XII PRÉFACE DE LA TROISIÈME ÉDITION

franchise, un peu rude, avec laquelle je les ai combattues.

Je n'ai d'ailleurs pu mettre ici à profit que le tome I des

l'ouvrage; lorsqu'à paru le tome II {L'Etat, les gouvernants

et les agents) la partie générale de ces Éléments était déjà

complètement réimprimée.

Depuis l'année 1899 (c'est la date de ma seconde édition), un nouveau et important document a enrichi les archives du droit constitutionnel comparé : c'est la Constitution de la Commonwealth d'Australie. On trouvera, étudiées au cours de ces pages, celles de ses dispositions qui ne concernent pas seulement l'organisation du fédéralisme.

La loi belge du 30 décembre 1899, qui a introduit dans les élections politiques la représentation proportionnelle, m'a fait un devoir de reprendre et de traiter à fond cette question (p. 689-714), l'une de celles qui tourmentent actuellement les pays libres.

Enfin, les critiques qu'a soulevées chez nous le Gouvernement parlementaire, auquel je suis fermement attaché, m'ont amené à montrer que, dans son pays d'origine, en Angleterre où il triomphe si pleinement encore, ce système soulève des plaintes analogues, sans que les esprits sérieux en paraissent alarmés (p. 833-840). Du même coup, j'ai été amené à étudier plus complètement que je ne l'avais faii (p. 813-830) l'histoire et le régime de ces interpellations qu sont, chez nous, à la fois le principal moyen et le plus granc danger du Gouvernement parlementaire.

Paris, noyembre 1902.

Le droit constitutionnel est la partie fondamentale du droit public ; tontes les autres branches de ce droit en supposent reûstence, le droit privé la suppose aussi, lorsqu'il se présente ?0Q3la forme de la loi écrite.

Le droit constitutionnel a un triple objet. Il détermine : 1^ la forme de l'État ; 2^ la forme et les organes du gouvernement ;

3* les limites des droits de l'État.

§1*" — L*ÉTAT ET LA FORME DE l'ÊTAT.

L'Etat est la i)ersonnification juridique d'ime nation : c'est le Hijet et le support de l'autorité publique.

(.e qui constitue en droit une nation, c'est l'existence, dans

cette société d'hommes, d'une autorité supérieure aux volontés

individuelles. Cette autorité, qui naturellement ne reconnaît point

de paissance supérieure ou concurrente quant aux rapports qu'elle

régit, s'appelle la souveraineté. Elle a deux faces : la souveraineté

irUérieure, ou le droit de commander à tous les citoyens composant

k nation, et même à tous ceux qui résident sur le territoire

nadixial ; la souveraineté e,vtérieure, ou le droit do représenter la

nation et de l'engager dans ses rapports avec les autres nations.

Le fondement même du droit public consiste en ce qu'il donne

i la souveraineté, en dehors et au-dessus des personnes qui

rexeroent à tel ou tel moment, un sujet ou titulaire idéal et

permanent, qui personnifie la nation entière : cette personne

morale, c'est VÉtat^ qui se confond ainsi avec la souveraineté ',

* LojSA^a, Traité des tcigneutnes^ ch. ii, n<> 6 : « La souveraineté est la forme ^ donne fettreà TEstat, même VEstat et la souveraineté prise in concreto sont

2 INTRODUCriON.

celle-ci étant sa qualité essentielle. Mais cette abstraction puissante et féconde est un produit lentement dégagé de la civilisation : souvent et longtemps les hommes ont confondu la souveraineté avec le chef ou l'assemblée qui l'exerçait. Cependant l'antiquité classique s'était élevée déjà à la véritable conception de l'État ; les Romains en particulier, grâce [)eut-être au génie juridique qui les distingue^ semblent l'avoir dégagée de très bonne heure et presque d'instinct *. Mais dans la décomposition lente, (jui produisit la société féodale, cette idée disparut, subit une longue éclipse, et c'est par une nouvelle élaboration qu'elle a l'epris sa place dans le droit moderne *.

De cette conception découlent deux conséquences capitales.

1** L'autorité publique, la souveraineté ne doit jamais être exercée que dans l'intérêt de tous : c'est ce qu'on atteste en lui donnant pour sujet une personne fictive, distincte de tous les individus qui composent la nation, distincte des magistrats et des chefs aussi bien que des simples citoyens.

2® L'État, de sa nature, est perpétuel et son existence juridique n'admet aucune discontinuité. Personnifiant la nation, il est destiné à durer autant que la nation elle-même. Sans doute la forme de l'État^ les personnes réelles en qui la souveraineté s'incarne momentanément, pei^vent changer avec le temps etparl'eflFet des révolutions. Mais cela n'altère pas l'essence même de l'État, cela ne rompt pas la continuité de son existence, pas plus que la vie nationale ne se fractionne ou ne s'interrompt par le renouvellement des générations successives. De cette perpétuité découlent un certain nombre de conséquences secondaires '.

a) Les traités qui ont été conclus avec les puissances étrangères

synonymes ; et TKstat est ainsi api^elé [>our ce que la soureraineté est le comble et période de la puissance, où il faut que IKstat sarreste et establisse. »

* Mommsen, Le droit public romain, trad. Girard, t. YI,1" partie, p. 341 et suiv.

< Sur oe point, vojesc Gierke, Johannee Altkusius unddie Entwiokelung dtr naturt^echllichen Siaatstheorien, 18S0» p. 135, 189, et suiv,

=• Au xvi« siècle encore, dans l'ancienne monarchie française, on considérait que la souveraineté était fragmentaire, cessant et s'interrompent à la mort du roi, qui en était le titulaire et avec lequel elle se confondait. De là, on tirait trois séries de conséquences directement inverses de celles qui sont indiquées au texte comme découlant de la perpétuité de TKtat ; mais on avait déjà, par 'divers détours, écarté dans la pratique les plus choquantes de ces conséquences. Voyez Bodin, Le& six livres de la Réptfblique, édition Genève 1629, 1. I, ch. vui. p. 131, 132; 1. IV, ch, iv, p. 598.601, 606 ; I. lil, ch. i. p. 371, 385 ; UV. ch. VI, p. 327 ; 1. VI, ch. iv, p. 959 ;1. IV, ch. vni, p. 159. Hodin ne troiivail de souverainet«'» perpi'tuelle que dans la démocratie ou Taristocratie lorsqu'elle résidait dans le corps ou dans une classe de la nation, qui ne mourait jamais, l. 1, ch. vin, p. 126.

a nom de TËtat, alors que celui-ci avait une certaine fomie, demeurent valables et obligatoires, malgré les changements de («ynne qm peu vent l'affecter dans la suite.

6) Les lois, régulièrement édictées et promulguées au nom de FEtat, sous une forme d'Etat déterminée, restent en vigueur, alors même que cette forme d'Etat vient à changer, à moins qu'elles ne «ient abrogées ou qu'elles soient inconciliables avec les lois nourelles. ce qui équivaut à une abrogation ' . C'est ainsi qu'on applique encore aujourd'hui en France certaines lois qui datent de Finden régime.

r) Les obligations pécuniaires, contractées au nom de l'Etat, sahsisient et restent obligatoires, alors même que disparaît la fimne d^Êtat sous laquelle elles ont été contractées.

Mais si l'État persiste ainsi, perpétuel et immuable, identique Urajours à lui-même tant que subsiste la nation, Ia/<wwig de l'État^ etmime je viens de le dire, peut changer au contraire. Que fautil entendre par là ?

L*Etat, sujet et titulaire de la souveraineté, n'étant qu'une per- ?©ime morale, une fiction juridique, il faut que la souveraineté ?oxt exercée en son nom par des personnes physiques, une ou plusîn-nrs, qui veuillent et agissent pour lui. Il est naturel et nécesttire que la souveraineté, à côté de son titulaire perpétuel et ficdf. ait un autre titulaire actuel et agissant, en qui résidera nécessairement le libre exercice de cette souveraineté ^.

' Oa troDTe pourtant des décisions constitutionnelles ou législatives, qui « lors d GD changvoKnt dans la fonne de TEtat, maintiennent expressément en vigueur le»^Î5 antérieures : Décretde la Convention des 21-22 septembre 1792; GonstitaûûQ du 14 janvier 1852, art. 5<3. Mais on ne {leot tirer de ces texte» la conséfseac^ qulls dérogent à un principe contraire. Dans la séance du 21 septembre nc^ kïnqa'an membre de la Convention» dont le Moniteur ne donne pas le Kn, demanda qae Ton décrétât h que toutes les lois non abrogées conlinuetaient a être exécutées comme par le passé », Chcnier répondit : « Celles qui ■a .«ont pas abrogée» subsistent par le fait sans qu il soit besoin d'aucune déclarafen •. Prieur ajouta : « La conservation provisoire des autorités et des lois actBefieaent esistantea est sans doute de droit; mais il faut garantir les départe- ■eais des indnctîoDS que des agitateurs pourraient tirer du silence de la GonstitalML » C'est dans ces conditions que le décret fut voté, Réimpression de taHtifn • Maniuur », t. XIV, p. 8.

'M. de Vareilies-Soznmières, dans la Revue catholique des institutions et

^M drifit, février 1901, p. 1^« a critiqué, avec une dialectique quelque peu scolas-

tiqa«, ce passage de mon livre, ainsi que celui, où, à la page précédente, je con-

■àcre la personnalité de TKtat comme « une conception puissante et féconde

'«eiUmtrnl dégagée par la civilisation. Il en conclut (p. 154) que dans mon es-

|Bt, CAiu posonne morale k est réelle tout en étant fictive » et il lui est « im-

F<ibible de comprenclre qu'un mensonge artistique soit un précieux produit de

éela civiii»ation^ •. Je reprends, eu quelques mots ma pensée, pour la faire mieux

••i^if. — L'État est une réalité politique, car c'est l'expression la plus perfec-

C'est celui-là que l'on appelle proprement le souverain en droit constitutionnel; et déterminer quel est le souverain ainsi compris, c'est déterminer la forme de l'État.

Considérés quant à la forme, quant à la constitution de la souveraineté intérieure, les États se divisent, d'une part, en «wipies et mixtes^ et, d'autre part, en unitaires Qi fédératifs *.

Dans VÉtat simple la souveraineté n'est ni divisée ni partagée ; elle conserve sa pleine unité. Cette souveraineté peut d'ailleurs avoir pour sujet et pour titulaire soit une personne unique, soit une collection de personnes, un groupe plus ou moins étendu. C'est la distinction fondamentale des monarchies et des républiques. Dans la monarchie pure, qui en même temps est naturellement héréditaire, la souveraineté réside en une seule personne, qui en est la source unique et qui en possède tous les attributs. Dans l'État républicain, au contraire, le sujet de la souveraineté est collectif. C'est la nation entière dans la République démocratique ; c'est une classe seulement de la nation dans la République aristocratique ou oligarchique.

Entre ces formes simples et opposées, il existe des formes intermédiaires, que j'appelle les États rnixtes^, et auxquelles se ramènent toutes les monarchies constitutionnelles des temps modernes. Dans ces États, la souveraineté ne réside pas tout entière dans im sujet unique, individuel ou collectif ; plusieurs sujets distincts y

tionnée de la souverainelé, sans laquelle ne peut exister, à mes yeux, la société civile ni le droit recevoir une sanction adéquate. Mais l'Etat n'est pas, ne doit pas être une pei*sonne physique ou un groupe de personnes physiques. Les hommes d'abord etpendant longtemps n'ont connu la souveraineté qu'autant qu^elIe se confondait avec un ou plusieurs hommes, un roi ou un groupe aristocratique, et cette incarnation est encore pour un grand esprit comme Bodin la forme parfaite de la souveraineté. En donnant à celle-ci, quelle que soit la Toi^me du gouvernement, un titulaire idéal, perpétuel comme la nation, on a réalisé un grand progrès. On a remis à leur vraie place les titulaires actuels et momentanés de là souveraineté, ceux qui l'exercent effectivement : ils n*en sont plus les propriétaires; ils l'exercent pour la nation personnifiée dans l'État et ne doivent par suite, l'exercer que dans l'intérêt de tous. Le mot célèbre attribué à Louis XIV « l'État c'est moi », est justement la négation de cette idée que je considère encore comme puissante et féconde.

1 Je n'examine ici que les formes d'État qui se rencontrent chez les peuples civilisés des temps modernes.

2 Le terme gouvernements mixtes était traditionnellement employé dans ce sens par les écrivains des xyi», xvii*. xviii* siècles ; dans le Contrat social^ de J.-J. Rousseau, il y a encore un chapitre (L. III, ch. vu) inlitulé des Gouvernements mixtes.

flfitpartàla fois et la possèdent comme par indivis, de telle sorte QBe,ponr accomplir certains actes de souveraineté, leur volonté concordante sera nécessaire. Ces sujets divers de la souveraineté »mt, d'un côté, un roi, et, d'autre part, une ou plusieurs assem- Mees représentatives de la nation, et dont l'une au moins est élue par elle. Mais la monarchie constitutionnelle se présente sous dera trpes bien distincts et profondément tranchés.

Tantôt c'est la nation, reconnue souveraine et agissant en cette qualité, qui associe un monarque à sa souveraineté ; elle en a délégué kréditairement l'exercice partiel, à lui et à sa race. L'exemple le plus net peut-être de celte combinaison se trouve danslaConstitutH» belge du 7 février 1831 '. Tantôt c'est la combinaison contraire qwl'on constate. C'est le monarque, jusque-là souverain absolu, qui a, plus on moins spontanément, associé la nation à sa souve- Taioetë, en déléguant certains pouvoirs à des assemblées représentatives. Telle était en apparence la Charte française de 1814 ; tefle est en réalité la Constitution prussienne du 31 janvier 1850 *; bien qaVIle ait été revue par les Chambres qu'elle institue , elle n e?t qu^un octroi du pouvoir royal. Il j a là, sous un même air de ^ille, deux types d'Etats profondément distincts ^ Les monarchies constitutionnelles de la première sorte, en droit et quant à lenr principe fondamental, se rapprochent beaucoup de la répu- Wiqne* ; dans les autres, au contraire, le principe monarchique est

' Articles 25^ 29, 60 ; voyez E.-R. Dareste et P. Daresle, Les Constitutions ■lod'TfKv, 2« édit., t. 1, p. 72 et suiv. (cité d(»rénavant ainsi : Dareste, Constituions .

> Dareste, Constitutions, t. I, p. 182. La Constitution du royaume d'Italie, bien que complétée par certaines lois, a la même nature ; c'est le statut accordé par Charles- Albert au royaume de Sardaigne le 4 mars 1848, Dareste, Constitmtions. t. 1, p. 598. — La Constitution espagnole du 30 juin 1876 (ibidem^ I, p. $19; a bien été votée par les Cortès, mais après un pronunciamiento qui atait rétabli la monarchie, et l'article 59 porte : « Le roi légitime de l'Espagne est don Alphonse XII de Bourbon. »

' Il en résolle en particulier que, dans le premier cas, le monarque ne peut isvoquer aucune prérogative qui ne lui a pas été expressément conférée par la OmftitQtion ; dans le second cas au contraire, il conserve de plein droit toutes les prérogatives qu'il n*a pas formellement abdiquées. Un débat intéressant sur ce point devant le Reichstag allemand, au mois de janvier 1891, est résumé d»»' \t Temps du 2.3 janvier 1891. — Je Ijaisse ici de côté l'examen des thèses astrales, d*api es lesquelles la souveraineté n'est ni partageable ni divisible; 'oya (Herke, Johannes Altkusitts, jt. 237 et suiv. ; E. Hancke, Bodin, eine Sfifdte Hber den Begriff der Souverainetât, 1894, p. 41 et suiv. Dans les temps ■o Urnes les monarchies constitutionnelles reposent , incontestablement sur un Partage quant à Texerâce de la souveraineté, et les Etats , fédéra tifs en admet- (at la divisibilité. Voy. cependant en ce qui concerne les Etats-Unis, Woodrow Vil«oD, The Stau, Boston 1895, n« 1228, p. 635.

* Woodrow AViison, Congressional govemment^^ éd., Boston, 1890, p. m: • Le contraste le plus frappant dans le monde politique moderne n'est pas

b INTRODUCTION.

toujours le fondement même de l'Etat, malgré les libertés octroyées.

Les Etats que j'ai supposés jusqu'ici sont des États unitaires^ en ce que, dans chacun d'eux, il n'existe qu'une seole sonverainebé, bien qu'elle puisse avoir plusieurs sujets. La souveraineté y est une, et elle commande, à tous égards, à tons les sujets ou citoyens. UKtat fédératif^ au contraire, bien que répondant à une véritable unité nationale, fractionne la souveraineté. C'est un composé de plusieurs États particuliers dont chacun conserve en principe sa souveraineté intérieure, ses lois propres et son gouvernement. Mais la nation entière, comprenant la population additionnée des États particuliers et abstraction faite de oeux-ci, forme un État d'ensemble ou État ftidéral, qui possède aussi un gouvernement complet, et dont les citoyens des divers États particuliers sont tous également les citoyens. Certains attributs de la souveraineté sont enlevés par la Constitution aux États particuliers et sont transférés à l'État fédéral. Celui-ci, lorsqu'il agît en vertu de sa souveraineté propre, oblige directement la nation entière et tous les citoyens. C'est ainsi que sur certaines matières il peut faire des lois générales, qui excluent ou remplacent la léorislation particulière des divers Etats quant aux objets qu'elles réglementent. De même, le pouvoir exécutif fédéral commande directement à tous dans la mesure de ses attributions ; et des cours de justice fédérales complètent le système. D'ordinaire le pouvoir fédéral représente seul la nation dans ses rapports avec les nations étrangères, la souveraineté extérieure étant refusée aux Etats jmrticuliers ^ La forme fédérative paraît convenir surtout aux Républiques. Les exemples les plus remarquables qu'en four-

celui entre le gouvernement présidentiel et le gouvernement monarchique, mais celui entre le gouvernement congi'eijsionnel et le gouvernement parlementaire. Le gouvernement congres.>ionnel est celui qui se tait par des comités ;du corps législatif); le gouvernement parlementaire est celui qui a lieu par un ministère responsable ». Cf. Traduction française, d'après la i'.i" é^ftlion américaine, Paris, 1900, p. 3. C'est sans doute à ce type de monarchies constitution nettes que songeait G. Flaubert lorsqu'il é<:rivait, dans sa Correspondance^ IV» série, p. 7i : « .le tlèfie que l'on me montre une différence essentielle entre ces deux termes : une république moderne et une monarchie constitutionnelle sont identiques u. Déjà, au xviiio siècle, Montesquieu (£spW£dïe Zoû, 1. Y, ch. xix) désignait TAngleterre comme « une nation où la République se cache sous la forme de la monarchie » et Mal>ly s exprimait ainsi au sujet de ce même pajrs, De la législation ou principes des lois, éd. Amsterdam, 1776, t. Il, p. 51 : « Dans un temps calme, dans un temp<? ordinaire voire gouvernement, en cquilibre entre la monarchie absolue cl une franche république, ne penche d'aucun côté. >i

* Sur la nature et les r;irart6res de l'Etat fédératif, voyez le beau livre de M. Bryce, The Atnericati Cotnmonicealth, t. I, ch. ii et iv, traduction française (complétce par l'auteur) de M. F. Lestang, Pari.s, 1900, t. I, p. 12 et 36.

Thistaire conteoipraine sont : dans le Nouveau-Monde, les

I Eiat^-Unisde T Amérique du Nord, les Républiques de l'Amérique

I vtitnle et méridionale qui se sont constituées sur leur modèle, et

WDominioii du Canada, qui, bien que dépendant de la monarchie

aBjçbdse^ forme eii réalité une République fédérative ^ . En Europe,

k Confédération suisse est une république fédérative depuis la

Uaontaiîon de 1848. Mais cette forme peut s'adapter également

»a Eux» mouarchiques. L'Smpire d'Allemagne, tel qu'il a été

«r-ranisè comme État fédératif par la Constitution du 16 avril 1871,

68t presque exclusivement composé d'États monarchiques ; il ne

cf^aprend, cmnme États de forme républicaine, que les anciennes

rilies libres de Lubeck, Brème et Hambourg ^

Entre VÉieU unitaire et rÉiat fédérait/ il existe une forme intermédiaire, la Conftdération d'État», Celle^i est simplement une 1 iftocktîoa ou ligue permanente de plusieurs États indépendants, qui conservent néanmoins leur souveraineté intégrale. Il est seulenioit établi entre eux, par le pacte social, qu'ils uniront leurs forces dans un but déterminé, pour faire respecter certains intérêts et certains principes ; qu'ils auront pour certains objets, soit à Textérieur soit même à l'intérieur, une action ou des règles îdentîqaes. La Confédération est représentée par une assemblée où siègent et délibèrent les délégués des différents États qui la eomposent ; mais elle n'a aucune autorité sur les sujets ou citoyens it cfô Etats ; elle ne peut ni les juger, ni les imposer, ni même &îre des Idis qui les obligent. Elle n'a par conséquent ni pouvoir «xacutîf, ni pouvoir judiciaire ; elle ne constitue même pas un pouToir législatif véritable, car les décisions qu'elle prend, pour trar force dans les divers États, doivent être édictées à nouveau par les souverains de oeux-ci. En cas de résistance, l'État récaici*tnat ne peut être contraint que par la menace d'une guerre de la put des autres États ooufédérés. Les principaux exemples de Confédération jlans les temps modernes sont ; la Confédération gCTmanîque, telle qu'elle exista de 1815 à 1866, et la Confédéra- Qoo des Cantons suisses jusqu'en 1798^. C'était encore une Cons-

* Monro. The Constitution of Canada^ Cambridge, 1S39.

* L'Empire d'Allemagne présente d'ailleurs deux traits qui le distinguent des

fiUli iedératifs ordinaires : i<> Tune des branches du pouvoir législatif fédéral,

k CuoMiJ fédéral (Bundesrath), se compose, non de représentants élus par

c^çoe Etat, mais de fondés de pou^voirg nommés par les divers irouverne-

meats de cea État« (art. 6) ; 2^ la présidence de la Confédération appartient au

ni de Pras^e ^qael qu'il soit), qui porte le titre d Empereur allemand (art, il).

'Ce*-t fveulement en 1848 que la Suisse est devenue un véritable État fédératif. Lf^ Iiaités de 1815 donnaient simplement à la Confédération des pouvoirs

tîtution du même genre qu'établissaient les « Articles de Contedération et d'Union perpétuelle y> arrêtés en 1777 entre les États-Unis de l'Amérique du Nord * . Historiquement la confédération d'Etats, forme très ancienne, a précédé l'Etat fédëratif, qui est une forme moderne et, dans les temps modernes, une Confédération a été le plus souvent la préparation d'un État fédératif ; c'est ce qui s'est produit pour les États-Unis, la Suisse et l'Allemagne. C'est ce qui s'est encore produit sous nos yeux en ce qui concerne l'Australie.

L'année 1900 a vu naître à la \ie constitutionnelle un nouvel État fédératif, dont nous indiquions dans notre seconde édition', la formation prochaine et définitive, et dont il est maintenant aisé de suivre la genèse, laquelle a demandé un demi-siècle environ. C'est la Comrnonwealth d'Australie'*, Il a passé par les mêmes phases que les Etats-Unis de l'Amérique du Nord ; mais c'est en pleine paix qu'il les a traversées. Il y a là une éclosion plus pacifique encore que celle qui a créé antérieurement le Dominion du Canada.

On peut dire que le premier terme de cette évolution se trouve dans VAct de 1850 « for the better government of ther Majesty's Australian colonies* y>. Il ne visait, il est vrai, que les colonies individuellement considérées ; mais il autorisait chacune d'elles à reviser sa Constitution et à établir chez elle un gouvernemenii représentatif avec un cabinet responsable. C'était en quelque sorte reconnaître dès ce jour aux Anglo- Saxons d'Australie le droit de régler leur propre sort, et de prendre l'initiative de leurs progrès constitutionnels. C'était en même temps rendre possible et relativement facile l'adoption par chacun des États de constitutions similaires, base nécessaire d'une future fédération.

Ce fut le gouvernement anglais qui parut d'abord y pousser : de 1851 à 1861 il nomma un gouverneur général d'Australie,

généraux, afin de maintenir la sûreté extérieure et intérieure; mais ce n'était encore qu'un embryon d'Etat fédéral. Voyez Blumor, Handhuch des SchweizeiHschen BundesstaatsrechteSj § 4.

* Bryce, Amer. Commonw.p t. I, ch. m; Iraduct. française, t. î, p. 40 et suiv. — Ruttimano, Dos nordamerihanische Bundcsstaalsrecht verglichen mit den politischen Einrichtungen der Schweiz^ §§ 26-41.

' Parmi les nombreux articles de Revues qu'a suscités la formation du nouvel îltat, voyez en particulier : Prof. Kirkpatrick, Constitution of the Conimon» wealth 6f Atustralia, dans The juridical /?<;mgîr, juin 1900. et Rd. Picard, La République fèdcrah' d'Australie (avec la traduction de sa Constitulion^ dans la Revue politique et parlementaire, mai 1901. Voyez aussi le discours de M. Chamberlain à la Chambre des communes le 1 i mai 19(J().

♦ Kirkpatrick, loe. eit., p 114.

«hn de la Sonvelle-Galles du Sud, dont les gouverneurs des tstreâ colonies étaient les lieutenants. Mais les colonies, bien ^m. mouvement en faveur du fédéralisme se produisît chez les principales d'entre elles, de 1857 à 1863, n'entrèrent point alors lésolament dans cette voie. Commercialement jalouses les unes desintres, s'armant réciproquement de tarifs douaniers prohibitif, elles parurent alors préférer leur isolement.

Le mouvement reprit en 1881, sous l'impulsion de Sir Henry Pirkes, premier ministre de la Nouvelle-Galles du Sud, le goureniement anglais continuant à lui être favorable. Le plan de confèdëration qu'avait dressé Sir Henry Parkes fut soumis en 1883 à une Convention australienne, qui l'approuva, et en 1885 il fut incorporé dans un Act du Parlement anglais ce établissant un Conseil fédéral d'Australie ». C'était une simple Confédération des fckmies qui était établie, a Dans l'histoire de la Fédération, cette période ressemble beaucoup à la période de l'histoire d'Amérique, qni se place entre le début de la Révolution et la Constitution de 17K7. alors que les Etats encore enfants étaient rapprochés par le Ben lâche des Articles of Confédération. Les Congrès de cette période n'avaient ni bourse ni épée communes. L'assistance des délé- ' gués était facultative. Un ou plusieurs États pouvaient refuser d'exécuter les résolutions du C^ongrès ; chacun d'eux pouvait à tout moment sortir de la Confédération. De même aussi en Australie. Le Conseil fédéral n'avait guère que des attributions consultatives et le droit de donner des avis; des huit colonies austnliennes nominalement confédérées, trois seulement se faisaient représenter à ses sessions, et, chose encore pire, les membres du Cwîseil étaient de simples délégués, nommés et munis d'instructions par leurs colonies respectives, et non des représentants éluset maîtres de leurs votes. Il est inutile d'ajouter que le Conseil, tout en restant fidèle au principe de la Fédération, a été impuissant, au delà de toute espérance, à effectuer une véritable union constitutionnelle*. i>

<- ette phase intermédiaire de l'évolution ne devait pas être de loBjnie durée. L'œuvre fut reprise encore sous l'instigation de Sir Henrv Parkes dans une Conférence inter-coloniale tenue à Lon- <h«*en 1887, et en 1891 une Convention nationale australienne •dopta à Sidney un projet de Constitution fédérale qui créait la * Commonwealth of Australia ». Mais de 1891 à 1895 plusieurs <«» colonies subirent une crise financière qui retarda encore l'éclo-

'Kiricpairick, Zoc. ctf., p 117.

sion. En 1897 fat réonie une nouvelle Convention y destinée à être plus ^ficaceque les précédentes. Tandis que celles-ci en tfki a^-aient été composées de simples délégués des colonies, les membres de la Convention de 1897 furent élus par le peuple ; seuls le Queensland et l'Australie occidentale ne firent pas d'élections. La Convention réunie à Adélaïde arrêta le projet qui a abouti; il de* vait cependant être soumis préalablement dans chaque colonie au vote populaire par voie de référendum^ ce qui entraîna encore des retards et des difficultés. Au mois de juillet 1900, il avait été adopté par cinq colonies : la Nouvelle-GJalles du Sud , Victoria, Australie du Sud, Queensland et Tasmanie. L'Australie occideQtaie n'adhéra que le l*"*^ août 1900, après que le projet eut été soumis au Parlement anglais; mais des précautions avaient été prises dans le texte pour qu'elle pût être admise néanmoins en qualité d'Etat origine, comme elle l'a été effectivement*.

Mais cette Constitution faite par les hommes d'État d'Austratie, votée par le peuple australien, ne pouvait acquérir foroe de loi que par im acte du Parlement anglais. Dans toute l'étendue des passessions anglaises, en droit, la souveraineté appartient an Roi-Empereur et, seules, la Chambre des Lords et la Chambre des Communes d'Angleterre sont associées à cette souveraineté. C'est |)ar une concession du souverain, qui est analysée par les auteurs Anglais c^mme une délégation, que les colonies anglaises telles que le Canada et l'Australie, ont pu recevoir cette liberté politique si complète^ cette indépendance presque absolue, dont elles jouissent.

Le projet de Constitution fédérale australienne fut accueilli avec faveur, presque avec enthousiasme, par le Parlement anglais à un moment où les contingents fournis par l'Australie pour k guerre du Transvaal affirmaient la solidarité des Anglo-Saxons disséminés dans l'immense Empire. En principe cette Constitution a été reproduite mot pour mot, intégralement et sans altération, <lans TAct du Parlement qui l'a confirmée*. Cependant un article a failli tout faire échouer.

En droit, la Constitution nouvelle conserve à la Couronne son pouvoir souverain sur la législation fédérale. Le gouvemeoi général, représentant le Boi^ pourra opposer son veto absolu à toute loi votée par les deux: Chambres de la Cofnmonweaith, ou la réserver ix>ur rassentiment de la Couronne ' ; le Roi peut même, dans le

* Voyez la proclamation de la roine du 17 sept. I9iH).

- -In Act to constilute ihe Commonircallh of Australia^ 9 juill. 1900.

3 Art. 58. Voici le commentaire que nous tronrons sur ces termes dans les

iëù dm an, anniil^r pour l'ayenir les lois auxquelles le gouwneur général aurait donné son assentiment * . Mais }K)ur le pouvoir jodieiaire il semblait que les Australiens demandaient un abaniai important des prérogatiTes de la Couronne. Alors que de tam jaridiction anglaise, même de la Cour suprême du Canada, ΀f^l n^ud (qui est plutôt un pourvoi en cassation ou en révision) «^toujours possible et s'adresse au Roi, soit au Roi dans laC/hambre ies Lords, soit (c'est le cas pour les colonies) au Roi dans le Privy C^uucU, — l'art. 74 du projet de Constitution voulait exclure cet ippel final en ce qui concerne les sentences de la Cour fédérale supi'fœe ou Haute-Cour d'Australie, lorsqu'il s'agissait uniquement lloterpréter la Constitution fédérale ou la Constitution d'un des Etats et que les seuls intéressés étaient des Australiens on des Ents australiens. Cette possibilité d'un appel final, selon des fnacipes traditionnels, est l'une des marques principales de la ^oo\ienineté. Tune de celles qui empêchent la délégation de dé- ^KÊmr en aliénation. Aussi les Anglais ont-ils réclamé ; d'autre put les délégués Australiens maintenaient, en majorité, leurs prétentions, et même des paroles menaçantes furent prononcées. Le ooniiit s'est terminé par une transaction. Les Australiens ont obt«oii à peu près ce qu'ils voulaient ; mais une rédaction nouvelle i nis en relief ce que la Couronne conserve et proclamé a nouvttQ le principe essentiel qui subit ici une légère exception'.

^(iy \ew8, du 25 avril 1900 / « La réservation, dans ce sens, signifie que, si, •Jaesles deux ans smTants rasseutiment de la Goaroane n'a pas été signifié, le tt denent nul est de nul efTet. Un gouverneur colonial, dont le veto direct ^pratiquement auHsi bien tombé en désuétude que celui de la Reine, peut rê- *'^ar in contraire, s'il lui plaît, n'importe quel hilL »

« AucunappelàlaReine en Conseil ne sera pas permis contre une •itesionde la Haiite-Gour sur toute question qui pourrait s'élever quant aux limite reEpectires des pooToirs coostituiionnels de la Gommonvoealth et de ceux <iuoii de plusieurs Etats, ou quant aux limites respectives des pouvoirii constilatioaiKlj de deux ou planeurs Etats, à moins que la Haute- Cour ne certifie que ia^œstioa est aee de celles qui doivent être déterminées par Sa Majesté en Gon- ^ — La Haute-Cour peut ainsi certifier, si elle estime que pour quelque cttMa spéciale le certificat doit être accordé, et là-dessus Tappel sera ouvert *v laqpestîoa devant Sa Majesté en Conseil, sans qu'il soit besoin d'autre per- ^w»- — Sauf en ce qui est prévu par le présent article, la présente Constitaboo ne fait point obstacle au droit, qu'il peut plaire à la Reine d'exercer en '«la de sa prérogative royale, d'accorder par permission spéciale la faculté d'appHer à la Reine en Conseil, coatre les décisions de la Haute-Cour. Le Parlement fédéral; peut faire des lois limitant les matières dans lesquelles cette permission pwrra ^tre demandée, mais les lois proposées qui contiendraient une telle liaîtation seront réservées par le gouverneur général pour le bon î)Uisir de Sa )bj«^ w, — Il ressort de cette traduction littérale, que le texte publié par ^. Picard, loc. cit., p. 361 et 379, est une simple analyse.

Ainsi s'est constitué dans l'Empire anglais un nouvel Étal presque indépendant, appelé sans doute à de grandes destinées. La Couronne et le Parlement d'Angleterre ont suivi cette fois encore leur habile et libérale politique, qui conserve en apparence, sous leur domination, avec quelques prérogatives peu gênantes mais jalousement réservées, les grandes colonies émancipées par leui croissance. Les Etats nouveaux, le Canada, l'Australie, ce sont en réalité des républiques fédérales ; mais la mère-patrie , sans leui contester au fond ce caractère, sait leur trouver ou leur inspirei des noms qui ne jurent pas trop ouvertement avec la Constitution monarchique. Elle a donné à la Fédération canadienne le titre vague de Dominion et pour la Fédération australienne elle a admis celui de Coynnionwealth (^Communauté) ^ qui, tout en rappelant la vieille révolution puritaine et la domination de Cromwell, n'est point nécessairement s}'Tionyme de forme républicaine '. Depuis quelques années, les hommes d'Etat Anglais, même les plus sérieux, laissent entrevoir pour l'avenir une immense Fédération anglo-saxonne^ qui comprendrait sans doute le Royaume- Uni et les grandes Républiques coloniales, donnant à celles-ci une participation à la souveraineté impériale, et donnant à l'Empire un gouvernement d'ensemble et représentatif.

Quoiqu'il en soit, la Constitution fédérale australienne est entrée en vigueur. Un gouverneur général a été nommé par proclamation royale et il a choisi un ministère. Les deux Chambres du Parlement ont été élues et leur première session à été ouverte par le duc d'York désigné à cet effet par la feue Reine et dont la mission a été confirmée par Edouard VII après qu'il fut devenu l'héritier présomptif delà Couronne. Si j'ai insisté un peu longuement sur ces faits^ ce n'est pas seulement a raison de l'impotence

1 On lit dans les Daily Natvs du 2 féyrier 1901, ce passage notable : « depuis Tavènement de Sa Majesté ou a agité (et nous en entendrons encore parlei*) la question de savoir si Edouard VII, roi de Grande-Bretagne et d'Irlande, devait èlre proclamé roi du Canada, roi d'Australie et en temps touIu (quelle que soit cette époque) roi de T Afrique du Sud. La proposition, semble-t-il, temonte à plus de trente ans en arrière lorsque fut passé TAct du Dominion canadien. Nous savons que le principal fondateur du Dominion, Sir John Macdonald, désirait plutôt le nom de Royaume... La pensée d appeler le Canada ou 1* Australie un royaume peut venir assez naturellement dans ce pays à une certaine classe de personnes dont les tendances réactionnaires sont visibles, par exemple, dans le nouvel esprit de militarisme. Mais croire qu'un Canadien ou un Australien puisse un instant lui faire dans son esprit un accueil hospitalier, cela est renversant... Le Canada est un Dominion^ TAusti'alie ost une Commonweallh^ et il n*est pas de nom plus noble. Il nous parait impossible qu'aucune personne fan^ilière avec rhistoire du Dominion et de la Gonimonwealth puisse associer avec Tua ou Tautre les idées que traduit le mot royaume. »

LN'TRODUCTION . 1 3

ifpf prend de nos jours la forme fédérale ; c'est surtout parce que 90D§ aurons souvent à utiliser la Constitution australienne, la plus jeune de tontes. Elle n'est pas seulement intéressante quant i k théorie de TÉtat fédéral. Elle fournit aussi une nouvelle application du système des deux Chambres, particulièrement iiità«ssante pour toutes les démocraties. Elle combine la forme fédérale avec le gouvernement parlementaire, combinaison que ftomissait déjà le Canada, mais qui mérite ici une attention çériale à raison du milieu très démocratique dans lequel elle se prodait. £nfin elle introduit, plus que ne l'a fait aucune charte coloniale anglaise, le système des constitutions écrites et rigides.

§ i. — LE GOUVERNEMENT ET LA FORME DU GOUVERNEMENT.

Le mot «c gouvernement J> est employé avec des sens divers en droit constitutionnel, comme on le verra plus loin. Mais au sens propre et général, il désigne Y exercice par le souverain de Pauto^ nié publique; c'est la souveraineté mise en œuvre*. Cet exercice tend à l'accomplissement des fonctions propres à l'Etat, qui sont essentiellement de garantir et de défendre la nation contre les attaqnoirdu dehors, de maintenir l'ordre à l'intérieur et d'y rendre à tons la justice. Mais il se conçoit de diverses manières ; il peut, quel que soit le souverain, se produire par des procédés divers. De là les diverses formes de gouvernement, qu'il ne faut pas confondre avec les diverses formes d'État : une même forme de gouverwnaent peut exister dans des Etats de forme diflRérente; j'en veux pwr exemple le gouvernement parlementaire, ou gouvernement <fc tpl)inet, que nous étudierons plus loin et que l'on trouve de nos joars à la fois dans plusieurs monarchies constitutionnelles et dans U République française. Donnons sur ce point quelques idées générales.

* Homersham Cox, Tke Bristish Cotnmonweallh^ LondoOf 1854, p. 35': « Go- Temment-is action performed ,by a power acting as représentative of iodeprodant commaoity » ; ^ J.-J. Rousseau, Lettres écrites de la montagne^ Part. 1« ^tre 5 : « Dans les monarchies où la puissance exécutrice est jointe à Texerà/x de la souveraineté, le gouvernement n'est autre chose que le souverain afissant par ses ministres, par son conseil ou par des corps qui dépendent abso- ^ent de sa volonté ». Si Rousseau restreint ici sa défmition à TÉtat monarclxique, c'est qu'il a sur la souveraineté et les actes de souveraineté dans les répobliques une idée particulière et fausse, que j'indiquerai plus loin. Cf. John ^'- Borgess, PoUtical science and comparative constitutional laïc, Boston 1^, l. I, p. 68 et 5. ; t. II, p. 1 et s.

li INTRODUCTION.

En prenant le gouvernement à sa base, on conçoit comme possibles deux modes d'exercice de la souveraineté ; ou bien le souve^rain (roi ou assemblée populaire) exercera la souveraineté arbitrairement et d'après sa seule volonté, prenant chaque décision et émettant chaque commandement en s'inspirant des circonstances ; ou bien, au contraire, il y aura des règles fixes, connues d'a>'anoe, qui dans tel cas donné dicteront au souverain la décision. Ces règles fixes, préexistantes au fait qu'elles régissent, lorsqu'elles ne sont pas seulement imposées par cette force sociale élémentaire et ©a partie mystérieuse qu'on appelle la coutume, ou par la religion, ne peuvent être établies que par le souverain lui-même, et alors ce sont les lois, La première forme du gouvernement, c'est le gouvetmertient desj^otiqiie ou arbitraire; la seconde, c'est l'essence même de la liberté politique : on peut l'appeler le t/onreimement légal \

Il n'y a pas de liberté véritable, même avec la souveraineté populaire, si l'assemblée de peuple peut prendre arbitrairement n^importe quelles mesures contre un citoyen déterminé contrairement aux lois générales*. Ce qui fait la vertu protectrice de la loi,

» Montesquieu, Esprit des lois, liv. XI, ch. m : « Dans un État, c'est-à-dire dans une société où il y a des lois, la liberté ne peu» consister qu'à pouvoir faire tout ce que Ton doit vouloir et n'être point contraint de faire ce que Ton ne doit pas vouloir. La liberté est le droit de faire tout ce que les lois permettent: ef, si un ciioyon pouvoit faire ce qu'elles défendent, il n'auroil plus de liberté, parce que les autres auroient de même ce pouvoir. » — J.-J. Rousseau, Lettres écrites de la montagnCy Part. Il, lettre 8 : r II n'y a donc pas de libeiM sans lois, ni où quelqu'un est au-dessus des lois : dans l'étal même de nature, TEomme n'est libre qu'à la faveur de la loi naturelle qui commande à tous. Un peuple libre obéit, mais il ne sert pas : il a des cbefs et Doa pas des maîtres ; il obéit aux lois, mais il n'obéit qu'aux lois, et c'est par la force des lois qu'il n'obéit pas aux hommes «. — Constitution de 1791, tit. III, ch.2, sect. 1, art. 3. « Il n'y a point en France d'auloritc supérieure à celle de la loi. Le roi ne règne que par elle et ce n'est qu'au nom de la loi qu'il peut exiger obéissance. ».

"* Ces résolutions particulières étaient connues des Grecs sons le nom de t|nrjçiajjiaTa et des Romains sous celui de^j/nrir^^ra. Les uns et les autres avaient d'ailleurs pris leurs précautions contre elles. Démosth^ne, In A rist ocra f.^ cite à cet cgai-d deux lois remarquable : Mr,^i vôuov et:* avBpi IÇsîvai Oeîvai sar^ [if, -ôv aùxôv £9* ànaatv *AOT,va^oî;. — V7[sia(xa 8e (jlt^os'v jjltÎts pouXTJ;, [xrirs «^rJjjLo;> vo[jLOu xuf;ifÔTcpov Etvai. On connaît la disposition de la loi des XII Tables, qui prohibait les pHcilegia. Dans notre ancienne monarchie au contraire le roi législateur avait le droit de faire des p/ni;t7éjire«, c'est-à-dire des lois qui statuaient seulement pour ou contre un ou plusieurs de ses sujets, les mettant ainsi hors du droit commun.

LNTRODUCTION. 15

c<â SI cooœpdoQ même. Elle peut, en efiet, être définie : Une Rjjfle impérative ou prohibitive posée par le sonTerain, qui statue Bw dans on intérêt partieuli», mais dans l'intérêt commun, non à ïéptd d'un individu isolé mais à l'égard de tous, pour l'avenir et à tMJoms K Dans de telles conditions, elle ne peut guère être injisie, et elle peut être oonaue à l'avance par taus ceux qui l'enbognent. Sans doute TeBsence même de la souveraineté veut que iesoQTeraÎD ne soit pas tenu par les lois, en ce sens qu'il peut Mjwirs les abroger et les changer. Mais tant qu'elles existent, «fin soot la règle suivant laquelle son autorité s'exwce. On est nrifé presque complètement à lui refuser le droit d'éearter, dans u cas isolé, l'application d'une loi non abrogée, et par les res^ tnctioiis apportées à la rétroactivité des lois, on empêche que les k» DouveUes s'a[^liquent aux faits déjà accomplis lors de leur proBolgitâon, toutes les fois que cela pourrait léser un intérêt lêgidoie.

C-Psdeux formes, le gouvernement arbitraire et le (jfouvemenèent %W ont été de bonne heure discernées et mises en opposition. Sans f^naok» à Fantiquité classique, cm les trouve au Moyen Age appwdées et comparées dans le traité De regimine principum attri- Inêàsftint Thomas d'Âquin : là le gouyernement légal appelé ^*p9t€ti poliHcum, déclaré d'ailleurs incompatible avec la royauté {étmniMMi régalé)^ est présenté comme inférieur au gouverneî*«it arbitraire, dans lequel la sagesse du Prince, affranchie des "*, peut librement opérer comme la sagesse divine *. Il est vrai ficn sens contraire, particulièrement chez les Anglais, se déve- "Fput la conception d'une monarchie vraiment légale ^ c'est-à-dire «M laquelle le Prince était astreint aux lois'. En France, les «mu|s qui, dans la seconde moitié du xvi® siècle, développaient

' ^ tpoave cepeadant par tout pays des lois qui ne sont édictées que pour ntempipi-^g^ Mais Le plus sourentce sont des lois seulement dans la forme ^tt fo&d ce sont des actes d administration accomplis» par Tautorité qui exei-ce * pCQToir législatif. Dans sa conception normale, la loi se présentant comme ^'^ r^gi«de droit générale et juste, on ne Toit pas bien comment ceux qui la wflîsoagemeoLà en restreindre l'empire à un temps limité. 11 peut arriver ••^ «pendant que, sous la pression d'un grand péril, ou d'un besoin actuel il n^eux. Le Législateur fasse une loi d'ejcception, qu'il sait contraire aux '.^jQif prificipes de justice normale. Ou convoit aloi-s qu'il en limite la dorée. 2^^ ^ fois rendre hommage à la raison et assurer par avance le retour au ' *«l dans sa plénitude.

ilioimi. Âqoinatis, Ùe regimina principum libri quatuo)\ éd. Le>'de, 1G30, ^n.c\ 9; L. ui, c. 20; L. iv, c. 1.

* BiactOD(xui* siècle), De legibus et consueludinibus Anglùe libri- quatuor, *- m. p. 'J, § 3. PoUock et Maitland, Bistory of the english law, t. l, p. 160

les théories de liberté politique, défendent énergiquement le principe de la monarchie légale \ Mais notre ancien droit public avait adopté, au moins en partie, le principe opposé. L'une de ses maximes, empruntée à un texte du Digeste *, était : Princeps legilfu* solutus est. L'une des conséquences qu'on en tirait était, que, si les officiers du prince et les magistrats devaient agir et juger conformément aux lois, le roi au contraire en était affi^nchi lorsque, intervenant directepient et en personne, il ordonnait, décidait ou jugeait'. L'application la plus nette de ce principe se trouvait dans les lettres de cacJiet, qui contenaient souvent un ordre d'exil ou d'emprisonnement sans jugement, qui auraient pu contenir toute autre expression de la volonté arbitraire du roi^. Il est vrai qu'aux xvii* et xvni® siècles on proclamait, des côtés les plus divers, que le roi devait s'astreindre à respecter les lois'. Mais les pratiques répondant au système contraire n'en subsistaient i»s moins, et les lettres de cachet ne furent supprimées que par l'Asfsemblée constituante*.

D'après cela on conçoit aisément que le pouvoir législatif ait pris une importance prépondérante et toujours croissante parmi les attributs de la souveraineté : c*est par lui qu'elle se limite elle-même et s'endigue en quelque sorte, c'est le régulateur de l'État. Le pouvoir législatif s'est donc détaché de bonne heure des autres attributs de la souveraineté, et presque toujours il s'est

^ Voyez surtout, Vindicix contra lyrannos sive de principis in popuîum populique in principem légitima potestate, ouvrage communément attribué à Hubert Languet, éd. Ursellis^ 1600, qu. III, p. 90, — De jure magistratuuin in subditos et de officio subditorum erga magistratus (même édition) qu. Vl* p. 253. ouvrage dont l'auteur est inconnu.

■^ L. 31, D. de leg. I, 3.

> Bodin, Les six livres de la liépublique, p. 431, 434, 612, 628.

V Voye» mon Cours élémentaire d'histoire du droit français, 4» édît., p. 438. La lettre de cachet supposait cependant toujours un aote pouvant et devant être accompli par celui-là même contre lequel elle était décernée, car c'était à lui qu'elle était adressée. Le roi lui commandait d'aller résider dans ses terres oa dans telle ville, de se rendre dans telle prison d'Etat. Bien entendu, lacontraintA sanctionnait Tinvitation. Voyez Guyot, Répertoire universel et raisonné di jurisprudence, v« Lettres de cachet.

s Voyez par exemple, d'un côté, Bossuet, Politique tirée des propres paroltt de V Écriture sainte, L. i, art. 4; L. viii, art. 2; L. iv, art. 1; — et d'autre part Mably, Des droits et des devoirs du citoyen, Kehl, 1789, lettre deuxième, p. 69 : « Nous disons aue le Prince est souverain législateur et c'est le reconnaître pour notre maiire ; mais en ajoutant qu'il est obligé de gouverner coa* fermement aux lois, nous nous flattons de n'obéir en effet qu'aux lois... Cette beKe phrase, dont aucun corps puissant ne se croit en droit de défendre le seos énigmatique autrement que par des supplications et des remontrances, n'arrè* tera pas un prince jaloux de son autorité, ambitieux, opiniâtre ou farouche, qui voudra obstinément gouverner à sa tête ».

6 Décret des 16-26 mars 1790, art. 10.

ŒTcé par des organes spéciaux ou tout au moins suivant une farme propre et solennelle. Cela s'est fait partout chez les peuples orilMés, bien des siècles avant qu'on spéculât sur la séparation es pouvoirs, par le développement naturel des organes sociaux et h !^pécialisation des fonctions. Les autres attributs de la souveraileté qui se résument dans un droit général de commandement et deooercition, sont restés unis, formant un autre pouvoir auquel In Romains donnaient le nom àHmperium ' et que les modernes ippellent le pouvoir exécutifs pour indiquer que, là où il existe ^ lois, sa seule fonction consiste à les faire exécuter. Quoique mbordonné, dans cette mesure, au pouvoir législatif, Vimperium presente snr lui une supériorité naturelle et nécessaire : tandis qw 1© ponvoir législatif s'exerce d'une façon intermittente, même ilus les Etats modernes où la production des lois devient de plus « plîis abondante, le pouvoir exécutif est nécessairement en per- BUKQoe : son fonctionnement ne saurait s'arrêter un seul instant, pas pins que la vie même de la nation. Il faut ajouter que du fais- «aa de Vimperium, la plupart du temps, un autre attribut de la : teOTcraineté s'est détaché plus ou moins complètement : c'est Tidmmistration de la justice ci\ale ou criminelle ; elle reçoit des wganes distincts on tout au moins revêt des formes spéciales. C^est là encore un produit naturel de l'évolution sociale ; en fehiiant la séparation des pouvoirs, nous rechercherons plus loin ■ c'est également un postulat de la raison et du droit. I L'effort principal des constitutions modernes a certainement I pwté sur ce point : combiner une forme d'État et un système de jwremement qui produisent de bonnes lois et assurent le respect fe lois établies '. Cela suffirait pour assurer la liberté , s'il était pwnUe de régler d'avance par une loi tous les actes de l'autorité «nveraine. Mais il est bien loin d'en être ainsi : beaucoup de ces *te. et souvent les plus importants, échapi)ent à une semblable Rgfemeatation par leur nature même. Il est impossible de déterminer à l'avance quand la guerre doit être déclarée, quand et à lœlles conditions une paix doit être conclue, comment doit être ttoduite une guerre, comment doit être négocié un traité et quel «it être son contenu. La loi peut bien indiquer quel âge il favi-

* U distioction entre Vimperium eila loi est nettement faite dans cp passnge ^ Tteite,/! nn., III, 69 : « Minai jura quotiens gliscat potestas nec utendum *^ferio uifi legilms agi possit ».

' J.-J. Rousseau, Lettres écrites de la montagne. Part. II. lettre 8 : «c Toutes ^ ktmeres qu'on donne dans les républiques au |)OUvoirdes maj^slrals no. sont **fcïies que pour garantir de leurs atteintes l'enceinte sacrée des luis; ils en sont •s aunbires, non les arbitres; ils doivent les garder, non les enfreindre. »

i 8 INTRODUCTION.

(Ira avoir, et quelles preuves de capacité devront être fournies, pour occuper une fonction publique ; mais, œs conditions remplies, la désignation du fonctionnaire snppose un choix nécessaireinent personnel, que le législateur ne saurait réglementer. Le droit de faire ces actes, et le pouvoir discrétionnaire qu^iis impliquent, reviennent naturellement à l'autorité permanente, c'est-àdire au pouvoir exécutif \ et là où ce pouvoir n'est pas le souverain lui-même, mais un représentant du souverain, la meilleure garantie possible contre les abus de cet arbitraire conrôte à organiser efficacement la responsabilité générale da |)ou voir exécutif. Nous verrons aussi que souvent dans les constitutions modernes, où le pouvoir législatif est exercé par des assemblées élues, on exige pour les plus importants de ces actes TautoriBation ou la ratification de ces assemblées : la loi pi'oprenïent dite ne peut intervenir, mais le pouvoir législatif intervient.

Dans les traités de droit administratif français on appelle le plus souvent a<rt^« de (^rnivet-fienient ou actes arbitraires d^admini^ trationieB actes, nécessairement arbitraires, dont je viens de parler. On a été amené à les étudier et à les classer, parce que, de même qu'ils échappent à la loi, ils échappent à toute action en justice ; ils ne peuvent donner Heu à un recours devant aucune juridiction administrative*.

Le gouvernement, étant l'exercice de l'autorité publique par le souverain, peut prendre, à un autre point de vue, deux formes bien distinctes, et de là une nouvelle division élémentaire des gouvernements. Ou le souverain exerce par lui-même l'autorité publique, et c'^ ce qu'on appelle le youvernen^etit direct; ou il délègue cet exercice à des représentants, qui statuent alors aussi valablement que si la décision émanait du souverain lui-même, c'est le gonveriienieni représentatif : ce dernier d'ailleurs se conçoit

* Voyez ce passage des Mt')nowe$ du chancelier Pasquier^ u I, p. 147 : « Quant au Premier Consul, il annonça sans feinte qu'il se réservait tout ce qui tenait à l'action proprement dite du pouvoir exécutif, tout ce qui concernait la guerre et l'armée, cl par une conséqueuce nécessaire, ajouta-t-il, tout ce qui avait rtipport aux relations extérieures ».

^ Hauriou, Précis de droil administratif y 3* éd., p. 282; Ducrocq, Cours de droit administratif et de la législation française des finances^ ?• éd., t. I, p. 87 et suiv. Peut-être arrivera*t-oa dans l'avenir à rédvire ejicore ce résidu de ]*arbitraire gouvememeDlal, à ramener quelques-uns de ces actes sons l'empire de la loi par des combinaisons nouvelles ; mais quelques -.uns cependant paraissent absolument irréductibles.

U-mêrae de deux façons diiiéreiiteA. Tantôt le sotiyerain transmet

léelkmeot, en tout ou partie et pour nn temps plus ou moins long,

iKithibnfs de kk souveraineté aux représentants qu'il se choisît,

kiék sorte que eeax-ei agissent en toute liberté' et ne peuvent

être révoqués à volonté ; c'est là, pour les modernes, le véritable

pnfernement représentatif. Tantôt, au contraire, les représen-

tutfi du souverain ne sont que de simples eommissaires, auxquels

H peu! d'avanoe dicter leurs décisions et qu'il peut révoquer à

MB boQ plaisir , oomme un mandant révoque son mandataire. Dans

eedennsr cas il n*y a que l'apparence d'un gouvernement re-

frôeiitatif ; c'est en réalité le gouvernement direct, quelque peu

ééf^iiisé, puisque le représentant n'est en réalité qu'un instrument

locSe ou un porte- voix.

Cette alternative du gcntvenieinent direct ou représentatif ne se onçoîtqae pour les manifestations immédiates de la sou\'eraineté. Ele «I possible pour le pouvoir législatif, pour les ordres généraux et supérieurs par lesquels s'exerce le pouvoir exécutif ; elle ptnt se concevoir encore, quoique plus difficilement en fait, quand i s'agit de trandiier un litige par une sentence. Mais pour que k pouvoir exécutif fasse sentir son action sur chaque individu, pwr organiser et conduire la force armée, pour répartir et lever Ik nspots, pour faire exécuter les jugements rendus, etc. , il fau- ^ néreesairement et toujours des intermédiaires et des agents, I« «ns supérieurs, les autres subalternes, entre le souverain et le Kft. Ces agents nécessaires, qui reçoivent médiatement une commanicationplusou moins étendue de l'autorité publique, ne seront •a principe que de simples délégués. Leur action n'est jamais spiDtanée, et ne se produit que sous Timpulsion du gouvernement; on l'appelle d'ordinaire Y administration ; et par là même die 9e distingue logiquement du gouvernement. La société politifae est comine une machine puissante et compliquée : le gou- '«raenient est le moteur; les fonctionnaires de l'administration Mot les organes de transmission et les rouages de la machine.

Le gouveniement direct est le génie même de la monarchie pw«. le monarque y exerce toujours lui-même le pouvoir légîsvifi eo consultant simplement des conseillers qu'il choisit. Il *«we, il est vrai, le pouvoir exécutif par l'organe de ministres, o»is ceux-ci ne décident rien que sous sa volobté ; il peut à son pUsir les révoquer ou annuler leurs actes. Enfin, s'il institue des J«fes pour administrer la justice, il se réserve toujours le droit

* bans la mesure, bien entendu, où la loi ne restreint pas leur action.

de se substituer à eux, pour juger en personne, et il peut toujours casser leurs arrêts. Au contraire, pour la plupart des actes de souveraineté, le gouvernement direct est impossible lorsque le souverain est une multitude. Une assemblée populaire, et même toute assemblée nombreuse, peut bien prendre des décisions, mais ne I>eut point les faire exécuter elle-même ; il lui faut tout au moins déléguer ce soin chaque fois à des commissaires ; et par la force des choses, lorsque l'autorité publique est appelée à intervenir fréquemment, les commissaires d'occasion se transforment en magistrats permanents*. Le gouvernement représentatif s'introduit nécessairement pour l'exercice du pouvoir exécutif. Pour la justice, l'assemblée du peuple peut encore la rendre elle-même, tant que la nation est petite et que le droit est très simple et facilement connu de tous ; mais lorsque les procès se multiplient et que la législation se complique, cela devient impraticable. Cela est tout à fait impossible chez une grande nation ; on ne saurait rassembler tout un peuple pour trancher un différend, et là encore s'impose le gouvernement représentatif*. Reste le pouvoir législatif, le vote des lois. Ici il n'y a pas d'obstacle matériel à ce qu'il soit exercé ]>ar le peuple. Sans doute, si la nation est grande, si la civilisation avancée exige des lois compliquées et savantes, il faudra que le peuple délègue à des représentants le soin de préparer et de rédiger les lois ; mais il sera toujours possible de soumettre celles-ci au vote populaire. Aussi la question du gouvernement direct se pose-t-elle encore, chez les nations modernes, en matière législative, et nous aurons à l'examiner plus loin.

Telles sont ce qu'on peut appeler les formes élémentaires de gouvernement ; en étudiant la théorie de la séparation des pou-

' G*68t ce que rappelait J.-J. Rousseau à ses concitoyens de TEtat de Genève. Lettres écrites de la montagne^ Part. II, lettre 8 : « Il vous est arrivé. Messieurs, ce qu*il arrive dans tous les gouvernemonts semblables au vôtre. D'abord la puissance législative et la puissance executive, qui constituent la souveraineté, n'en sout pas distinctes. Le peuple souverain veut par lui-môme, et par luimême il fait ce qu'il veut. Bientôt l'incommodité de ce concours de tous i tonte chose force le peuple souverain de charger quelques-uns de ses membres d'exécuter ses volontés. Ces officiers, api-ës avoir rempli leur commission, en rendent compte et rentrent dans la commune égalité. Peu à peu ces commissions deviennent fréquentes, enfin permanentes. Insensiblement il se forme un corps qui agit toujours. Un corps qui agit toujours nepeutpas rendre compte de chaque acte; U ne rend plus compte que des principaux; bientôt il vient à bout de n'en rendre d'aucun ».

2 Un des exemples les plus notables de gouvernement direct quant à la justice, c'est la juridiction criminelle qu'exercèrent pendant des siècles les comices de Rome sur les citoyens romains. 11 est vrai qu'en réalité il ne s'agissait là que d'une cité, et que Tensemble des institutions était combiné de manière h no faire intervenir que rarement cette justice ])opulaire.

vdrs, nous aurons plus tard à signaler encore d'autres formes, fii sont des subdivisions du gouvernement Représentatif.

J aï indiqué plus haut ' que le mot <r gouvernement » est employé ihns plusieurs sens. Dans un sens étroit et spécial il désigne seulement \e pouvoir exécutif et ses organes immédiats. C'est un sens très répandu dans le langage courant, mais il est également employé dans la langue du droit constitutionnel ; c'est ainsi qu'il figure dans notre loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 '. Cette signification tire son origine de deux faits.

En premier lieu, bien que le pouvoir législatif soit le véritable régulateur de la souveraineté, c'est surtout par le pouvoir exécutif qne l'action de celle-ci se fait sentir aux citoyens. Lui seul est permanent et se manifeste par des actes particuliers. On conçoit doDc très bien que, par une appréciation concrète et incomplète, ks hommes voient, dans le pouvoir exécutif, la direction politique par excellence, le gouvernement. N'est-ce pas lui, d'ailleurs, qui assnre Tordre à l'intérieur et qui, à l'extérieur, maintient la paix on conduit la guerre?

D'autre part, J.-J. Rousseau, dont l'influence a été si grande i^ la théorie et la langue du droit constitutionnel, a, de parti-pris, en vertu d'une conception particulière, donné cette signification au iM gouvernement, comme son sens propre et exclusif. Pour Rous- ?eaa, la souveraineté, qui réside essentiellement dans la nation et qni ne peut légitimement s'exercer que par la voie directe, ne se manifeste que par des lois. Le peuple souverain ne peut que légiférer, c'est-à-dire statuer d'une façon abstraite et à l'égard de tous,

»Plifel3.

* Art 7 : « Le Président de la République promulgue les lois dans le mois ^ sait la transmission au gouoemetnent de la loi définilivemeat adoptée. » Cf. Ui csDstitaiionnelle du 14 août 1884, art. 2 : « La forme républicaine du gour€rAem€ntne peat faire lobjet d*une proposition de revision ». — Dans le goureniement parlementaire anglais le mot gouvernement désigne le ministère^ le raètnet. L? mot est aussi chez nous employé dans ce sens, et même semble avoir pisiéaTec cette signification, au moins dans une loi, celle du i«' juillet 1887. Elle àéààt dans son article 3 : « chaque année le gouvernement fera connaître par ■ae décision prise en conseil des ministres et insérée au Journal officiel les i9ec<ions qui seront mises à la disposition des auditeurs de 2« classe, etc. » Or, ^^ M fait, non par un décret du Président de la République rendu en conseil des ministres, mais par une décision émanant directement de ce conseil ; voyez psr exfemple le Journal officiel du 8 février 1895, p. 739 : « Le conseil des minis- Iks a déêidè, dans sa séance du 2 février 18^, conformément à Tart. 3 de la Ifii du [«juillet 1897, etc.. n.

sur des objets d'iniérêt général ; il ne peut statuer sur un objet particulier et à l'égard d'un individu déterminé \ La volonté générale, dont la loi est l'expression, ne peut être juste qu'à ce prix. Comme d'autre part l'exécution des lois consiste nécessairement en actes et décisions particuliers, spéciaux à tel ou tel individu, le peuple, en tant que souverain, ne peut, selon Rousseau, exercer le pouvoir exécutif. Il délègue donc ce pouvoir, et l'autorité qui reçoit cette délégation, c'est le gouvernement ^. Dans la langue de Kousseau, souverain est synonyme de pouvoir léyislatif et gouvernement synonyme de pouvoir exécutif^. Sans doute, c'est là une terminologie propre à l'auteur, correspondant à une idée subtile et assez peu exacte, mais elle a dû contribuer à habituer les Français à voir le gouvernement dans le pouvoir exécutif tout seul.

C'est en prenant dans ce sens le mot « gouvernement » qu'il est assez difficile de distinguer nettement le gouvernement de l'administration, comme je l'aï dit plus haut*. La difficulté se complique de ce que, dans notre droit français, les organes du gouvernement proprement dit agissent souvent comme autorités administratives, accomplissant alors des actes réglementés par la loi et qui relèvent de la juridiction contentieuse administrative. C'est aux traités de droit administratif qu'il faut se rapjK>rter pour voir dans quelle mesure, à ce point de vue, le gouvernement rentre dans l'administration. Mais une remarque bien sim-

1 Zhi Contrat social^ Iît. Il, ch. vi : « Quand je dis qtie Tobjet des lois est toujours général, j'entends que la loi considère les sujets en corps et les actions comme abstraites, jamais un homme comme individu ni une action particulière .. en un mot, toute fonction qui se rapporte à un objol individuel n'appartient pas à la puissance législative. »

- Du Contrat social, liv. lil, ch. i : « La puissance législative ap|)artient au peuple et ne peut appartenir qu'à lui. 11 est aise d^' voir, au contraire, par les principes ci-devant établis, que la puissance exécutrice ne peut appartenir à la généralité, comme législatrice ou souveraine, parce que cette puissance ne consiste qu'en des actes particuliers, qui ne sont point du ressort de la loi, ni par conséquent du souverain, dont les actes ne peuvent être que des lois. U faut donc à la force publique un agent propre qui U réunisse et la mette, ea œuvre, selon les directioDS de la volonté générale. Voilà quelle est dans l'Ktat la raison du gouvernement, confondu mal à propos avec le souverain, dont il n'est qa« le ministre. >

> DuContrut aoeicU, liv. III, ch. i : « J'appelle donc g ouvernemefU ou suprême administration roxercice légitime de la puissance executive, et prince ou magistrat Thomme ou le corps chargé de cette administration. » — Lettres écrites de la montagne, part. I, lettre 6 : « Lie pouvoir législatif, qtH est le souverain^ a donc besoin d'un autre pouvoir qui exécute, c' est-a-dire qui réduise la loi en actes particuliers. » Lettre 5 : « Dans les Républiques, surtout dans les déai»cratics, le souverain n'agit jamais par lui-même. Le gouverf^ement nesl alors que la puissance ea:écutire, et il est absolument distinct de la souveraineté ». ' • ^ Voyez le passage précité de Rousseau, où il appelle le gouvernenent la suprême administration.

INTRODUCnON. ^^

jk, eiB|N-iintâB à notre histoire contemporaine, peut faire sstisir pr kè faits la différence qni existe entre l'une et l'autre. Â ohacnie de nos oombrensea révolutions, la forme du gouvernement et. par soite^ le gouvernement a changé ; parfois on n'a même plus ec, pendant nn temj[)9 phis ou moins long, de gouvernement i^al, mais senleoient nn gouv^nement provisoire ; cependant le feacdonnement de radminlstration n'a pas été interrompu an sed jour ; elle a continué sa marche antérienre, tant que les lois <|ii h. réglaient n'ont pas été changées ^ En reprenant une compuibon plus haut employée, je dirai que le moteur était changé mis que la machine n'en continuait pas moins sa marche régu- Sôf.

§ 3. LES LIMITES DES DROITS DE l'ÉTAT.

n semble qne la souveraineté soit nécessairement illimitée et qne, par suite, le droit de l'Etat soit sans bornes*. Telle était in- 0Qii2«$tablement la conception de l'antiquité grecque et romaine. L'effort le plus considérable qui fut fait vers la liberté, dans les républiques antiques, consista, d'un côté, à admettre tous les cîtoveos libres dans l'assemblée du peuple, en qui résidait la souveraineté, et, diantre part, à limiter, à restreindre les pouvoirs des

' Cette obsenratîon se IrouTedansle Cours de droit administratif de M. Dua*«q, 7««i., no 32. On peut remarquer qu'il y a do nos jours aux États-Unis 3K tendance incontestab^^ à constituer dans les États une administration peri^^ccteet professionnelle^ dont Taction se continue intacte parmi les luttes des Partis ei 1m changements du personnel gouvernemental. Un savant professeur, IL Fnacts Newton Tborpe, appelle même cette administration nn quatrième pMT.jîr; Tojez Rectnt Constitution making in the United States, p. 49(193) «t COÏT, : 4 En politique, dit-il, la reconnaissance de ce quatrième pouvoir trouve *» expression dans le service civil, dont la réforme implique une administra- ^ ise des afEaôres. Bn d'autres termes, le peuple commence à apprendre qu'il ^ plus aise et moins coûteux de changer le gouverneur, les membres de la léplatnre et les juges, que de danger le corps des agents de l'administration f aliiqu*, qui pratiquement, font le travail du gonvern^ment. Sans aucun doute Bû«i teod&os â la permanence de' la force administrative dans le gouvernement ». C* tiih.'iratuni administratif, véritable sécurité de la société civile, que les Aaericains cherchent à établir, nous le possédons complet et solide, par notre ^«'•■>pp€ment historique. I^t-ètre est-il permis do dire que, sinon Tthirope, >QiMiiB9 l'Amérique, conuiMnce à noua envier cette administration.

' ^fJ. Rousseau, Lettres écrites de la montagne^ P^'^- ^^f lettre 7 : » Dans ^t Etat politique il faut une puissance suprême, un centre où tout se rapporte, ■■priacipe d'où tout dérive, itm. souverain qui puisse tout... Il est de l'es- *Bic« de la pvissance sonvcraine de ne pouvoir être limitée ; elle peut tout ou **^ ae«t lien. CommaeUe contient éminenunent toutes les puissances actives dictât, et qu'il n'eziale que paf^elle, elle n'y peut reconaaitre d'autres droits |K les siens et oeux qu'elle communique. Autrement les possesseurs de ces ^te aeferoieni point partie du Coi'ps politique ; ils lui seroient élrongea's par en droits qoi ne seroient pas en lui; et La personne morale, manquant d'unité, ScTinr.aifoit. ^

îi INTRODUCTION.

magistrats. Maïs on ne douta jamais que l'assemblée souveraine pût disposer à son gré, tout au moins par des lois générales, de la vie, des biens, de la liberté et des croyances mêmes des citoyens '. C'est, au contraire, une des idées les mieux établies et les plus fécondes des temps modernes que l'individu a des droits antérieurs et supérieurs à ceux de l'Etat, qui s'imposent par conséquent au respect de l'État *. Nous verrons plus loin comment se justifie cette conception des droits individuels, quelles sont ses origines et par quelles règles elle se traduit. Mais, pour l'instant, il suffit de reconnaître que, ce principe une fois admis, il forme avec ses conséquences un objet essentiel du droit constitutionnel. En effet, il détermine, plus étroitement que tout autre, l'exercice de la souveraineté, car il interdit au souverain de faire des lois qui entament les droits individuels, et lui commande d'en promulguer qui assurent efficacement la jouissance de ces droits.

La forme de l'État, la forme du gouvernement, la reconnaissance et la garantie des droits individuels^ tels sont les objets naturels et nécessaires du droit constitutionnel ; on ne saurait en trouver aucun autre qui y rentre essentiellement, et dans ce traité je n'en comprendrai point d'autres. Mais le domaine de ce droit peut s'étendre et souvent est étendu bien au delà : cela provient de deux causes.

En premier lieu, nous verrons parla suite que, d'après la conception qui domine aujourd'hui dans la civilisation occidentale, les lois constitutionnelles diffèrent parleur nature des lois ordinaires. Elles ont, en droit, une force et une stabilité plus grandes. Par cette raison même, on fait souvent entrer dons le cadre des constitutions écrites des réglementations qui n'appartiennent pas naturellement au droit constitutionnel, mais soit à l'organisation judiciaire, soit au droit administratif. Par là elles acquièrent la force des lois constitutionnelles, et, au point de vue technique et pratique, ce sont des dispositions constitutionnelles.

D'autre part, beaucoup d'auteurs modernes, dans les traités

> Pustel de Goulanges, La cité antique^ liv. III, ch. xvii.

^ Discours de Sieyès à U ConTention le 2 thermidor an III [Réimpression de V ancien Moniteur^ t. XXV. p. 294, 295) : o Remarquez que c'est bien de la souveraineté nationale que je parle, car s'il en est une, c'est celle-là. Ce mot ne s'est présenté si colossal devant rimagination que parce que Tesprrt des Fran* çais, encore plein des superstitions monarchiques, s'est fait un devoir de le doter de tout l'héritage des pjmpeux attributs et des pouvoirs absolus qui ont fait briller les souverainetés usurpées. .. Et moi je dis qu'à mesure qu'on s'éclairera, qu'on s'éloignera des temps oii Ton a cru savoir quand on ne faisait que vouloir, la notion de souveraineté rentrera dans ses justes limites, car encore une fois la souveraineté du peuple n'est pas illimitée... La (in de tout établissement public est la liberté individuelle. »

coosKres au droit constitutionnel d'un pays, introduisent volontairement des matières qui, naturellement et législativement, font partie dïï droit administratif. Leur but est de présenter dans sa réalité complète le régime politique sous lequel vit la nation. Le gouvernement et l'administration ne se distinguent pas toujours en droit ivecnne netteté absolue; en fait, ils forment un ensemble presque radivisible. Cette méthode, incorrecte au point de vue juridique, présente cependant un certain avantage. La gestion des intérêts locanx, municipaux ou provinciaux, ne rentre certainement pas daos le droit constitutionnel ; mais on conçoit que l'esprit et la apacité politique d'un peuple seront tout autres, suivant que cette ^oa sera entre les mains de fonctionnaires nommés et dirigés jarle pourvoir exécutif, ou qu'elle sera conduite, dans la voie du ^hpvemment, par des officiers et des corps librement élus dans chaque circonscription, et simplement surveillés par le pouvoir exécutif. D y a là des rapprochements utiles et instructifs pour le pkilosopheet pour l'homme politique.

Le droit constitutionnel, quelque portée qu'on lui donne, est distinct d'une autre science que notre temps a vu naître, et qui porte en partie sur les mêmes objets, mais envisagés à un point de vue ^rent : je veux dire la sociologie. La sociologie ^ qui est une science nitnrelle, a pour but de découvrir et de dégager les lois naturelles <f après lesquelles se forment, s'organisent, se développent et se décomposent les sociétés humaines. Elle comprend nécessairement la formation des États et des Gouvernements, non dans leurs incidents «itoriqaes,mais dans leur évolution organique; et, bien que jeune «w>re, elle a déjà donné des résultats importants. Le droit constitua fcrtwW, qui est une science juridique, a un tout autre but. Il prend ® Etat et un Gouvernement arrivés à une forme déterminée, qu'a nxéc la coutume ou la législation ; il en dégage l'esprit et les principe fondamentaux, dont il tire les conséquences ;il en construit ainsi fc?T?tènie logique etjuridique. Mais si le droit constitutionnel ainsi «nt«idu n'est pas la sociologie, l'histoire du droit constitutionnel Aez an peuple et surtout l'histoire comparée du droit constitutionnel dïeï les peuples divers, sont incontestablement l'un des moyens les f^ ^ûrs delà sociologie, un de ceux qui lui permettent lepluseffi- Qcement de dégager les lois naturelles d'après lesquelles évoluent «* Etats et les Gouvernements.