premier qui décidait, mais à condin d'obtenir le contre-seing des seconds ; maintenant, ce sont r<A qui décident, mais il leur faut obtenir la signature du preier. Le chef de l'État apparaît donc d'une façon permanente me un élément pondérateur et modérateur : dans les crises ^rielles il prend une autre importance encore. Lorsque la ion n*est point toute réglée d'avance par l'état des partis en il devient véritablement ce grand électeur que jadis voulait établir en France ' . C'est lui qui peut alors, par choix perspicace, rétablir le gouvernement momentanément

mpu.

Le gouvernement parlementaire comporte aussi normalement k titulaire du pouvoir exécutif une prérogative spéciale, de I^iis grande importance, qui lui permet de réagir contre une de la Chambre populaire qui voudrait lui imposer un ère et, par conséquent, une politique déterminée. C'est le de dissoudre la Chambre des députés avant Texpiration de pouvoirs, et de faire appel au corps des électeurs par ,de nouêiections '. Le droit de dissolution ainsi compris peut se voir sans le gouvernement parlementaire : il a existé chez dans des Constitutions qui n'admettaient pas ce dernier'; nrd'hui encore il existe dans les pays qui repoussent le ivemement parlementaire, comme dans l'Empire d'Allemagne. dans ces Constitutions le droit de dissolution a nettement le tère d'une arme offensive donnée au chef de l'État contre la latore, qu'il domine et qu'il veut réduire à la soumission. le gouvernement parlementaire il est naturel, légitime et nécessaire ; il est simplement la garantie d'une suffisante ion des pouvoirs. Sans lui, la Chambre des députés, alors qu'elle n'est plus soutenue par l'opinion du pays, pourrait nn gouvernement et annihiler l'indépendance du pouvoir Cf. Mais pour user du droit de dissolution (en dehors ^autres conditions que la Constitution peut avoir expressément ?cs), il faudra que le chef de l'État agisse, comme pour tout acte, par l'organe d'un ministère responsable : il faudra qu'il

'^aeio/. I^g British Constitution, p. 44. ^*Wa saj^t royez Pau-1 Malter, De la dissolution des assemblées parlc'

îirei. Péris] iS98.

%atrei. Péris, iS98.

'S^Mf »-«>n'îuUc dti 16 thermidor, an X, art. 55; — Constitulion de 1852,

er^ trouve un qui veuille biea en prendre la responsabilité et tenter l'aventure. Aussi, en Angleterre, le droit de dissolution estil considéré aujourd'hui (en dehors d'une autre utilité dont il sera parlé plus loin) ' comme le dernier moyen qui reste à un Cabinet de se maintenir au pouvoir, lorsqu'il n'a plus la majorité dans la Chambre des Communes, et qu'il échoue devant elle snr quelque proposition capitale. On admet qu'il peut faire appel an pays par le moyen d'une dissolution de cette Chambre. Mais, qnel que soit le résultat des élections nouvelles qui interviennent alors, la dissolution qui les a amenées ne saurait être suivie d'une dissolution nouvelle. Le droit est épuisé, quand il en a été use une fois *-

Le gouvernement parlementaire, par son jeu complexe et délicat, échappe dans une large mesure à une réglementation légale. Il vit surtout d'usages, de traditions, de c<»iventions c<Mnmunément acceptées. Il en est tout d'abord ainsi dans son pays d'origine, où d'ailleurs tant de règles importantes rentrant dans le droit public sont simplement fixées par des précédents. La lettre des lois anglaises ignore encore l'existence du cabinet ministériel *, et les ministres qui le composent, et que les convocatîonsofficîelles appellent aujourd'hui les serviteurs de la reine (HerMajesty's servants), n'ont un caractère légal que par ce fait qu'ils prêtent serment comme membres du Conseil privé *. En passant à l'étranger, et particulièrement en France, le gouvernement parlementaire a vu quelques-unes de ses règles essentielles inscrites dans la loi. Spécialement la loi constitutionnelle du 25 février 1875 est plus explicite à cet égard qu'aucune des Constitutions antérieures. Mais, par la force des choses, beaucoup des règles de ce régime manquent de détermination légale et de sanction directe. Comment obliger des ministres battus devant la Chambre à donner leur démission, et comment les empêcher de rester malgré cela en fonctions, si le chef du pouvoir exécutif ne les réyoqne pas * ? Comment, d'autre part, obliger celui-ci à prendre ses mi-

1 Voycz-ci-appès, p. 136. Gf. Burgess, Political science, t. Il, p. 73, 2t^

2 Dicey, Laio of the Constitution, p. 344: « A cabinet, when outToted on any vital question, may appeal at once at the countrj' by means of a dissolution. If an appeal to the electors goes againsl the ministry, they are bound to retire from office and hâve no right to dissolve Parliameni a second time ».

3 Cf. Bagehot, op. cit., p. 14. — De Franqueville, Le Gouvernement et le Parlement britanniques^ t. I, p. 445.

^ Todd-Walpole, t. I, p. 6^ : « The position and privilèges of cabinet minbters are in fact derived from Iheirbeingswopn meinbers of the Privy Coancil. >• Trtduct. française, t. I, p. 97. — Anson, Lawand custom^ t. Il, p. 100.

B Chateaubriand, De la monarchie selon la Charte, Paris, 1816, eh. xzxiXf

tl9

dans le parti qui a la majorité au Parlement ? Le Farleit, pour faire respecter les règles du gouvernement parlemenpar les ministres et par le chef du pouvoir executif, ne disq«e de moyens de contrainte indirects. Ces moyens sont, il irai, très puissants ; c'est le refus du budget annuel ; c'est i, en Angleterre, le refus de l'autorisation renouvelée tous les iiéeeâdaîre pour le maintien d'une armée permanente ^ Mais énergie même rend ces moyens difficiles à employer ; ou plueOe fût que la simple menace est suffisante. En Angleterre, os 1688, il n'a jamais été nécessaire d'en faire emploi '. VtQà les règles et la logique du gouvernement de cabinet; voyons intenant comment il s'est développé en Angleterre.

Comme l'institution des deux Chambres, le gouvernement parleest un produit de l'histoire et non de la raison inventive. y est arrivé progressivement ; si bien que, dans sa forme derï, c'est une solution qui s'est imposée d'elle-même. Il s'est luit gous l'apparence d'un expédient et est devenu cependant principal système de gouvernement dans le monde de la liberté lenie.

monarques anglais pendant des siècles ont eu, pour organes frieurs de leur gouvernement, des officiers et des conseils tout à analogues à ceux qu'on trouve dans notre ancienne monarchie : côté, des fonctionnaires qui répondaient à peu près à nos

un

^ : ■ Si Ton dit que les ministres penvent toujours demeurer en place, mal- !■ majonlé, parce que cette nuijorité ne peut pas physiquvnent les prendre i» BaatesD et les mettre dehors, cela est vrai. Mais si c'est garder sa place âereoeroir tous les jours des humiliations, que de s'entendre dire les choses ^fba desagr^ibles, que de n'être jamais sûr qu'une loi passera, tout ce que Mis alors, c'e^ que le ministre reste et que le gouvernement s'en va. » « Câ-desso5, p. 62.

^* Todd-Walpole, t. I, p. i : « The undoubted right of the Gommons to >Id supplies from the crown has not been exercised in a single instance iSS. k Tradoct. française, t. I, p. 6. Dans la séance du 21 avril 1896, le ii fraoçaûs a utilisé le refus de l'impôt pour forcer à se retirer un ministère ?1 ii avait formeJlement et à plusieurs reprises refusé sa confiance. Saisi de es de crédits importants votés par la Chambre des députés et ouverts au de la guerre aa c ompte spécial de Madagascar, il a adopté la résolu- ^œtantc présentée par M. Demôle {Journ. off. du 22 avr., Sénat, p. 384) : J^3 proposons au Sénat d'en ajourner le vote jusqu'il ce qu'il ait devant 'sa miaistère constitutionnel, ayant la confiance des deux Chambres ». J'exaplns Join (deuxième partie, ch. vi, n» ix) la portée de ce vote et la ifio àt sA'voiT s'il est conforme aux pnncipes du gouvernement parlemen-

grands officiers de la Couronne, et, plus tard, à côté d'eux des secrétaires d'État* ; d'autre part, un Conseil (^Permanent or pHvy Council) très semblable à notre Conseil du roi*. Cette ressemblance alla même si loin que, sous les Tudors et les Stuarts, le Conseil privé exerça en concurrence avec les tribunaux ordinaires des attributions judiciaires très importantes. lia célèbre Chambre étoilée était, par excellence, la section judiciaire de ce Conseil, et cette juridiction ne fut supprimée qu'en 1641'. Ce Conseil, composé de membres choisis par le roi, outre les officiers qui y avaient séance de droit, fut ]>endant longtemps l'assemblée délibérante où étaient discutés et arrêtés habituellement, et quelquefois nécessairement, d'après la loi, les actes importants de la puissance royale. Son apogée se place aux xiv®, xv* et xvi® siècles.

A la fin du xvi® siècle et au commencement du xvii®, un groupe restreint de ministres et de conseillers fut souvent détaché des autres pour constituer une sorte de comité secret, auquel le roi soumettait les affaires les plus délicates et les plus importantes. La décision, au lieu de se prendre en plein conseil, était prise dans ce petit comité, qui reçut successivement et suivant les temps les noms de commit tee of state^ juntOy cabinet''. Une semblable pratique avait fait de bonne heure quelques apparitions ; de tout temps il était arrivé que le roi consultait parfois en secret ses amis intimes et ses hommes de confiance. Mais cela tendit à devenir un usage presque constant, et comme un mode de gouvernement sous les Stuarts. Ce Comité ou Conseil de cabinet n'avait d'ailleurs aucunement le caractère d'une institution légale ; il était même généralement réprouvé comme contraire au droit public anglais •; c'était l'un des griefs du Parlement contre Charles V^, La pratique reprit dépendant après la Restauration, sans doute parce qu'elle répondait, non seulement • aux idées particulières du monarque, mais aussi aux besoins réels du gouvernement. Sous Charles II fut constitué en particulier un cabinet fameux, qui porta le nom de Cabale\ Manifestement la discussion des affaires

i Aiison, Law and custom^ t. II, p. 143 et suiv.

2 Dicey, The Privy Council^ the Arnold Prize Essay, 1860.

^ An act for regulating the Privy Gounçil and for taking away the Court commonly called the Star Chamber^ dans Gardiner, Gonstitutional docutneniSf p. 106.

* Anson, Law and cuslom, t. II, p. 93; — Todd-Walpolc, t. I, p. 223 et suit.; — De Franqueville, 1. 1, p. 436 et suiv.

B Todd-Walpole, t. 1, p. 224, Iraduct. française, 1. 1, p. 359.

8 Gardiner, Constitutional documents^ p. 171.

" De Franqueville, t. I, p. A38.

en plein Conseil privé, selon l'ancienne méthode, ne pouvait être suivie dans la plupart des cas : le gouvernement, s'étant pEqné avec raccroissement de la puissance de l'Etat et les produ pouvoir royal, devait être concentré en un petit nombre de eipérimentées. Le Conseil privé, trop nombreux pour gou- , devait peu à peu perdre son importance entre le Cabinet k Parlement, dont le rôle grandissait au contraire. Les efforts fnreat faits sons le règne même de Charles II pour l'adapter àtution nouvelle, furent complètement vains ^ Ce CU>inet de la première moitié du xvii® siècle est l'origine ièie du Cabinet moderne ; il était pourtant exactement l'opi de celui-ci. C'était, en effet, le ministère du roi et du pouvoir tel. La transformation devait consister à donner virtuellean Parlement la désignation du Cabinet, en le rendant lart indépendant à l'égard de la Couronne et vraiment homodiQâ sa constitution.

Geh se fit graduellement après la Révolution de 1688, et cela d'une nécessité subie par le pouvoir royal. La victoire du nt avait été si complète, son contrôle sur la prérogative était devenu si puissant, grâce au vote annuel de l'armée de rimpôt, qu'il devenait impossible ou du moins très difficile k Couronne de gouverner si elle n'était pas en parfait accord k majorité du Parlement. Or, le moyen le plus simple et le sur d*établir cette union était de prendre les membres du caentier dans le parti qui possédait la majorité au Parlement, fttmt au moins d'y faire entrer les hommes qui pouvaientsûrement Igirsur cette majorilé et en disposer . Mais pendant bien longtemps yi jusqu'à la fin du xviii® siècle ce ne fut là qu'un expédient Mtique, dont la Couronne était souvent forcée de se servir, non lue règle qu'elle se crût en droit tenue de respecter. Il paraît pen que, sur l'avis du duc de Sunderland, Guillaume III entra pns cette voie et refondit peu à peu son Cabinet de manière à wj comprendre que des tohigs, résultat qui était obtenu en lSiô\ Mais, dans la suite et pendant les deux premiers tiers du jCîin* siècle, les ministères furent loin de présenter cette homo- . Dans toute cette période il y eut même ce phénomène r que le Cabinet comportait en réalité deux éléments disles membres effectifs, ceux qui avaient la direction des et auxquels seuls étaient communiqués les pièces secrètes

•Todd-Wilpole, 1. 1, p. 228. traduct. française, t. I, p. 364, 365. *Todd-WalpoIe, t. I, p. 232, traduct. française, l.I, p. 371 ; — De Franque- ««, 1. 1, p. 440.

et les papiers d'Etat, et des membres en quelque sorte honoraires, qui poartant avaient droit de séance, bien qu'ils n'eussent point part au gouvernement. De cette façon, des ministres tombés, forcés de se retirer des affiiires, pouvaient continuer de siéger au Conseil de Cabinet, même à côté de leurs adversaires politiques qui avaient pris le pouvoir ^ M. Ansou affirme que ces membres non eflFectifs ne disparurent qu'à partir de 1782^. L'administration dans ces conditions devait être fort difficile^ et le Cabinet restait dans la dépendance de la Couronne.

Cependant, d'assez bonne heure, quoique par une cause accidentelle, le ministère avait été émancipé d'un certain côté. Tout d'abord Gruillaume III, comme ses prédécesseurs, rassemblait ses ministres dans son ce Cabinet :» et présidait à leurs délibérations '• Cet usage se maintint pendant le règne de la reine Anne (1702- 1714), qui présidait, tous les dimanches, le Conseil de Cabinet; mais il cessa sous le règne de George P'. Cet Allemand entendait mal la langue anglaise; suivant difficilement les délibérations des ministres, et, par suite, incapable de les diriger, il cessa d'y assister*. Cela fonda une nouvelle coutume. Sous George II, c'était un usage établi que les ministres délibéraient hors de la présenœ du roi. Sous George III, on trouve de nouveau un exemple de l'ancienne pratique, mais c'est le dernier. Les ministres qui tenaient ainsi par eux-mêmes un Conseil de Cabinet, transmettaient au roi le résultat de leur délibération par l'intermédiaire d'un membre éminent du Cabinet ou par l'organe du ministre dans le département duquel rentrait l'objet visé ^. Mais il fallut bien du temps avant qu'ils reçussent le chef régulier et autonsé, qui forme et conduit les ministères modernes, c'est-à-dire le premier ministre.

Sous la monarchie antérieure à 1688, plus d'une fois on avait vu un premier ministre, au sens qu'avait ce mot en France sons l'ancien régime ; mais c'était une maxime qu'un pareil fonctionnaire était odieux à la loi anglaise *. Depuis la Révolution, il j eut

1 Voyez la lumioeuse et probaate exposition de M. Anson, Law and ctMom of thr Constitution^ t. II, p. 107 et suiv.

* Lato and custom, t. II, p. 108, 110; Fauteur rappelle mémo dans ce dernier passage une survivance de otte ancienne théorie qai se manifesta en 1801.

3 Ânson, Lato and custom^ t. Il, p. 105.

* Anson, Law and custom^ t. I', p. 30.

* Todd, Parliamentary governmenty t. II, ch. m, n'> n, 3.

fi Todd-Walpole, t. I, p. 265, traduc. française, t. I, p. 424-426. —Cf. Anson, Law and ctuttom, t. il, p. 119. En 1741, après un débat à la Chambre des Lords sur une adresse demandant au Roi «< d'éloigner p »ur jamais sir Robert Walpole de sa présence et de ses conseiU », trente et un pairs firent insérer au Journal

U de temps à antre, un homme prépondérant dans le Cabinet,

\msùa surtout de l'action qu'il exerçait sur le monarque, mais il

irait akocnn rôle constitutionnel différent de ceux de ses collègues :

it là seolement des premiers ministres de fait \ Telle était

le encore la condition réelle de Robert Walpole, quoiqu'il dût

Jongoe et (oisive influence à la majorité dont il disposait dans

Clambre des Communes ; il produisait cette majorité par des

tout gouTernementaux, par les faveurs et les places dont

&posait;il n'en était pas le produit^, (y'est seulement à la

ditiTm* siècle que la fonction de premier ministre se dégagea

avec Pitt, qui en donna même la définition lors de

fenaition du Cabinet de 1803 '. C'est une pièce essentielle du

reniement parlementaire anglais. Chef reconnu d'un parti, le

ministre s'impose à la Couronne par la victoire de ce parti

k Chambre des Communes. C'est lui qui forme le Cabinet.

r«t loi encore qui le préside * et le dirige. En principe, lui seul

en eoDtact avec le monarque pour les aff^iires politiques ; les

ministres ne communiquent avec la Couronne que par

liaire du premier ministre ^.

La responsabilité politique et solidaire des ministres devant le

it a été également très longue à s'introduire. Sans doute, on

an xvni^ siècle, quoique en bien petit nombre, des exemples

résignant leurs fonctions par suite d'un échec devant la

des Commîmes*. Mais pendant tout le xvin^ siècle, la

pfQiestotion portant qae « a sole, or even a first minister is an offlcer »va to the law of Britain, ioconsistent with the constitution of this counnâ d£»tractive of liberty in any goyernment whatsoever ». • Âasoa, Law? and cuàtomj t. II, p. 118 : d'après lui [ibid.y note 2), S^sâft été cependant le premier à employer le mot prime minister comme indime ioaction usuelle.

Aim^D, Lavp and custom, t. TI, p. 118, 119. I* Aosoa, Lttèc and ctutom, t. II, p. 121 .

Atant qae le droit eût été admis pour le premier ministre de convoquer et ifRsic^r les conseils de cabinet, ceux-ci étaient le plus souvent remplacés par ^iiKTS fréquents, où le premier ministre de fait réunissait les plus influents y« coUégues oo tous les membres du ministrère ; — Todd- Walpole, t. I,

Aii»oa, Law and custom, t. II, p. 122 et suiv.; — Todd- Walpole, t. I, p. 116.

I* Aiisna, Law and eustom^ t. II, p. 13() : « The only minislers before 1830 who

10 coQjequence of defeats in the House of Gommons were sir Robert

Ttlj-W in 1741 and Lord Shelburne in 1783 ». — Todd -Walpole, t. I, p. 260:

}^ki first instance on record of the résignation of a prime minister in defe-

loao idrene vole of the House of Gommons is tha<t of sir Robert Wal-

». •— WalpoJe se retira, mais non les autres ministres; aussi Todd ajoule-t>il

h p. 29)) : • L'aTénement au pouvoir du ministère de lord Rockingham en

^ttt notable comme le premier exemple d'un changement simultané de Tad-

itkm tout entière et par déférence aux sentiments de la Ghambrc des

doctrine était que cette Chambre ne pouvait directement imposer au roi le choix ou le renvoi de ses ministres. Le seul moyen légal qu'elle eût contre ces derniers était Yimpeachment, Or celui-ci, comme toute accusation criminelle, était nécessairement personnel ; il supposait chez le ministre une culpabilité individuelle, des actes qui lui fussent propres, comme auteur principal ou comme complice. La responsabilité pénale des ministres ne peut, par sa nature même, être solidaire. <i La responsabilité du ministère avait pour les hommes d'Etat du siècle dernier un tout autre sens que celui qu'elle a parmi nous. Pour eux, elle signifiait la responsabilité légale, celle qui expose à un impeachrnent. Pour nous, elle signifie la responsabilité devant l'opinion publique, celle qui expose à la perte du pouvoir. y> La responsabilité légale ne pouvait point équitablement être mise à la charge du Cabinet tout entier à raison de l'acte de l'un de ses membres ; cela se dégage clairement d'un débat qui eut lieu en 1806, lorsque lord EUenborough, Chief Justice du King^s Benchj accepta une place dans le Cabinet- On contesta la régularité de cette nomination, par ce motif que le Chief Justice pouvait être responsable comme membre du Cabinet, à raison des procédures légales auxquelles il pouvait avoir à présider comme juge. Les partisans du gouvernement contestèrent cette théorie qui admettait la responsabilité de chaque membre dn Cabinet pour les actes du Corps tout entier, soutenant que chacun était responsable pour son propre département. « Le Cabinet n'est pas responsable en tant que Cabinet, disait lord Temple, mais les ministres sont responsables comme fonctionnaires de la Couronne ï>. Fox maintenait qu'il j avait un avantage pratique à ne point faire peser la responsabilité sur le Cabinet et à la fixer sur un fonctionnaire individuellement considéré : a Tauteur immédiat peut toujours être atteint par une voie simple, facile et directe, si on la compare à celle par laquelle vous pourriez atteindre ses inspirateurs. » Il est très remarquable que Hallam, qui écrivait en 1827, envisage de la même manière la responsabilité ministérielle ^ d Nous, maintenant, nous craignons, non pas tant que les

Communes (biea qu'il n*y ait pas eu de rote de défiance proprement dit)... Sauf que lord Thurlow resta comme chancelier du roi, le changement de l'admini»tration fut total, ce qui était une chose sans précédent. »

i Hallam, Histoire constitutionnelle ^ 1. 111, p. 187, note : « Je ne puis pas absolument comprendre comment on pourrait faire reposer an chet d' impeachrnent sur le fait de siéger comme ministre du Cabinet ; je ne conçois pas non plus qu'un conseiller privé ait le droit de résigner sa place à la table du Conseil ou de s'abseuter lorsqu'il est convoqué ; do sorte qu'il serait hautement injuste fi illégal de présumer une participation à dos mesures coupables, par ce seul fait

LE GOITVERNEMENT PARLEMENTAIRE. 125

TÎolent la loi, mais plutôt qu'ils dirigent mal nos affai-

; Os agissent, soumis à une critique étroite et constante, et,

me la perte du pouvoir et de Testime publique est la seule

U que les ministres encourent pour leurs fautes politiques,

est possible d'admettre que l'acte du Cabinet est l'acte de tous

membres du Cabinet et de chacun d'entre eux^ d.

Cesi en invoquant cette conception ancienne et étroite que sir

Walpole se défendit en 1741 devant la Chambre des

iimes. Une adresse avait été proposée invitant la Couronne

fêcarter de ses conseils, comme entièrement responsable de la

) direction des affaires. Il déclara ce qu'une adresse au

e l'invitant à écarter un de ses serviteurs, sans alléguer

lui aucun crime particulier, était l'un des plus grands

ments qui eût jamais été commis sur les prérogatives de

Cooronne' i».

^bigté cela, la conception nouvelle de la responsabilité ministéqni devait créer vraiment le gouvernement parlementaire, se it peu à peu dans le courant du xvm® siècle. Walpole, im premiers, y contribua puissamment, non par ses doctrines mais saconduîte ; « il est le premier exemple d'une élévation au rang premier ministre de la Couronne, et d'une perte subséquente poDToir, se produisant sans égard pour les vœux personnels wnTeraîn, et par l'influence du parti dominant dans la Cham- «les Communes' D. En 1782, lorsque tomba le ministère de Sorth, ce fut la conséquence de deux motions de blâme et de ce, successivement présentées à la Chambre des Commu- ;la première n'avait pas obtenu la majorité, mais lord North ^dit pas la discussion de la seconde ; il résigna avec tous ses es. La responsabilité devenait dès lors politique et en temps collective. Cela était naturel, puisque le ministère It dorénavant présenter une unité véritable ; cela n'avait rien '■joste, puisque cette responsabilité n'était point pénale. Laresilité pénale, comme on l'a dît plus haut, était une arme e dorénavant à se rouiller ; elle était remplacée par un ins- ■™^®ent pins souple et plus sûr.

tependant « il n'y a pas d'exemple avant 1830 d'un ministère se ■■'ait parce qu'il avait été battu sur une question de législation ou

K* appaKicot au Conseil. Si Vimpeachmentj comme on l'a parfois soutenu, B rirç foQij^ SQP i3 5^Qie notoriété, elle ne saurait suffire pour la conviction. » ' • AMon. Law and custom, t. Il, p. 112. Toéd-Walpole, t. I, p. 269, traducl. française, t. I, p. 416. *«W-Va!pole, t. 1, p. 269, Iraduct. française, 1. 1, p. 416.

même de taxation. Encore, en 1841, Macaulay, parlant à la Chambre des Communes en qualité de ministre, maintenait qu'un gouvernement n'était pas tenu de quitter le pouvoir parce qu'il ne pouvait pas faire adopter une reforme législative, excepté dans le cas spécial où il était convaincu que, sans telle ou telle loi, il ne pourrait pas fkîre marcher les services publics ^ » Pour renverser un Cabinet, il fallait alors une motion expresse votée par la majorité, et portant que les ministres avaient perdu la confiance de la Chambre. <K Mais pendant les cinquante dernières années l'intérêt politique s'est largement développé, et les extensions suocessîves du droit de su£&age ont fait de la Chambre des Communes le reflet exact de l'opinion du pays. Par suite, on s'attend à voir le ministère apporter quelque nouveauté législative à la fin de chaque session : s'il est en minorité à la Chambre des Communes, il ne peut sur ce point satisfaire l'attente du pays^ y> Il semble résulter de là que tout échec, devant la Chambre des Communes, d'une réforme législative proposée par le ministère doit entraîner la chute de celui-ci. Cela n'est point complètement exact. Conformément à un •principe plus haut indiqué^, le ministre ainsi mis en échec peut faire intervenir en sa faveur le droit de dissoudre la Chambre des Communes, droit qu'a conservé la Couronne et qui, comme ses autres prérogatives, s'exerce par la volonté du Cabinet. La question est ainsi portée devant le corps électoral, et c'est le résultat des élections qui décide si le Cabinet restera au pouvoir ou sera remplacé par le parti opposé. « Depuis 1867 (jusqu'en 1892) il y a eu six changements de ministère. Dans quatre de ces occasions les ministres se sont démis, non parce qu'ils avaient été battns dans la Chambre des Communes, mais parce que le verdict des électeurs, lors d'une élection générale, avait été décidément contre eux. Le pouvoir qui détermine l'existence et la chute des cabinets a ainsi passé de la Couronne aux Communes et des Communes au pays * *. Le gouvernement parlementaire suppose naturellement chez les membres du Cabinet la double qualité de ministre et de membre du

* Anson, Law and custom, t. II, p. 131. ^ Anson, Law and custom^ t. II, p. 131.

* Ci-dessns, p. 98.

* Anson, Lato and cimtomy t. II, p. 131. Le dernier Cabinet tombé da pouvoir, présidé par lord Roseberry, s'est retiré avant les élections générales. Le Cabinet présidé par le marquis de Salisbury lui a succédé le 25 juin 1895 et le i Parlement n'a été dissous en vue de nouvelles élections à la Chambre des Communes que le 24 juillet 1895. On a vu plus haut p. 68 et 69 note 1) que la Chambre de> Communes a été dissoute de nouveau au mois de septembre 19U0. Les élections ont donné au Cabinet de lord Saliàbury une majorité encore accrue; aussi celui-ci est-il resté au pouvoir, tout en remaniant son cabinet.

i LE GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE. 127

Parlement. Four les Lords, la compatibilité de ces deux qualités n'a jamais été contestée ; l'acceptation d'une fonction publique ne pouvait pas faire perdre la pairie, droit éminemment personnel et héréditaire. Mais, pour les membres de la Chambre des Commîmes, la chose n'a pas été aussi simple. Pendant fort longtemps oependant la Chambre des Communes, avant la Révolution de 1688, parut ne pas redouter la présence, dans son enceinte, de foDctiomuiires rojaux. Dès la seconde moitié du xvi^ siècle, certains ministres ou secrétaires d'État assistaient souvent aux séanoes, et leur présence était tolérée. Dautre part, 1 éligibilité des of&ciers royaux à la Chambre des Communes, même celle des prtvy eouncillorsj avait été admise sans trop de difficultés. Enfin, losqu^nn membre de la Chambre était, pendant la durée d'un Parlement nommé à une fonction de la Couronne, la Chambre, en principe et aanf quelques exceptions, avait admis qu'il conservait néanmoins son siège *. Mais à la fin du xvii® siècle et au commencement du xvm^, une réaction ^es plus prononcées se manifesta contre un pareil système. Les inconvénients en étaient sensibles. La Chambre des Communes comptait parmi ses membres nombre de personnes en plaoe^ salariées par la Couronne, et son indépendance se trouvait fort compromise. Cependant la mesure législative, qui devait porter un remède à ces inconvénients, fut très difficile à obtenir, mais lorsqu'elle passa enfin, elle prît d'abord une portée exoessive. En 1700, l'Act, qui appelait au trône éventuellement la princesse Sophie de Hanovre et ses héritiers, décida qu'à l'avenir € aucune personne tenant du roi une charge, une place ou un profit, ou recevant une pension de la Couronne, ne serait capable de servir comme membre de la Chambre des Communes 3). Mais cette disposition ne devait s'appliquer qu'à l'avènement de la maison de Hanovre. Lorsque ce fait se produisit en 1714, on avait déjà senti l'exagération de cette mesure. Elle aurait eji pour résultat d'exclure nécessairement de la Chambre des Communes tout député choisi par le roi comme ministre. Or, dans l'intervalle, Guillaume III avait constitué un Cabinet pris dans le parti dominant et comprenant un certain nombre de membres de la Chambre des Communes ; on sentait déjà vivement les avantages de cette combinaison. En 1707, une retouche fut apportée. On nmintint le principe en ce sens que tout membre de la Chambre Jes Communes, acceptant de la Couronne une fonction rétribuée ^fjf ce qf profit), autre qu'un emploi supérieur dans l'armée, per-

' Todd*Walpole, t. I, p. 234 et saiv., traduct. française, t. 1, p. 375.

droit son siège par ce seul fait ; mais on décida, d'autre part, qui pourrait être réélu, si l'emploi par lui accepté n'était pas un de cem qui étaient ou seraient déclarés incompatibles avec la qnalité (i< membre de la Chambre des Communes *. Depuis lors, les fone tiens des divers ministres ont toujours été préservées de cetti incompatibilité *. De là cette règle, qui a été adoptée par un certaii nombre de constitutions modernes : le député qui entre dans k ministère cesse par là même d'appartenir à la Chambre et son siège devient vacant ; mais il peut être réélu, et naturellement î se représente à cet eflFet devant les électeurs. C'est une règle en soi peu raisonnable ; car, sous le gouvernement parlementaire, l'accession d'im député au ministère ne peut vraiment être considérée comme une tentative de corruption exercée sur lui par le titur laire du pouvoir exécutif ^. Elle impose simplement au noaveaa ministre les frais et la gêne d'une nouvelle campagne électorale, aux électeurs le trouble d'une nouvelle élection : cet inconvénient, il est vrai, est quelque peu tempéré par le système électoral suivi en Angleterre et par les mœurs politiques de ce pays, la réélection étant souvent seulement pour la forme. Cependant bien des fois l'abrogation de cette règle a été proposée et discutée an Parlement*. Elle n'a jamais pu être votée; un tempérament y a été seulement apporté en 1867. Les membres de la Chambre des Communes, entrés dans un ministère, soumis par suite à la réélection et effectivement réélus, conservent leurs sièges, alors même qu'ils vien-

* Todd-Walpole, t. I, p. 247, traduct. française t. I, p. 395-6.

3 L'act de 1707 déclarait incompatibles avec la qualité ,de membre de ii Chambre des Communes toutes les charges et emplois créés postérieurement ai 25 octobre 1705. Par suite, lorsque de nouveaux départements ministériels oal été créés depuis lors, il a fallu une loi pour déclarer la fonction de ministn compatible ; c'est ce qui a été fait quant aux secrétaires d*Etat pour Tlnde e pour la guerre, Todd-Walpole, t. 1, p. 246, traduct. française, t. I, p. 394.

3 On donne, il est vrai, une autre raisod, très respectueuse en apparence poto les électeurs. Ceux-ci, dit-on, ont choisi leur représentant, alors qu'il élai encore libre et indépendant et pouvait consacrer tout son temps à servir leur^ intérêts. Peut-être ne le choisiraient-ils plus, maintenant qu*il a pris la cbargi et la responsabilité du pouvoir, Todd-Walpole, t. II, p. 44, traduct. française t. II, p. 66. Mais cette considération est difficilement acceptable, dès lors qvn les députés sont considérés comme les représentants non de la circonscnptioi qui les a élus mais du pays tout entier. La constitution australienne a naturel lement supprimé cette exigence. Elle maintient bien le vieux principe (Sect . 44 no IV) qui rend incapable d'être élu ou de siéger comme sénateur ou membr< de la Chambre des représentants « toute personne qui lient de la Couronne iu office of profit ou qui reçoit une pension payable au bon plaisir delà Couronnl sur quelqu'un des revenus de la Commonweallh ». Mais elle ajoute : « La sousj section IV ne s'applique pas aux ministres d'État de la Reine pour la Commoa wealth ou aux ministres de la Reine pour un État. »

* Todd-Walpole, t. II, p. 35 et suiv., traduct. française, t. II, p. 52 et suiv.

nentà changer ensuite de département on d'emploi dans le gouv(îrnement où ils sont entrés.

Le Cabinet anglais, dont j'ai montré le développement snccessîf , présente deux traits qui le distinguent nettement des ministères, tels qo'îls sont constitués dans les divers pays d'Europe, et qu'il tient de «on histoire. V* Il ne comprend pas nécessairement un nombre de ministres déterminé et limité d'avance. En outre ceux qui remplissent, en Angleterre, les fonctions de ministres portent des titres divers, et leurs emplois ont souvent des origines fort différentes. La loi ni la coutume ne déterminent quels sont ceux de ces fonctionnaires qui doivent faire partie du Cabinet et prendre part à ses délibérations. <i Le Cabinet est composé de la portion la plus éminente de l'administration ; mais le nombre de ses membres est indéfini et variable. II appartient à l'homme d'Etat qui est chargé de la formation d'un ministère de déterminer, avec le consentement dn souverain, le nombre de ministres qui auront des siègos dans le Cabinet* 3>. Il y a simplement des usages et des traditions. — 2** Les ministres n'ont point en général et en cette qualité l'entrée et la parole dans les Chambres du Parlement' ; ils siègent

* Todd-Walpole, l. I, p. 282, traduct. française, t. I. p. 453. Avant la dissolution de septembre 1900 le Cabinet de lord Salisbury était fort nombreux ; les remaniements opérés après les élections en ont encore augmenté le nombre; voici ce qu'on lit à cet égard dans le Standard du 14 novembre l9fH) : « Le nombre total de ses membres ne sera pas inférieur â vingt. Un si large corps devient facilement peu maniable. Et en fait Timprossion dominante était que l'un des buts visés par lord Salisbury, en entreprenant le rem'tniement du Cabinet, c'était de le réduire à de plus commodes dimensions. Mais les circonstances et la crue constante des besoins nouveaux sont trop puissantes pour céder à aucune idée de bon arrangement. 11 y a eu de sérieuses additions aux Grands Départements d*État, et dans chacun d'eux le domaine embrassé par la fonction a été largement étendu. Chacun d'eux doit avoir son chef qui puiA<:e le représenter lorsque viennent en discussion les intérêts dont il est responsable. Ainsi peu à peu le petit Comité des. ministres s*est élargi jusqu'à ses présentes dimensions. Mais parallèlement à cet accroissement de grandeur s'est manifestée une tendance à assurer Texamen prompt et centrali<^é des questions vitales d'intérêt national par une délégation tacite de l'initiaiiveà un petit groupe de ministres, n s*est développé en fait au sein du Cabinet nn Conseil de direction, qui a la confiance du corps tout entier et est en contact constant avec lui. Ainsi le problème de concilier û bonne expédition des affaires avec le principe de l'homogénéité et de la responsabilité collective a reçu, d'une façon bien anglaise, une solution pratique et acceptable. » Voyez sur ces faits le discours incisif de lord Rosebery à la Chambre des Lords le 6 décembre 1900. L'opposition a vivement critiqué les pratiques si bien signalées par le journal conservateur, jointes à ce fait que le Cabinet compte dans des postes importants cinq membres de la ' famille du premier ministre.

* En 1834, une proposition fut faite pour donner aux ministres des sièges ex offleio dans la Chutnbre des Communes, mais sans qu'ils eussent le droit de voter, à moins d'être députés; cela n'eut aucun succès; — Todd-Walpole, t. IL p. 41. Récemment la question a été portée, sous une forme plus réduite, devant

seulement dans la Chambre dont ils sont membres^ bien qu'ils j représentent le gouvernement.

Avec le développement du gouvernement parlementaire en Angleterre ont coïncidé deux faits importants : 1^ La prépondérance progressive de la Chambre des Communes et l'affaiblissement correspondant de la Chambœ des Lords ; 2^ la désuétude, ou Temploi dans un nouveau sens, de certaines prérogatives de la Conronne»

1** L'application du gouvernement parlementaire, c'est-à-dire le choix des ministres dans le parti dominant au Parlement, eut d'abord pour effet d'assurer la domination politique à la Chambre des Lords. C'était elle qui fournissait les principaux ministres et qui dirigeait en réalité le gouvernement \ Sans doute, dès la fin du xvii® siëcler la Chambre des Communes avait conquis ses prérogatives essentielles, particulièrement quant au vote des impôts ; le Cabinet ne pouvait se passer de son appui, et il devait contenir un ou plusieurs membres de la Chambre basse, capables de la conduire et d'y conserver la majorité. Mais, en réalité, la Chambre des Lords tenait le plus souvent la Chambre des Communes dans sa dépendance. Cela venait surtout de ce que les Lords, grands propriétaires et forts de leur influence locale, disposaient effectivement d'un grand nombre de sièges à la Chambre des Communes : ils pouvaient dans beaucoup de collèges électoraux faire élire leurs candidats*. D'autre part, la majorité de la Chambre des Communes était, dans

la Chambre des Communes. Dans la séance du 17 mai 1898 {Standard du 18), M. W. AUan a demandé si le gouvernement ne considérait pas qu'il serait opportun de faire donner au premier ministre le droit de prendre la parole dans les deux. Chambres. M. Balfour a répondu : « Je pense quen théorie il y a beaucoup à dire en faveur de ce plan ; mais il répugne si complètement aux traditions et à la pratique nationales que je ne voudrais pas prendre la responsabilité d'un tel changement. » La presse politique ne parait pas s*êlre montrée favorable à ce projet.

i Todd-Walpole, t. I,p. 234, traduct. française, 1. 1, p. 370 ; — Gneist, Englith Verfassungsgeschichle, p. 693; — Dicey, Law ofthe Constitution, p. 388.

2 Bagehot, The English Constitution, A« édit., 1885, p. 95. Voici,comment en 1817 un écrivain français appréciait ce fait; Stendhal, Œuvres posthumes édi> tées, J. de Mitty, De l'Angleterre et de V esprit anglais, p. 154 : « Les aristocrates de la Chambre des pairs nomment la majorité de la Chambre des Communes. La liberté no peut donc plus exister de droit, mais seulement par les habitudes. » Voici encore ce que disait à la Chambre des pairs, le 20 avril 1823, Chateaubriand, ministre des affaires étrangères, parlant de la Chambre des Lords anglaise : <> Avez-vous une Chambre des pairs qui possède la majenre partie des terres du royaume et dont la Chambre élective n'e.st qu'une sortç. de branche ou d'écoulement? »

"■ne large mesnre, à la disposition des ministres. Ils y pratiquaient " Moreat la corruption, achetant par des pensions et des faveurs les Tptes et l'appai des députés. Ils pouvaient, comme les Lords, y aire «trer facilement un grand nombre de leurs créatures. En «iet, un assez grand nombre de bourgs existaient alors, qui avaient wnscrvé le privilège, très anciennement acquis, d'élire un ou plu- •eore députés : ces bourgs cependant n'avaient point grandi dans le coors du temps ou même avaient décru. Ils ne fournissaient pinsqo'an collège électoral très restreint, composé de quelques |«soane3^, ou encore le droit d'élire était resté aux seuls officiers JWmcijMux'. Là dans ces bourgs pourris (rotten horoughs) l'in- ■Knce gouvernementale avait beau jeu. Enfin, ces abus étaient jpsâbles, parce que la presse était encore dans l'enfance, l'opinion |>^)l)que peu attentive aux débats du Parlement. Les Lords, qui MTernaienten réalité le pays, étaient aussi la classe la plus ins- Wte, la plus indépendante et la plus patriotique. • Muâavee le temps tout changea. Le système électoral fut élargi, p&odu, assaini par la grande réforme de 1832. La presse périodi- 1», excellente et à bon marché, éclairant et stimulant l'opinion pu- •Bqae, rendit impossible l'ancien système de corruption, et le pays fcot entier devint attentif aux débats de son Parlement. Dans ce nouveau, la Chambre des Communes, librement élue et indé- «nte, eut la pleine disposition des droits qu'elle avait acquis , is longtemps, mais qu'elle exerçait jusque-là sous la tutelle peu wmolée de la Chambre des Lords, sous la pression troublante et jJ*raptrioe du gouvernement. Le résultat fut des plus simples. L'équilibre changea dans le Parlement anglais. La Chambre des Bwununies prit le dessus et accapara presque toute l'influence du PiHement dans le gouvernement de Cabinet. Cela se traduisit dans •■* règle, une maxime de droit constitutionnel, à savoir qu'un p^Vùsk ne tombait jamais que sur un vote de la Chambre des unes. La Chambre des Lords ne pouvait pas mettre en jeu wsponsabilité politique des ministres. Il y en a une raison proie et simple ; c'est que la Chambre des Communes a derrière toute la force que donne l'élection par le pays. Bien que le de la souveraineté nationale n'ait jamais été juridiquement en Angleterre, il pénètre peu à peu toute la vieille consti-

^ AftsoD, Law and custom^ t. l^, p. 124 : « It is enough to say that it was

^ tfld with apparent trath, at the ead of the last centary, that 306 members

^oallj retamed by the influence of 160 persons ; it is certain that the

Billof 1832 had to deal with nine boroughsin which the constituencios

BPt exceed fifteen rotera ».

' AuoQ, Law and ettstom 1. 1^, p. 103.

tution anglaise, il en devient l'âme et la transforme progressivement.

Sans doute, cette règle, que le Cabinet dépend, dans son existence, de la seule Chambre des Communes, est seulement, comme tant d'autres, une convention admise, une tradition établie. Mais elle s'est fait accepter promptement et définitivement. Elle repose aujourd'hui sur des précédents formidables. Depuis plus d'un demi-siècle, il a existé fréquemment des ministères qui n'avaient pas la confiance de la Chambre haute, et cependant ils ont pu vivre, et même ils ont pu suivre, sans trop souffrir de l'opposition des pairs, une politique désapprouvée par ceux-ci*. Cet axiome de droit constitutionnel a même été nettement admis par lord Salisbury, au commencement du grand conflit sur le Home rule. <r D'après notre Constitution, disait-il, la Chambre des Communes a la détermination exclusive, en ce qui concerne les personnes (le Cabinet). Mais, quand les hommes ont été choisis, après viennent les mesures. Alors cesse le droit exclusif de la Chambre des Communes, et, par rapport à toutes matières, sauf celles de finances, la part qu'ont Vos Seigneuries dans la législation est aussi large que celle de la Chambre des Communes ' ».

Ce que les Lords ont donc gardé, c'est une participation complète au pouvoir législatif, sauf en ce qui concerne les lois de finances, comme on le verra plus loin : droit d'initiative (dont d'ailleurs ils usent bien rarement'), droit de veto et d'amendement quant aux bills qui viennent de la Chambre des Commun*^ ou du gouvernement. Cependant il est également admis que les Lords ne peuvent pas résister indéfiniment à la volonté exprimée par la Chambre des Communes sous forme de bilL La raison en est très simple et a été souvent donnée : c'est que, n'étant pas les élus du pays et agissant pourtant comme ses représentants, ils doivent accepter l'expression de la volonté nationale, telle qu'elle se détracredes élections à la Chambre dos Communes*. Ils doivent

* Dicey, Law ofthe Constitution^ p. 381; — Todd-Walpole, t. I, p. 5, 8, t»duct. française, t. I, p. 8, 13.

> Le marquis de Salisbury à la Chambre des Loi^is, le 8 août 1892, Daily News du 9 août 1892, p. 3.

» Todd-Walpole, t. I, p. 6, traduct. française, t. I, p. 9, 10.

* Dailj/ News du 28 octobre 1892, The new veto : « The peers hâve no constituents. They hâve no means of knowing what the mass of the nation thinks, except through the House of Gommons, whicb represcnts the nation. If tbat does nol biud thom, there is nothing that can ». Celte faiblesse intime, prove* nant do ce que la Chambre des Lords n'est que flctivement représenta tire a inspiré des projets de rc^forme qui se sont produits dans la Chambre elle-mêoM. On pout signal T on particulier le projet qui fut introduit en 1^88 par Lord

céder; mais à quel moment, à quelles conditions, cela n'est

exactement déterminé et peut difficilement rêtre\ On a

iré pourtant de le préciser devant la Chambre haute elle-

. € La Chambre des Lords, a dit le duc de Devonshiro,

fonctions à remplir. La première de ces fonctions, sans

doute trcs importante, est de méditer et de suggérer les

odements de détail qui, à notre avis, peuvent améliorer le

ionnement des mesures proposées et éviter lei injustices.

est une fonction qui est de la plus haute importance, et il est

notre devoir de l'exercer par rapport à toute mesure impor-

tote qui nous vient de Tautre Chambre. Dans quelle mesure cette

hre semit-elle disposée à insister sur ces amendements, lors-

noos sommes sûrs, par ce qui s'est passé dans la Chambre

Communes, que celle-ci les regarde comme une question vitale

ta l'existence du bill, c'est une autre question, et qui, à mon

TiSf devrait être décidée non au point de vue des principes, mais

eelm de l'opportunité. Cela me conduit à la seconde fonction de

e Chambre, pour moi plus importante encore, quant aux

qui lui sont envoyées. Cette Chambre est la seule bar-

i l'adoption des mesures qui sont désapprouvées en principe,

seulement par la majorité de la Chambre des Lords, mais

i par de fortes minorités, peut-être par des majorités, dans le

J^. Cette Chambre est la barrière opposée à l'adoption de ces

, jusqu'au moment où il serait établi d'une façon défini-

qu'elles concordent avec la volonté et la détermination du

le, arrêtée et fixée. ' i>

Pour forcer la main à la Chambre des Lords, la Couronne dis-

rt d'un moyen en quelque sorte classique, qui, avec le gouver-

t parlementaire, se trouvait à la disposition du Cabinet,

(cooite de Duaraven). U était assez compliqué, niuis coalenait ce trait

U que diaqae Conseil de Comté pouvait recommander à la Couroane un

pour être nommé par elle membre de la Chambre des Lords ; et les

is ainsi présentés et nommés ne devaient rester en fonctions que pendant

•n«i Muf à pouvoir être indéfiniment réélus; L. 0. Pike, op. cit.^ p. 384

DtQs le conflil sur le Borne rule^ la refonte de la Chambre dos Lords, dans

<i«la rendre réeUement représentative, même et surtout sa suppression

^t«, ont été envisagées comme possibles. Voyez le résumé de ce mouve-

d'opinion dans l'exceUente Histoire politique de V Europe contemporaine,

^- Seignobos, p. 87. La chute du ministère Roseberry et les élections

les qui ont dound la majorité au parti unioniste et conservateur et plus

^ gaerre du Transvaal et riuipérialismo ont momentanément endormi

iw jra«sti<in ; mais eUc ne saurait manquer do se réveiller un jour.

I wttJt Lato 0/ tke Constitution, p. 346 : « If there is a différence between

Ho«e of Lords and the House of Gommons, Ihe House of Lords ought, at

JJ point, not definitely fixed, lo give way. •»

^^^««We des Lord», du 23 février 1892, Standard du 2i février, p. 2.

c'est-à-dire de la majorité de la Chambre des Communes. La Ckmronne pouvant créer des pairs en nombre illimité, il était possible, à un moment donné, d'introduire dans la Chambre haute un nombre suffisant de nouveaux membres, choisis dans le parti qui s'y trouvait en minorité, quoique possédant la majorité danâ la Chambre des Communes. De cette manière, la majorité était changée dans la Chambre des Lords et l'harmonie rétablie entre les deux Chambres et le gouvernement. Les théoriciens français de la première moitié de ce siècle donnaient même ce procédé comme un des traits naturels, un des contrepoids de la monarchie constitutionnelle et parlementaire ; cela s'appelait une fournée de pairs. En réalité, en Angleterre, le moyen n'aser^aque deux fois. En 1712, pour faire tomber l'opposition que le traité d'Utrecht rencontrait dans la Chambre des Lords, il fut nécessaire d'y enlever la majorité au parti Whig, qui l'y possédait alors. A cet effet, douze nouveaux pairs furent créés, choisis dans le parti opposé*. Une seconde fois, la simple, mais sérieuse, menace d'une pareille création suffit pour obtenir le résultat désiré. Le 17 mai 1832, le roi Guillaume IV donna, bien qu a contre-cœur, au ministre lord Grey l'autorisation écrite de créer le nombre de pairs nécessaire pour imposer à la Chambre des Lords Tacceptation du Reform Act. La haute assemblée s'inclina et préféra donner son vote. Ce sont là des précédents bien peu nombreux, quoique décisifs ; et dans l'Angleterre contemporaine, personne ne songe aujourd'hui à tirer du fourreau cette arme d'un autre âge*. On ne saurait prévoir au juste comment seront matées les résistances de la Chambre des Lords contre la Chambre des Communes, si elles doivent se reproduire dans l'avenir, mais on peut affirmer que cela se fera par un autre moyen.

Une autre prérogative de la Couronne, considérée jadis comme très importante, a disparu, est tombée en désuétude avec le développement du gouvernement parlementaire. Je veux parler du droit de vetOj par lequel le monarque refusait son assentiment à un lill présenté par l'initiative d'un membre du Parlement et voté par les deux Chambres, l'empêchant ainsi de devenir loi. Le roi Guil-

* Anson, Law and custoni^ t. P, p. 345.

s M. Burgess en parle cependant comme d'un moyen toujours virtueUement existant, PoliUcal science^ t. Il, p. 213 : « The cabinet may demand of the King or Queen régnant the whole power of Ihe Crown in every direction and the royal person must conter it. The Cabinet may require the Crown to patch the House of Lords to its liking and to dissolve the Commons, and the Crown must give ear thereto and can now hardly be said to hâve the power to refuse ». Cf., t. I, p. 96.

laume III en usa fréquemment même à l'égard des mesures importantes, au moins la première fois qu'elles lui furent présentées- En 1707, la reine Anne l'opposa encore au Scotch militia bill; mais c'est le dernier exemple. Depuis lors jamais le monarque n'a répondu aux bills votés par le Parlement ces mots traditionnels par lesquels il refusait son assentiment : a: le roi s'avisera* 7>. Le veto royal est pleinement tombé en désuétude. Cela était fatal. Cette prérogative, comme toutes les autres, ne peut plus être exercée qu'avec l'appui d'un cabinet ; et, si les ministres au pouvoir n'ont pas eu assez d'influence pour empêcher .le vote d'un 1411 qu'ils considèrent comme assez préjudiciable pour demander au roi d'y opposer son veto, ils ont été gravement battus à la Chambre des Communes et ont dû démissionner. Ils ont été naturellement remplacés au pouvoir par le parti qui avait enlevé le vote devant lequel ils succombent, et les nouveaux ministres ne sauraient demander au monarque de s'opposer à une mesure qu'ils ont soutenue. D'ailleurs, dans l'Angleterre contemporaine, l'initiative parlementaire joue un rôle assez modeste : toutes les lois importantes sont proposées par les membres du Cabinet.

Cependant des auteurs anglais d'une grande autorité admettent encore que le monarque puisse exercer sur la légi slation une influence modératrice ou prohibitive, mais par une procédure tout autre, oomplexe et périlleuse : a: La reine, dit M. Anson, peut faire savoir à ses ministres qu'un Irilly qu'ils ont l'intention de proposer, lui déplaît et qu'elle ne peut l'appuyer. Si les ministres insistent sur cette mesure, elle peut les renvoyer et en choisir d'autres, dans l'espoir que ces derniers auront l'appui du Parlement. Elle peut en appeler de ses ministres au Parlement. Si le Parlement, acquis au principe de cette mesure, refuse sa confiance aux nouveaux ministres et les met en minorité dans des scrutins sur des questions importantes, la reine a encore une ressource. Elle peut dissoudre le Parlement et en appeler au pays. Si les électeurs renvoient un Parlement favorable à la mesure que la Couronne désapprouve, cette dernière ressource a échoué. Il ne lui reste plus, pour employer les mots de Macaulay, qu'à céder, à abdiquer ou à combattre.* J>

Mais cet usage du droit de dissolution, quoique légal et correct au point de vue des principes, serait certainement anormal. Ce droit, chez les Anglais, est devenu, dans la pratique, une ressource

• Anson, Lato and custom, t P, p. 300^1. > Anson, Lauy and euiiom^ t. U, p. 300.

du ministère lui-même ' . Il a aussi un autre emploi, très f réqnent. Les membres de la Chambre des Communes sont élus pou sept ans'. Ce sont de bien longs pouvoirs; et le plus souvent, avant qu'ils arrivent à leur terme, la Chambre est fatiguée, divisée et énervée : la majorité n'y est plus certaine et la position respective des divers partis n'est plus nette. Une dissolution est le moyen naturel pour mettre fin à cette situation f&eheuse, et la Chambre elle-même peut demander à la Couronne de faire usage de son droit à cet égard. Avec une Chambre où une majorité suffisumment stable ne pourrait se dégager, c'est le seul moyen de rétablir le fonctionnement normal du gouvernement parlementaire \

* Ci-dessuSf p. 117.

* (i-dessus, p. 61. CepeaJanL la dernière dissolulion, celle de septembre ll^A a clé très Tivement disculée par le parti libéral, qui se présentait aux électeurs dans de mauvaises conditions, à raison surtout du mouvement d*opinioii soulevé par la guerre du Transvaal. L'un des principaux reproches adressés au gouvei^ nement c'est que la dissolution intervenait en automne, à un moment où les listes électorales dressées au début de Tannée, avaient cessé d'être exactes pour beau^ coup d'ouvriers qui avaient changé depuis lorsde domicile. Ceux-ci étaient prÎTés du droit de voter. Mais voici en quels termes M. Balfour a mainienu le» droits du gouvernement (séance de la Chambre des Communes du 6 décembre i9uiV.. « J'arrive maintenant à la critique dirigée contre les conseillers de Sa Majesté pour lui avoir conseillé de dissoudre le Parlement en septembre. Quelle est la doctrine du très honorable gentleman (Sir Campbell Bannerman)? C'est quon Ministre ne pourrait point dis&oudre le Parlement à une date aussi rapprochée de la revibiun des listes électorales que le 25 septembre. Je ne donnerai jamais aucun appui à uni^ doctritie aui>si subversive des droits de la Couronne, et da fonction uement aisé de la Constitution, à savoir qu'il y a quatre ,ou cinq mois de l'année pendant lesquels la Couronne ne pourrait pas dissoudre le PaHement d.

3 Voyez, par exemple, l'amendement à l'adresse présenté à la Chambre des Communes par M. Redmond le il février 1895 : v AnJ we huinbly reprosent to Your Majesty that the time bas come when it is the duty of Your Majesty't ministers to advise Your Majesty to dissolve the présent parUament ■> {Daiif Ntws du 12 février 1895, p. 2,. — L'alTaiblissemeut progressif de l'autorité propre appartenant à la Couronne et aux Lords, qu'a produit le développement do gouvernement parlementaire, a été traduit en théorie d'une façon intéressante par M. Burgess. Il en tire d'abord une formule, qui montre le déplacement successif de la souveraineté en Angleterre et son sujet actuel : Political scie/icf^ t. I, p. 69 (il Tant se rappeler que pour l'auteur le mot État est synonyme de souveraineté) : « A Torigine le roi était à la fois l'État et le gouvernement. Ehiis les nobles sont devenus l'État, et le roi seulement le gouvernement. Enfin les Communes sont devenues l'État tandis que le roi et les Lords ne sont plus que des parties du gouvernement ». Plus loin (t. I, p. 96, 97). déclarant que la réi'orme de 1832 a été une révolution au sens absolu du mot et le deruier terme de la révolution de 1688. il s'exprime ainsi : u Par les événements de iSSi le roi fut réellement forcé de remettre à lu Chambre des Communes ces prérogatives qui peuvent être appelées les prérogatives de la Souveraineté ou de rÊtat et la Chambre des Lords futdéfinitivement réduite à sa condition moderne, c'està-dire d'un simple organe de gouvernement... La Constitution actuelle a été alors et ainsi établie par le peuple, par l'organe de la Chambre des Communes et cette Chambre est actuellement une Assemblée constituante eu permanence

Apres avoir ainsi résumé le développement régulier du gouverwnent parlementaire anglais, particulièrement au xix® siècle, lest impossible de ne point signaler la part considérable qu'a eue ce délicat et fécond régime la reine Victoria. Son long règne a Téritablenient consacré l'équilibre et les témoignages qui lui fcrent rendus à sa mort sont précieux à enregistrer. Voici comntlord Salisbury s'exprimait à la Chambre des Lords le 25 jan- 1901 : < La position d'un souverain constitutionnel n*est pas ittile. D iaut concilier des devoirs qui semblent opposés ; il faut ■wepter bien des choses qui ne sont pas toujours agréables. Mais A»sQ, parun merveilleux pouvoir, d'un côté se maintenir avec A pins complète exactitude dans les limites de son action comme •tnyendn constitutionnel, et, d'autre part, exercer une ferme •tpesistante influence sur l'action de ses ministres et sur la marne de la législation et du gouvernement, influence que nul ne saurait Itre. Elle était capable d'accepter certaines choses, qu'elle *pprou',*ait peut-être pas complètement, mais qu'elle se considécomme obligée d'accepter dans sa position. Elle a toujours a un rigoureux contrôle sur les afiaires publiques, donnant ment son avis à ses ministres, les avertissant du danger si apercevait qu'un danger était en vue. Elle a certainement r^nné beaucoup d'entre nous par la profonde pénétration, dirais l'intuition, avec laquelle elle voyait les périls dont nous menacés à l'occasion d'une mesure que nous croyions expéd'adopter. Elle a laissé dans mon esprit, elle a laissé dans ^prits, la conviction qu'il était toujours dangereux d'insister One mesure de l'opportunité de laquelle elle n'était pas entièconvaincue, et, sans entrer dans les détails, je puis dire pendant son long règne, aucun ministre n'a passé outre *' son avis, ou n'a insisté auprès d'elle pour qu'elle passât sans se rendre compte plus tard qu'il avait assumé une responsabilité. Elle avait une connaissance extraordide ce que le peuple penserait. J'ai dit depuis des années et j'ai ors pensé que lorsque je savais ce que pensait la reine je

fAeoder la Constitulion. Lorsqu'elle agit en celte qualité ses actes doivent ^u est Trai, approuvés par la Chambre des Lords et par le rui; mais si Tune ^*&tre de ces auioritéd résiste, si elle essaie de transformer son pouvoir à cet égard en un pouvoir réel, c'est-à-dire, si elle essaie d'agir comme ^^B.Etal} et non plus comme gouvernement, il y a déjà des moyens et des fc&ls établis qui permellroni aux Communes, lesquelles sont le souverain ^ l'État, de réprimer ces tentatives. Le seul elfet d'une pareille résisest d£ maintenir la Chambre des Communes dans un rapport vivant et n\ a?6c le peuple, dont elle est maintenant l'organisation souveraine. >«

138 LA UBERTÉ MODERNE.

savais parfaitement ce que penseraient ses sujets, spécialement la classe moyenne de ses sujets — telle était la pénétration extraordinaire de son esprit. Cependant elle ne s'en tenait jamais obstinément à ses propres conceptions, au contraire elle était toute pleine de concessions et d'attention, et elle n'épargnait aucun effort, je pourrais presque dire elle ne reculait devant aucun sacrifice, pour rendre à ses conseillers plus aisée, qu'elle ne l'eût été autrement, la tâche de conduire ce gouvernement difficile. » Il est impossible de mieux tracer le modèle du gouvernement parlementaire, tel qu'il est possible aujourd'hui; en droit les Ministres sont bi^ toujours les conseillers du titulaire du pouvoir exécutif ; en fait celui-ci ne peut plus être que le conseiller de ses ministres. Mais avec quelle utilité il peut remplir ce rôle, c'est ce que montre l'exemple de la reine Victoria. M. Br}''ce, l'éminent pubUciste et homme politique, a également rendu hommage aux vertus constitutionnelles de la souveraine défunte*.

Lorsque la France se donna sa première Constitution, de 1789 à 1791, le gouvernement parlementaire n'y trouva point sa place. La Constitution de 1791, comme celle de 1795, fut orientée vers une forme de gouvernement libre diamétralement opposée, qui repose

1 Voici en quels termes un grand journal libéral le Daily News^ résume cette appréciation : « Dans le a Libéral Magazine » de février, M. James Bryce paie un juste et éloquent tribut aux services constitutionnels de la reine. Comme le dit M. Bryce, nous ne sentons pas toujours exactement dans quelle mesure la tradition constitutionnelle, maintenant universellement acceptée, est due à la reine elle-même... La reine n'a jamais essayé d'intei venir à Tégard d'un ministre qoi avait la confiance de la Chambre des Communes. Lorsqu'eUe exerça son influence, ce fut, ou pour éviter la guerre, comme en 1861 et 1864, ou pour prévenir un conflit entre les Chambres, comme en 1869 et en 1884. Elle moutra assez ouvertement ses préférences personnelles, comme, par exemple, dans le cas de lord Beaconsûeld et de M. Gladstone. Mais elle ne traita jamais M. Gladstoae comme son oncle (Guillaume IV ; traitait lord Melbourne, et lorsqu'il démissionna en 1885 elle lui offrit un titre de Comte. En 1869 elle intervint, par l'intermédiaire de Tarchevêque Tait, pour faire passer à la Chambre des Lords le Bill sur TEglise d'Irlande sans agitation dangereuse et sans retards. En 1884 elle employa le duc de Richmond et suggéra le compromis grâce auquel la loi électorale et la loi sur la nouvelle distribution des sièges dos députes furent votées par les deux Chambres au commencement de 1885. Les radicaux ardents, désireux d'engager une bataille décisive avec les Lords furent mécontents de cet arrangement, dans lequel à la fois M. Gladstone et lord Salisbury étaient parties. Mais les travaiUeurs agricoles obtinrent le droit de voter, quoique la solution du problème concernant la Chambre des Lords fût indéfiniment différée. Il serait difficile même au critique le plus minutieux de trouver en faute raclion politique de la reine Victoria. »

•ur la séparation tranchée du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif, et qui sera étudiée plus loin. Personne, pour ainsi dire, ne proposa alors d'introduire en France le gouvernement de Cabinet ; il n'eut pas même les honneurs de la discussion dans F Assemblée Constituante. On a prétendu que cela venait tout simplement de ce que les Français, comme les Américains de l'Amérique du Nord, en ignoraient alors jusqu'à l'existence. De fait, il ache- Tait seulement à ce moment de se dégager en Angleterre, avec tous ses traits distinctifs, et ceux qui avaient surtout fait connaître aux étrangers les institutions politiques de l'Angleterre, Blackstone, de Lolme, ne l'avaient point signalé. Ils prétendaient, au contraire, trouver chez les Anglais la séparation tranchée des deux pouvoirs, comme nous le verrons dans la suite. Seul Montesquieu, iont en produisant le premier cette dernière conception, avait vu, de son œil perçant, et clairement signalé les deux traits essentiels ^ du gouvernement parlementaire tel qu'il existait en 1748, c'est-àdire l'existence des deux partis opposés et toujours en lutte, le libéral et le conservateur * , et la nécessité pour le roi de prendre fies ministres dans le parti dominant'. Mais dans le dernier tiers du xvni® siècle, cette ignorance prétendue était bien loin d'être générale, soit chez les Américains', soit chez les Français. Pour ces derniers, nous voyons Siéyès, à la veille de la réunion des États généraux, décrire exactement, tout en le raillant, l'équilibre du gouvernement parlementaire*, et, dans la séance du 22 octobre 1790

* Esprit des lois, L. XIX, ch. xxvii : « Ces partis étant composés d'hommes libres, si Tuo preaoit trop le dessus, Tefifet de la liberté feroit que celui-ci seroit abaissé, tandis que les citoyens, comme les mains qui secourent le corps, viendroient relever Tautre. »

3 Esprit des lois, L. XIX, ch. xxvii : a Le monarque seroit dans le cas des |karticaliers, et, contre les maximes ordinaires de la prudence, il seroit souvent obligé de donner sa confiance à ceux qui Tauroient le plus choqué, et de disgracier ceux qui Tauroient le mieux servi, faisant par nécessité ce que les autres princes font par choix. » — Ces passages de Montesquieu ne paraissent pas avoir frappé les contemporains. La raison en est peut-être qu'ils ne se trouvent pas dans le chapitre que Montesquieu a intitulé De la ConstitiUion de V Angleterre (L. XI, ch. vi). Ils se trouvent dans un autre chapitre (L. XIX, cb. xxvii' où il décrit les mœurs politiques des Anglais, et là il parle de TAngleten« sans la nommer et comme d*une nation hypothétique. Cependant au débat de ce chapitre il renvoie au chapitre vi du Livre Xi.

' Bryce, American Commonwealth, t. I*, p. 26, 273, 279, traduct. française, t. I, p. 52, p. 397 et suiv.

* Qu'est-ce que le tiers-état, 3« édit., 1789, p. 99, note 1 : «f Le gouvernement •est en Angleterre le sujet d'un combat continuel entre le ministère et Taristocralie de Topposilion. La nation et le roi y paroissent presque comm« de simple» spectateurs. La politique du roi consiste à adopter toujours le parti le plus fort. •

Bamave en montrait très nettement le fonctionnement*. Mais qui le connaissaient, pour la plupart, n'en voulaient point. '. trouvaient contraire aux principes abstraits, et surtout ils con saient en même temps la corruption, trop certaine, qui en alors l'accompagnement ordinaire dans le Parlement anglaii croyaient qu'il y avait entre cette corruption et le rôle des n très dans les Chambres anglaises une liaison nécessaire, et, à tant Tune, ils désapprouvaient l'autre également. L'homme tique dont les vues se rapprochaient le plus du gouverne parlementaire était Mirabeau. Avec son coup d'oeil d'aigle saisissait la puissance et la raison. 11 en voulait certaines rë qu'il considérait comme essentielles. Ainsi, c'était pour k point capital que les ministres pussent être pris parmi les mon du Corps législaiif et continuer à en faire partie*. Il soutint tement son opinion sur ce point, et c'est autant par crainte voir profiter de cette faculté que par respect des principes, l'Assemblée Constituante statua en sens contraire. Il déd aussi que les ministres ne pouvaient gouverner qu'en ayant eux Li majorité du Corps législatif*. Mais il n'admettait pas (\

* f'uchcz et Roux, HisU)ire parlementaire de la Révolution française. I p. 3. b : « Vous dites au roi que ses ministres avoieut perdu la confiance nutioa. Cet usage est coustant chez un peuple qui depuis longtemps conn<^ de se gouverner. On a à ce sujet bien altéré Thistoire. Toutes les fois .Anjj'Ielerre la proposition qu'on vous fait a été proposée ou admise, elle 1 comme uue marche constitutionnelle, et nul ne l'a regardée comme un at à Tautoritc royale, à la Constitution. On Ta rarement employée, parce q ministres, délibérant dans la Chambre des Communes, ne peuvent sernr ment que quand ils ont la majorité; quand ils ne Tout plus, le roi, avert ne peut leur conserver plus longtemps sa confiance, la leur retire. »

^ Correspondance entre le comte de Mirabeau et le comte de iMniarci dant les années 1789, 1790 et 1791, publiée par M. de Bacourt, BruxeUes, t. 1, p. 291 (fin de 1789) : « Un nouveau ministère sera toujours mal coi tant que les ministres ne seront pas membres de la législature. Il faut don Ton revienne sur le décret des ministres. Ou y reviendra ou la Révoluti sera jamais consolidée. » — Cf. Trentième note du comte de Mirabeau p€ Coury ibid.y t. 11, p. 16.

^ Vi^igt-sixième note du comte de Mirabeau pour la Cour^ ibid.y t. I, p « Il est impossible dans un gouvernement représentatif, pour que la nati soit pas exposée aux plus violentes secousses et Tautorité royale à des atl continuelles, que les ministres n'aient pas séance dans le Corps législatif. présence seule peut y servir d'intermédiaire et de lien commun entre de voirs qu'il est plub facile de séparer dans la théorie que dans la pratiqui là toutes les mesures actives du Corps législatif ne paraîtraient que les m du pouvoir executif ». — Trente-sixième note pour la Cour, ibid,, t. 11, j « Veut-on gouverner ? Ou ne le peut que par la majorité, et Ton ne peut i sur la majorité qu'en se rapprochant d elle, qu'en lui donnant le ministèi paraîtra lui convenir, qu'en la forçant de le défendre, qu'en l'obligeant d< po&er par Tefi'et inévitable d'une confiance réciproque. »

î^ GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE.

de défiance formel pût directement et sûrement renverser le

la Constitution de 1793, les ministres appelés « agents en de rdministration générale » (art. 66) n'étaient qne des

indÎTidnels, ne formant pas un conseil et n'ayant aucune

personneDe (art. 68). Nommés et surveillés par le Conseil itif, dont c'était là, avec la négociation des traités, la prînci- I fonction, ils n'avaient aucun rapport avec le Corps législatif, organisation, on le sait, n'entra jamais en activité, mais la

ition de l'an III reprit avec plus de netteté encore la séparation du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif

parla Constitution de 1791.

Iwc la Constitution du 22 frimaire an VIII on entre dans un

wmean, mais qui ne s'éloignait pas moins du système m. Dans la partie de cette Constitution qui n'est pas puro- «t simplement une consécration du pouvoir personnel et un

îers Fancien régime, dans la mesure où elle conserve une et comme un paravent de gouvernement représentatif,

les idées abstraites de Siéyès qui étaient mises en applica- D les a^t exposées, sous leur forme première et originale, ® discours étrange, plein d'aperçus profonds et de proposisobtîles et singulières, qu'il prononça à la Convention le

lidor an III '. Elles consistaient surtout à séparer et à

entre des corps distincts les diverses attributions, qui, «régime représentatif, appartiennent naturellement aux

Ifcs. De li les trois assemblées de la Constitution de l'an h le Sénat, le Tribunat et le Corps législatif, et les fonctions

iplètes des deux dernières : organisation dont s'accommoda it l'Empire, en la simplifiant par la suppression du

» . Mais dans cette forme de gouvernement, pas plus que *8 précédentes, les ministres ne jouaient le rôle que leur

•^^*^'^^uxiime note du comte de Mirabeau pour la Cour^ ibid , t. II, • roiatde décret pour déclarer que les ministres n*on! pas la confiance ^cnTm fait de ce genre pourrait devenir un droit; et un droit pareil, ^^^fsçk en Angleterre sans danger, gênerait pour longtemps, en France, ™ monarque» prolongerait Tesprit de parti, serait tour à tour emi-loyé •^tefier les bons ministères comme les mauvais et deviendrait funeste à tt (Uns on moment où elle n'esl pas encore affermie. » — Cf. t. II, p. 22, «lettre donné au roi par M. Berçasse. « Il serait donc juste qu'on ne ^ U destitntioo d'un ministère qu'autant qu'en matière grave et après *^tion régulière il aurait été an moins prononcé qu*il y a lieu à accuj^le contre lui, »

\u!y^^^ ^ancien Moniteur, t. XXV, p. 291 et suiv. *«w«ra du ehanoelier Pasquier, t. I, p. i45.

attribue le gonvernement parlementaire. La Constitution de l'an YIIl portait bien, comme je l'ai dit plus hant \ d qn'aucun acte du gouvernement ne pouvait avoir effet s'il n'était signé par un ministre (art. 55) J>. Aucun article ne défendait même de prendre les ministres dans le Tribunat ou le Corps législatif, les sénateurs seuls étant inéligibles à toute autre fonction publique (art. 18), et ne déclarait incompatibles les deux fonctions. Mais les ministres n'étaient pourtant que de simples agdnts d'exécution. Ils n'avaient aucun rapport avec les assemblées ; ce n'étaient même pas eux, mais bien des membres du Conseil d'Etat, qui venaient défendre les projets de loi au nom du gonvernement devant le Corps législatif (art. 53). D'ailleurs les ministres de Napoléon, premier consul ou empereur, n'étaient en réalité que les serviteurs du dictateur ou du monarque, comme les ministres de l'ancien régime ; ceux qui ont exercé une action vraiment propre dans le gouvernement ne l'ont dû qu'à l'ascendant personnel qu'ils avaient su acquérir sur leur maître *.

Mais lorsqu'aux derniers temps du premier Empire, l'amour ou plutôt le besoin de la liberté politique se réveilla en France, naturellement les esprits éclairés tournèrent leur attention vers le gouvernement parlementaire, tel qu'il s'était développé en Angleterre. Les dangers et l'oppression du pouvoir personnel étaient vivement sentis de tous. Les essais qu'avaient tentés l'Assemblée Constituante et la Convention pour organiser la liberté et le gonvernement représentatif dans un autre sens avaient échoué : bien qu'animées d'un esprit élevé et rédigées avec un rare talent, les Constitutions libérales de 1791 et de l'an III n^avaient eu qu'une existence très courte et de plus très pénible. Ilestait-il une autre solution que d'accueillir la forme de gouvernement qui avait si bien réussi aux Anglais et dont on s'était détourné jusque-là? Celle-ci, d'autre part, commençait à être bien connue, car des publicistes éminents s'étaient faits sur ce point les éducateurs des Français; à leur tête il faut signaler Benjamin Constant'. Ce qui montre bien que cette forme s'imposait, c'est qu'elle fut adoptée par les deux hommes qui se détrônèrent successivement l'un Vs.xttre en 1814 et 1815. Elle figure dans l'Acte additionnel aux

* Ci-dessas, p. 110. |

> Mémoires du chancelier Pasquier^ t. I, p. 23i et salv. et les admirables pages de Stendhal, dans ses Œuvres posthumes, éditées par M. de Mitty, JVapoH léorij les ministres^ p. 531.

s Œuvres politiqiMs, composées de 1797 k 1830, édit. Laboulaye.

itndons de TEmpire des 22-23 avril 1815 plus nettement encore qne dans la Charte, de 1814 \

Cest avec la Charte de 1814 qne le gonvemement parlementaire

établi dans notre pays. A ne consnlter que le texte, celle-ci ne

ecmtîent pas cependant d'une manière explicite. Elle dit bien

i. 54) que « les ministres peuvent être membres de la Chambre

pairs ou de la Chambre des députés, et qu'ils ont en outre leur

dans l'une et l'autre Chambre et doivent être entendus

îb le demandent i>. Elle dit aussi que le roi (art. 50)

îpeot dissoudre la Chambre des dépatés, mais que dans ce cas il

m convoquer une nouvelle dans le délai de trois mois ». Ce

là des traits connus et caractéristiques. Mais elle n'établit

lent que la responsabilité pénale des ministres (art. 55,

pour faits de trahison et de concussion. Elle ne parle point de

responsabilité politique, de leur responsabilité solidaire.

îns on ne s'y trompa pas. Dès la première restauration,

ramiiée 1814, Chateaubriand signalait cette insuffisance litté-

de la Charte et en même temps indiquait que cependant ses

équences naturelles se dégageraient*. Après la seconde res-

i, en 1816, dans sa Monarchie selon la Charte, il posait

une fermeté absolue les véritables règles du gouvernement

Son 9«alement le préambnie de Tacte additionnel déclare qu'il tend « à an sjstèoie représentatif toute son extension », mais ses dispositions *iit les traits essentiels du gouvernement parlementaire. Les ministres it être et rester membres des Chambres (art. 17-19), et ils donnent à cel- B les édaircissemeots qu'elles demandent. Le droit de dissoudre la Chambre Rprésentanis à la condition de procéder à des élections nouvelles est ao chef de l*Etat (art. 21). La nécessité du contreseing ministériel est (jui. 38)f et les ministres sont déclarés responsables des actes qu'ils ont (art. 39). U est vrai que les articles suivants (40-49) réglementent seulelettr responsabilité pénale, mais ils lui donnent la plus grande portée. yMéfexions politiçues tur quelques écrits du jour et sur les intérêts de Us FrmnçaiSj Paris, 1814, ch. xnr, p. 72 ; « Mais, disent les Constitutionla Charte est incomplète : il faudrait qu'il y eût un ministère et non pas ■laistres; que les ministres- fassent membres des deux Chambres ; que ces fusseoi de bonne foi », p. 74 : « On parle des ministres ; on se fait idée ridicule et exagérée de leur influence. D'abord, ils sont responsables : fcst d^à une chose assez menaçante pour eux que ce glaive suspendu sur Mies. Ensuite, nous avons contre leur incapacité une garantie qui tient à même de nos Constitutions... car un homme absolument nul ne peut longtemps vn^ première place sous un gouvernement représentatif, par la voix publique et dans les deux Chambres, il seroit bientôt obligé odreda poste où la seule laveur Tauroit fait monter. »

\H LA LIBBRTÉ MODERNE.

parlementaire. En voici quelques exemples : « La doctrine, disaitil, sur la prérogative royale constitutionnelle est : que rien ne procède directement du roi dans les actes de gouvernement, que tout est l'œuvre du ministère, même la chose qui se fait an nom du roi et avec sa signature, projets de loi, ordonnances, choix des hommes... Que fait donc le roi dans son Conseil? Il juge, m:iÎ3 il ne force point le ministère. Si le* ministre obtempère à Tordre du roi, il est sûr de faire une chose excellente et qui aura Tassentîment général; s*il s'en écarte et que, pour maintenir sa propre opinion, il argumente de sa responsabilité , le roi n'insiste pins : le ministre agît, fait une faute , tombe ; le roi change son mîni!?tère*. » — « Renoncer à la majorité (dans les Chambres), c'est vouloir marcher sans pieds, voler sans ailes ; c'est briser le grand ressort du gouvernement représentatif*. » — « Les Chambres ne se mêleront jamais d'administration, ne feront jamais de demandes inquiétantes ; elles n'exposeront jamais les ministres à se compromettre, si les ministres sont ce qu'ils doivent être, c'est-à-dire maîtres des Chambres par le fond, et leurs serviteurs par lB,/or7ne. Quel moyen conduit à cet heureux résultat? Le moyen le plus simple du monde : le ministère doit disposer de la majorité et marcher avec elle; sans cela, point de gouvernement* ». — « Il manque encore à cette Chambre (des députés) la connaissanoe «le quelques-uns de ses pouvoirs, de quelques-unes de ces vérités, filles de l'expérience. Il faut d'abord qu'elle sache se faire respecter Elle ne doit pas souffrir que les ministres établissent en princi{)e qu'ils sont indépendants des Chambres ; qu'ils peuvent refuser de venir, lorsqu'elles désirent leur présence. En Angleterre, non seulement les ministres sont interrogés sur les bills, mais encore sur des actes administratifs, sur des nominations, et même sur des noavelles de gazette*, d — a: Le ministère une fois formé doit être ttn^ Cela ne veut pas dire que la différence d'opinions politiques dans des hommes de mérite, lorsqu'ils sont encore isolés, soit un obstacle à leur réunion dans un ministère. Ils y peuvent entrer par ce qu'on appelle en Angleterre un ministère de coalition, convenant d'abord entre eux d'un système général, faisant chacun les sacrifices oonn* mandés par l'opinion et la position des affiiires. Mais une fois nnis au timon de l'État, ils ne doivent plus gouverner que dans un même esprit. L'unité du ministère ne veut pas dire encore que la Couronne

* De la monarchie selon la Charte, ?• édit., Paris, 1816, ch. iv et v, p. 4, 5.

* Ibidem, ch. ix, p. ii.

* Ibidem, ch. xv, p. 19.

* Ibidem, p. !8.

puisse changer quelques membres du Conseil sans changer les ;fl suffit que les membres entrants forment un système horao- ^d'idministratîon avec les membres restants. En Angleterre, îly [Demmeut des mutations partielles dans le ministère ; et la totaue tombe que qnand le premier ministre s'en va* ». — « Le tèredoit sortir de la majorité de la Chambre des députés, puisilesdéputés sont les principaux organes de l'opinion populaire ^ » . lêbit impossible de mieux dire et d'exposer plus nettement ces âpes délicats, le jeu harmonique de ces forces diverses et en ice opposées, qui constituentle gouvernement parlementaire. Best Trai que d'autres publicistes, et des plus grands, soute- K la thèse contraire, voulant restreindre à la seule responsapèffide la responsabilité des ministres, et voulant en laisser it au roi le choix et le maintien : « Je ne crois pas, disait ilW6 Rover-CoUard à la Chambre des députés, qu'il soit nécesqu'ici comme en Angleterre, les ministres aient une majoinvariable et constante. Remarquez qu'elle est la différence êWmenis constitutifs de chacun des gouvernements. En l'initiative, qui est le principe de l'action, la haute istration et une grande partie du gouvernement résident la Chambre des Communes ; chez nous le gouvernement tout est dans la main du roi ; le roi gouverne indépendamment ^^ŒBïireî.'leiir concours, toujours utile, n'est cependant indis- ^le, que si le roi reconnaît la nécessité d une loi nouvelle jwnr le budget. Or, dans un pays où il y a tant de lois, le cas loi nouvelle tellement nécessaire que le gouvernement s'arsi elle n'était pas rendue est presque un cas métaphysi- ^ et, s'il existait en effet une nécessité absolue, nul doute que Cfcwnbre n'adoptât la loi. — Quant au budget ce n'est pas Taflidre du roi que de la Chambre ; c'est l'affaire de la nation «ntière car U y va de son existence... et on ne peut pas supl'existeuce d'une Chambre qui, pour faire prévaloir ses puticolières on son opposition au gouvernement, mettrait la en péril par l'anéantissement ou la suspension des services Si le cas pouvait arriver, ce serait alors qu'à bon droit et ^r d'être entendu le roi s adresserait à son peuple, qui l'aiût à gouverner l'État * » .

^< /a monarchie selon la Charte, ch. xxv, p. 30. Sur la nécessité pour les ^r^ de se retirer lorsqu'ils ont contre eux la majorité, voyez le passage

pl^05imt»p. 118, note 5.

" IbûUm, ch. xxn-, p. 30.

* ^ Barante, La vie politique de M. Royer-Collard^ ses discours et ses écrits^

Après une première période d'hésitation, le roi Lonis XVIII entra dans la bonne voie ; et pendant son règne le gouvememeni parlementaire fon<:tionna assez régulièrement, quoique radimeiitaire ejicore sur bien des points, penchant naturellemant du côté de la prérogative royale \ Sous Charles X, cet équilibre, un peu îostable, tendit bientôt à se rompre. Cela aboutit aux célèbres ordonnances de Juillet, qui amenèrent une révolution et donnèrent lieu à une première et éclatante applicai;ion de la responsabilité pénale des ministres'.

C'était la cause du gouvernement parlementaire qui triom|>haît avec la Monarchie de Juillet. Cependant on n'éprouva pas le besoin d'en préciser et compléter les règles dans la Charte revisée de 1830. Celle-ci reproduisit purement et simplement sur oo point les dispositions de la Charte de 1814^. On sentait que la coutume parlementaire saurait bien les compléter et leur faire produire toutes leurs conséquences naturelles. En effet, le gouvernement de cabinet s'établit pleinement sous la Monarchie de Juillet; comme nous aurons l'occasion de le constater plus d'une fois dans la suite, il se perfectionna quant à sa procédure et quant k ses moyens légaux. On a pu se «demander pourtant s'il fut toujours sincèrement pratiqué, et c'est une opinion souvent produite qua les luttes et les incidents, auxquels donna lieu la célèbre coalition de 1839, en auraient faussé les ressorts et dénaturé de l'écrit ^. Mais c'est un reproche toujours facile à formuler, quand il s'agit d'un système qui repose en partie sur de simples conventions et sur des traditions, toujours un peu flottantes. Sur un autre point cependant plus précis, quoique rentrant dans le même ordre d'idées, un débat solennel et du plus haut intérêt s'établit devant la Cliainbre des députes les 27, 28, 29 mai 1846. Il s'agissait de cette question délicate et essentielle : quel doi t être dans le gouvernement parlementaire le rôle du chef de l'Etat, du titulaire du pouvoir

* Duvergier de Hauraone, Histoire du gouvernement parlementaire en France, t. II et suiy. : Thiers, Discours parlementaires, édit. Caimcm, Discours du 27 sept. 1S32, t. I, p. 124 : u Sous le dernier gouvernement nous avions Tap* pareil du gouvernement représentatif; on acceptait les Chambres, on les écoatait quand elles étaient do l'avis du aouvernement, mais dès qu'en 1829 c«fte obséquiosité cessa, on fit un 8 août, puis une révolution.»

2 Sur le procès des ministres de Charles X, voyez Thureau-Dangia, Histoire dm gouvernement de Juillet, 1. 1, p. i48 et suiv.

^^ Art. 4ôf 47, 42, correspondant aux art. 54, 55 et 50 de la Charte de 1814. L'art. 42 provoyant le droit de dissoudre la Chambre des députés réduisait s(»ulement de six à trois mois le délai dans lequel la nouvelle Chambre devait être convoquée.

* Thureau-Dangin, Histoire du gouvernemeut de Juillet, t. III, p. 392 et suiv.

Vseitif ? Em 1846^ il s'agissait en outre d'un roi constitutionnel ; dm opimons furent en présence.

Sakttk première, le obef de l'Etat ne devait avoir aucune part

V9 daas la direction du gouvemeœnt : c'étaient toujours

wistxf» qui voulaient pour lui, et il ne pouvait qu'accéder

)mn Tûiontés, tant qu'ils étaient soutenus par la majorité du

ent Celui qui défendit le plus énergiquement cette con-

ki M. Thiers. Dès 1829, il en avait trouvé la formule

k moDarchie parlementaire : <{ Le roi règne et ne gpuverne

L*aitr9 opinion reconnaissait au contraire au chef de l'État,

moralement libre et responsable quoique eonstitutionnel-

irrespoasable, le droit, a d'être une partie active et réelle

goDTvrnemeiit >. £Ue lui reconnaissait le droit de chercher à

triompher ses idées personnelles, mais à deux conditions :

■r que, d'un eôté, il trouvât un cabinet ministériel qui prît la res-

de leur applicationet qui obtint en le faisant ou conservât

■ijorité dans les Chambres, et que, d'autre part, les ministres cou-

^jovs le ch^de l'État ne permissent jamais que sa personne

M ados fussent discutés devant les Chambres, les actes du gou-

i ne devant être pour elles que le fait des ministres ou

"ûûtère. Le principal représentant de cette idée fut M. Gui-

• On peut trouver cette seconde conception, moins simple que

F^ttière; on peut soutenir que c'est une complication nouvelle

en système déjà bien complexe : mais on ne saurait préten-

)( elle est inconciliable avec le gouvernement parlementaire,

^Ue respecte tous les principes essentiels.

1a Constitution de 1848, qui pour la première fois organisa en paocela Bépublique avec un Président, allait-elle maintenir, sous forme, le gouvernement parlementaire, ou chercherait-elle sa ion dans les constitutions républicaines antérieures, qui avaient li k séparation tranchée des pouvoirs P Chose singulière, ses qui pourtant étaient pour la plupart rompus au jeu du

*^ifts^ Discours par lementaires^ Discours à la Chambre des députés du 13

"^ ^^f t. VU, p. 144 : « J'avais écrit en 1829 ce mot devenu célèbre : < Le '•ça* et De gouverne pas » . Je Tavais écrit en 1829. Est-ce que vous croyez ^<* que j'ai écrit en 1829 je ne le pense pas en 1846? Non, je le pense encore,

^ " |»oserai toi^oors ».

* Ouizol, Histoire de mon temps, t. V, p, 227.

parlementarisme, ne surent pas nettement trancher cette question capitale. Certains traits de la Constitution semblaient impliquer le gouvernement parlementaire. Elle n'excluait pas du ministère les membres de l'Assemblée législative, et la loi du 15 mars 1849 repoussa expressément l'incompatibilité qu'on prétendait établir, comme en 1791 et en l'an III, entre le mandat de député et les fonctions de ministre ^ La Constitution décidait (art. 49) que le Président avait le droit « de faire présenter des projets de loi à l'Assemblée nationale par les ministres », que ceux-ci (art. 69) « avaient entrée dans le sein de l'Assemblée nationale ; et qu'ils étaient entendus chaque fois qu'ils le demandaient ». Il faut ajouter avec l'art. 67 que « les actes du Président de la République, autres que ceux par lesquels il nomme et révoque les ministres, ne pouvaient avoir d'eflFet que s'ils étaient contresignés par un ministre ». Enfin la Constitution mentionnait le Conseil des ministres et rendait parfois son intervention nécessaire (art. 64). Mais en sens inverse certaines dispositions paraissaient repousser le gouvernement de cabinet. En premier lieu, le Président delaRépubbque était responsable de tous ses actes. Il est vrai que cette responsabilité n'excluait pas celle des ministres* : mais cela ne devait-il pas s'entendre de leur responsabilité pénale et personnelle, non d'une responsabilité politique et solidaire' ? Le Président n'avait pas non plus le droit de dissoudre le Corps législatif*, et le droit de dissolution est un trait naturel, presque essentiel, du gouvernement parlementaire.

La question qui était engagée, et mal engagée, par ces textes devait nécessairement se poser et se résoudre dans la pratique. L'initiative à cet égard vint d'abord du Président de la République. Dans son message à l'Assemblée du 31 octobre 1849', il revendiquait nettement le droit de cboisir et de révoquer ses ministres et

1 Art. 85.

3 Art. G8 : « Le Président de la République, les ministres, les «gents et dépositaires de Tautorité publique, sont responsables, chacun en ce qui le concerne de tous les actes du gouvernement et de radministralion. >

3 Manifestement il y avait là une combinaison mal venue ; voyez de Tocqueville, Souvenirs, Paris, 1893, p. 280 : « On décida que la responsabilité du Pr^ sident s'étendrait aux ministres, que leur contreseing serait nécessaire comme du temps de la monarchie. Ainsi le Président était responsable, et cependant il n'était pas entièrement libre dans ses actions et il ne pouvait couvrir ses agents. »

* Art. 68 : « Toute mesure par laquelle le Président de la République dissout l'assemblée nationale, la proroge ou met obstacle à l'exercice de son mandat, est un crime de haute trahison. »

•» Sur les événements qui précédèrent ce message, voyez Spuller, Histoire l'arlemoitaire de la seconde République^ p. 268.

et diriger personnelleinent le gouvernement par Torgane d'hom- Bes ahsolnment dévoués à sa politique, a: L accord, disait-il, qui doit régner entre les différents pouvoirs de l'Etat, ne peut se saintenir que si, animés d'une confiance mutuelle, ils s'expliquent fraochement l'un vis-à-vis de l'autre. Afin de donner l'exemple de «tte sincérité, je viens faire connaître à l'Assemblée quelles sont k nisons qui m'ont déterminé à changer le ministère et à me léparer dliommes dont je me plais à reconnaître les services émilents et auxquels j^ai voué amitié et reconnaissance. . . La France, inquiète parce qu'elle ne voit pas de direction, cherche la main, k Tolonté de l'élu du 10 décembre. Or, cette volonté ne peut être notie que s'il y a communauté entière d'idées, de vues, de conîictiwis entre le Président et ses ministres, et si l'Assemblée MtioDale elle-même s'associe à la pensée nationale, dont l'élection 1^ pouToir exécutif a été l'expression* ». Cela était bien net et JfAssemblée ne protesta pas. Mais la conduite du ministère ne fut |Gmt conforme à cette orientation ; il vint demander la confiance A l'Aisemblée, comme celle-ci le constata plus tard*. On resta ainsi ^Dnétat trouble et indécis quant à ce point fondamental de droit «Mbliuitionnel, jusqu'à ce qu'un incident plus grave que les autres ^intimpoger une solution précise. Cet incident fut la révocation du (énéral Ciiangamier quant à ses fonctions de commandant de l'arma de Paris et des gardes nationales de la Seine. Cet acte fut •wmipli sons le couvert d'un ministère réformé le 9 janvier 1831,

■ Il suite d'une interpellation soulevée dans l'Assemblée par cer- Mtes du général Changamier lui-même, et au cours de De œlni-ci avait obtenu un ordre du jour de confiance de la

ijoritê'.

tn conflit était inévitable entre la majorité et le pouvoir exécu-

• M. de Bémusat demanda et obtint la nomination d'une com-

•n chargée d'aviser aux mesures que la situation commandait ;

J^ snr le rapport présenté au nom de cette commission par M.

tajuinais, nn débat solennel s'ouvrit devant l'Assemblée dans les

1 1««"^ A? Xapoléon III, Paris, 1856, t. III, p. lli, 112.

ï M. Fresneaa, à TAssemblée législative, séance du 15 janvier 1851, Moniteur

Il 16. p. 156: • Le message d'octobre avait posé nettement, franchement, com-

PODeot. la politique d'isolement, qu'il réclamait comme un droit, et ce droit,

P* f^naais dans une certaine mesure. Le lendemain, le général d'Hau(poul,

J^M ^-abinet, venait nous déclarer lui aussi qu'il demandait la confiance de

P***biée, et qu'il entendait ne pas marcher sans elle ». — Lanjuinais, dans

r*J**« du 14 janvier 1851, AfonUeur du 15, p. 147 : « Sous le rapport de la

puqBe, plosiears exemples montrent que les ministres n'ont jamais professé

■ Intention d'être toujours couverts par le l*résident de la République ».

«palier. Histoire parlementaire de la seconde République, p. 304.

loO LA LIBERTÉ MODERNE.

séances des 15, 16, 17 et 18 janvier 1851*. Oe fut une discassie mémorable à laquelle prirent part les premiers orateurs de oett époque, Berryer, Lamartine, Dufaure et Thiers. Oe qui y tîntl premier plan, ce furent les questions de personnes et les pasâiofl politiques : la marche du Président de la Bépublique contre j pouvoir législatif qui s'aocentoatt chaque jour, et, d'antre pari les espératioes de restauration monarchique qui animarânt ub partie de la majorité. C'est alors que M. Thiers prononçsa le nw prophétique : « L'Empire est fait j> . Mais le débat eut aussi soi côté juridique. La Commission voulait, en effet, rendre le CabiiM politiquement responsable de la destitution du général Ohangar nier et proposait une motion ainsi conçue : « L'Assemblée natio nale, tout en f econiïai"ssattt que le pouvoir exécutif a le droit i» contestable de disposer des commandements militaires, blftiiM l'usage q'ae le ministère a fait de ce droit. » C'était l'uppKcatîoi même du g<wivernement parlementaire : la Constitution le pennet< tait-elle? Certains orateurs le contestèrent énergiquement. Oe m furent point ce j^endant les ministres eux-mêmes. Ceux-ci, sans casvrir le Président, qui tenait certainement à prendre la responsabilitc de l'acte incriminé, se dédarèrent personnellement respoofoiblés*. Mais d'autres soutenaient que, pour les actes de gouvernement et non de simple administration , les ministres n'étaient pas constitutionnellement responsables, que le Président avait la direction et par suite la responsabilité de sa politique* ; tel ftit en par-

< Spuller, Bistoire pnrîementairede la seconde RépuhUqtJte^ p. 305 et suir.

s M. Baroche, ministre de l'Intérieur, séance du 15 janvier iBH, Moniumr du 16, p. 158 : « Sous la République de 1848, comme sous Tempire des Constitutions monarchiques, on prétend pouvoir isoler la responsabilité ministérielle de la responsabilité qne Tart. B8 de la Constitution fait peser sur le Président de la République; je n'entrerai pas dans la discussion de cette théorie... Noos acceptons la responsabilité de tous les actes que nous avons contresignés... Ainsi, qne M. le Président de la République soit ou ne soit pas responsabU dans certains cas, que les ministres soient seuls responsables daii6 certains autres cas, peu nous importe ; tout ce que nous retenons de cette discussion, c'est que les ministres le sont toujours... Nous acceptons dans tous les cas la responsabilité, mais nous ne nous faisons pas illusion et toutes les protestations théoriques n'empêcheront pas que le fait ne soil ce qu'il sera aux yeux de tous; ce n'est pas seulement contre le n^inistère que l'attaque est dirigée. »

8 M. de Goulard, séance du 15 janvier. Moniteur du 16, p. 154 : « J'aurais conçu parfaitement pour ma part, sous le dernier gouvernement monarcfaiqae, qne des votes de non confiance, des votes de blâme contre le Cabinet lussent apportés à cette «tri^lrarie. Alors c'était cpuelque chose de régulier et de normal : le roi était inviolable... Il n'est pas possible aujourd'hui d^introduire dans le gouveirnement do la République, sous l'empire de la Constitution de 1848, les discussions constitutionnelles qui, à une autre époque, pouvaient avoir leur fon* dément dans un principe vrai, dont on a abusé quelquefois, mais qui, aujourd'hui, seraient un Tôrrtable anachronisme... Aujourd'hui il n'en est pims de

LK G0UVERNKMP:NT PARLEMENTAIRK. M'A

le eentioient de Lamartine *. Mais cette opinion ne Tem-

yoita pus. Malgré le message da 31 octobre, le gouvernement,

[ duis la fbnne toot an moins, n'avaft pas rompu avec les pratiques du

HpHiv<?ruement parlementaire, et, les ministres étant déclarés res-

MBJaMes par la Constitution, il était bien difficile d'admettre que

riniùit ils le fussent et tantôt ils ne le fussent pas*. Ce qui parut

wntovt décisif , c'est un passage du rapport d'Armand Marrast

té à la Cmistîtuante de 1848 au nom du Comité de Consti-

^btioa, et qui semble cependant alors avoir passé inaperçu'. Voici

pnsage : c La majorité n'a pas craint que le Président abusât

«m indépendance, car la Constitution l'enferme dans un cercle

il ne pent pas sortir. L'assemblée seule demeure maîtresse

!éf tout système politique ; ce que le Président propose par ses mi-

s, elle a le droit de le repousser ; si la direction de l'adminis-

ki déplaît, eOe renverse les mimstres; si le président persiste

Arioleri'opiiiion, elle le traduit devant la haute Cour de justice

Tacciise ». Le oommentaire était clair, en effet, quoiqu'il ne

Y-/il pas avoir exercé une sérieuse influenoe sur le vote de la

•^SuastkTidoD. L'Assemblée législative se rangea à l'avis que le

^nTennement parlementaire avait été maintenu par la Constitution

«t Tote h, motion de blâme contre les ministres, que sa commission

hd proposait. Après ce vote les ministres, conformément à l'attî-

tnde qu'ils avaient prise, donnèrent leur démission et le Président

Je la République l'accepta. Cependant celui-ci n'accepta point le

tote de TAssemblée, en tant qu'il impliquait une interprétation

de la Oonstitntion. U ne prit point dans la ma.jorité les

nts du nouveau ministère, oe qui, d'ailleurs, eût été difficile.

JD ionoaim mmifitère d'affiiîres, et adressa à l'Assemblée on mes-

M. le Président de la Répxibliqae est responsable; il est responsable

(Après les termes de la Constitution, d'après l'esprit de cette Gonstitutian. »

* Setœe du 17 janvier, Moniteur du 18, p. 172 : « Quant à moi, dans mes

conslitutionneTles, ce n'est pas tant aux ministres que je demanderais

; s j'étais offensé d'ua acte pareil; j'en demanderais compte, comme cela

iuapeat-^tre tout à Theure, au pouvoir exécutif lui-même ; car c'est un acte de

ent et non pas d administration ; c'est un acte de pouvoir à pouvoir

vm p«s on simple acte de cabinet. >»

' M. Frcaneaa, séance da i5 janvier, Moniteur du 16, p. 156 : « Voilà donc Cihdoet à double face, qui a à la fois le caractère américain et le caractère «oeataire, qui marche avec et sans rassemblée. »

Ce passade fat porté à la tribnne, dans la séance du 15 janvier 1851, par

U'Md {MScnUeur du 16, p. 156} : « Lisez cette Constitution et le rapport qai

incède, vous y trouverez que l'assemblée est toujours maîtresse de la situa-

pofitiqae ; qu'elle peut renvoyer le ministère.» Le Président de l'Assemblée

ive fit alors cette observation . « Ce rapport n'a jamais été adopté par

CoQPBÛaskm a laquelle il n'a pas été lu. »

sage dans lequel il exposait ses vues sur le conflit et enlevait à sa conduite toute apparence de capitulation : « L'Union dos deux pouvoirs, disait-il, est indispensable au repos du pays ; mais comme la Constitution les a rendus indépendants, la seule condition de cette union est la confiance réciproque... Pour ne point prolonger une dissidence pénible, j'ai accepté, après le vote récent de l'Assemblée, la démission d'un ministère qui avait donné au pays et à la cause de Tordre des gages éclatants de son dévouement. Voulant toutefois reformer un cabinet avec des chances de durée, je ne pouvais prendre ses éléments dans une majorité née de circonstances exceptionnelles, et je me suis vu, à regret, dans l'impossibilité de trouver une combinaison parmi les membres de la majorité, malgré son importance. Dans cette conjoncture je me suis résolu à former un ministère de transition, composé d'hommes spéciaux, n'appartenant à aucune fraction de l'Assemblée et décidés à se livrer aux affaires sans préoccupation de parti*. » Cette conduite par laquelle le Président se maintenait sur ses positions, quoique battu, lui était sans doute facile : car le Coup d'État était déjà arrêté dans sa pensée. Mais, parmi les causes multiples qui l'y décidèrent, ces frottements d'une Constitution mal venue sur ce point, doivent figurer en ligne de compte.

La Constitution du 14 janvier 1852, issue du Coup d'État, et rédigée par Louis Napoléon en vertu des pouvoirs qu'il s'était fait déléguer par la nation dans le plébiscite des 20 et 21 décembre 1851, était dirigée contre le gouvernement représentatif on général, mais plus spécialement contre le gouvernement parlementaire. Le préambule contient l'expression très nette de cette idée : (( Ecrire en tête d'une charte que le chef (du gouvernement) est irresponsable, c'est mentir au sentiment public; c'est vouloir établir une fiction, qui s'est trois fois évanouie au .bruit des révolutions. La constitution actuelle proclame, au contraire, que le chef que vous avez élu est responsable devant vous... Etant responsable, il faut que son action soit libre et sans entraves . De là l'obligation d'avoir des ministres qui soient les auxiliaires honorés et puissants de sa pensée, mais qui ne forment plus un conseil responsable, composé de membres solidaires, obstacle journa-

1 Message du 24 janvier 1851, Œuvres de Napoléon III, t. III, p. 208.

lier à Fimpulsion particulière du chef de l'État, expression d'une politique émanée des Chambres, et par là même exposée à des changements fréquents qui empêchent tout esprit de suite, toute application d'un système régulier... La Chambre n'étant plus en présence des ministres, et les projets de loi étant soutenus par les oratenrs du Conseil d'État, le temps ne se perd pas en vaines interpellations, en accusations frivoles, en luttes passionnées, dont l'unique but est de renverser les ministres pour les remplacer. y> Non moins nette était l'indication que la nouvelle Constitution reprenait les règles constitutionnelles du Consulat et du premier Empire. Elle les précisait et les renforçait encore, quant à l'exclnsion du gouvernement parlementaire. Elle décidait^ art. 18 : <[ Les ministres ne dépendent que du chef de l'État ; ils ne sont responsables que chacun en ce qui le concerne des actes du gouvernement ; il n'y a point de solidarité entre eux ; ils ne peuvent être mis en accusation que par le Sénat. y> Ainsi disparaissait la responsabilité politique et même en réalité la responsabilité pénale, celle-ci ne pouvant être mise en action que par un corps dont les membres étaient choisis par le chef de l'État. Bien plus les ministres étaient systématiquement isolés du Corps législatif. Ils ne pouvaient en être membres d'après Tart. 44 et ils n'y avaient pas entrée, pas plus d'ailleurs qu'au Sénat ; c'étaient des conseillers d'État désignés par le chef de l'État qui soutenaient la discussion des projets de loi devant le Sénat et le Corps législatif (art. 51) \ L«e Corps législatif, réduit au vote des lois et du budget, n'avait ancnn moyen d'exprimer son avis sur la politique du gouvernement, si ce n'est dans la discussion générale du budget. Il ne pouvait pas saisir l'occasion et le prétexte des pétitions adressées par les citoyens, comme cela s'était fait à d'autres époques; car le droit de pétition ne s'exerçait qu'auprès du Sénat (art. 45). Jamais en France on n'avait été plus loin du gouvernement parlementaire. Cependant ce régime, alors si décrié et déconsidéré, devait par une force intime rentrer en vigueur avant même la chute du second Empire. Celui-ci devait peu à peu rouvrir la porte aux institutions qu'il avait condamnées et abolies en 1852. La cause en est assez simple. Après les années de liberté fougueuse qu'avait connues la Révolution, après le régime si dur du premier Empire, c'était avec le gouvernement parlementaire que la France, sous la Restauration, la Monarchie de Juillet et la seconde République,

» Cependant un décret des 22-27 janvier 1852 avait créé un ministre d'État ayant dans ses attribations les rapports du gouvernement avec le Sénal, le Corps législatif et le Conseil d'État.

ibl LA LIBERTÉ MODERNE.

avait fait rexpérienoe et acquis le goût de la liberté politique réglée et pacifique, si bien que dans l'esprit public les deux choses paraissaient aller de pair, le gouvernement parlementaire aeoiblanl. h forme naturelle de la liberté politique. En 1851, Ja majoribé di peuple français, séduite par le souvenir des gloires impériales et prise de peur devcunt le développement des doctrines socialistes, s'était désintéressée de la liberté politique et en avait consenti k sacrifice dans les plébiscites de 1851 et de 1852. Mais oe n'était li qu'une faiblesse passagère; peu à peu l'amour et le besoin des institutions libres devaient se réveiller;et le gouvernem^it impérial habile et prévoyant en ue point, lorsqu'il reconnut les symptômes certains de oe réveil, ne songea pas à lutter obstinément 'ccmtre une force irrésistible. Il voulut donner k œs aspirations quelques satisfactions, les plus restreintes d'abord qu'il serait possible d'imaginer. Mais une fois engagé dans cette voie, poussé par l'opinion et par la logique immanente des institutions^ il devait faire ssocessivement de nouvelles concessions ; on vit ainsi r^>araître une à une, quoique sensiblement déformées, les principales pièces qui constituent le mécanisme du gouvernement parleinentaire ; puis dans les deux dernières années du second Empire, le système entier rentre en vigueur, complet et correct au moins en ce qui conoenui les textes constitutionnels.

Le point de départ fut le décret impérial des 24 novemvbre- 11 décembre 1860 qui introduisit deux réformes importantes. Il y était dit ^ <ic Le Sénat et le Corps législatif voteront tous les ans* à l'ouverture de la session, une adresse en réponse à notre discours. L'adresse sera discutée en présence des commissaires du gonvemement, qui donneront aux Chambres toutes les explications nécessaires sur la politique intérieure et extérieure de l'Empire i>. L^adreese^ votée par les Chambres en réponse au discours du trône par lequel chaque session s'ouvrait d'après la tradition anglaise, avait été, sous la Monarchie de Juillet, le principal moyen du contrôle que les Chambres exerçaient sur la politique générale du gouvernement. C'était le plus souvent dans cette discussion qu'on mettait en jeu la responsabilité politique des ministres, l'opposition s'efiTorçant d'introduire dans le {»rojet d'adresse des amendements qui entraînaient un vote de défiance et par suite la chute du ministère. De semblables amendements dorénavant étaient possibles' ; mais ik n'avaient aucun eifet direct et légal sur le sort des ministres. La Constitution n'en proclamait pas moins le droit pour les Chambres

« Décret des 3-7 féyrier i8(51, art. 90.

]^ GOUYERNEMENT PARLEMENTAIRE. 155

4*iiistîtner une fois par an une revif^ion et une critique générale de la politique gonvernementaie. Le décret contenait une autre inno- 'vntion. Il ne rouvrait point aux ministres, chargés des divers départonents et toujours pris en dehors d« Cor^ iégiaiatif , Ja porte da Farieoiect ; mais il créait une iio«velle •catégorie de ministres ditB € sans portefeuille d, dont la seule fonction était de € déftadiQ devant les Chambres, de conoert arec le Président et les menfeesdu Conseil d'Ëtat, les projets de kn du gouveroement », d'ailleurs, ils faisaient » partie du Conseil des ministres ». E2a 1^7« par le décrat des 19-31 janvifor, un nouveau progrès était aoooHipèi. L'adresse était supprimée (art. 6), mais pour être Templaoée par un moyen de contrôle politique plus oemmode «et phis sûr. Il était dit (art. 1) : «ï Les membres du Sénat et du Oorpe législatif peuvent adresser des interpellations «u gouvernement » . Or, le droit d'interpdlation, ouvrant à volonté un débat devant «ne CJiuimbre sur ia politique générale ou sur tel acbe particulier dn govfemeinent, et se terminant par ie vote d'un ordre du jour, a ûsQJoars paru en France l'outil naturel du gouvernement parle- ■lentaîre. Sans doute^ dans le décretde 18^7, la demande d'interpellation ne s'imposait pas; elle ne pouvait venir en discussion qu'en suivant une roete hérissée de difficultés (ait. â, -S). Sans doute aussi le v^te émis sur 1 interpellation, lorsque -ce n'était pas l'ordre du jour pur et simple {art. 4, Jl), était bien inofiensif en apparence. Ce ne pouvait être qu'im renvoi v4e l'afiaire au goui'ieroeaent (art. 6), € ia Chambre (ou le Sénat) appelant l'attention du gouvemenent sur les objets des interpellations 3». Hais, même ainsi émoussée, l'arme pouvait (devenir redoutable entre des mains habiles. D'autre part, le droit d mterpdilation ramenait nécessairement les minôstres -dervant les Chambres. Ils n'v étaient point eneore admis de plein droit; nais (art. 7) «cliaoïia d'eux pouvait, par délégation spéciale <de l'Empereur, être chargé de concert avec le minière d*État, les Présidents et les membres du Conseil d'État, de représenter le gouvernement devant le Sénat ou le Oerps i^islutif^dams la discus^on des affiûres ou des projets de

A oefcte époque «ussi TËmpire modifiait «es organes constituftionnels. Le Sénst qui jusque là, comme dans la Constitution de I\m VIII, n'avait été qu'une sorte d'Assemblée constituante mt pennsnesee, en même temps qu'une sorte de jury constitutionnel diargé de s'opposer à ia promulgation des lois contraires à la Censtitotion ou am: principes essentiels du droit public, le Sénat tendait à se transiformer en uaie 'secoïide Chan^bre selon le type de

l'ancienne Chambre des Pairs. D'après nn Sénatus-consulte des 14- 16 mars 1867, tout en conservant ses attributions antérieures, il acquérait le droit de renvoyer une loi quelconque au Corps lé^slatif, par une résolution motivée décidant qu'elle y serait soumise à um nouvelle délibération. Le Sénat ne pouvait point d'ailleurs amendei cette loi, et si le Corps législatif dans une seconde délibération l'adoptait sans changements, il ne pouvait s'opposer à la promulgation que pour inconstitutionnalité ou autre cause assimilée. Dèi 1861 (Sénatus-consulte des 2-4 février 1861),les débats des séances du Sénat, jusque-là complètement secrètes, avaient reçu la publicité de la presse par la publication de comptes rendus in eartenso et analytiques. Enfin un décret des 19-22 juillet 1869 supprimait le ministère d'Etat, organe d'un régime qui maintenant tombait morceau par morceau.

Le moment était venu où le gouvernement parlementaire allait rentrer dans la Constitution avec tous ses traits et ses conséquences naturelles. Avant d^arriver à ce résultat, on passa cependant par une nouvelle ébauche : ce fut le Séaatus-consulte des 8-10 septembre 1869. La disposition essentielle du système, celle dont Mirabeau se fût contenté jadis, y était écrite cette fois, art. 3 : « Les ministres peuvent être membres du Sénat ou du Corps législatif. Ils ont entrée dans l'une et l'autre Assemblée, et doivent être entendus toutes les fois qu'ils le demandent j> . Le droit d'interpellation, pouvant toujours aboutir au vote d'un ordre du jour motivé (art. 7), était pleinement ouvert. Le Corps législatif recouvrait d'ailleurs les autres droits essentiels d'une assemblée libre, l'initiative des lois (art. 1) et le droit d'élire son bureau (art. 6). En fin le Sénat, dont les séances étaient désormais publiques (art. 4,^ y se rapprochait encore davantage d'une seconde Chambre selon le type anglais : en renvoyant une loi au Corps législatif, pour y être soumise à une nouvelle délibération, il pouvait indiquer les modifications dont elle lui paraissait susceptible; il pouvait dans tons les cas s'opposer à la promulgation des lois. Mais, d'autre part, rjSmpire, tout en concédant ces dispositions qui devaient inévitablement conduire à la responsabilité politique des ministres, se refo* sait à admettre celle-ci dans les termes : il affirmait encore le principe opposé, celui qui avait servi de base à la Constitution de 1852. Le Sénatus-consulte contenait un article 2 ainsi conçu : « Les ministres ne dépendent que de l'Empereur. — Ils sont responsables. — Ils ne peuvent Être mis en accusation que par le Sénat » . Il est impossible de rédiger un texte plus incohérent, non seulement avec les dispositions précédemment relevées, mais encore

hii-inéme. Le second alinéa était en contradiction manifeste le premier, à moins qn'il ne voulût simplement indiquer la ibilité des ministres envers l'Empereur; mais alors c'était rtrompe-l'œil.

antinomie devait disparaître dans la Constitution du 21 mai ÎO, ratifiée par le plébiscite du 8 mai. L'Empire définitivement, Pons'eD tient à la lettre de* cette loi, se transformait en monarchie thotionnelle avec le gouvernement parlementaire. Non seuleit les ministres pouvaient être membres des (îhambres, et y lient toujours l'entrée et la parole (art. 20), mais leur responsaétait affirmée sans restriction ainsi que leur action collective conseil délibérant (art. 19) : « L'Empereur nomme et réles ministres. — Les ministres délibèrent en conseil sous la iencede l'Empereur. — Ils sont responsables d. Le Sénat fait aussi l'évolution dont j'ai montré les premières phases ; il l à coté du Corps législatif, une seconde Chambre ayant frineipe les mêmes attributions et le même pouvoir, lun et ajant également l'initiative (art. 12), la discussion et le 'l^^lois (art. 30), et pouvant recevoir des pétitions (art. 61). «toit de dissoudre le Corps législatif était reconnu à l'Empe- (an.35). Il avait été inséré déjà dans la Constitution de 1852 46); mais là il se présentait simplement comme une arme, superflue du pouvoir personnel : il figurait maintenant i an des contrepoids du gouvernement parlementaire. [Ia Constitution du 21 mai 1870 contenait, il est vrai, certaines itions qui juraient avec ce régime : telle était la responsabi- ^pwsonnelle de l'Empereur qui y était affirmée (art. 13) dans les tenues qu'en 1852 (art. 5). Il y était dit également (art. «L'Empereur gouverne avec le concours des ministres, du du Clorps législatif et du Conseil d'Etat 3). Mais une conlon plus profonde et plus grave se trouvait sans doute au oe cette combinaison. Le régime impérial pourrait-il suppor- Ifcsang étranger qu'il venait d'infuser dans ses veines ? L'expéw put se faire, et la Constitution éphémère du 21 mai avec la dynastie impériale, le 4 septembre 1870, dans l^tastrophe inouïe, résultat fatal des fautes et des erreurs accupendant les longues années d'un pouvoir presque absolu, {ue l'Assemblée nationale se réunit à Bordeaux au mois de 1S71, bien qu'elle fût souveraine, ce fut le gouvernement itaire qu'elle organisa tout d'abord, autant que la situation )rtait, comme gouvernement de la République provisoire, "ït d'instinct, pour ainsi dire, qu'elle adopta cette solution;

158 LA UBERTÉ MODERNE.

et, lorsqa'en 1875 elle se décida à doBDeràla France une (ronstitntion répuUîcaine^ ce fut encore le gouvernement parlementairo qn'elle j inscrivit en termes clairs cette fois^ comme la forme nato* relie de la liberté politique dans notre pays. Chaque fois qu'il y i pénétré, il a été ainsi introduit par nne évolution naturelle , comme une solution demandée ou acceptée d'avance par l'opinion moyeime. Le gouvernement de cabinet, importé d'Angleterre est an fond partout le même dans les divers pays où il a été introduit; partoil il présente les caractères essentiels qui ont été relevés pins hast Chaque pays l'a pourtant adapté à ses mœurs politiques et a son génie propre : cela était inévitable, étant donné surtout qne oe régime comporte des éléments purement conventionné ou traditionnels, qui y tiennent une grande place. Comme celui de toos les organismes supérieurs, son fonctionnement est par là même complexe et délicat. Les conditions les plus favorables ponr son application régulière sont sûrement celles qui ont existé pendant longtemps en Angleterre, c'est-à-dire la formaticm dans le pays de deux grands partis politiques riNTiux, auprès desquels tons lea autres ne s<mt que des quantités négligeablee. En efiEet, dès qne l'un de ces partis a perdu la majorité dans le Parlement, c'est le parti opposé qui l'a conquise, et ses chefs sont forcément désignés pour prendre le pouvoir. Cette solution peut seulement être retardée par la dissolution de la Chambre basse ; mais le résultat défi* nitif n'en est que plus indiscutable. L'Angleterre a en cet avantaj^ qne la formation de ses deux grands partis, les Whigs et les Torye, y a précédé le gouvernement de cabinet et est plus ancienne q« lui. Lorsqu'il s'est établi, il a donc trouvé immédiatement soa milieu naturel, et cette harmonie s'est maintenue presque jusqu'i nos jours. Dans d'autres pays, en France en particulier, les oo» ditions du milieu ont été moins propices. Cependant chez tooÉI nation, où la forme même de l'État a œssé d'être mise en questid^ et qui a trouvé ainsi son équilibre politique, on peut espérer avel le temps d'obtenir un agencement semblable des partis. Dans k rythme qui règle le jeu des lois naturelles, l'opposition des foroK élémentaires et contraires figure au premier rang. Il en est aiil| dans le monde physique et dans le monde intellectuel et mortl Chez toute nation civilisée se produisent inévitablement deux tei) dances opposées qui rallient et groupent les hommes : l'esprit de pra grès et d'initiative, et l'esprit de résistance et de conservation. Ceil de leur lutte constante, de leurs triomphes successifs, que résuM la vie des institutions, qui ne saurait rester stationnaire sans [HV duire un arrêt de développement comme celui que l'on constate m

L£ GOUVEaNBMBNT PARLEMENTAIRE.

i, mab qm ne sanrait non plus se précipiter d'un élan trop sans produire le dérèglement et la décomposition sociale. MBstitotion de deox grands partis, Ton conservaiieiir, l'autre âste, destinés à se succéder alternativement au pouvoir le gouvemenient parlementaire, est donc un phénomène pro- S presque inéfitable, si des causes particulières ne l'empêchent de se dégager. De nos jours, il est vrai, dans les divers pays iU même dans^ ceux ou la liberté politique est le mieux », nne tendance s'accuse à la désagrégation des anciens à la formation de partis nouveaux. Cest un fait bien sai- ^ même en Angleterre, et qui y rend bien plus difficile que le passé le fonctionnement du gouvernement parlementaire. provient de causes multiples, au premier rang desquelles il placer Tesprit d'indépendance, que produit la diffusion de letion et la facilité des communications, l'extrême imporde:< questions économiques qui se superposent aux questions |ues et tendent à diviser les partis politiques, l'apparition dans les divers parlements de groupes d'hommes qui se pré- ?nt les seuls représentants autorisés des classes ouvrières. part, pour conquérir ou conserver le pouvoir, il faut que divers partis sachent reconnaître leurs chefs, les suivre et se •r diriger par eux; or, manifestement cet esprit de discipline à s'affidblir. Tous ces faits rendent plus difficile la formation eabinets, pins instable leur durée. Mais, malgré ces incon vêle gouvernement de cabinet paraît encore la combinaison Iphis efficace pour avoir un gouvernement responsable et sans contrôlé, sans réunir cependant tous les pouvoirs en une seule et sans enlever au pouvoir exécutif sa force et son ressort. Il i difficile à pratiquer sans doute, exigeant chez les hommes poliune grande puissance de raison et parfois d'abnégation, la liberté politique, sous quelque forme qu'elle se présente, ton^arsde la raison, de la volonté, des sacrifices. Un peuple peut vivre on rester libre sans effort, et nous verroDs plus loin les formes de gouvernement libre, qui s'opposent au gouverit parlementaire ou qui s'en éloignent, et qui paraissent d'aplns simples que lui, présentent dans la pratique d'aussi difficultés *.

fJl Bargess porte un jugement sévère sur le gouvernement parlementaire, ^ne saurait étonner chez un citoyen des Etats-Unis, dont la constitution s, cvmiDe on Je Terra plus loin (Première partie, lit. II, ch. m, § 1) sur des ^ tout différents. II déclare que le gouvernement parlementaire (political r, U II, p. 25J serait la forme parfaite pour une société dont toute la popu-

160 LA UBERTÉ MODKRNE.

lation serait « hautement et presque également intelligente, universellement maîtresse d'elle-même et animée d'un pur esprit de justice ». Mais, ajoute-t-il, comme une telle société n'a jamais existé et n'existe pas, nous ne pouvons établir notre droit constitutionnel sur une simple supposition », 11 y a là éTideinment une exagération, tendant à une démonstration par Tabsurde. De même. M. Burgess admet que dans une société humaine et imparfaite le gouveraerneot parlementaire peut encore fonctionner avec succès, mais aux conditions suivantes : « l** une royauté, c'est-à-dire un pouvoir exécutif héréditaire airec des pouvoirs en réserve et dormants, qui possède la dévotion sincère et la loyauté des masses; 2^ une religion établie sous la direction de la Couronne, par l'action de laquelle la moralité des masses puisse être préservée et leur attachement à la Couronne assuré et perpétué ; 3» un suffrage restreint, grâce auquel les cUsses intelligentes, conservatrices et modérées puissent avoir l'exercice véritable du pouvoir politique ». Par là l'auteur veut tenir compte de la réussite incontestable du gouvernement parlementaire en Angleterre. Mais les traits qu'il relève, comme expliquant ce succès, paraissent appartenir au passé beaucoup plas qu'au présent. Ils ne se retrouvent plus exactement dans l'Angleterre contemporaine ; ils n'existent plus, dans les colonies anglaises où fonctionne également le gouvernement parlementaire. J'aurai plus loin (Deuxième partie, cfa. v, scct. III, § A) Toccasion de signaler et d'apprécier les critiques dont le gouvernement parlementaire est aujourd'hui l'objet en France ou à l'étranger.