CHAPITRE PREMIER

Comment la Constitution anglaise est devenue l'un des éléments de la liberté moderne.

Pendant des siècles, la Constitution anglaise, orientée de bonne heure vers la liberté, suivit son développement sans attirer sérieusement l'attention du reste de l'Europe. Ce n'est pas qu'elle fût restée inconnue en dehors de son pays natal. Elle avait eu ses théoriciens, qui en avaient exposé les règles et signalé les avantages dans la langue savante de leur temps, c'est-à-dire en latin : Fortescue au xv^ siècle (1) et Thomas Smith au xvi^ (2). Leurs ouvrages et d'autres encore avaient été lus dans notre pays. Les écrivains française protestants ou catholiques, qui, dans la seconde moitié du XVI® siècle, s'efforçaient d'établir chez nous les principes de liberté politique, ceux qu'on appelle les M onarchomaques (3), connaissaient bien le droit politique anglais. Ils en invoquaient l'exemple et voulaient en faire, quant aux pou\"oirs des Etats du royaume, le droit commun des nations chrétiennes. Mais Rodin discrédita péremptoirement la Constitution anglaise, qu'il connaissait mieux que personne ; contruisant au profit de la monarchie, dans son admirable livre, la théorie de la souveraineté intégrale et absolue, il présenta celle-ci comme le chef-d'œuvre même de la

(1) Fortescue, De laudibus legum Angliœ. L'ouvrage ne fut publié qu'au xvi* siècle. Voyez une nouvelle édition de la traduction anglaise : Fortescue, The government oi England otherwise called Ihe didêrence between an absolute and a limited monarchy, Oxford, Clarendon Press.

(2) Thomae Smithii, De republica Anglorum libri très, Elzevir, 1630.

(3) Voyez quant à eux l'étude claire et substantielle de M. R. Treumann, Die monarchomachen, 1895; W.-A. Dunning, The monarchomachs (Political science quarterly, juin 1904); [Legora : 7 monarcomachi, Turin 1913.]

science politique, et condamna, comme des formes malvenues et contraires aux principes, tous les Etats et gouvernements mixtes (4). Cette doctrine, qui répondait au sentiment public, s'imposa et devait dominer pendant plus d'un siècle. Loyseau, disciple de Bodin, a encore quelque préoccupation des institutions anglaises et cite Thomas Smith (5), mais il répète en même temps l'axiome du maître, que la monarchie absolue est la perfection même de la science politique (6).

Il est vrai qu'au moment où Bodin écrivait, les libertés anglaises sommeillaient en quelque sorte et semblaient devoir se fondre dans l'absolutisme royal (7). Le réveil, qui se manifesta si terrible au xvii° siècle et qui amena les deux révolutions, ne pouvait paraître qu'une prodigieuse aberration aux contemporains de Louis XIV (8). Mais au xviii' siècle il en fut autrement. L'esprit philosophique, en s'appliquant alors, pour le bonheur de l'humanité, à la scieiice politique, ne fit pas appel seulement aux lumières de la raison et aux données de l'éternelle justice ; il se livra aussi à une immense enquête sur les gou^■e^nements et les Etats de l'antiquité et des temps modernes, non seulement de l'Occident, mais aussi de TOrient. Sur bien des points, cette enquête fut conduite avec des connaissances historiques et une critique insuffisantes ; elle rapprocha parfois des institutions de valeur fort inégale, et répondant à des formations et à des milieux bien éloignés les uns des autres. Cependant, parmi ces travailleurs se trouvait un homme de génie, Montesquieu, le véritable père de l'histoire du droit et de la sociologie ; et, non seulement par sa vue pénétrante, mais aussi par la

(4) V. Fournol : Bodin, prédécesseur de Montesquieu, 1896.

(5) Loyseau, Des ordres, ch. ii, n° 10.

(6) Lo3-seau, Des seigneuries, ch. ii, n* 92: « Le royaume de France est la mieux establie monarchie qui soit, voire qui ait jamais esté, estant en premier lieu une monarchie royale et non pas seigneuriale, une souveraineté parfaite à laquelle les Estais n'ont aucune part... » Cf. ch. m, n' 46. — Le Brel, De la souveraineté du roi, L. I, ch. II : « Quant à moi, j'estime qu'on ne doit attribuer le nom et la qualité d'une souveraineté parfaite et accomplie qu'à celles qui ne dépendent que de Dieu seul est qui ne sont sujettes qu'à ses lois s. — Piganiol de la Force, Nouvelle description de la France, 1718, t. I, p. 41: a Le roi de France est le premier potentat et le monarque le plus puissant et le plus absolu qu'il y ait en Europe ».'

(7) Voyez dans VOraison funèbre de Henriette de France l'appréciation de Bossuet sur les règnes qui ont précédé immédiatement celui de Charles I"': « Quand on considère de plus près l'histoire de ce grand royaume et particulièrement les derniers règnes... on trouve ni la nation si rebelle, ni ses parlements si fiers et si factieux ». Le peu d'impression que produisit sur l'esprit des Français la Révolution puritaine d'Angleterre, dont la crise suprême coïncide avec le moment le plus critique de la Fronde, est chose remarquable, d'autant plus que, dans les écrits du docteur politique de la Révolution anglaise, Milton, on trouve très saisissable Tinfluence de nos Monarchomaques.

(8) Sur Charles I" et la Révolution qui le renversa, voyez toute VOraison funèbre de Henriette de France, et sur la Révolution de 1688, consultez les lettres de M"" de Sévigné, à cette année.

force même de l'évidence, une idée se dégagea et se fît communément accepter : c'est que la Constitution anglaise fournissait une solution des plus heureuses du problème politique et que la sagesse commandait aux pays d'Occident de l'imiter autant que le permettait leur caractère national (9). Sur ce point, le bon sens génial de Voltaire concordait avec le jugement scientifique de Montesquieu. Ce n'est pas que des notes discordantes ne se produisissent : un courant contraire était représenté par ceux qui, présentant les institutions anglaises comme un empirisme imparfait, voulaient s'en rapporter aux seules lumières de la raison, ou, s'il fallait suivre les enseignements de l'histoire, préféraient chercher ailleurs leurs modèles, principalement dans les républiques de l'antiquité, à Home et en Grèce. Tel était Jean-Jacques Rousseau, qui, d'ailleurs, connaissait bien les institutions anglaises (10); tel était encore Mably (11). Mais, en définitive, l'influence de l'Angleterre domina d'abord dans la doctrine politique qui se formait peu à peu. A l'Assemblée Constituante, ce fut d'abord l'école anglaise qui domina également, et si, sur des points essentiels, l'école rationaliste française l'emporta dans la rédaction de la Constitution de 1791, dans les débats de la Constituante les références à la Constitution anglaise étaient de chaque instant (12).

Ceux qui répandirent surtout, en France et en Europe, au XVIII® siècle, la connaissance de cette Constitution, qui en furent les interprètes autorisés, sont au nombre de trois. C'est d'abord Montesquieu dans son Esprit des lois paru en 1748. Non seulement les institutions anglaises y sont visées en maint passage, mais elles forment en quelque sorte le point central du livre. Je veux parler du chapitre célèbre (liv. XI, chap vi) intitulé De la Constitution de l'Angleterre : il y a là quelques pages qui ont exercé l'influence

(9) Esprit des lois, liv. XI, 'h. v : « Il y a aussi une nation iTAngleterrc") dans le monde qui a pour objet direct de sa Constitution la liberté politique". Nous allons examiner les principes sur lesquels elle se fonde. S'ils sont bons, la liberté y paraîtra, comme dans un miroir. Pour découvrir la liberté politique dans la Constitution, il ne faut pas tant de peine. Si nn peut la voir où elle est, si on l'a trouvée, pourquoi la chercher ? »

(10) Cela se voit en particulier dans les Lettres écrites de la montagne et dans les Considérations sur le gouvernement de Pologne.

(11) ]^Iably, dans son livre De la législation, met en présence un lord anglais et un Suédois philosophe qui cherche à rabaisser la Constitution anglaise, non seulement au nom de la raison, mais aussi en la comparant à la Constitution de la Suède: voyez spécialement t. II, Amsterdam, 1776, p. 262.

(12) En 1789, Sieyès constate et cherche à combattre en même temps l'influence qu'exercent sur les esprits les institutions anglaises. Qu'est-ce que le Tiers Etat ? 3* édit., 1789, p. 96 : « Nous n'aurions pas tant de foi aux institutions angloises, si les connoissances politiques éloient plus anciennes ou plus répandues parmi nous... Qu'on ne s'étonne donc pas de voir une nation ouvrant à peine les yeux à la lumière se tourner vers la Constitution d'.Angleterre et vouloir la prendre pour modèle en tout ».

la plus profonde sur le droit constitutionnel de l'Occident. Le second en importance est le Genevois de Lolme, qui publia en 1771 son traité sur la Constitution de l'Angleterre. C'est un li\Te ingénieux et clair, où assez souvent le droit anglais est quelque peu déformé, mais dont le succès fut immense. Enfin, le troisième auteur est un Anglais, Blackstone, dont les Commentaries on the laws ol England parurent en 1765. Celui-là est avant tout un jurisconsulte, qui a exposé, dans un traité technique, le droit privé en même temps que le droit public des Anglais, Mais c'était un disciple de Montesquieu, et il a présenté, par suite, les principes constitutionnels de son pays de manière à être facilement compris des Français, parmi lesquels son ouvrage se répandit rapidement, bientôt traduit en langue française.

Dans celte première diffusion, le droit constitutionnel anglais subit, il faut le dire, quelques déviations assez marquées. On y vit, au dehors, certains éléments qui en réalité n'y figuraient pas (la séparation complète des pouvoirs); on n'y vit pas très clairement certains autres qui pourtant y étaient déjà entrés (le gouvernement de cabinet). Ces exagérations ou ces omissions étaient d'ailleurs assez naturelles, étant donnés l'état des textes législatifs et les maximes traditionnelles qui avaient cours en Angleterre ; deux faits suffisent à le montrer. Elles ne se trouvent pas seulement dans les ouvrages français du xviii® siècle, mais aussi, en partie, dans le traité de l'Anglais Blackstone. D'autre part, les Anglais émancipés, qui fondèrent les Etats-Unis d'Amérique, firent tout naturellement entrer dans leur Constitution les principes essentiels du droit public anglais ; c'était pour eux le lait qu'ils avaient sucé au berceau ; mais ils les acceptèrent de bonne foi, tels que Montesquieu les avait exposés (13).

Pendant la période ré^ olutionnaire, l'esprit français s'écarta peu à peu, en matière de droit constitutionnel, des principes anglais (14). Sous le Consulat (15) et le premier Empire (16), cela devint un éloignement prononcé, une opposition diamétrale dans les institutions, et en même temps la liberté française subissait une éclipse.

Avec le réveil de l'esprit public coïncida un retour ^ ers les institutions ansrlaises. Pour l'orijanisation et le fonctionnement des

(13) Sur rinfliience qu'exerça en France, dans les années qui précédèrent la Révolution, la littérature américaine en même temps que la littérature anglaise, voyez le remarquable ouvrage de AI. Maxime Kovalevskj', Les origines de la démocratie contemporaine (en russe) 2' édit., 1899, t. I, p. 259-339.

(14) Constitutions des 3-14 septembre 1791, du 24 juin 1793 (qui ne fut jamais appliquée), du 5 fructidor an III.

(15) Constitution du 22 frimaire an VIII, sénatus-consulte du 14 thermidor an X, et sénatus-consulte organique de la Constitution du 16 tliermidor an X (Consulat à vie).

(16) Sénatus-conçulte organique du 28 floréal an XII.

pouvoirs publics, elles forment le fond de l'Acte additionnel aux Constitutions de l'Empire aussi bien que des chartes de 1814 et de 1830. La monarchie constitutionnelle de 1814 à 1848 s'efforce d'imiter le gouvernement parlementaire anglais, alors connu dans sa réalité. Elle présente pourtant, en un point, une originalité profonde- : tandis que le gouvernement est organisé et conduit à l'anglaise, autant que le permet l'état des partis en France, l'administration, au contraire, reste à peu près telle que l'avait faite le premier Empire, les libertés locales étant seulement rétablies, dans une mesure restreinte, par la monarchie de Juillet. Dans cette période, le droit constitutionnel de l'Angleterre était d'ailleurs étudié chez nous avec une ardeur nouvelle; au premier rang de ceux qui s'.appliquaient à le faire connaître à leurs contemporains se placent successivement Benjamin Constant (17), Guizot (18), et Rossi (19). La Révolution de 1848 donna à notre droit constitutionnel une orientation nouvelle. A l'Assemblée Constituante dominèrent les principes rationnels et abstraits, et la Constitution qu'elle rédigea en porte la marque. Avec le coup d'Etat de 1851 se produisit un retour, non déguisé, aux institutions du Consulat; et bientôt, sous le second Empire, se montra, dans la littérature officielle, ce mépris de la liberté anglaise qui avait déjà caractérisé le premier Empire. Celle-ci conservait pourtant ses partisans et ses défenseurs, parmi les anciens parlementaires de la monarchie de .Juillet; elle continuait à être étudiée et admirée dans les revues et dans les livres. Duvergier de Hauranne (20), le duc de Broglie (21) et Prévost-Paradol (22) sont à citer comme représentants de cette école, tandis que Laboulaye nous familiarisait surtout avec les institutions des Etals- Unis. Par leur propre force, avec le réveil de l'esprit public et les aspirations vers la liberté politique, les principes du parlementarisme anglais rentrèrent en fa\eur et bientôt en \iaueur dans noti e pays. Les divers actes, qui caractérisent ce qu'on appela l'Empire libéral, consistèrent à les réintroduire peu à peu dans la Constitution : ils triomphaient presque complètement dans la Constitution du 21 mai 1870.

(17) Cours de politique constitutionnelle ou collection d'ouvrages publiés sur le gouvernement représentatif, par Benjamin Constant, avec une introduction et des notes, par Ed. Laboulaye, 2* édition, 187I-.

(18) Parmi les ouvrages de Guizot on peut citer surtout : Histoire des origines du gouvernement représentatif, et Histoire parlementaire (recueil de ses discours de 1819 à 1848), 6 volumes.

(19) Cours de droit constitutionnel professé à la Faculté de Paris, 4 vol.

(20) Histoire du gouvernement parlementaire en France, 2' édition, 1870.

f21) Vues sur le gouvernement de la France, ouvrage inédit, par le duc de Broglie, publié par son fils, 1870. L'avant-propos indique (p. i) que cet ouvrage, « tiré dans l'été de 1861 à un petit nombre d'exemplaires, fut saisi chez l'imprimeur par la police.»

(22) La France nouvelle, 1868.

Sous la troisième République, ce courant se renforça encore. Le parlementarisme à l'anglaise fut pratiqué, dans la mesure du possible, par l'Assemblée Nationale de 1871 à 1875 ; il a inspiré largement nos lois constitutionnelles de 1875.

C'est en passant par les Etats-Unis d'Amérique et par la France que les principes du droit constitutionnel anglais sont sortis de leur pays natal. C'est par ces intermédiaires qu'ils se sont communiqués, plus ou moins complètement, aux autres nations libres de l'Occident. Les nations d'Amérique ont presque exclusivement imité les Etats-Unis (23). En Europe, c'est surtont Tinfluence des idées françaises qui s'est fait sentir. Souvent les nations étrangères, an lieu d'emprunter directement à l'Angleterre ses principes ou ses institutions, les ont adoptés sous leur forme française. Peut-être cela provient-il principalement du fait suivant. Souvent ces principes, dans leur pays d'origine, n'étaient pas fixés par la loi; ils résultaient seulement de la coutume, de la tradition ou de la pratique ; ils n'avaient pas été formulés dans une règle nette et impérative. L'esprit français, suivant son génie propre, leur a donné la consécration législative ou, tout au moins, une expression précise. Quoi qu'il en soit, il y a là un phénomène qui, avec la diffusion du droit romain- dans le monde civilisé, offre l'exemple le plus frappant de la propagation des institutions par voie d'imitation.

Durant cette évolution, le droit constitutionnel anglais avait d'ailleurs suivi sa voie propre et restait digne de fournir, sur bien des points, de nouvelles leçons au monde moderne. Il est étudié de nos jours dans son développement complet, et on peut dire dans un nouvel esprit. Notre temps aime la réalité plus que l'abstraction : par suite, on étudie la Constitution anglaise surtout dans sa formation historique ; on s'efforce de dégager non seulement les règles de droit qui en sont ou en ont été l'expression, mais aussi les ressorts cachés qui la font mouvoir et qui se trouvent dans la forte tradition des assemblées parlementaires, dans le caractère même de la nation, dans les rapports établis par l'histoire entre les diverses classes de la société et dans l'assise puissante des libertés locales. Parmi les livres innombrables qui ont été consacrés à cette étude, je signalerai : en Angleterre, ceux de Todd (24), de

(23) Même le Canada; M. Munro, Constitution o/ Canada, p. 2, fait seulement cette réserve : « Il a été dit plus d'une fois que la Constitution canadienne est une simple copie de l'américaine Scelle des Etats-Unis). Une telle afCnnation est très éloignée de la vérité. » [Pour l'Amérique du Sud, v. Bryce : Les Républiques sud-américaines, 2 vol. 1914..]

(24) Parliamentary Government in England, ils origin, daelopment and fraclical opération (new édition abridged and revised by Spencer Walpole), London, 1892. Traduit en français. (Bibl. int. de dr. public, 2 vol. 1900).

Bagehot (25), de Dicey (26), d'Anson (27), de Léonard Courtney (28), de Jenks (29), de Sidney Lou (30) et de Lowell (31); en Allemagne, ceux de Gneisl (32); en France, ceux de MM. Glasson (33), Boutmy (34) et de Franqueville (35), pour ne citer que les principaux.

Dans cette première partie de mon étude, je n'ai point l'intention d'exposer, même en raccourci, l'histoire ou le tableau de la Constitution anglaise. Comme je l'ai dit plus haut, j'étudie seulement les institutions-types qu'elle a communiquées au droit des peuples libres et particulièrement à celui de la France. Ces institutions sont au nombre de quatre que j'examinerai successivement :

1° Le gouvernement représentatif;

2° Le système des deux Chambres législatives ;

3° La responsabilité ministérielle :

4° Le gouvernement parlementaire ou gouvernement de cabinet.

(25) Walter Bagehot, The English Constitution, 4* édit., 1885, traduit en français.

(26) Dicey, Introduction to the study o[ the law of Ihe Constitution, 3' édit., 1889. Traduction française complétée par l'auteur, Paris, 1902. (Bibl. int. de droit public).

(27) Sir William R. Anson, The law and custom o/ the Constitution, Oxford, Clarendon Press, 2 vol., 1892, 4* édit., 3 vol., 1911. Une traduction française revue par l'auteur a été publiée. {Ibidem, 2 vol., 1903-1905.)

(28) The working Constitution o[ the United Kingdom and its oulgrowths, 2' édit.,

(29) Parliamentary England, 1903.

(30) The governance of England, 2' édit. 1906.

(31) Lowell, Le gouvernement de l'Angleterre (Bib. int. de dr. public, 2 vol., 1910).

(32) Le principal ouvrage de R. Gneist, celui qui résume tous les autres, est son Englische Verfassungsgeschichte, Berlin, 1882

(33) Glasson, Histoire du droit et des institutions de l'Angleterre, 8 vol., 1881-1903.

(34) Boutmy, Etudes de droit constitutionnel, 1885; Le développement de la Constitution et de la société politique en Angleterre, 18S7; Essai sur la psychologie politique du peuple anglais, 1901.

(35) Comte de Franqueville, Le Parlement et le Gouvernement britannique, 1887, 3 volumes.

La Constitution de l'Angleterre s'est formée à peu près des mêmes éléments qui ont produit celle de notre ancienne monarchie. Cependant, tandis que chez nous le résultat a été la monarchie pure et absolue, en Angleterre, le développement aboutit à un gouvernement représentatif, c'est-à-dire à un gouvernement dont les divers pouvoirs sont institués ou censés institués par la nation elle-même, n'agissent qu'en son nom et conformément à sa volonté réelle ou présumée. Les causes, qui expliquent une évolution si différente de part et d'autre, semblent être au nombre de trois principales.

1° La première et la plus profonde, c'est une différence initiale entre la féodalité anglaise et la française. A certains égards, il n'est pas de pays où l'esprit féodal et les institutions de la féodalité aient pénétré plus avant qu'en Angleterre. Mais le système féodal y fut établi par voie d'importation, à la suite de la conquête normande; il prit dès le début la forme d'une organisation régulière et hiérarchique et le pouvoir royal y consen^a toutes les prérogatives compatibles avec cette forme d'Etat. Le point de départ chez les Anglais fut donc un pouvoir royal très fort (1). En France, au contraire, la féodalité se forma spontanément au milieu de l'anarchie; et, dans le morcellement féodal, la monarchie resta d'abord sans prérogatives vraiment utiles en face de seigneurs très puissants. Cette différence tourna au profit de la liberté anglaise. En Angleterre, la noblesse féodale et la classe moyenne, ayant un intérêt commun en tant qu'opprimées l'une et l'autre par le pouvoir royal, s'unirent contre celui-ci et parvinrent, par leur union, à limiter progressivement ses prérogatives. En France, la classe moyenne, représentée par la population des villes, s'unit au contraire au pouvoir royal contre la féodalité puissante et oppressive; de là, l'abaissement des pouvoirs féodaux, mais en même temps le développement exagéré du pouvoir royal et l'avortement des libertés publiques. L'Angleterre, après la conquête normande, a commencé par une monarchie presque absolue, et c'est peut-

(1) Gneist, Englische Verlassungsgeschichle, § 15, p. 205 et suiv. ***

être pour cela qu'elle a abouti, au xvii^ siècle, à une monarchie représentative. La France féodale a commencé avec une royauté presque totalement impuissante, et c'est probablement pour cela qu'elle a fîm, au xvii^ siècle, par la monarchie absolue. ,

2° L'histoire de la Constitution anglaise, c'est celle du Parlement; ei celui-ci, très semblable, dans ses origines, à nos anciens Etats généraux, présenta cependant, dès le début ou de très bonne heure, deux traits particuliers qui firent sa principale force.

Tandis que dans nos Etats généraux ne fut représentée d'abord qu'une partie de la population — car, à côté des seigneurs laïques et ecclésiastiques directement convoqués par le poUvoir royal, ne siégeaient d'abord que les députés élus des villes privilégiées — le Parlement anglais contint, dès le début, la représentation élective de la nation tout entière. Cela vint surtout de ce que, dans ses comtés (shires), l'Angleterre des rois normands eut, de bonne heure, des divisions régulières et organiques, comprenant tous les éléments de la population et toutes prêtes pour fournir une représentation. Le comté avait une organisation propre en vue de la justice et d'une certaine administration autonome. Lors donc que, comme chez nous et pour les mêmes causes, les rois furent amenés à convoquer, à côté des seigneurs et des prélats, les représentants des villes privilégiées, ils convoquèrent aussi au premier rang et tout naturellement les représentants des comtés (2). Ceux-ci, de plus, désignés à l'élection, furent pris parmi la petite noblesse, ce qui fut unei nouvelle cause de force. La représentation nationale, en Angleterre, fut d'abord plus complète et mieux organisée que chez nous.

D'autre part, tandis que nos Etats généraux restèrent divisés en trois ordres, impuissants le plus souvent par cette division même, le Parlement anglais se groupa en deux Chambres. Ce fut là, comme nous le verrons, un heureux accident, dont l'influence a été profonde sur le droit constitutionnel moderne.

3° A ces éléments fournis par l'histoire politique s'en joignit un fourni par la race. C'est le caractère anglais volontaire, sérieux et pratique. L'Anglais, dans ses actes individuels, ne va pas au delà de son droit légal, mais il le revendique avec la dernière opiniâtreté. Il a le sentiment "du droit proprement dit, le respect et le sens du droit strict et des formes; tandis que le Français rabaisse trop souvent la loi positive, par un sentiment de la justice idéale, élevé mais parfois imprudent, qui lui fait oublier les limites conventionnelles et nécessaires. Grâce à ces dons de nature, les classes

(2) On peut même soutenir qu'à côté de la représentation des comtés, la représentation des boroughs au Parlement n'était d'abord que secondaire et assez précaire. Jenks, An oulline ol English local government, 1895, p. 191.

78 l.A LIBERTÉ MODERNE

supérieures et moyennes de l'Angleterre manifestèrent, avec une suite admirable, la volonté d'être libres sous l'empire de la loi. Elles parvinrent à leurs fins, après avoir lutté pendant des siècles et en accomplissant au xvif siècle deux révolutions.

Ce sont là des considérations générales : il faut voir de plus près, quoique rapidement, comment se forma le gouvernement représentatif en Angleterre et quelle est exactement la nature de ce gouvernement.

D'après une formule classique en Angleterre, le pouvoir suprême el souverain y réside dans le Parlement; et le Parlement, au sens technique du mot, c'est la réunion et l'accord du Roi, de la Chambre des Lords et de la Chambre des Communes (3). Mais ce n'est là que l'expression du droit des temps modernes (4). Le point de départ a été tout autre : im roi possédant, dans sa plénitude et sans restriction, le pouvoir législatif comme le pouvoir exécutif (5). Mais le pouvoir monarchique, absolu en ce point, existait dans un Etat de forme féodale; il s'exerçait conformément aux usages féodaux el par là reçut de bonne heure certains tempéraments, A certaines époques solennelles, les vassaux de la Couronne, fort nombreux en Angleterre, se réunissaient auprès du roi et ces réunions rappelaient d'assez près la Curia régis des premiers Capétiens (6). Cependant elles n'avaient en réalité aucun pouvoir. Sans doute le roi y exposait parfois ses intentions et prenait conseil des principaux personnages, mais cela ne pouvait s'appeler une consultation nationale. Ces réunions servaient surtout pour la solution de quelques litiges importants qui étaient soumis, selon l'ancien usage, au jugement du roi; l'assemblée lui ser\'ait alors de Conseil, mais on ne saurait dire qu'elle formait un corps judiciaire,

(3) Thom. Smith, De republica Anglorum, lib. II, c. ii, p. 168 : « In comitiis Parlementariis posita est omnis augustœ absolutœ poteslatis vis ». — Blackstone, Commenlaries; B. I, ch. ii, p. 147, 153 : a The British Parliamant in which the législative power and (of course) the suprême and absolute authority of the state, is vested by our Constitution... The conslitutent parts of the Parliament... are the liing's majesty sitting there in his oolitical capacity, and the Ihree estâtes of the realm: the lords spiritual, the lords temporal (who sit logether with the king in one' House), and the Gommons who sit by themselves in another )\

(4) La formule, comme on le verra plus loin, n'est plus aujourd'huit conforme à la réalité; l'un des facteurs du Parlement, la Chambre des Communes, a pris une supériorité très marquée sur les deux autres.

(5) Gneist, Englische Ver(assungsgeschichte, § 15, p. 207. 269. Les auteurs anglais ont souvent une tendance à atténuer cet absolutisme premier, afin de faire remonter à la plus vénérable antiquité les origines du Parlement.

(6) Voyez à cet égard Luke Owon Pike, A constitutional hislory o[ the House of Lords, from original sources, Londres, 1894, ch. m et iv. La ressemblance avec la Curia régis des Capétiens aux si' el su* siècles est frappante d'après ce tableau.

car le seul juge, en droit, étant alors le roi, elle ne fonctionnait point comme cour des pairs féodale.

Cet état de choses se modifia dans le cours du xii^ siècle, avant même que les barons coalisés eussent arraché à Jean sans Terre les garanties contenues dans la Grande Charte. La coutume s'établit que, lorsque le roi voulait édicter quelque réglementation importante et nouvelle, il devait la soumettre d'abord à un Concilium ou assemblée, à laquelle il convoquait Tes prélats et les principaux barons, vassaux de la couronne (7). Ce ConcUium prenait ainsi le caractère d'un corps au moins consultatif en matière de législation (8). En même temps, il acquérait des attributions plus précises et très importantes comme corps judiciaire, si bien que les juges qui ont formé les Cours supérieures d'Angleterre ne furent d'abord que ses délégués, et- qu'il conserva sur ces cours, devenues permanentes, une autorité supérieure (9).

Une des causes qui paraissent avoir engagé la royauté dans cette voie, c'est la difficulté qu'elle éprouvait à arrêter les empiétements du clergé sur le pouvoir civil (10). Pour donner plus d'autorité à ses actes, sur ce point, elle y associa le haut baronnage. Quoi qu'il en soit, cela devint un principe du droit anglais, assez bien établi dès le règne d'Henri II pour que Glanville en fît la théorie (11). Ces assemblées, dont les droits s'affirment. ainsi, portent, à côté du nom générique de ConcUium, les noms d'Assises ou de Parlement dans le sens général que ce dernier mot reçut tout d'abord en France (12). Dans le cours du xnf siècle, cette pratique se précise et se consolide. Le Parlement des prélats et des principaux barons, sous le nom de Magnum ConcUium, prend une périodicité, sinon fixe et régulière, du moins fréquente; sous Edouard V^, il est convoqué tous les ans, souvent plusieurs fois par an. Il ^ fonctionne comme Cour de justice, soit pour juger les causes que le Roi réserve à sa propre connaissance, soit pour statuer sur les recours admis contre les décisions des autres. juridictions. Bientôt

(7) Sur le caractère des décisions prises par le pouvoir royal et qui sont à peine des lois, voyez Pollock et Maitland, History o( Ihe english law before the lime o( Edward I, t. I, p. 153 et suiv. L. O. Pike, op. cit., ch. xvi, p. 310 et suiv.

(8) L. O. Pike, op. cit., ch. iv et passim.

^9) Pike, op. cit., ch. m; Gneist, Englische Ver(assun{sgeschichte, § 15, p. 200 et suiv.

(10) Gneist, Englische Verlassungsgeschile, § 16, p. 235 et suiv. La première application de cette politique fut faite, semble-t-il, à l'Assise de Clarendon en 1164.

(11) Traclalus de legibus et consuetudinibus regni Anglise, prolog. : « Leges namque Anglicanas, licet non scriptas, appellari non videtur absurdum, cum hoc ipsum lex sit quod principi placet et legis habet vigorem, eas scilicet quas super dubiis in consilio definiendis, procerum quidem consilio et principis accedente auctoritate, constat esse pçomulgatas ».

(12) Gneist, Englische Verfassungsgeschichte, ? 18, p. 273; cf. mon Cours élémentaire d'histoire du droit français, 10' édition, p. 382.

SOUS Edouard III, il jugera des accusations intentées contre ses membres, appelés dorénavant les Pairs de la Terre. Il jugeait aussi les poursuites ouvertes contre les hauts fonctionnaires du royaunie. Le Magnum Concilium est en même temps un Conseil législatif, auquel le roi soumet toutes les ordonnances importantes, sans être pourtant tenu en droit de demander ou de suivre ses avis. A la fin du règne d'Edouard III seulement, la règle s'introduira que le roi ne pourra plus, de sa seule autorité, abroger un statut rendu en Parlement. Enfin, le Magnum Concilium était appelé à consentir les- subsides que demandait le roi en dehors des aides féodales (13). Un article de la Grande Charte, qui ne fut pas d'ailleurs reproduit dans les confirmations postérieures, promettait qu'en dehors des trois cas anciens de l'aide féodale le roi ne lèverait aucune aide ou escuage sans l'assentiment du Com- 'J\^ muSi Concilium regni (14); et ce dernier devait comprendre, outre / les prélats et les barons, tous ceux qui tenaient des terres directement de la couronne (15). Le Commune Concilium, ainsi conçu, ne paraît pas avoir fonctionné; l'aide extraordinaire était simplement demandée au Magnum Concilium, dont les membres, figurant les plus hauts imposés, étaient censés représenter tous les tenentes in capite. Tel fut d'abord le Parlement; mais le Magnum Concilium, qui alors le composait seul, ne devait produire qu'une branche du Parlement futur, la Chambre des Lords. Voyons d'où sortit la Chambre des Communes.

Les mêmes causes, qui amenèrent aux Cortès espagnoles, aux Etats généraux de France et à la Diète de l'Empire germanique, les représentants des villes privilégiées (16), opérèrent aussi en Angleterre. Là même, ce ne furent pas seulement les députés des villes et bourgs privilégiés, qui furent convoqués à côté des membres du clergé et des seigneurs laïques; ce furent aussi, et avant tout, les représentants des comtés, le comté formant, je l'ai dit, un corps organique, et dans une certaine mesure, indépendant (17),

(13) Sur tous ces points, voyez Gneist, Englische V erfassungsgeschite, S 22; — Stubs, Constiutional Hislory ch. xv, no 220 ; L. O. Pike, A constitulional hislory

' of the. House o/ Lords, p. 347 et s.

(14) Art. 12 : Nullum scutagium vel auxilium ponatur in regno nostro nisi par commune consilium regni nostri, nisi ad corpus nostrum redimendum et primogenitum fîlium nostrum militem faciendum et ad filiam nostram primogenitam semel maritandam ». Dans Bémont, Chartes des libertés anglaises, p. 29.

(15) Art. 14 : « Et ad habendum commune consilium regni de auxilio a^sidendo aliter quam in tribus casibus praedictis, faciemus submoneri archiepiscopos, episcopos, abbates, comités et majores barones... et prasterea faciemus submoneri in generali per vicecomites et baillivos nostros omnes illos qui de nobis tenent in capite ».

(16) Voyez mon Cours élémentaire d'histoire du droit français, 10* édit., p. 484.

(17) Stubbs, Constitutional History, ch. xv, no' 202 et suiv., traduite en français. — Sur la condition médiévale des villes et bourgs au point de vue des impôts et

LE GOLVERXEiMENT REPRÉSENTATIF 81

habitué depuis longtemps à élire des représentants pour di\erses fonctions locales (18). C'est en 1254 que l'on voit, pour la première fois à l'occasion d'une aide, deux chevaliers de chaque comté convoqués au Parlement à côté des prélats et des barons (19). Cela se reproduisit en 1261 et en 1264 ; aux chevaliers des comtés furent joints deux représentants de chaque ville ou bourg privilégié. Cela s'était fait par l'avis et sur l'initiative de Simon de Montfort ; aussi a-t-on voulu voir dans celui-ci le véritable créateur du Parlement anglais (20). Cela fut également pratiqué dans la suite, tout au moins aux Parlements de 1273, 1275, 1283. Mais les Anglais considèrent, comme ayant fourni le précédent décisif, le Parlement convoqué en 1295 par Edouard l^, qu'ils appellent le Parlement modèle (great and model Parliament) (21). En effet, celui-ci contenait définitivement une représentation de la nation entière, constituée par les trois Etats du royaume, à côté des éléments qui formaient le Magnum Concilium, il comprenait une représentation distincte du clergé et les députés des comtés, des villes et des bourgs.

J'aurai l'occasion d'exposer plus loin comment disparut la représentation propre du clergé, comment les éléments restants se partagèrent en deux Chambres : ce qu'il faut voir pour le moment, c'est comment ces deux Chambres conquirent le pouvoir législatif.

Tout d'abord les députés des comtés, des villes et des bourgs ne furent convoqués, comme nos anciens Etats généraux, que pour donner à la Couronne et sur sa demande « aide et conseil » (22). li ne semble même pas qu'on leur soumît alors les statuts que le roi projetait de faire ; on continuait à demander sur ce point l'avis seul du Magnum Concilium, qui, quoique faisant partie du Parlement général, conservait encore son individualité et ses attributions antérieures (23). Mais l'importance des Communes grandit rapidement; dès le premier tiers du xiv® siècle, leur assentiment

sur leur première représentation au Parlement, voyez Jenks, An outline o{ local English governement, 1894, p. 189 et suiv., ouvrage tiaduit en français.

(18) Voyez par exemple, Grande Charte, art. 18 : « Mittemus duos justiciarios per unumquemque comilatum per quatuor vices in anno qui, cum quatuor militibus cuiuslibet comitatus electis per comitatum, capiant in comitatu et in die et loco comitatus assisas prediclas ».

(19) Stubbs, Constitutionnal History, ch. xv, n° 214.

(20) R. Pauli, Simon de Monfort the crealor o[ the House o/ Commons, translated (and revised by the author) by U. Goodwin, London, 1876.

(21) Anson, The law and custom o[ the Constitution, V, p. 46.

(22) Anson, Law and custom, l', 18, 49. Comme nos députés du Tiers Etat, les membres des Communes se montraient souvent fort réservés quant aux avis qui leur étaient demandés, craignant de se compromettre en approuvant des actes qui nécessiteraient plus tard le vote de nouveaux subsides. Anson, op. et loc. cit., p. 18 et 49; — Stubbs, Constitufional History, ch. xvi, no 294.

(23) Anson, Law and Custom, P, p. 17. — Stubbs, Conslilutional History, ch. xv, n" 224.

aux statuts est demandé comme celui des Prélats et des Lords temporels (24). Ce sont elles surtout qui conquerront au Parlement le pouvoir législatif proprement dit, lequel comprend nécessairement le droit d'initiative, le droit de proposer les lois. Jusque-là l'initiative appartenait au Roi seul, comme d'ailleurs le pouvoir législatif dans son entier; c'était lui seul qui faisait la loi, il est vrai avec l'assentiment des Lords et des Communes. Celles-ci se servirent habilement de deux droits précieux : le droit de consentir l'impôt et le droit de pétition.

Le droit de consentir l'impôt se consolida à la fin du xnf siècle dans des conditions nouvelles. Les jurisconsultes anglais l'ont expressément rattaché à un soi-disant statut d'Edouard l^, dit statutum de talagio non concedendo (25), dont en effet les termes sont formels (26). En réalité, ce n'est pas là une loi, mais seulement une pétition du Parlement adressée au Roi en 1297 (27). Seulement cette même année, Edouard P' posait en effet le principe dans la confirmation des Chartes (28). Depuis lors, en tant que principe, il n'a pas été contesté. Quant au droit de pétition au Roi, il avait été de bonne heure exercé par les particuliers; et lorsque le Magnum Concilium prit une périodicité fréquente, le roi choisit parmi ses membres des commissaires chargés d'examiner les pétitions. Plus tard, les Communes, comme les Lords, en reçurent elles-mêmes, pour les présenter au roi, si elles le jugeaient convenable ; et, dès leurs premiers temps, elles en présentèrent, spontanément, de collectives, comme nos Etats généraux présentaient des doléances. Ce fut même là, d'abord, leur seul droit, en dehors du consentement de l'impôt. C'est par là qu'elles prirent l'initiative de la législation, demandant au roi de faire une loi nouvelle dans un certain sens, lorsque les abus signalés indiquaient une lacune ou une erreur dans la législation. Ce n'était cependant qu'une supplique; et deux ' dangers étaient à craindre : ou que le roi refusât de rendre l'ordonance demandée, ou, s'il voulait bien l'édicter, qu'elle ne fût pas exactement rédigée selon le vœu des Communes. Celles-ci, pour imposer leur volonté, usèrent avec habileté

(24) Un Act de 1322 reconnaît expressément le droit des Communes, et il le présente comme étant déjà sanctionné par l'usage. Anson, Laiv and cuslom, P, p. 235, 236 ; L. O Pike, op. cit., ch. xiv.

(25) Voyez la Pétition o/ Right de 1628, dans Gardiner, The Constitutional documents ol the puritan Révolution, p. 1 : <t It is declared and enacfed by a statute made in Ihe lime of the king Edward the First, commonly called Statutum de tallagio non concedendo, Ihat no tallage or aid shall be laid or levied by the king or his heirs in this Realm wilhout Ihe goodwill and assent of the Archbishops, Bishops, Earls, Barons, Knights, Burgesses and olher Freemen of the Commonalty of this Realm ».

(26) Bémont, Charles des libertés anglaises, p. ?8, art. 1.

(27) Blémont, op. cit., p. 87.

(28) Confirmation des Chartes, art. 6, dans Bémont, op. cit., p. 98.

LE GOUVERNEMENT REPRÉSENl AT IF 83

et persévérance de leur droit de consentir l'impôt. Elles cherchèrent à faire de l'ordonnance la condition même de l'aide accordée. Mais cela était difficile à organiser dans une forme juridique. Obtenir une promesse du roi était chose relativement aisée; mais comment être sûr qu'elle serait tenue ? Les Communes employèrent les moyens les plus divers : ainsi elles exigeaient des réponses par écrit, ou insistaient pour que des règlements demandés fussent préparés dans un comité où figuraient des députés à côté de Lords et de juges. Tout cela n'était pas toujours efficace; on constate cependant que « presque toute la législation du xiv® siècle a pour fondement des pétitions du Parlement... Une comparaison entre les Rôles du Parlement et le Livre des Statuts (Statute Book) démontre que la grande masse des lois nouvelles sont dues à l'initiative des Etats et principalement à celle des Communes (29) ».

Lorsqu'une pétition émanait des Communes, elle était également soumise aux Lords; et, lorsque ceux-ci se déclaraient contraires, le Roi, en le constatant, paraissait avoir un motif suffisant pour répondre négativement (30). Ainsi s'établissait la coopération égale des deux Chambres en matière de législation (31), comme elle s'établissait pour le vote de subsides (32). Sans aucun doute, les Lords pouvaient également prendre l'initiative d'une loi par voie de pétition, et alors le projet de statut, dressé par ordre du Roi sur leur pétition, devait être soumis aux Communes (33). Mais presque toujours les Communes admettaient, sur la liste de leurs propres pétitions, celles qui avaient été présentées par les Lords (34); aussi la formule officielle, dans le préambule des lois, mentionnait la pétition des Communes et l'assentiment des Lords (35).

(29) Stubbs, Constitulional History, ch. xvii, a° 290. Un phénomène parallèle peut être constaté en France. Bien que nos Etats généraux n'eussent en droit aucune participation au pouvoir législatif, en réalité les grandes ordonnances du xv* et du xvi* siècles sont principalement fondées sur les doléances des Etats généraux.

(30) Stubbs, Conslitutional Hislory, ch. xvti, n° 290, t. II, p. 573.

(31) Stubbs, ConstiliUional History, ch. xvii, n* 293, t. Il, p. 598. Il est vrai que pendant longtemps, en même temps que les barons et prélats composant le Magnum Concilium, et comme faisant partie de celui-ci, étaient convoqués au Parlement les grands officiers du royaume, les membres du Conseil étroit du Roi et les juges des Cours supérieurs. Alors la Chambre des Lords n'avait pas encore pri's son individualité propre; c'était encore le Roi en son Conseil et en Parlement qui approuvait les pétitions des Communes. Il en fut autrement lorsque, sous Richard II, le Conseil privé du Roi et les juges supérieurs cessèrent de siéger au Parlement. Le Conseil du Roi, le futur Privy Council, se sépara alors définitivement du Magnum Concilium qui devint la Chambre des Lords, une branche du Parlement parallèle à la Chambre des Communes. L. O. Pike, op. cit., p. 44, 251, 280, 321-2, 326, 333.

(32) Stubbs, Conslitutional Hislory, ch. xx, n* 759.

(33) Stubbs, Conslitutional History, ch. .ix, n" 760, 761.

(34) Stubbs, Constitulional Hislory, ch. xvii, n° 293, t. II, p. 59L

(35) Constitulional History, t. II, p. 591.

84 LA LIBERTÉ MODERx\E

Pour que ce système, compliqué et assez peu net, se changeât en un véritable partage du pouvoir législatif entre le Roi et les deux Chambres, il fallait peu de chose : un simple changement de forme suffit. Au lieu de rédiger leur proposition sous la forme d'une pétition demandant la rédaction d'une loi par la Couronne, les Communes (ou les Lords) la rédigèrent en forme de projet de loi ou Bill. Lorsque ce projet avait été successivement adopté par les deux Chambres et qu'il était présenté au Roi, celui-ci, à moins de le rejeter, le transformait immédiatement et nécessairement en loi ou Statute, en lui donnant son assentiment. Après le vote des deux Chambres, c'était une loi toute faite, sauf la volonté royale qui lui donnait la force. Ce procédé s'introduisit au xv® siècle pendant le règne d'Heiîri VI (1422-1462) (36). Dès lors, en réalité, la prérogative de la Couronne en matière de législation était réduite à un droit d'initiative, lorsque c'était elle qui proposait la loi; à un droit de veto, lorsqu'elle était proposée par les Chambres. Aussi, sous le même règne d'Henri VI, la formule qui précédait la loi changeât-elle très logiquement; on ne dit plus que celle-ci avait été rendue ù la requête ou sur la supplique des Communes et des Grands, mais qu'elle avait été rendue « par l'autorité du Parlement (37) ». 11 semble que, dès lors, la liberté était établie en Angleterre et le pouvoir législatif suffisamment séparé de l'exécutif. Il n'en était rien cependant.

Le roi, en effet, n'avait pas entièrement perdu le droit de légiférer. Ce qui dorénavant nécessitait toujours le consentement des deux Chambres du Parlement dans les conditions ci-dessus indiquées, c'était le Statute ou loi proprement dite. Mais le roi pouvait, de sa seule autorité, avec l'avis de son Conseil privé, faire des ordonnances obligatoires pour tous les sujets. On faisait bien une différence entre les deux. Le statut était une vraie loi, destinée à toujours durer; il était solennellement inséré sur les Rôles du Parlement, et mis au Statute Book. Vordinance ou proclamation, comme on dira plus tard, était un règlement proA'isoire, quoique général; elle était simplement promulguée dans des lettres patentes ou dans une charte (38). Il fut aussi admis, dès le xiii® siècle, que

(36) Stubb&, Constitulional Hislory, n° 290, t. II, p. 577-578; — Anson, Law and custom, P, p. 242 : il en cite un exemple de l'année 1429. L. Owen Pike, op. cit., p. 326.

(37) Stubbs, Constitulional Hislory, no 293, t. II, p. 591; — Anson, Law and eustom, P, p. 241.

(38) Stubbs, Constitulional Hislory, n° 292, t. II, p. 5S4. Sur la conception ancienne de Vordinance et du Statute, vo3'ez Pollocli et Maitland, Hislory english law, t. I, p. 160; — L. O. Pike, A constitulional Hislory o( the House o[ Lords, p. 230 et suiv. Ce dernier auteur estime {p. 321-2) que le Roi perdit seulement son droit propre de légiférer lorsque son Conseil privé cessa de figurer au Parlement et ne s'y confondit plus avec la Chambre des Lords.

le statut ne pouvait être abrogé ou modifié que par un statut, rendu sur l'avis du Parlement (39). Mais le domaine respectif du statut et de l'ordonnance était mal déterminé, et même, sous forme de mesures executives, le roi pouvait aisément tourner ou modifier un statut. On s'en plaignait ouvertement à la fin du xiv*' siècle (40), et cela restera, vrai jusqu'à la Révolution de 1688.

Le roi avait encore un autre pouvoir qui lui permettait, sans abroger la loi, de la rendre souvent inefficace; c'était le jus dispensandi, le droit de dispenser, dans un cas donné, de l'application de la loi, soit pour le présent, soit même pour le passé, sans lui enlever sa force générale. Cette faculté, qui paraît avoir pour origine la théorie du droit canonique (41), était, pour les anciens jurisconsultes, un attribut naturel de la souveraineté (42); au xvi* siècle, on ne la contestait pas au roi d'Angleterre (43).

Enfin, le roi pouvait dans une certaine mesure échapper à l'autorité la plus gênante du Parlement, celle que celui-ci avait acquise en matière de subsides. Sans doute les impôts devaient en principe être votés par les Chambres, mais assez souvent la Couronne pouvait s'en passer. Le monarque, en effet, avait un revenu permanent, héréditaire, analogue au Domaine des rois de France. De plus, traditionnellement les Chambres votaient, au commencement de chaque règne, certains impôts indirects, fort importants, pour la vie entière du roi (44) Celui-ci également se procurait des ressources par des impositions déguisées, qu'il établissait de sa propre autorité, soit par la réglementation du commerce avec l'étranger, laquelle lui appartenait (45), soit par les amendes énormes infligées aux violateurs des ordonnances, soit en invoquant les besoins de la

(39) Edouard 1er refusa expressément pour cette cause, d'abroger, sur la demande du clergé, le statut de religiosis : « Illud stafutum de consilio magnatum suorum fuerat editum et ordinatum, et ideo absque corum consilio non erat revocandum ». Stubbs, Constitutional History, t. II, p. 237 et 126. — Voici comment Bracton présente sa théorie De legibus Anglias, lib., I, ch. ii : « Leges Anglicanae..., cum fuerint approbatae consensu utentium et sacramenfo regum conGrmatœ, mutari non possunt nec destrui sine communi consilio omnium quorum consensu et consilio fuerunt promulgatae. » II ajoute, il est vrai : a In melius tamen converti possunt siue illorum consensu ».

(40) Voyez le texte cité par Stubbs, II, p. 587, note 1, et se rapportant au Parlement de 1382 : « Quid juvant statuta parliamentorum, cum penitus expost nullum sortiantur effectum ? Rex nempe cum privato consilio cuncta vel mutare vel delere solebat quae in parliamenlis antehabitis tota regni non solum communias sed et ipsa nobilitas statuerai ».

(41) Esmein, Le mariage canonique, t. II, p. 316 et suiv.

(^42) Covarruvias, Variarum resolutionum, lib. I, c. i, n° 7 : '( Princeps qui habet potestatem leges condenti et conditis derogandi. »

'43) Thom Smilh, De rep. Anglorum, lib. II, ch. iv, p. 185 : 'c Protestatis monarchicae leges relaxandi jus est, ubi asquitatis benignitas moderationem patitur ».

(44) Anson Law and cuslom, P, p. 19, 24, 320 et suiv.

(45) Anson, Law and custom, P, p. 320 et suiv.; II, 286 et suiv.; — Dicey, The priry Council, p. 160.

/8d la LIBERTE MODERNE

défense nationale, dont il avait la charge (46). Sauf la question d'argent, tout ce qui concernait la guerre et l'armée ne relevait que de lui (47).

Les monarques de la dynastie des Tudors, tout en s'efforçant de développer à leur profit la théorie et même les pratiques du pouvoir absolu, tel qu'il existait alors en France, vécurent généralement en bonne harmonie avec les deux Chambres, qui leur furent complaisantes. Elles abdiquèrent même en quelque sorte leur pouvoir législatif au profit d'Henri VIII, qui reçut d'elles le droit de faire des proclamations ayant force de loi (48). Mais sous les Stuarts il en fut autrement. Pénétré du principe de la monarchie de droit divin (49), Charles P"" entra dans le long et tragique conflit a^ ec le Parlement qui devait le conduire à l'échafaud. Il en résulta la proclamation momentanée de la pleine souveraineté nationale (50), la République établie et la suppression de la Chambre des Lords en même temps que celle de la royauté. La Chambre haute pourtant , fut rétablie par Cromwell lui-même et, bientôt après sa mort, la monarchie restaurée (51).

Après la Restauration, la dynastie des Stuarts reprit ses, prétentions et ses pratiques antérieures; et cela aboutit à la Révolution de 1688. Les deux Chambres du Parlement prononcèrent la déchéance de Jacques II et appelèrent au trône Guillaume d'Orange. En même temps elles condamnèrent solennellement toutes les prétentions de la royauté, qui étaient l'affirmation d'un pouvoir personnel et absolu; elles restreignirent ses prérogatives de manière à la mettre dans la dépendance assurée du Parlement. Ce fut l'objet du Bill of

(46) C'est ainsi que, dans les années 1634 et suivantes, le roi adressa un ordre au shériff de chaque comté lui demandant de fournir un ou plusieurs navires d'un tonnage déterminé, la somme nécessaire devant être répartie entre les habitants. Cela donna lieu au célèbre procès de Hamdem et la prétention de la Couronne fut admise par les juges. Ansom, Law and custom, P, p. 327.

(47) Th. Smith, De rep. Anglorum, lib. II, ch. iv : « Rex reginave summam pacis bellique denunciandi potestatem habet... Militiœ quoque et in castris Princeps absolutam potestatem nullis legum ropagulis coercitam habet; ejus placita vim legis sustinent ».

148) En 1539, Henri VIII. ch. viii; — Dicey, Introduction, p. 48. — Stubbs, Constit. Hislory, no 292, t. II, p. 588, qui appelle cet Act la lex regia de l'histoire d'Angleterre.

(49) Voyez, par exemple, la Déclaration royale du 10 mars 1628 (Gardiner, Documents, p. 17) : a Howsoever princes are not bound to give account of fheir actions but to God alone y>.

^50) Mémoires o[ Edmund Ludlow, London, 1751, p. 106 : « They voted : Ihat the people are under God the original of ail just pn^ver; fhat the House of Gommons heing chosen by and representing the people, are the suprême po\\er in the nation; that wathsoever is enacted or declared for law by the Gommons in Parliament hath the force of a law and the people are concluded thereby though the consent of king and peers be, not had thereto »

(51) Voyez sur le droit constitutionnel de cette période mon étude intitulée : La constitutions du protectorat de Cromwell, dans la Revue du droit public el de la science politique, 1900.

Rights (52), ou Déclaration des droits, du 13 février 1688, que les deux Chambres votèrent et remirent au prince d'Orange, et qui, avec la Pétition of Right de 1629 (53), a été pour la moderne Angleterre ce que la Grande Charte et ses confirmations avaient été pour l'Angleterre du moyen âge. Il refusait expressément au roi le pouvoir de suspendre les lois ou l'exécution des lois (art. 1), — ainsi que le pouvoir de dispense" des lois ou de leur application (art. 2). Il niait absolument (art. 4) le droit pour la Couronne de lever aucun impôt ou taxe sans l'octroi du Parlement et de maintenir en temps de paix une armée permanente dans l'intérieur du royaume, sans la même autorisation (art. 6). Par une précaution devenue traditionnelle et constante à partir de cette époque, « le consentement du Parlement à l'existence continue d'une armée permanente a été donné seulerrient pour une période d'un an, par une résolution formelle de la Chambre des Communes fixant le nombre d'hommes dont l'armée se composera (54) ». Ajoutons que le revenu héréditaire de la Couronne était considérablement réduit (55). « Depuis cette époque (1688), les revenus publics de la Couronne ont absolument dépendu du Parlement et sont dérivés ou d'octrois annuels pour les services publics spécifiés, ou de paiements déjà autorisés et affectés par les Acts du Parlement (56). » Les plus importantes dépenses, en particulier celles pour l'armée et pour la miarine, n'étaient votées que pour un an. D'autre part, alors entra véritablement dans la pratique le principe d'après lequel « les sommes accordées et affectées par les Communes à un service spécial doivent être employées par le pouvoir exécutif seulement pour défrayer les dépenses de ce service ». Il avait été proclamé déjà auparavant et même législativement sanctionné, après la Restauration, sous Charles II, mais c'est seulement après la Révolution de 1688 qu'il fut définitivement appliqué et incorporé dans le système de gouvernement (57). Enfin, les proclamations royales furent, vers la même époque, non pas supprimées, mais rendues inoffensives : il fut établi qu'elles devaient seulement servir à rappeler les citoyens au respect des lois, sans pouvoir rien y ajouter ou rien en retrancher (58).

(52i Stubbs, Select Charters and other illustrations o[ English Conslilulional History, Appendix, p. 583 et suiv.

(53: Gardiner, Documents, p. 1.

(54) Todd-Walpole, t. I, p. 154, traduction française publiée par MM. Boucard el Jèze, Paris, 1900, t. I, p. 242.

(55) Blackstone, Commentaries, B. I., ch. viii, p. 306.

(56) May, Parliamentary Practice, 3" édit., p. 591.

(57) Todd-Walpole, II, p. 230, trad française, t. II, p. 356.

(581 Dicey, Introduction, p. 51 : k En 1610, une opinion solennelle ou protestation des juges établit la doctrine moderne, d'après laquelle les proclamations royales n'ont en aucun sens force de loi; elles servent à rappeler la loi à l'attention du public, mais elles ne peuvent par elles-mêmes imposer à qui que ce soit une

Par cette longue évolution, le droit anglais avait non seulement assuré la liberté britannique, mais aussi produit une forme nouvelle de gouvernement, destinée à une large propagation, le gouvernement représentatif des temps modernes. Voyons quels en étaient les traits distinctifs.

(E^ En premier lieu, les divers pouvoirs qui exerçaient les attributs de la souveraineté étaient considérés comme agissant non en vertu d'un droit propre, mais en tant que représentants de la nation et au nom de celle-ci. Cela était reconnu dès le xvi® siècle, quant au Parlement, réunion de ces divers pouvoirs et possédant par suite la souveraineté intégrale (59). Cela n'était pas moins vrai de chacun de ces pouvoirs isolément considéré.

Pour la Chambre des Communes, issue tout entière de l'élection, son caractère représentatif était évident. Il était moins clair pour la Chambre des Lords; les Pairs semblaient posséder chacun un droit propre, et parfois l'on a tiré de là certaines conséquences ou explications (60). En réalité cependant la Chambre des Lords était

obligation ou un devoir légal qui ne lui seraient pas imposés par une loi ou Act du Parlement. En 1766, lord Chatham essaya de prohiber l'exportation du blé par voie de proclamation, et VAcl o/ indemnity (7 Geor. III, ch. vii, passé en conséquence de cette entreprise, peut être considéré comme la condamnation législative et définitive de toute prétention de la Couronne à légiférer par voie de proclamation. » [Cependant en temps de guerre le common law, c'est-à-dire le droit public coutumiep reconnaît au Gouvernement des pouvoirs étendus, comme le reconnaît Dicey luimême {Introduction, éd. française, p. 249 et s. et ch. viii : La loi martiale) et comme l'a rappelé la proclamation royale du 4 août 1914. V.' Jèze : Rev. dr. public 1917, p 22 et ci-dessous, 2' partie, ch. m, § II, ii.

(59) Thom. Smith, De rep. Angl., lib. II, c. n, p. 169 : « Post bene longum dellberandi spatium ter recitata more loci schedula et in utraque domo rationibus agitata seorsimque ambarum partium calculis comprobata, regio demum assensu confirmatur; quodque sic gestum. ut Principis et universi regni (ectum interpretamur. » P. 17 : « Quidquid in centuriatis comitiis aut in tribunitiis populus Romanus efficere potuisset, id omne in commitiis anglicanis (Parlamentis) tanquam in eœtu principem populumque reprœsentante commode transigitur. Intéresse enim illo conventu omnes inlelligimur, cujuscumque amplitudinis, status aut dignitatis, Princepsve aut plebs fuerit, î're per seipsum id fiât sive per procvratorem »,

(60) Sur ce qui suit, voir mon étude, La Chambre des Lords et la démocratie dans les Séances et travau.t de V Académie des sciences morales et politiques (compte rendu), t. LXXIV (1910), p. 465 et suiv. tirage à part, p. 16 et suiv. ; Rossi, Cours de droit constitutionnel, 2' édit., t. IV, p. 57 : « La pairie anglaise en effet n'est pas une représentation du pays... Elle se représente elle-même, elle délibère pour son propre compte. En voici la preuve : un pair anglais a le droit de voter par procuration... S'il était là comme représentant du pays, son premier devoir serait d'assister à la discussion. Il vote par procuration parce qu'il exerce un droit kiut personnel ». M«is le fait sur lequel s'appuie Rossi s'explique autrement : les auteurs anglais attribuent à une grâce du roi le droit pour les pairs de voter par procureur. — May, Parliam. Pratice, S' édit., p. 213 : a A member of the upper House bas the privilège of serving by proxy, by virtue of royal licence which aulhorises him to be personally absent, and to appoint another Lord of Parliament as bis proxy; but since 1868 Ihe use of this privilège has been discontinued ». La désuétude de ce droit était enc( re

considérée comme représentant la nation entière (61), ou comme représentant l'un des Etats (Estâtes) dont se composait la nation (62). Enfin la royauté était elle-même représentative; le monarque tenait ses pouvoirs de la nation et ne pouvait les exercer que dans l'intérêt national, conformément aux lois. Cela a été reconnu de bonne heure (63) et exprimé par les auteurs modernes dans les termes juridiques les plus nets (64). Bien plus, à diverses reprises, en dehors de la Révolution puritaine, les Lords et les Communes réunis ont déposé des rois comme ayant manqué aux obligations essentielles de leur charge. Lors de la déposition d'Edouard II

en 1907 constatée dans un débat solennel, Hansard's parliamenlary debates, ilh sériîs, t. 173, p. 1241. — Courtney, op. cit., p. 104. — Cf. Stubtis, Cont. History, n* ',72, t. III, p. 487. Quant au droit qui appartient à tout Pair de protester contre t ne décision de la Chambre des Lords, el qui paraît être une survivance des princiijes féodaux, voyez Stubbs, op. cit. n° 773.

(61) Au xvm' siècle, en France, on discutait ce problème. Les vrais principes du gouvernement Irançais (par Gin), Genève, 1782, p. 150 : « Tel est le système du gouvernement anglais. Le monarque y partage le droit de faire les lois non avec les tribunaux, mais avec les représentants de la nation; car cette qualité ne peut être contestée aux Pairs qui forment la Chambre des Nobles et aux députés des villes qui composent la Chambre des Communes ». Sieyès, Quest-ce que le Tiers Etat, 3' édit., 1789, p. 118, note 1. a On dit en Angleterre que la Chambre des Communes représente la nation. Cela n'est pas exact. Peut-être l'ai-je déjà remarqué; en ce cas, je répète que si les Commuiltes seules représentaient la volonté nationale, elles formeraient seules tout le corps législatif. La Constitution ayant décidé qu'elles n'en étaient qu'une partie sur trois, il faut bien que le Roi et les Lords soient regardés comme des représentants de la Nation ». Le jugement des auteurs modernes est encore à peu près le même. Burgess, Politic.al science and comparative constitutional law, 1896, examinant la question (t. Il, p. 67 et suiv.), se demande ce que représente la Chambre des Lords; après avoir émis l'idée qu'on pourrait la considérer comme représentant les intérêts des campagnes par opposition à ceux des villes, il écarte cette idée et conclut ainsi : « In fact, I thinlc we must come to the conclusion that the Lords represent, in principle, Ihe intereste of the v^'hole Empire and of ail classes as truly as the Gommons. They differ from the Gommons only in the manner of their sélection ».

(62) En 1788, lorsque George III fut atteint de folie pour la première fois et qu'il fallut assurer malgré cela la marche du gouvernement, Pitt soutint et fît admfttre que les deux Chambres pouvaient prendre les mesures nécessaires, parce que réu.iies elles représentaient tous les Etats de la nation. Todd-Walpole, t. I, p. 119 : « It was argued by Mr. Pitt who was Ihen prime minister, thaï in conformity of the princi,)les eslablished by the Révolution of 1688 and by the Bill of Rights, the Lords and Gommons represented the whole Estâtes o[ the people and were therefore, legally as well as constitutionaly empowered to supply any deficiency in the kingly office ». — Anson, t II, p. 61, parlant des décisions prises par les deux chambres en 1688, pour l'avènement de Guillaume d'Orange, dit aussi : o: H was thus declared by the assembly of the Estâtes of the realm ».

(63) Fortescue, De Laudibus, c. xiii : « Ad tutelam namque regni, subditorum ac eorum corporum et bonorum rez hujusmodi creatus est, et hanc potestatem a populo effluxam ipse habet, que ei non licel potestate alla suo populo dominari ».

(64) Todd-Walpole, t. I, p. 108 : ce It must be observed of ail the royal prérogatives, that they are held in trust for the benefit of the wolde nation, and must be exercised in conformity -nith the constitutional maxim »; traduction française, t. I, p. 169. le traducteur a rendu les mots imprimés en italiques de la façon suivante : a Ce qu'il faut remarquer c'est que toutes les prérogatives royales n'existent que pour le plus grand bien de la nation ». Le textî est plus précis to hold onything in trust, c'est tenir une chose d'une autre personne et la posséder comme le représentant de celle-ci

et de Richard II, cela ne souffrit aucune difficulté; en 1688, on eut, au contraire, beaucoup de scrupules pour déclarer la déchéance de Jacques' II. C'est que, « depuis la dernière occasion dans laquelle le Parlement avait réglé la succession à la Couronne, la théorie du droit divin avait surgi et rehaussé le droit héréditaire; la conception d'une prérogative royale supérieure à toutes les lois avait survécu à la catastrophe de la Rébellion. Le Roi, représentant officiel du peuple, disparaissait derrière le directeur choisi par Dieu (65) ». On s'en tira par un détour; la Déclaration des droits supposa que Jacques avait abdiqué. D'ailleurs le Parlement perdit ces scrupules au bout de quelques années ; car en 1700, par VAct of Settlement, il régla la succession fi la Couronne, en lui donnant une dévolution et des règles nouvelles (66).

Par un procédé juridique ingénieux et scientifique, le droit anglais traduisit de bonne heure ce caractère représentatif de la royauté. Cela consista à distinguer le Souverain et la Couronne, en attribuant à cette dernière tous les attributs de la souveraineté dont le monarque a l'exercice. La Couronne, personne fictive, fut d'abord elle-même la représentation de la dignité royale, conçue dans sa perpétuité, en dehors des princes qui la revêtent successivement : « La Couronne d'Angleterre est une hypothèse qui fonctionne bien. Il n'y a pas, dit M. Gladstone, de distinction plus vitale, pour la pratique de la Constitution anglaise ou pour le jugement exact à porter sur elle, que la distinction entre le souverain et la Couronne. Cette distinction passe souvent inaperçue, et cela est d'autant plus facile qu'on n'en tient aucun compte dans notre terminologie légale ou cérémonielle. La loi et les conventions ne distinguent pas entre les droits, les pouvoirs et les prérogatives du souverain actuel et ceux de la personnalité ou institution m\i,hique, immortelle, omnipotente, embrassant tout, infaillible, omnisciente, qui est, au point de ATie technique, la force centrale et le lien commun de tout notre système. La Couronne est comme l'éther, qui est, pour les physiciens modernes, le postulat de la matière et de l'énergie... Le gouvernement de ce pays n'est point celui d'un despote demi-divin. Le souverain, qui est le chef héréditaire et cérémoniel d'une démocratie parlementaire, a beaucoup de privilèges et d'attributs de la plus haute importance ; mais ces pouvoirs terribles, qui, au point de vue technique, lui sont attribués, il ne les possède pas. Ils appartiennent à un mythe opportun qui s'appelle la Couronne, mais qu'on pourrait tout aussi bien appeler la nation ou la volonté du peuple, ou du nom de toute autre abstraction équivalente (67) ».

(65) Anson, Law and cusiom, t. II, p. 61, 59.

(66) Anson, Law and cusiom, t. II, p. 62

(67) Sidney Low, The pocemance o( England, p. 254. Notre ancien droit osait aussi de la même fiction. On la trouve dans le nom et la théorie des grands oUiciers de la

Mais si, dans un sens large, les trois branches du Parlement étaient devenues des autorités représentatives de la nation, le roi et la Chambre des Lords ne le sont que légalement et fictivement (68), Seule, la Chambre des Communes représente effectivement le peuple, tenant de lui tous ses pouvoirs par des élections périodiques. C'est cette représentation particulière et propre par des députés élus que l'on a l'habitude, soit en Angleterre, soit à l'étranger, de désigner sous le nom de gouvernement représentatif, pris dans un sens étroit ; et voici la théorie et les règles de cette forme de gouvernement, absolument inconnue au monda antique, telles qu'elles s'étaient fixées chez les Anglais (C9) dans la première moitié du xix^ siècle.

1"* Les députés tiennent leurs pouvoirs du peuple • '^elui ci leur transmet par l'élection i;n droit qui réside en lui. Mais en même temps il est considéré comme incapable d'exercer lui-même et directement ce droit, cela pour des raisons qui seront exposées plus tard. Il ne saurait se substituer aux députés et agir par luimême (70).

2" Les députés, quoique élus par circonscriptions, représentent chacun le peuple entier ; ils peuvent délibérer et statuer sur toutes les affaires d'intérêt général ou d'intérêt local qui rentrent dans les attributions de l'assemblée dont ils font partie (71).

Couronne de France, du Domaine de la Couronne, dans les traités conclus au nom de la Couronne de France. Mais chez nous elle ne produisit que des effets restreints, arrêtée dans son développement par la monarchie absolue. Chez nous aussi la Couronne représenta d'abord la dignité royale personnifiée; mais aux Etats généraux de 1576, Bodin déclarait que, si le roi ne pouvait pas aliéner le domaine de \a, Couronne, c'était parce que celui-ci appartenait à la Nation

(68) Voici comment s'exprimait M. John Morley à la Chambre dp": Communes, le 1er septembre 1893, dans le débat sur le Home rulle {Daily News du 2 septembre) : « To Ihink thaï one who has been himself the leader ôf the Hr>use... should now appeal from the décision of the représentative Chamber... to the Chamber that is nof représentative a. Plus loin il appelait la Chambre des Communes : ce This branch of the Sovereign Législature of the realm, freely chosen populary représentative and virtualy suprême. » Dans la campagne qui de nouveau est, depuis vingt ans, dirigée contre la Chambre des Lords, l'expression de Chambre non représentative revient à chaque instant. C'est l'idée exposée dans la résolution votée par la Chambre des Communes, le 14 mai' 1907.

(69) Sur ce qui suit, voir lord Brougham, The British Constitution is hislory, structure and working (Works, t. XI, Edinburgh, 1873), les huit premier chapitres, spécialement ch. iv et yii.

(70) Lord Brougham, op. cit., p. 34 : « The power must be parted a\ ith and given over. It is not a représentation if the conslituents so far retain a control as to act for Ihemselves y> — George Cornwall Lewis, -4a essay on the gocemmerii oi depedencies,. London, 1841, p. 49 : « The électoral or constituent body cannol itself exercise the powers which it enables its représentant or deputy to exercice ».

(71) Blackstone, Comment., B. I., ch. ii, p. 159 : « Chaque membre, bien que choisi par un district particulier, sert pour tout le royaume. Car la fin pour laquelle il est envoyé est, non pas particulière, mais générale: ce n est pas dans l'intérêt seul de ses cdnsliluants, mais dans celui de la communauté, pour conseiller Sa Majesté (comme il apparaît parles lettres de convocation) : de communi consilio super negotiis quihus

3° Les députés ont une entière indépendance, une pleine liberté d'appréciation, quant à l'exercice de leurs pouvoirs et quant aux actes qui rentrent dans leurs fonctions, tant que celles-ci ne sont pas arrivées à leur terme légal. Non seulement leurs électeurs ne peuvent pas les révoquer, mais ils ne peuvent pas non plus limiter leurs pouvoirs par des instructions précises et initiales, ni les obliger à statuer dans un certain sens, sous peine de nullité de leurs actes. Les députés ne sont pas les simples délégués ou mandataires des électeurs ou du peuple; ils sont, pour un temps donné et pour l'exercice de certains attributs de la souveraineté, les représentants légaux de la nation qui leur a transmis son drojt. Ils doivent agir en conscience pour le mieux et dans l'intérêt général ; mais pour atteindre ce but, toute liberté leur est laissée dans les limites de la Constitution (72). Quoique devant opérer sur un autre terrain, ils sont semblables à des magistrats élus par le peuple pour exercer le pouvoir exécutif ou judiciaire (73). Cette dernière règle, qui paraît absolument essentielle aux publicistes et jurisconsultes modernes, n'est point cependant, il s'en faut de beaucoup, aussi ancienne que les élections des députés pour les comtés et pour les bourgs. Celles-ci, au contraire, se firent anciennement, comme toutes les élections semblables en Europe, sur le principe du mandat proprement dit et des pouvoirs exprès et impératifs donnés au mandataire. Cela était d'ailleurs logique ; car dans les temps anciens, les comtés, les villes et les bourgs étaient comme autant de

dam arduis et urgeniibus, regem, slalum et defensionem regni Anglicanx et Ecclesiœ anglicanœ concernentibus. » — Lord Brougham, op. cit., p. 35, n» 4.

(72) G. Cornwal Lewis, op. cit., p. 48, Lord Balfour, à la chambre des Lords-, disait encore en mars 1911 {Homsard's parliamenlary dehales, [i[lh série, vol. XII, col. 256) : «t Ils (les (feputés) sont des représentants au vrai sens du mot et non des délégués pieds et poings liés, obligés de faire ou de ne pas faire certaines choses. »

(73) Lord Brougham, op. cit., p. 39 : « Indeed the élection of magistrales, though apparenlly less like représentation, is in reality more akin to it: for the powers of executive government are given over by the people to the functionaries chosen. This was necessary because of the impossibility of a whole people exercising those funclions. If Ihan any of the old republics had been as extensive as to make assemblies of the people impossible, it is likely that the expédient would hâve been adopted of delegating the législative functions to a smaller body ». On peut remarquer que le terme gouvernement représentatil a été quelquefois pris dans un sens exacleraei^t inverse à celui-ci; c'est un exemple des difficultés que crée en droit constitutionnel l'incertitude de la langue, souvent mal fixée; voici ce que disait en 1816 RoyerCollard dans la discussion de la loi électorale (do Barante, La vie politique de M. Royer-Collard, ses discours et ses écrits, 2' édit., t. I, p. 227) : « Le mot représentation est une métaphore. Pour que la métaphore soit juste, il est nécessaire que le représentant ait une véritable ressemblance avec le représenté; et, pour cela, il faut, dans le cas présent, que ce que fait le représentant soit précisément ce que ferait le représenté. Il suit de là que la représentation politique suppose le mandat impératif déterminé à un objet luimême déterminé, tels que la paix ou la guerre, une loi proposée. En effet c'est seulement alors qu'il est prouvé et visible que le mandataire fait ce qu'aurait fait le mandant et que le mandant aurait fait ce que fait le mandataire ».

LE GOUVERNEMENT REPRESENTATIF Uo

petites républiques, qui se faisaient représenter par des plénipotentiaires à une sorte de diète féodale.

Comme nos députés aux Etats généraux (74), les députés des comtés et des bourgs recevaient alors de leurs électeurs des pouvoirs écrits plus ou moins larges (75): et ce qui montre bien qu'ils ne pouvaient les dépasser, c'est que le roi, dans les lettres de convocation adressées aux shériffs, demandait que les représentants des Communes reçussent des pouvoirs assez amples : ita quod pro defectu hujusmodi potestatis negotium infectum non remaneat (76). On les voit d'ailleurs, après la session du Parlement, rendre compte à leurs mandants (77). Quand et comment dispamt cet usage ? Je ne le trouve point indiqué par les auteurs anglais ; mais cela dut nécessairement coïncider avec la pleine acquisition du pouvoir législatif par les deux Chambres : ce vieux système était incompatible avec l'exercice d'un semblable pouvoir. Blackstone constatait déjà la pleine indépendance du député, et l'expliquait par cette raison que celui-ci était le représentant, non de ses électeurs seuls, mais du royaume tout entier (78). Pendant les deux premiers tiers du xix^ siècle, c'est un des points sur lesquels insistent le plus énergiquement les auteurs anglais. Ils distinguent soigneusement d'un simple délégué le représentant du peuple à la Chambre des Communes ; et, pour montrer que tel n'est pas son caractère, ils citent spécialement ce qui s'est passé en 1716, quand fut voté le Septennial Ad. La durée de la législature était alors limitée à trois ans par un Act de 1694, et les élections nouvelles à la Chambre des Communes ne pouvaient pas être différées, par suite, au delà de l'année 1717. Le roi et le ministère étaient persuadés qu'un appel aux électeurs, dont beaucoup étaient jacobistes, serait funeste à la tranquillité du pays. Le ministère fit alors voter l'Act, modifié seulement en 1911, qui fixait à sept ans la durée des pouvoirs des

(74) Esmein, Cours élémentaire d'histoire du droit (rançais, 11' édit., p. 559 et suiv.

(75) Stubhs, Const. Historij, n' 747, t. III, p. 425.

(76) Anson, Law and cuslom, t. P, p. 49.

(77) Stubbs, Const. History, n" 746, t. III, p. 424.

(78 1 Voici la suite du passage cité plus haut, p. 88, note 3 : « Par conséquent il n'est pas tenu (le député), comme un député des Provinces-Unies, de consulter ses constituants ou de prendre leur avis sur aucun point particulier, à moins que luimême ne juge convenable ou prudent d'agir ainsi y>. On doit noter les termes dans lesquels, avant lui, Montesquieu parlait du nrandat impératif dans le célèbre chapitre de l'Esprit des lois intitulé De la constitution de l'Angleterre (L. XI, ch. 6) : (c II n'est pas nécessaire que les représentants, qui ont reçu, de ceux qui les ont choisis, une instruction générale, en reçoivent une particulière sur chaque affaire, comme cela se pratique dans les diètes d'Allemagne. Il est vrai que de celte manière la parole des députés seroit plus l'expression de la voix de la nation; mais cela jetteroit dans des longueurs infinies, rendroit chaque député le maître de tous les autres; et dans les occasions les plus pressantes, toute la force de la nation pourroit être arrêtée par un caprice ». Ne sent-on pas là comme une transition entre l'état de droit dans lequel le mandat impératif était la règle et celui dans lequel il sera légalement exclu ?

députés à la Chambre des Communes, et qui, s'appliquant même aux députés alors en fonctions, prorogeait de quatre ans leurs pouvoirs (79). « C'est la preuve démonstrative, dit M. Dicey (80), qu'au point de vue légal le Parlement n'est pas le commis (agent) des électeurs,' ni en aucun gens un trustée pour ses commettants. » En effet, un délégué ou préposé ne pourrait de sa propre autorité proroger la durée des pouvoirs qu'il a reçus.

Par suite les auteurs anglais représentent, à juste titre, l'exclusion de tout mandat impératif comme une des conditions essentielles du gouvernement représentatif. Sans doute pour que le système fonctionne régulièrement, il faut que les députés reflètent l'opinion du pays; c'est la volonté de celui-ci qui doit être suivie. Pour cela il est nécessaire que le candidat fasse connaître aux électeurs ses vues sur les principales questions qui préoccupent les esprits et peuvent être portées devant le Parlement. Dans aucun pays cela ne se fait plus largement qu'en Angleterre. D'autre part,' l'honneur commande au député élu de ne point voter, si ce n'est pour les motifs les plus graves, contrairement aux idées qu'il a ainsi émises. Mais on n'admettait pas qu'une instruction émanée des électeurs puisse l'enchaîner et restreindre son pou\"oir ni même qu'il puisse prendre envers eux des engagements formels (SI) Dans la polémique abondante au milieu de laquelle se sont faites les élections à la Chambre des Communes après la dissolution prononcée au mois de septembre 1900. ces idées ont été souvent agitées. Le ministère, qui avait une majorité considérable et solide dans la Chambre dissoute, justifiait la dissolution en disant qu'il avait besoiA d'une approbation formelle de la nation pour accomplir les deux grandes tâches qui s'imposaient à lui : l'organisation en colonies anglaises (settlement) des Piépubliques Sud-Africaines, dont l'annexion avait été prononcée, et la réorganisation de l'armée. L'opposition au

(79) [De même au cours de la guerre de 1914-1919, la Chambre élue en 1910 a prolongé ses pouvoirs jusqu'en 1918.]

(80) Introduction, p. 42.

(81) Lord Brougham, op. cit., p. 35; — Todd-Walpole, t. I, p. 129-130, et les auteurs cités; — Cox, The Bristish Commonwealth, 1854, ch. xm, p. 139 et suiv. Il faut codstaler cependant que, dans le débat sur le Home rule, en 1893, il a été plus d'une fois objecté par l'opposition que les députés de la Chambre des Communes n'avaient pas reçu des électeurs le mandat de voter une semblable mesure; mais voici ce que répondait, à la Chambre des Lords, le marquis de Ripon 'Daily News du 7 septembre 1893) : « In reply to the contention that this Parliement had no mandate to carry this biU, be would point out that the Parliament which repealed the Corn La^^s had no mandate to do so. If it had any mandate at ail, it was to mainlain fhose laws. He believed that the Bristish people had fully made up their mind to grant the Irish people self-government ;■. Voyez les appréciations produites par les juges dans l'affaire Osborne, à propos des engagements imposés par le Labour party à ses candidats et députés, Esmein, L'affaire Osborie et la question de l'indemnité parlementaire en A ngleterre, dans la Revue politique et parlementaire (décembre 1910), p. 10 et suiv. du tiré à part.

contraire qui protestait contre la dissolution soutenait que, selon les principes, le Parlement et le gouvernement n'avaient besoin pour cela d'aucun mandat spécial (82). Il est vrai que dans la suite l'opposition a reproché au gouvernement de présenter l'Education bill de 1902, sans une consultation du corps électoral (83).

Ces formes souples dans lesquelles sont posées aux élections générales les grandes questions que doivent résoudre implicitement les électeurs anglais sont aussi éloignées du systèriie des mandats impératifs que celui des plébiscites. Il n'en est pas moins vrai que, de plus en plus, en Angleterre, on considère le verdict ainsi implicitement prononcé par des collèges électoraux comme l'expression même de la volonté nationale (84). Quand il est clair, c'est-à-dire quand les questions (issues) ont été nettement dégagées, il s'impose à tous. On admet qu'il doit faire cesser toute résistance en sens contraire de la Chambre des Lords (85),

4° Les députés doivent nécessairement être élus à temps. C'est le seul moyen d'organiser un régime véritablement représentatif.

(82) Adresse de Sir Campbell Bannerman aux électeurs des Slirling Burghs {Daily News du 22 sept. 1900) : « Le fait le plus i-emarquable dans la situation politique actuelle %e trouve dans la dissolution elle-même. L'excuse que l'on met en avant, c'est qu'un mandat donné par le pays est nécessaire pour certains projets que le gouvernement a en vue. J'ai en méfiance cette doctrine de mandats spéciaux ou plébicistes, doctrine étrangère à notre Constitution et associée, en d'autres pays, à des combinaisons pour maintenir le pouvoir arbitraire ». — Discours de Sir William Harcourt à Ebbw Vale {Daily News du 26 sept. 1900) : « Le gouvernement de S. M. a aujourd'hui le sang-froid de nous dicter sur quoi nous aurons à discuter à l'élection générale et sur quelles questions cette élection portera. Je voudrais lui demander qui lui a donné le droit de limiter à l'élection générale la discussion sur la conduite du gouvernement. -M. Cham berlain commence son adresse en ces termes : « La question que, comme le reste du royaume^ vous êtes appelés à tiancher... »; et il vous dit ce que vous êtes appelés à décider. Jamais, depuis que l'Angleterre a un Parlement, auc.Jii minis're n'a eu l'audace de dire au pays ce qu'il aurait ou non à décider. »

83) Sir H. Fowler à Wolverhampton, le 5 octobre 1902 {Standard du 6) : œ II n'est pas partisan des mandats. Il est opposé à l'idée que les membres du Parlement sont des délégués, ce sont des représentants. Ma's H •si cle<i questions dune iiiipnrlance nationale auxquelles on ne devrait pas toucher avant que l'électoral ait eu une opportunité d'exprimer clairement son opinion. Si dans ce pays il y a jamais eu une élection qui se soit faite sur une seule question, c'est bien la dernière élection générale. Le Parlement a été élu sur une seule question (l'Afrique du Sud) et, cette question réglée, il n'a pas le droit d'en mettre une autre sur le feu sans que son autorité représentative soit précisée ». En mars 1911 (Hansard, loc. cit., p. 257), Lord Balfour of Burleigh disait encore à la Chambre des Lords : « S'il est une doctrine qui me déplaît plus que toute autre, c'est la doctrine du mandat et sur ce point, je sais que j'aurai l'appui du noble Vicomte qui siège de l'autre côté (Lord Morley) ».

(84) L. Courtney, op. cit.., p. 6 : a La volonté de la nation trouve son expression la plus absolue dans le jugement d'une Chambre des Communes élue dans le but de dégager cette volonté sur quelque question {issues) précise et ce principe est aujourd'hui admis par tous les partis comme hors de controverse. Nul ne met en question l'orientation fournie par une élection générale ».

(85) L. Courtney, op. cit., p. 101 : « Il a été également noté comme universellement admis que la Chambre des Lords doit déférer à la volonté de la nation exprimée en réponse à l'appel qui lui était adressé par une élection générale ». Voir plus INn ch. m.

96 lA LIBERTÉ MODERNE

Dans ce système, les élections souvent renouvelées sont le seul contrôle légitime et efficace que le peuple puisse exercer sur ceux auxquels il a, pour un certain temps, remis son pouvoir (86). Le député qui aurait abusé de l'arbitraire qui lui est laissé pour tromper la confiance de ses électeurs n'oserait se présenter à une élection nouvelle, une fois ses pouvoirs expirés, ou serait sur de ne pas être réélu.

5° Chez les Anglais, le système représentatif s'est établi historiquement, de manière à fournir, non la représentation directe de la population nationale, — ce qui supposerait que les députés à élire seraient répartis entre les districts proportionnellement au nombre des habitants, — mais la représentation particulière d'agglomérations ayant une existence corporative, de groupes organiques constitués par l'histoire : les comtés, les villes et les bourgs auxquels ont été jointes les Universités. Cette organisation, qui dérivait simplement de la formation historique du Parlement, a été elle ausSi ramenée à un principe. On l'a présentée comme bonne en soi et destinée à empêcher la simple loi du nombre de dominer l'Etat. C'est le thème que Pitt développait en 1785 et en 1793, opposant cette dernière fois la base du Parlement anglais au principe qui avait produit la Convention française (87). Dans les Canons du gouvernement représentatif, de Lord Brougham, il est dit encore : « La population seule ne peut pas sans danger être prise pour critérium du nombre des représentants à élire, et l'on doit réprouver toute combinaison qui attribuerait à une très grande ville le choix d'un trop grand nombre de représentants, en lui accordant un nombre de représentants proportionnel à sa population. » (88).

Cette dernière règle n'a pas pu aussi facilement que les autres s'acclimater chez toutes les nations qui ont emprunté aux Anglais h gouvernement représentatif; elle ne pouvait se maintenir, comme on le verra plus loin, là où était ouvertement proclamée, comme un principe fondamental, la souveraineté du peuple. En Angleterre même, elle est à peu près disparue. [Les dernières lois électorales s'appellent actes sur la représentation du peuple (Représentation of the People Acts), telles celle du 6 décembre 1884 "et celle du 6 février 1918; c'est un nom significatif.] La loi du 6 décembre 1884 (89) a été suivie d'une autre loi, celle du 25 juin 1885, sur la répartition des sièges pour les élections parlementaires (90). Celle-ci

(86) Lord Brougham, op. cit., p. 34, n» 3.

(87) Wilhelm Rosegarten, Die Volkwahlen und die Volkshcirschall in ihren polilischen und socialen Wirkungen, Leipzig, 1864, p. 270-L

(88) Op. cit., p. 95, canon VIIL

(89) Loi du 6 décembre 1884, sur la représentation du peuple dans le Royaume-Uni, Annuaire de législation étrangère, publié par la Société de législation compaiée, 1885, p. 69.

(90) Annuaire de législation comuarée, 1886, p. 44 et s.

n'a point abandonné l'ancien principe (91). Elle a pris encore pour base apparente de la représentation la distinction des bourgs et des comtés; elle a maintenu une représentation particulière aux Universités : Oxford, Cambridge, Dublin, Londres, Glasgow et Aberdeen, Edimbourg et Saint-Andrevvs. Mais au fond, pour les bourgs et les comtés, c'est le. principe de la représentation proportionnelle au nombre des habitants qu'elle a introduit et appliqué dans une large mesure. Bourgs et comtés furent en principe découpés en circonscriptions électorales comprenant une population d'environ 54,000 habitants, et chaque circonscription élit, en principe, un seul représentant. Il est vrai que le système subit quant aux bourgs d'assez notables déviations; si, en effet, on a supprimé, en leur enlevant leur représentation distincte, tous les anciens bourgs parlementaires qui comptaient moins de 15,000 habitants, ceux qui dépassaient ce chiffre et jusqu'à 50,000 habitants ont obtenu ou conservé un siège; de 50,000 à 165,000, ils en ont reçu uniformément deux. Enfin, certaines Universités, Oxford, Cambridge et Dublin, se virent attribuer deux représentants (92). Mais le principe ainsi déposé ne pouvait manquer d'exercer la force d'expansion qui est en lui et de faire éclater l'antique récipient dans lequel on a voulu le comprimer et le restreindre (93).

L'Act de 1885 n'a point fourni et ne pouvait fournir une solution définitive du problème. Depuis vingt-cinq ans, les demandes tendant à un remaniement des circonscriptions électorales, à un Redisiribution bill, se répétèrent à la Chambre des Communes de plus en plus vives. Un orateur affirmait en 1898 que le chiffre des électeurs inscrits dans les diverses circonscriptions' variait entre 1,994 (le chiffre le plus bas) et 24,911 (le chiffre le plus élevé). Depuis lors, la disparité n'a fait que croître encore. Le gouvernement était décidé à répondre au vœu de l'o]: inion publique (94). Effectivement, le H juillet 1905, M. Balfour annonçait un important Redistribution bill (95). Huit jours après, le premier ministre retirait le projet.

(91) Annuaire de législation comparée, 1886, notice par M. Henri Morgand, p. 46 : a Le principe de la représentation mathématiquement proportionnelle, vers lequel, en réalité, on a fait un nouveau pas, ne parait pas avoir été admis dans les données théoriques du travail. Dès le début, M. Gladstone l'a écarté. Pour l'Irlande, les acis d'union semblent s'opposer à son application y>.

(92) Cf. sur le système établi par VAcl de 1885, Burgess, Polilical science, t. II, p. 65 et s.

(93) En 1885, M. Bryce combattit à la Chambre des Communes la représentation particulière des Universités {Ann. de législ. comparée, 1886, p. 46). M. Sidney Low, op. cit., p. 245, parle des membres élus par les Universités comme d'une pure anomalie, impuissante, dans la Chambre des Communes.

(94') Le 14 février 1905, le discours du trône disait aux membres du Parlement . (c Votre attention sera appelée sur des propositions tendant à réduire les anomalies qui existent dans la détermination actuelle des districts électoraux et qui sont dues à l'accroissement du mouvement de la population durant ces 'lernières années »,

y» LA LIBERTE MODERNE

Il expliquait qu'après une consultation avec le Président de la Chambre (Speaker), il était arrivé à cette conclusion que les débats sur un tel projet seraient tellement longs qu'il faudrait prolonger lo session de plus d'un mois; il a déclaré qu'il comptait présenter le projet à la prochaine session. Dans le débat du 24 juillet suivant sur le maintien du ministère aux affaires, l'opposition lui imputa, comme un échec, l'avortement du projet. Le cabinet libéral, allant au plus pressé, fit simplement adopter par les Communes un bill sur le vote plural, qui fut rejeté par la Chambre des Lords et dont il sera parlé plus loin. Dans les plans si hardis de réforme électorale annoncés en novembre 1911 par le ministre anglais, on le critiqua pour ne pas y avoir compris un Redistribution bill.

[Mais le développement des idées démocratiques, accentué par la Grande Guerre à laquelle le peuple prit volontairement la part que l'on sait, devait assurer la réalisation de cette réforme. Le gouvernement, pour ne pas encourir le reproche de violer le pacte d'union sacrée, en laissa l'initiative au Parlement. Une Commission extraordinaire fut constituée par le speaker des Communes, à l'exclusion de tout membre du- gouvernement. Elle fut choisie parmi 4es membres des deux Chambres (5 lords et 27 députés), de manière, dit le speaJier, dans son rapport du 30 janvier 1917. à assurer à tous les partis une représentation proportionnelle à leur force. Elle aboutit à des résolutions unanimes (96), approuvées par tous les partis. Le 23 mars 1917, les Communes demandaient au gouvernement de rédiger, d'après ces « recommandations », un projet de loi qui fut déposé le 15 mai. Après un conflit entre les Communes et les Lords, qui avaient introduit dans la loi la représentation proportionnelle .que repoussa la Chambre, le projet fut enfin voté. Le Représentation of the People Aci du 6 février 1918 constitue, déclarait Lord Curzon, le 21 juillet 19^17, à la Chambre des Lords, « la plus grande ré\olution politique qui ait été accomplie en Angleterre depuis 1831 ». En effet, en outre, d'une extension considérable du droit de suffrage conféré à deux millions d'électeurs nouveaux et à six millions de femmes, comme nous le verrons plus tard, la loi du 6 février impose des règles générales et uniformes aux élections de tout le pays, en faisant disparaître en principe les anciennes ' franchises électorales et en opérant un remaniement des circons-

(95) Il ne modifiait pas le nombre des membres composant la Chambre des Communes (670). Il conservait au^i les principes traditionnels, la représentation distincte des comtés, des bourgs et des Universités, mais tout comté ou bourg dont la population était inférieure à 18.500 habitants cessait de former un collège électoral indépendant. Le chiffre de 65,000 habitants était pris en principe comme l'unité ayant droit à un député. D'autres relouches s'ajoutaient à l'application de ces données principales. La représentation de l'Ecosse et du pays de Galles n'était que légèrement modifiée, mais l'Angleterre gagnait 17 députés et l'Irlande en perdait 22.

(96) V. Le Times du 31 janvier 1917.

criptions. La « redistribution » se heurtait à la résistance desintérêts particuliers et au prestige d'anciennes traditions. Cependant, la loi pose le principe que les circonscriptions parlementaires doivent comprendre le même nombre d'habitants, soit environ 70,000. Mais l'esprit de tradition et le désir de grouper certains intérêts spéciaux tempèrent encore la loi du nombre. D'une part, l'esprit traditionnaliste a cherché à réduire les innovations et à ne pas porter une atteinte inutile aux anciens privilèges. Ainsi il a fait maintenir la séparation des bourgs et des comtés qui ont des représentations distinctes. De même, la loi se résigne difficilement à faire disparaître d'anciennes circonscriptions: quand la population d'un bourg n'atteint pas le chiffre exigé de 70,000 habitants, elle essaie de le sauver en le réunissant à un de ses voisins, ou même à un autre bourg non contigu ou d'uii autre comté. Enfin, le prestige du passé ou l'éclat particulier jeté sur une circonscription par un de ses représentants ont parfois fait plier la règle : la cité de Londres, malgré sa faible population de 17,300 habitants, conserve deux députés et le bourg de Carnavon est épargné parce qu'il est la circonscription de M. Lloyd George. D'autre part, le législateur entend grouper des intérêts de même nature : ainsi la différenciation des intérêts urbains et des intérêts ruraux a contribué à maintenir la distinction des bourgs et des comtés; le caractère spécial des intérêts universitaires a non seulement fait conserver le privilège d'être représentés dans le Parlement aux anciennes universités, mais encore il l'a fait accorder aux nouvelles.

D'après ces principes forinulés par la loi du 6 février 1918, une Commission de « redistribution » fut chargée par le gouvernement de dresser, sous la présidence du speaker, la carte des circonscriptions électorales, qui a été adoptée par le Parlement en octobre 1918 : l'Angleterre, l'Ecosse, le Pays de Galles ont un député pour 70,000 habitants'. Les bourgs et comtés dont la population n'atteint pas 50,000 habitants n'ont plus de représentants; mais les autres élisent autant de députés que le chiffre de leur population contient de fois 70,000, en attribuant encore un siège pour un reste de 50,000. Les vingt-trois bourgs qui, dans la loi de 1885, élisaient chacun deux députés ne sont pas partagés; mais, dans tous les autres cas, des circonscriptions sont établies de manière à ce que le scrutin demeure uninominal. En conséquence, la Chambre des Communes a vu le nombre de ses membres s'élever de 670 à 707 : les comtés n'ont plus que 372 députés au lieu de 377; si 44 bourgs disparaissent, 31 nouveauj^ sont créés, et, à raison de l'augmentation de la population des grandes villes, les bourgs gagnent en définitive 36 sièges en obtenant 320 députés au lieu de 284 (97).

(97) [Les 29 bourgs parlementaires de Londres ont 62 députés au lieu de 59 avant la

100 LA riBlCRTÉ MODERNE

Enfin, les Universités emoient à Westminster 15 représentants au lieu de 9 (98).

La réforme de 1918 n'a pu être appliquée à l'Irlande par suite de l'opposition de la représentation irlandaise. Or, l'Irlande s'est dépeuplée. La loi lui a donc conservé son contingent de 101 députés, fixé par l'acte d'Union, si bien que l'île nomme un député pour 43,000 habitants (99).

Ainsi la loi de 1918, sans abandonner encore complètement dans les mesures d'application le système de la représentation particulière d'agglomérations ayant une individualité propre ou de groupements corporatifs, adopte cependant très nettement dans son principe le système de la représentation directe de la population nationale.]

Le gouvernement représentatif dont les Anglais avaient ainsi dégagé et fixé les règles et que leur avaient emprunté les Etats constitutionnels du continent, s'est maintenu intact pendant les deux premiers tiers du xix® siècle environ Mais dans, le dernier tiers de ce siècle, et au début du xx*, tout en continuant à fonctionner, il a été fort ébranlé dans son équilibre et dans ses principes propres. Des efforts se sont produits pour y introduire un cert-ain nombre d'éléments hétérogènes : le mandat impératif, le référendum^ la représentation des minorités; l'institution des deux Chambres, qui fait aussi partie de ce système, a été souvent attaquée. Ces éléments nouveaux sont en réalité des empnmts plus ou moins déguisés au système du gouvernement direct par ki nation; et ceux qui les préconisent veulent en réalité changer la nature du gouvernement représentatif en faisant des représentants de simples délégués (100).

En Angleterre même cesidées font rapidement leur chemin. Voici quelques appréciations que je prends dans un livre remarquable et

réforme : ils auraient dû en obtenir 66 d'après leur population, mais la Commission a estimé qu'il convenait de tenir compte des nombreux étrangers qui résident dans la capitale et du privilège qui avait été accordé à la cité d'avoir deux députés pour 17.300 habitants.] ,

(98) [Avant 1918, Oxford, Cambridge, Dublin avaient chacune deux députés; Edinbourg et Saint-Andrew réunies en élisaient un seul; de même Glasgow et Aberdeen; enfin Londres avait un représentant. En vertu de la loi de 1918, Oxford, Cambridge et Dublin conservent leur représentation double et Londres «on siège unique; les quatre universités écossaises sont réunies en un seul collège qui élit trois députés; l'Université de Galles en désigne un; les autres universités anglaises se réunissent pour en nommer deux; enfin les nouvelles universités irlandaises (l'Université nationale de Dublin et la Oueen's University de Belfast) disposent chacune d'un siège.]

(99) [Cependant une Commission de redistribution, dans laquelle les deux délégués nationalistes et les deux dél'égués ulstériens ne purent s'entendre, si bien qu'en définitive le speaker arbitra seul le conflit, a fait voter dans un bill spécial une légère modification à la carte électorale irlandaise : 3 bourgs sont supprimés, quelques comtés perdent un député sur deux, mais Belfast a obtenu 9 sièges' au lieu de 4 et Dublin 7 sièges au lieu de 4.]

(100) Voyez mon étude intitulée Deux formes de gouveriement, dans la Bî>:ue du droit public et de la science politique, t. I (1894;i, p. 15 et ouiv.

LE GOL\ERNEMENT REPRÉSENTATIF 101

nouveau. « Il est de l'essence de notre système parlementaire actuel, tel qu'il s'est développé depuis quelques années, que I33 votes ne soient pas retournés. Un membre du Parlement e=t élu pour vot^r en faveur d'un ministère déterminé ou contre lui. Il est le délégué de ses électeurs, ou plutôt de cette seciion acti\e des électeurs qui prend la direction des affaires locales (101). » — « Ce sont donc les électeurs qui, en fait, décident à quelle combinaison de chefs de parti ils veulent déléguer pour un temps leur autorité. Mais leur verdict est rendu au moyen d'un procédé qui est virtuellement une élection à deux degrés, correspondant en gros à la méthode par laquelle est choisi le président des' Etats-Unis. Les électeurs présidentiels en Amérique ont théoriquement le droit d'élire toute personne qui leur plaît; mais quand ils sont nommés il est entendu, — et en pratique l'entente n'a jamais été violée. — qu'ils voteront pour le candidat qui a été désigné dans les grandes conventions du parti. Semblablement le membre du Parlement, envoyé à la Chambre des Communes par les électeurs, y entre avec l'obligation, presque aussi étroite, sans l'être autant cependant, que pendant toute J'existence du Parlement, dans toutes les occasions normales, il donnera son vote aux chefs autorisés de son parti. La différence principale consiste en ce que les électeurs présidentiels, lorsqu'ils ont installé le président en charge, en ont fini avec la matière, tandis que les électeurs ministériels continuent leurs fonctions jusqu'à ce que le moment soit venu d'élire un nouveau Premier-Ministre-Président (102). » Et plus loin, parlant du Home rule bill de 1893, l'auteur montre, d'un côté la prédominance d'un parti dans la Chambre des Communes et, d'autre part, la toutepuissance du verdict des électeurs aux élections générales qui suivirent. Il voit dans ces phénomènes presque l'équivalent du gouvernement direct : « Supposons que M. Gladstone et ses collègues eussent été élus directement par les électeurs au lieu de l'être par la Chambre des Communes au moyen d'une élection à deux degrés. Au lieu d'envoyer à Londres un nombre de délégués pour soutenir M. Gladstone jusqu'à ce qu'il trouvât bon de donner sa démission ou de dissoudre la Chambre des Communes, les électeurs libéraux et nationalistes auraient pu d'un seul coup donner leurs votes à l'homme d'Etat libéral et aux autres homme« publics qu'il désirait aA'oir pour collaborateurs dans le gouvernement du pays... On est porté à se demander quelle différence cela aurait produite quant au résultat général... Si l'on admet que toute l'éloquence de West^ minster ne peut retourner une demi-douzaine de votes dans un sens

(101) Sidney Low, The governance o{ England, p. 63.

(102) Sidney Low, op. cil., p. 101.

102 LA LIBERTÉ MOOERXE

OU dans l'autre dans toute question d'un intérêt public réel, la principale valeur théorique des débats disparaît, la Chambre est à peine une assemblée législative, c'est une machine pour discuter les projets des ministres et seulement l'un des instruments par lesquels aujourd'hui se fait la discussion politique (103). »

(103) "Sidney Low, op. cit., p. 74-75.

La division du Corps législatif en deux Chambres ou x\ssemblées est, au xx® siècle, une institution presque générale chez les peuples qui pratiquent le gouvernement représentatif. On verra plus loin combien sont rares les Constitutions qui admettent une assemblée unique. La nécessité de cette division est presque un axiome du droit constitutionnel moderne. D'autre part, à une exception près, toutes les nations qui ont adopté ce système l'ont, directement ou indirectement, emprunté à l'Angleterre ; seule la Hongrie, par une évolution propre et distincte, a divisé sa Diète en deux chambres au commencement du xvii® siècle (1). En Angleterre, cependant, le système des deux chambres n'a point été le produit de la science, ni le résultat de prévoyantes combinaisons. II est sorti du développement historique, presque inconsciemment; il est résulté presque d'un heureux accident. C'est ce que savaient déjà les hommes du xviii' siècle, et l'esprit français tirait alors de cette formation, due au hasard, un préjugé défavorable à l'institution (2). En réalité, c'est ainsi que se forment très souvent les institutions les plus viables. Parmi les combinaisons multiples que

(1) De Berlha, La constitution hongroise, précis historique, d'après le docteur Samuel Rado, Paris, 1897, ch. vin, p. 110 « La date de l'organisation séparée d'une Chambre haute remonte à l'an 1608. C'est à ce moment que la délibération séparée des Etats d'un côté, et des seigneurs à banneret, des évêques et des magnats de l'antre, — ayant été d'ailleurs souvent employée auparavant, — est devenue une disposition définitive. » — Voyez un exposé substantiel et excellent de l'ancienne constitution hongroise et de son développement dans : Louis Eisenmann, Le compromis austro-hongrois de 1867, p. 29 et suiv. — La Suède avait bien développé ses Etats par une évolution propre, et les avait divisés en quatre ordres : noblesse, clergé, bourgeoisie et paysans. Mais en 1866 elle a supprimé cette ancienne division et adopté le système des deux chambres, maintenu dans la réforme constitutionnelle de 1919. — Dareste', Les constitutions modernes, 2' édit., t. II, p. 39 et 42.

(2) Rabaud Saint-Etienne, à l'Assemblée constituante, septembre 1789. (Archives parlem.. Ire série, t. VIII, p. 568) : « Il me paraît qu'une Chambre haute, une Chambre séparée, n'est point dans son institution un moyen imaginé pour arrêter les. dangereux efforts d'une nation assemblée. J'accorde, pour un instant, qu'elle produit cet effet et que le résultat d'un équilibre nécessité par les circonstances est devenu de la sagesse, mais il n'était pas de la sagesse originairement. L'idée des deux Chambres n'est donc pas dans son origine un calcul de forces politiques; elle n'a point été imaginée pour suspendre la marche précipitée des représentants du peuple. »

l'histoire peut amener dans l'organisation des peuples progressifs, il s'en troiue quelqu'une qui, grâce à un heureux concours de circonstances, est particulièrement bien venue; elle répond par là même à des besoins, non pas simplement particularistes, mais généraux, et à une époque où les idées s'échangent constamment entre nations, elle gagne de proche en proche, par une force naturelle et irrésistible.

Il faut voir comment le système des deux Chambres s'est constitué en Angleterre et pourquoi il s'est répandu au dehors.

Lorsque le Parlement-modèle fut convoqué en 1295, sa composition, sauf la représentation propre des comtés, était fort semblable à celle de nos Etats généraux du xiv' siècle. A côté des barons, des prélats et abbés, convoqués en personne, et des députés élus par les comtés, les villes et les bourgs, le clergé était aussi représenté comme un ordre particulier : les doyens des chapitres cathédraux, les archidiacres devaient comparaître, ainsi que des mandataires ou prociors représentant les chapitres et le clergé paroissial (3). Il pouvait résulter de là une assemblée délibérante unique, comme le Parlement écossais (4), et beaucoup d'auteurs anglais admettent en effet qu'au Parlement la délibération eut d'abord lieu en commun (5). Il pouvait en résulter quatre corps distincts, comme les Etats de Suède, et, en fait, il semble que parfois il y ait eu quatre délibérations distinctes (6). Ce qui, en apparence, était le moins probable, c'est que le Parlement se ramenât à deux Chambres. C'est pourtant ce qui eut lieu grâce a deux simplifications qui se produisirent d'elles-mêmes.

(3) Anson, Laiv and custom. t. 1^, 46. Le ivrit o/ summons, par lequel l'évêque était personnellement convoqué, contenait à cet effet une clause dite de Prwmunientes, du premier mot de cette clause. Elle le chargeait de prévenir le chapitre de son église cathédrale et tout le clergé de son diocèse, qu'ils eussent à comparaître avec lui au Parlement. Le prieur ou prévôt de la cathédrale, les archidiacres, parfois les doj^ens, devaient comparaître en personne; le chapitre calhédral et le clergé du diocèse, pris en corps, comparaissaient le premier par un procureur, le second par deux. La clause de prsemunienles continua de figurer dans le writ de convocation des évéques après que le clergé eut cessé de figurer, comme ordre, au Parlement, et vota ses subsides dans les convocations. L. O. Pike, A Constilutional History of the House ol Lords, p. 154 et suiv., 346, 352.

(4) Lord Brougham, The British Constitution, p. 51 : « The Scotch Parliament, in some very material respects, differed from the English. The différent Estâtes always sat and votcd together. » — L. Courtney. op. cit., p. 69.

(5) Stubbs, Constilutional History, no 228, t. II, p. 552: no 740, t. III, p. 430.

(6) Stubbs, Constitutional History, no 749, t. III, p. 431 : « The fact that the money was voted by the différent Estâtes in différent proportions might suggest even a wider distribution: pos.-ibly the prelates and clergy, the lords temporal the knights of the sbire and the borough members may hâve sat in four companies and in four chambers. »

D'un côté, le clergé renonça à être repré^ciilé au Parlement comme un ordre à part. Les prélats continuèrent ù siéger au Magnum Concilium ; mais les doyens des chapitres, les aichidiacres et les proctors des églises cessèrent de figurer aux Parlcuients con\oqués. La raison en est très simple. La principale cause qui faisait convoquer un Parlement était le subside demandé par le pouvoir royal. Or, le clergé préféra voter séparément et indépendamment ses contributions. Cela se fit dans des assemblées, appelées Convocations, tout à fait analogues à nos anciennes assemblées du Clergé de France. Le clergé, d'ailleurs, conserva très longtemps ce privilège en Angleterre, Cela avait, il est vrai, dégénéré en une simple entente entre le lord chancelier et l'arche- \êque primat. A partir de 1664 seulement, le clergé anglais fut soumis aux mêmes impôts que les autres citoyens et dans les mêmes conditions (7). De ce développement il résulta que l'ordre du clergé cessa de figurer au Parlement dans le cours du xiv' siècle (8).

D'autre part, les éléments qui restaient, une fois le clergé éliminé, se groupèrent en deux corps distincts : les lords temporels et les prélats, — les chevaliers des comtés et les députés des com-

(7) Anson, Law and custom, t. P, p. 47; n, p. 298; — Gneist, Verfassungsgeschichte, § 37, p. 597. Les Convocations d'ailleurs ont subsisté et subsistent encore dans le droit public anglais, mais seulement comme des assemblées destinées à légiférer en matière ecclésiastique, émettant des canons sur la discipline ecclésiastique, le rituel et le dogme. Mais ces canons ne peuvent être votés par elles qu'avec la permission (licence) de la Couronne et ne peuvent être promulgués qu'avec l'autorisation de ceUe-ci : à ces conditions ils obligent le clergé; pour obliger les laïques, il faut de plus qu'ils soient approuvés par le Parlement. Il y a en Angleterre deux Convocations répondant aux deux provinces ecclésiastiques, celle d'York et celle de Canterbury. Chacune est divisée en deux chambres, une chambre haute composée des évoques, que préside l'archevêque, et une chambre basse comprenant les doyens, les archidiacres et les procureurs des chapitres et du diocèse (le clergé paroissial a une représentation plus nombreuse dans la province d'York que dans celle de Canterbury). Cette organisation manifestement rfflète celle du Parlement anglais; mais l'organisation même du clergé en fournissait les éléments; on peut remarquer que dans nos anciennes assemblées du Clergé de France chaque province était représentée par deux membres du clergé supérieur et deux membres du clergé inférieur. Cf. Anson, Law and custom, t. II, p. 284 et suiv.

(81 Anson, Laœ and custom. t. P, p. 47; Stubbs, Constitutional History, n° 7.55. L'unité ancienne du Parlement et des Convocations est encore attestée par ce fait que, quand le roi dissout le Parlement, il dissout en même temps les Convocations et ordonne do procéder à de nouvelles élections en ce qui concerne leurs membres électifs. Voici, par exemple, deux des cinq proclamations que la feue, reine Victoria a signées le 17 septembre 1900. '< Il est ordonné par S. M., par et avec Varvis de son Conseil, que les Convocations respectives des provinces de Canterbury et d'York sont dissoutes à partir du mardi vingt-cinquième jour de septembre prochain. » — « Il est ce jour ordonné par S. M., par et avec l'avis de son Conseil, que le très honorable Lord Grand Chancelier de cette partie du Royaume Uni appelée la Grande-Bretagne, sur la notification du présent ordre de S. M., le vingt-cinq septembre prochain, fera émettre en due forme de loi les writs nécessaires pour élire de nouveaux membres des Convocations du Clergé. »

niunes. Cela résulta d'affinités naturelles ou de causes extérieures. Les barons et prélats, tout en siégeant au Parlement, continuaient leurs anciennes fonctions dans le Magnum Concilium : à ce titre, ils formaient une assemblée à part (9); l'habitude devait les porter à faire de même au sein du Parlement. S'il était naturel que les barons et les prélats se séparassent du reste des membres, il ne l'était pas moins que les chevaliers des comtés se réunissent aux députés des villes et des bourgs. Un premier trait les rapprochait, c'est qu'ils étaient les uns comme les autres des mandataires élus. Mais ils avaient d'autres points de ressemblance, plus intimes et plus anciens. Si, en effet, les chevaliers semblaient, par leur origine et leur noblesse même, devoir maintenir une distinction entre eux et les bourgeois (10), en réalité il s'était fait, dans le cours du temps, une égalisation progressive de tous les Ireeholders du comté, opposés aux barons, et les institutions autonomes et représentatives du comté y donnaient aux simples chevaliers un rôle social fort semblable à celui des bourgeois dans les cités (11).

C'est en 1332 qu'on constate nettement pour la première fois une délibération séparée des prélats et des grands, — et des chevaliers, citoyens et bourgeois, quoique probablement encore dans une même Chambre (12). En 1341, les deux assemblées sont bien marquées (13), et en 1351, les Communes ont un lieu de réunion particulier (14). A partir de 1377, les Communes ont un Président en titre élu par elles, le Speaker (15).

(9) Stubbs, Constitutional History, no 749, t. III, p. 430 : ;< That the baronage, wether assemblée! in parliament or not, could hold sessions apart from the clergy or Ihe commons, is a fact as clear as the clergy could and did meet apart from the baronage... But on the other hand the barons had their own assembly as a great council. »

(10) Stubbs, Constitutional History, n» 191, t. II, p.. 184 : « For several reasons the rainor freeholders might hâve been expected lo throw in their lot with the barons, with whom they shared the character of landowners and the common bonds of chiralry and consanguinity. For a long time they voled their taxes in the same proportion with them, and it was not by any means clear, at the end of the reign of Edward I, that they might not furnish a fourth estate of Parliament .»

(11) Stubbs, Constiliilional History, no' 192 et suiv.

(12) Stubbs, Constitutional History, no 749.

(13) Ad il chargez et priez en chargeante manière lesditz grantz et autres de la commune, qu'ils se treissent ensemble et s'avisent entre eux; c'est assaver les grantz de par eux, et les chivalers de counteez, citeyns et burgeys de par eux. » Rot. Pari.. II, 127.

(14) Stubbs, Constitutional History, n» 749.

(15) Stubbs, Constitutional History, no 758. Speaker signifie orateur. Cela marque qu'originairement sa principale fonction était de transmettre publiquement au Roi la délibération des Communes. Ainsi, dans nos anciens Etats généraux, chacun des ordres élisait un orateur en vue des séances royales, où les Etats se mettaient en contact avec la royauté. Cf. Edward Lummis, The Speaker's Chair 1901. p. 7 et suiv. — La question de savoir quand et comment se fît la séparation des deux Chambres est encore obscure en partie : voici comment -la présente M. L. O. Pike, A Constitutional History of the House o[ Lords, p. 322 et s. : a II est

En même temps que le Parlement se divisait ainsi eu deux Chambres, le principe se dégageait qu'elles avaient, sauf exception, un droit égal, et que leur délibération concordante, prise de part et d'autre à la majorité, était nécessaire pour engager le corps entier. Xous avons dit comment cela s'établit pour la délibération des lois (16); il en fut de même pour le vote des impôts. Nous sa\ons qu'originairement chaque Etat (Estate) votait séparément ses subsides et dans des proportions diverses: il en était encore ainsi en 1295 (17). Mais dans le cours du xiv° siècle, lorsque les deux Chambres furent formées, elles cessèrent de voter leurs subsides séparément, faisant leur octroi, d'après un seul et même plan, et lui donnant la forme d'impôts qui atteignaient toutes les classes.

La fixation s'en faisait par des conférences entre les deux assemblées et, bien que les demandes de la Couronne fussent d'abord présentées aux Lords, depuis la fin du règne de Richard II (1395), tous les subsides furent accordés par les Communes, avec l'avis et assentiment des Lords, dans une forme qui peut être r'igardée comme constituant un Acte du Parlement (18). En 1407, il fut nettement établi que, pour la concession des subsides, le roi devait recevoir par la bouche du Speaker des communes la détermination

difficile, dit-il, de prouver à quel moment une barrière physique et permanente a été établie entre les deux Chambres: il est aisé de montrer que le? deux assemblées furent toujours distinctes. La Curia reois ou Cour du Roi, le Roi en son conseil dans son Parlement (the king in his council in Parliamenl) d'une époque quelque peu postérieure, ne comprit jamais les Communes. Les grands officiers de l'Etat et les juges y étaient convoqués et y ^égcaieiit parmi les Lonls spirituels et temporels, mais les représentants des Communes, ou tout au moins le3 bourgeois, ne furent jamais admis dans leurs rangs. Il importerait assez peu que les Communes, qui aux premiers temps du Parlement se présentent surtout comme pétitionnaires, eussent formulé leurs pétitions au bas bout d'une salle, tandis que les Lords étaient en haut, ou dans une chambre ou bâtiment distinct, tandis que les Lords étaient dans un autre. Aucun mur ne pouvait rendre les deux' corps plus distincts qu'ils ne l'étaient déjà par leur nature. » D'autre part, le même auteur soutient que, même après le xiv* siècle, le Parlement n'avait pas encore totalement perdu son unité primitive et que parfois Lords et Communes se réunissaient encore dans une même assemblée : « Le Roi et les trois Etats, dit-il, formaient un tout organique et parfois encore ils avaient à agir collectivement en tant que Parlement; des occasions se présentèrent à des dates considérablement plus récentes que celles qui ont été habituellement assignées à la séparation des deux Chambres. Il y a plusieurs cas dans lesquels un Pair, nouvellement promu à une dignité particulière, prend séance en présence des Lords et des Communes. Cela se. présente au moins encore sous le règne d'Henri 'V, lorsque Thomas Beaufort, comte de Dorset, fut créé en Parlement duc d'Exeter. » Enfin M. Pike ajoute : « Les Rôles du Parlement {Eolls of Parliamenl) remontent jusqu'au règne d'Henri "VIII et il n'y a point de Journal séparé des Lords avant le règne d'Henri VIII. »

(16) Ci-dessus, p. 83 84.

(17) Stubbs, Conslitutional Histonj. no 223.

(18) Stubbs, Conslitutional History, no" 760, 761. On peut cependant constater encore, mais à titre exceptionnel; quelques octrois séparés des divers ordres, ibidem, no G93.

des deux Chambres. C'était déjà reconnaître qu'aux Communes appartenait vraiment le droit de consentir l'impôt (19).

Enfin, la formation bien nette des deux Chambres du Parlement produisit une dernière conséquence. La Chambre des Lorâs, dissociée du Conseil du Roi et n'existant plus qu'en tant que partie .intégrante du Parlement, comme la Chambre des Communes, ne pouvait plus siéger et agir que loi^squ'un Parlement complet existait et était en action. Par suite, la dissolution de la Chambre des Communes, la prorogation de la session la réduisaient à l'inactivité forcée (20), jusqu'à ce qu'une nouvelle Chambre des Communes fût convoquée ou qu'une session fût rouverte. De là vint la règle d'après laquelle, dans le système des deux chambres, l'une d'elles en principe ne peut siéger si l'autre n'est également en session. Voilà ce que l'on peut entrevoir sur la formation de ce système chez les Anglais; disons maintenant comment se fixa au cours du temps la composition de la Chambre des Lords.

La Chambre des Lords, ou plutôt le Magnum Concilium, dont elle était la continuation, était originairement une assemblée de vassaux, une cour féodale. C'était le titre de la tenure qui y donnait séance, tous les ducs, comtes et maiores barones y étant personnellement convoqués. Mais à partir du règne d'Edouard P'' (1272-1307), une transformation s'accomplit qui devait donner à la Chambre des Lords une autre base. Ce roi, en effet, restreignit le nombre des barons qui étaient antérieurement convoqués (21). Dès lors, c'était la volonté royale et non la tenure par elle-même qui conférait le droit de siéger. Cela s'accentua par une jurisprudence qui s'établit au cours du xiv® siècle : toute personne qui avait été convoquée une fois au Parlement en qualité de pair et qui avait obéi à la convocation avait le droit ferme d'être convoquée aux Parlements suivants et laissait après elle ce même droit à son héritier, pour le transmettre héréditairement et indéfiniment dans sa famille, selon la loi anglaise de primogéniture (22). De là à permettre au roi de conférer par un acte précis et formel des pairies héréditaires emportant le droit de siéger à la Chambre des Lords, il n'y avait qu'un pas et il fut vite franchi. Le roi put par « patent» créer des pairs (23), sauf cette limitation, qui fut impo-

(19^ Stubbs, Constilulional Hislory, no 691; L. O. Pike, op. cit.. 337 et s.

(20) L. O. Pike, op. cit., p. 333.

(21) L. O. Pike, op. cit., ch. vi et vu.

(22) Stubbs, Conlitutional Hislory, no 190.

(23) Cela eut, en particulier, cet avantage que cela permit de limiter la transmission de la pairie aux seuls héritiers mâles. D'après la coutume, au contraire, la pairie pouvait passer aux femmes à défaut de mâles; et, bien qu'aucune pairesse n'ait jamais été convoquée au Parlement, en personne ou par procureur, l'homme qu'elle épousait acquérait le droit d'y siéger. Stubbs, Constitufional Hislory, no 751, t. Iir, p. 437.

sée dans la suite, qu'il ne peut les créer simplement à vie : la pairie conférée est nécessairement héréditaire (24). On arri\a à ce résultat que tous les Lords temporels composant la chambre haute furent censés a\oir également le droit d'y siéger, en vertu de titres de noblesse que le roi avait conférés à eux ou à leurs ancêtres (25). Ainsi s'est établie en Angleterre cette règle qui a longtemps passé pour un des principes essentiels de la monarchie constitutionnelle : le droit pour le roi de nommer, sans limite de nombre, les membres de la Chambre haute. Ainsi se fixa la composition de la Chambre des Lords quant aux pairs temporels d'Angleterre. Par l'union de l'Ecosse et de l'Irlande elle se compliqua. En effet, ces deux pays, dont le développement propre avait été symétrique à celui de l'Angleterre, avaient chacun leur collège de pairs, qui subsista après la réunion. Mais le droit de siéger au Parlement britannique ne fut accordé qu'à un certain nombre d'entre eux élus par les autres : seize pairs d'Ecosse, élus à nouveau pour chaque législature, et vingt-huit pairs d'Irlande élus à vie. C'est ainsi que la Chambre des Lords se trouve compter un certain nombre de membres électifs.

Le Magnum Concilium, comme les autres assemblées féodales, comprenait, à côté des grands vassaux laïques, les hauts dignitaires ecclésiastiques. Il en résulta que la Chambre des Lords comprit aussi des Lords spirituels (spiritual lords). C'étaii^jit d'abord les deux archevêques et les évêques du royaume; puis, dans l'Angleterre catholique, un grand nombre d'abbés, prieurs el chefs d'ordres monastiques. Le nombre des prélats réguliers y décrut d'ailleurs à partir du règne d'Edouard III, conformément

(24^ Bien que les précédents sur lesquels repose la décision de ce point de droit soient fort anciens, c'est seulement en 1856 que la question s'est posée réellement. La Couronne, à cette époque, créa de parti pris un pair à vie. liais la Chambre des Lords décida que ni les lettres patentes de cette création, ni le ivrit o/ summons qui les avait suivies ne pouvaient conférer au bénéficiaire le droit de siéger et de voter au Parlement. Malgré les protestations d'un certain nombre de pairs, cette décision fixa le droit constitutionnel sur ce point. Cela ne rendait point impossible cependant qu'un Act du Parlement, changeant, eti ce point, la Constitution, permît pour l'avenir la .création de pairs à vie. Des projets dans ce sens furent présentés en 1856, 1869 et 1888. Ils n'ont pas abouti. Mais, comme on le verra plus loin, par la création des Lords d'appel ordinaire, le principe de la pairie viagère a reçu une application. Sur cette question, voy. L. O. Pike, op. cit., p. 376 et s.

(25) Cela vint en partie de ce que définitivement, sous Charles II, furent abolis le service militaire attaché aux fiefs, ainsi que les autres devoirs analogues dus par le vassal au seigneur, y compris le devoir de conseil. Mais cette même législation conserva expressément aux pairs du royaume leurs titres d'honneur et le droit de siéger au Parlement, titres et droits qui, attachés auparavant à leurs fiefs en devinrent désormais indépendants. Cf L. O. Pike, op. cit., p. 3.56-7. Cependant l'influence du principe féodal s'est encore fait sentir accessoirement pendant des siècles. C'était, en effet, une question discutée que celle de savoir si la propriété de certains fiefs ne conférait pas la qualité de pair; elle a été résolue négativement, triais seulement de nos iours.

110 LA LIBERTE MODFPNR *

à leur picpre vœu (26). Cependant iîç étaient assez nombreux pour former, joints aux archevêques et évêques, la majorité de la Chambre des Lords. Aussi ce fut un changement d'une grande porléo lorsque, tous Henri VIH, les monastères ayant été supprimés, les abbés et les prieurs disparurent du Parlement (27). Les archevêques et évêques anglicans y demeurèrent, mais sans grande influence a raison de leur petit nombre. Ils en furent même exclus en 1640, sous Chavies P*", par un Act du Parlement qui, ayant reçu l'approbation du roi, fut considéré comme valable et maintenu lois de la Restauration; mais en 1661 il fut rapporté par une loi contraire (28), et les archevêques et évêques anglicans, ainsi réintroduits dans La Chambre des Lords, n'ont jamais cessé depuis lors d'y siéger (29). Cependant des modifications se produisirent en un certain sens. Jusqu'en 1847 tous les évêques anglicans étaient membres de la Chambre des Lords; mais cette anné€ fut créé un nou\el évêché, celui de Manchester, et il fut expressément établi que le nombre des Lords spirituels siégeant et votant au Parlem.ent ne serait pas augmenté par le fait de cette création; furent ensuite successivement créés les évêchés de Saint-Albans en 1875, de Truro en 1876, de Liverpool, Newcastle, Southwell et Wakefield en 1878, toujours avec la même réserve. Il en résulte qu'actuellement il y a toujours sept évêques anglicans qui ne siègent pas à la Chambre des Lords. Les deux archevêques de Canterbury et d'York, les évêques de Londres, de Durham et de Winchester ont nécessairement un siège; pour les autres évêques, quand un siégé devient vacant, il est attribué, sans distinction entre les évêchés, à l'évêque le plus ancien dans ses fonctions (30). Ce sont Il des Lords de droit, et en même temps des membres nécessairement viagers, puisque la dignité ecclésiastique, qui emporte la pairie, est elle-même viagère (81).

(26) Slubbs, Conslilulional History, no 753. Les prélats réguliers considéraient comme une lourde charge 1,'obligalion de se rendre au Parlement. (271 L. O. Pike, op cit., p. 348 et s.

(28) L. O. Pike, op. cil., p. 327 -pt s.

(29) Cependant en 1834 un bill fut proposé à la Chambre des Lorës « pour relever les archevêques et évêques de l'Eglise établie de leurs devoirs législatifs et judiciaires au Parlement », c'est-à-dire pour les exclure. Le même projet repris en 1835 et 1837 fut toujours repoussé par la Chambre des Lords. Celle-ci pourtant reprit sans succès l'entreprise en 1870. — L. O. Pike, op. cit., p. 369, 382.

(30) L. O. Pike, op. cit., p. 166 et s. Par suite de l'union de l'Irlande à l'Angleterre, il avait été décidé qu'à chaque session du Parlement anglais siégeraient à la Chambre des Lords l'un des quatre achevêques d'Irlande et trois de ses dixhuit évêques; un roulement entre eux avait été établi à cet effet. Mais les prélats irlandais dont il s'agit étaient les archevêques ou évêques anglicans d'Irlande. Un Act de 1869 ayant prononcé le disestablishment de cette Eglise d'Irlande, les prélats irlandais ont cessé depuis 1870 de siéger à la Chambre des Lords. — L. O. Pike, op. cit., p. 361-6.

(31) C'est une question agitée parmi les auteurs anglais que de savoir à quel titre

La Chambre des Lords a pris au cours du temps, dans une large mesure, le caractère et les fonctions d'une Cour suprême d'appel par rapport aux Cours supérieures anglaises de Common law ou d'Equité. Elle reçut d'abord et jugea les propositions d'erreur (iirit of error) contre les sentences des premières et les appels intentés contre les jugements de la Cour d'Equité (32). Cela se comprend facilement, étant données les attributions judiciaires de l'ancien Magnum Concilium. Mais cette juridiction en appel a été à un moment fort compromise dans les temps modernes (33). L'Act de 1873 sur la Cour suprême de judicature la supprimait radicalement; mais la mise en vigueur de cette disposition fut retardée d'abord jusqu'en 1874, puis jusqu'au P'" novembre 1876, et la juridiction en appel de la Chambre des Lords fut provisoirement maintenue. Avant le terme fixé, un autre Act de 1876 intervenait sur la matière et maintenait définitivement, en la réglementant, la juridiction d'appel de la Chambre des Lords (34), dans la mesure où elle existait antérieurement sur les Cours supérieures d'Angleterre, d'Ecosse et d'Irlande. Mais si ces attributions judiciaires ont pu se maintenir, c'est qu'elles n'appartiennent plus qu'en apparence et en théorie à la Chambre tout entière. Une assemblée nombreuse,

au juste Ifis prélats sont appelés à la Chambre des Lords; si c'est à raison de leur dignité ecclésiastique, les prélats, en tant que tels, étant, d'après la tradition antique, les conseillers de la Couronne, — ou à raison de leur temporel et des relations féodales qu'il entraînait jadis. C'est la première explication qui est généralement adoptée par les auteurs anglais, bien que les abbés et prieurs paraissent avoir été convoqués jadis seulement à raison de leurs tenures, et bien que les évêques et archevêques fassent encore l'homuage à la Couronne : c'est même justement à partir de cet hommage, concomitant à leur consécration, qu'ils sont aptes à siéger à la Chambre des Lords. Voyez Anson, Law and custom, t. II, p. 199; L. O. Pike, op. cit., p. 156 et suiv. Ce qui est certain, c'est que, depuis Henri VIII, les Lords spirituels, membres du Parlement, ne sont plus des Pairs (L. O. Pike, op. cit., p. 764 et suiv.), la qualité de pair supposant la noblesse du sang. C'est la doctrine très nette de Blacksione, Commentaries, B. I, ch. 12, p. 401 : '( Bishops, though they are lords of parliament and sit there bny virtue of their baronies which they hold [ure ecclesiastico. yet are not ennobled in blood and consequently not peers with nobility. » Sur la représentation de la noblesse et du clergé à la Chambre des Lords, v. Esmein, la Chambre des Lords et la démocratie, dans les Séances et travaux de l'Académie des sciences morales et politiques, t. LXXIV, p. 464 et s. (p. 16 et s. du tiré à partV Dans le plan de réforme de la Chambre des Lords qu'il a présenté à cette assemblée le marquis de Lansdo-nne. le 8 mai 1911, propose de maintenir, un peu modifiée, la représentation de l'épiscopat et il dit à l'appui (Hansart, Fiflh séries, Housc o/ Lords, t. VIII, col. 229) : (( Les Lords spirituels sont un ordre (Estate) du royaume. Leur titre historique à siéger ici est inattaquable. Ils représentent une classe à qui est fermé l'accès à la Chambre des Communes. »

(32) Anson, Law and custom. t. II. p. 499 et s.: L. O. Pike, op. cit., p. 295-307.

m) L. O. Pike. op. cit.. p. 304 ri s.

(34) Act. du 11 août 1876 sur la juridiction d'appel de la Chambre des Lords. Annuaire de législation étrangère, 1877, p. 16. — La Chambre des Lords n'est pas la seule Cour de final appenl qui existe en Angleterre. En principe cette sorte de revision a pour juge le roi {Kinq in Parliament ou King in Council); en réalité elle est jugée tantôt par la Chambre des Lords, comme il vient d'être dit, tantôt

3^12 LA LIBKRTÉ MODERNE

législative, non professionnelle, est en effet naltirellement peu apte à administrer la justice ordinaiie, civile ou ciiminelle. L'Act de 1876 dispose qu'aucun appel ne pourra être débattu et terminé dans la Chambre des Lords si ce n'est en présence de trois au moins des personnes suivantes qui porten! le titre de Lords d'appel : le chancelier en fonctions, les pairs qui cnt antérieurement rempli ces fonctions, les pairs qui sont ou oi-f été, soit Lord chancelier d'Irlande, soit juge rétribué du comité Hidiciaire du Prity Council, soit juge de l'une des Cours supérieures.^ de Grande- Bretagne ou d'Irlande, enfin les Juges ordinaires d'appel, dont il va être parlé. Cela revient à dire qu'en réalité la juridiction en appel de la Chambre des Lords est transférée aux seuls Lords qui viennent d'être énumérés. Sans doute en droit et en théorie, , c'est la Chambre tout entière qui est censée exercer cette attribution ; c'est elle que vise encore dans ses termes l'Act de 1876. Mais on n'admettrait pas que les membres qui ne sont pas Lords d'appel participassent au jugement des causes. C'est une des nombreuses fictions ou conventions que présente le droit anglais. l'Act de 1876 a fait plus; complété par un autre Act de 1887 (35), il permet aux Lords d'appel de siéger et de remplir leurs fonctions judiciaires pendant la prorogation du Parlement et même, avec l'autorisation de la Couronne, pendant la dissolution de ia Chambre des Communes (36); ce qui encore est très logique.

par le Judicial Committee ou Privy Council tel qu'il a été constitué en 1833 el !>■.deux voies de droit ont chacune leurs principes particuliers. Cette compétence iu'liciaire du Privy Council a des origines fort anciennes: mais, lorsque le Long Parle ment eut aboli la Chambre Etoilée, il semblait qu'il n'y eût plus de place pour aucune attribution judiciaire du Conseil. En réalité VAcl du Long Parlement ne s'appliquait qu'au Royaume-Uni,, et les sujets habitant les dependencies conserTèrent le droit de s'adresser au roi pour demander justice s'ils ne l'obtenaient pas des tribunaux constitués. Ce droit fut successivement invoqué par les Channel en matière d'aliénation mentale (lunacy) et en matière religieuse, même en Angleterre, lorsqu'il y a appel de la Cour des archevêques. V. Anson, op. cit.. II, p. 449 et suiv. Le débat ci-dessus indiqué fp. 11) dans lequel il s'agissait de maintenir ou non le ressort du Privy Council sur la Haute-Cour d'Australie, a attiré naturellement l'attention sur son Comité judiciaire. Celui-ci, dans la presse et au Parlement, a été assez vivement attaqué comme une institution vieillie, et l'on a vu reparaître l'idée, déjà émise, de constituer, par une création nouvelle, une seule et même Cour de final appeal pour tout l'Empire anglais. Sans aller jusque-là. le gouvernement a manifesté l'intention d'ajouter au Judicial Committee quatre représentants des grandes colonies (Australie, Canada, Afrique du Sud, Inde^ élus pour sept ans, membres appointés du Conseil et siégeant avec les Lords d'appel. Dans la séance de la Chambre des Communes du 2 juin 1900, M. Chamberlain a annoncé cependant que le gouvernement ne produirait pas le bill qu'il avait l'intention de proposer pour l'adjonction de ces quatre juges, mais qu'il saisirait la première occasion favorable pour s'entendre avec les colonies, y compris le Canada et la Nouvelle-Zélande, quant à l'établissement d'une Cour d'appel permanente.

'35"i Annuaire de la législation étrangère, 1-888, p. 27.

(36) L'Act de 1876 s'exprime toujours comme s'il s'agissait de la Chambre tout ■entière, et même l'art. 8, parlant des séances tenues pendant une prorogation, se ter-

L'Act de 1870, en arrêtant la liste des Lords d'appel, n'a lait que régulariser un usage assez ancien. Depuis longtemps on n'admettait à Texercice des attributions judiciaires que les Lords lawyers, ceux qui avaient des connaissances juridiques et techniques ; depuis 1845 l'abstention était une obligation morale pour les autres pairs. -Mais en plus il a permis à la Couronne de créer des Lords d'appel ordinaires au nombre d'abord de deux, puis dans l'avenir de quatre, choisis dans des catégories déterminées de juristes et recevant 6.000 livres sterling d'appointements, pour servir à la Chambre des Lords. Ces Lords d'appel ordinaires prenaient le rang de barons et étaient convoqués au Parlement comme membres de la Chambre des Lords; mais ils ne conservaient le droit d'y siéger que tant qu'ils conservaient leur fonction principale de Lords d'appel ordinaires. Or, ils pouvaient perdre celle-ci par démission, par mise à la retraite demandée; ils sont même révocables, comme les auti'es juges, sur une pétition présentée par les deux Chambres. L'Act de 1887 leur conféra le droit de siéger et de \oter au Parlement pendant leur vie entière, alors même qu'ils auraient volontairement perdu leur fonction principale (37). Ce sont donc de véritables pairs à vie créés en vertu de la loi.

La Chambre des Lords est restée et reste encore construite sur les bases anciennes et garde sa composition traditionnelle. En dehors des Lords spirituels, des pairs d'Ecosse et d'Irlande et des Law Lords, elle est une chambre aristocratique et héréditaire. Ses membres reçoivent bien de la royauté leur première investiture en la personne de celui qui, dans leur famille, a obtenu le premier la dignité de pair; mais cette dignité se transmet ensuite héréditairement. Sans doute, comme la création de nouvelles pairies ne cesse pas et même devient de plus en plus abondante dans les temps modernes, si bien que le nombre des Lords de la Chambre s'élève maintenant sensiblement au-dessus de 600, à tout moment il y a dans cette Chambre un nombre notable de pairs qui siègent en vertu du choix que la Couronne a fait de leurs personnes ; mais la grande majorité cependant siège par droit héréditaire. Il en résulte qu'il existe entre une telle chambre et le milieu politique fourni par l'Angleterre dans la seconde moitié du xix^ siècle et au commencement du xx° un contraste réel et profond. L'esprit démocratique s'est développé de plus en plus; la démocratie a pénétré

mine ainsi : « Toutes décisions et mesures ainsi prises pendant In prorogation seront aussi valables que si le Parlement était réuni, mais la Chambre ne pourra s'occuper d'aucune affaire d'autre nature, b

(37) L. O. Pike. op. cit., p. 382-384. Il résulte du système introduit en 1887 qu'un lord d'appel ordinaire, qui a obtenu sa retraite, étant encore membre de la Chambre ■ des Lords, peut 'siéger dans le jugement ÏÏes causes comme Lord d'appel, et l'Act de 1887 l'autorise spécialement à le faire pendant la prorogation du Parlement. E. o

114 LA LIBERTÉ AlODERNE

dans les institutions et domine la Chambre des Communes (38), et cependant la Chambre des Lords demeure aristocratique ot héréditaire, elle a même renforcé ce dernier caractère en établissant (contrairement à l'usage ancien) que le roi ne peut créer des pairs simplement viagers (sauf aujourd'hui les Lau; Lords). Il était inévitable que l'on cherchât à supprimer ou à atténuer ce contraste en modifiant la composition de la Chambre des Lords. Les plans pour cela ont commencé à apparaître de bonne heure, avant qu'on fût entré dans l'âge" démocratique, car le premier est de l'^W et depuis lors ils se sont succédé à courts intervalles. Mais jusfju'eû 1893 les projets présentés en ce sens avaient un caractère tout pacifique, n'étant inspirés que par le désir du mieux; ceux nue présentèrent Lord Salisbury en 1882 et 1883, Lord Kenry (comte de Dunraven) en 1888 et Lord Carnarvon en 1899, sont en (.;ijcl(|ue sorte l'apogée de ce premier mouvement (39).

Mais la première crise du Home Rule, lorsque la Chambre des Lorùs rejeta en 1893 le Home Rule Bill présenté par M. Gladstone, enflamma les esprits. Les libéraux dénoncèrent la Chambre non représentative; ils lancèrent contre elle la formule « to mend or to end » (40). A la suite de ces événements et surtout dans le nouveau conflit, bien plus grave, qui éclata entre les deux Chambres en 1906 et dont l'histoire sera résumée plus loin, des plans de réforme, les uns discrets et modérés, les autres plus hardis, furent produits par divers publicistes (41). Mais le conflit amena aussi des bills nouveaux dans ce sens devant la Chambre des Lords. Ils furent comme des préservatifs, des armes défensives contre la campagne qui se poursuivait en vue d'enlever aux Lords une notable partie des droits et privilèges qu'ils possédaient et qui a abouti au Parliament Act de 1911. On pensait qu'en donnant à la Chambre des Lords une composition nouvelle, où le principe héréditaire ne jouerait plus qu'un rôle amoindri et où l'on ferait entrer des éléments vraiment représentatifs, c'est-à-dire électifs, on légitimerait à nouveau ces droits et prérogatives, dont on assurerait par là la conservation.

Le premier en date de ces bills fut celui qu'introduisit Lord

(38) Esmein, La Chambre des Lords et la démocratie dans les Séances et travaux de l'Académie des sciences morales et politiques, t. LXXIX, p. 473 et suiv., 599 et suiv. (p. 25 et suiv. du tiré à part).

(39) Voyez la cinquième édition de ces Eléments, p. 161 et suiv. Ha liste complète des projets présentés pour la réforme do la Chambre des Lords se trouve en Appendice (p. xxxvn) à la suite du Rapport présenté le 2 décembre 1908 par le Select Committee qu'avait nommé la Chambre des Lords pour examiner ces plans; Esmein, La réforme de la Chambre des Lords dans Séances et travaux de l'Académie des sciences morales et politiques, t. LXXII, p. 475.

(40) Voir la cinquième édition de ces Eléments, p. 160.

(41) Voir la cinquième édition de ces Eléments, p. 162.

NeA^■ton, et dont la seconde lecture fut discutée les 6 et 7 mai

1907 (42). Il ne fut pas adopté; mais un autre membre de la Chambre, Lord Cawdor, proposa d'élire un Select Commiitee chargé « d'examiner les suggestions qui ont été faites de temps à autre en vue d'augmenter le fonctionnement efficace de la Chambre des Lords, dans les matières qui concernent la législation, et de faire un rapport sur le point de savoir s'il serait désirable de les adopter, soit dans leur forme primitive, soit avec des modifications ». Cette commission fut en effet élue et travailla sous la présidence de Lord Roseber}' : elle présenta son remarquable rapport le 2 décembre

1908 (43). Mais ce rapport ne fut point discuté; Lord Rosebery a dit plus tard que cela résulta de ce que le gouvernement ne voulut point s'associer à cette action (44).

Cependant dès ce moment les idées essentielles de la réforme, telles que Lord Rosebery les avait conçues depuis longtemps, telles que les avait produites le bill de Lord Newton, étaient dégagées. Elles se ramenaient à deux principes :

1° La qualité de Pair (Peer) et celle de membre de la Chambre des Lord {Lord of Parliament) seraient distinctes; la première n'entraînerait plus nécessairement la seconde et un certain nombre seulement de pairs auraient le droit de siéger et de voter à la Chambre des Lords. Cela affaiblirait à la fois le principe héréditaire et réduirait le nombre des membres de la Chambre des Lords, démesurément accru. Les pairs qui conserveraient le droit de siéger dans le bill de Lord Newton et dans le rapport du Select Commiitee (en dehors des princes du sang, des Lords spirituels et des Law Lords) se ramenaient à deux classes : a) plusieurs centaines des pairs héréditaires élus, sans autre condition, par l'ensemble des pairs, pour la durée d'un Parlement; c'est le système des Pairs écossais étendu à tous les Pairs, b) D'autres Pairs siégeraient sans être élus, directement appelés à siéger par leur qualification, c'està-dire par les eniplois importants qu'ils occupent ou ont occupés précédemment et suffisant à établir leur qualité de législateurs compétents et utiles.

2° Il s'agirait, d'autre part, d'introduire dans la Chambre des Lords des éléments venus périodiquement du dehors et y apportant ainsi les vœux et les données de l'opinion publique. Mais cela paraît difficile à organiser. Comment obtenir cette représentation qui, une fois. introduite, menacerait de refouler les éléments anciens

(42) Voir la cinquième édition de ces Eléments, p. 164 et suiv.

(43) Sur ce qui suit, voir mon étude : La rélorme de la Chambre des Lords, conclusions du Select Commiitee, dans Séances et travaux de l'Académie des sciences morales et politiques, f. LXXII, p. 473-493.

(44) Esmein, La Chambre des Lords et la démocratie, p. 6 du tiré à part.

et de tout envahir (45). MalgTé les efforts de certains de ses membres, le Select Committee n'était pas allé jusque-là: sur ce point il s'était partagé, lors de la délibération, par fractions égales, et une majorité en ce sens n'avait pu se former. Mais ceux qui pensent ainsi songent le plus souvent à faire présenter à la Couronne ou à faire élire ces membres, pour la durée d'un Parlement, par les County Councils et par les conseils municipaux des villes importantes.

Lorsque le conflit entre les deux Chambres eut atteint toute son acuité, la Chambre des Lords ayant refusé de voter le budget et le gouvernement ayant proposé et fait voter par les Communes les Vélo resolutions, Lord Rosebery introduisit à la Chambre des Lords une série de contre-résolutions, qui furent discutées du 14 au 22 mai 1910 et votées (46). Elles affirmaient la nécessité d'une seconde Chambre forte et puissante, déclaraient que la Chambre des Lords, réformée dans sa composition, pouvait être une telle assemblée et proclamaient enfin la distinction entre le Pair et le Lord of Parliament. Dans le débat intéressant qu'elles soulevèrent, on examina aussi le recrutement par des éléments pris au dehors. Malgré quelques vigoureuses résistances, la majorité de l'assemblée donna son assentiment au système. Lord Lansdowne, le leader du parti unioniste aux Lords, y adhéra lui-même, sans enthousiasme et en exprimant des appréhensions sur certains points (47). Lord Rosebery avait annoncé et apporté une seconde série de résolutions précises. Mais le 20 avril suivant il vint lui-même en demander l'ajournement. C'est qu'allait bientôt s'ouvrir la mémorable conférence entre les chefs du parti libéral et ceux du parti unioniste, qui cherchaient à résoudre le conflit par un accord et qui fît naître momentanément de si grandes espérances (48). Lorsqu'elle eut échoué, au commencement de novembre 1910, Lord Rosebery reprit naturellement sa seconde série de résolutions. Elles portaient : « 1° qu'à l'avenir la Chambre des Lords sera composée de Lords of Parliament : a) choisis parmi eux par le corps entier des Pairs héréditaires et par la nomination de la Couronne (49). h) siégeant en vertu d'offices et de qualifications possédés par eux, c) choisis au dehors. 2° La durée des fonctions sera la même pour tous les Lords of Parliament, excepté pour ceux qui siègent ex officio, lesquels siégeront aussi longtemps qu'ils garderont l'office en considération duquel ils siègent (50). » La résolution fut adoptée (51).

(45) Esmein, La Chambre des Lords cl la démocralie, p. 67-70.

(46) Esmein, La Chambre des Lords et la démocratie, p. 8 (tiré à parO.

(47) Ibid., p. 63 et suiv. tiré à part).

(48) Esmein, La Chambre des Lords et la démocratie, p. 11 et suiv., 81 et suiv.

(49) Seraient ainsi admis à siéger de plein droit les pairs de création nouvelle.

(50) Hansard, 5th séries, VI, col 714.

(51) Ibid, col. 758.

Cela se passait le 17 novembre 1910, à la. veille de la dissolution du Parlement. Dans la nouvelle comparution devant le corps électoral, le parti unioniste pensait que c'était pour lui une grande force. Dans un grand discours prononcé en vue des élections, Lord Rosebery disait que l'ancienne Chambre des Lords était morte, qu'elle n'existait plus et que c'étaient seulement les libéraux qui s'efforçaient d'en prolonger l'existence.

Lorsque, aprèô la dissolution de novembre 1910, le parti libéral revint avec la même majorité à la Chambre des Communes et reprit le Parliament bill. parmi les incidents de la lutte revint naturellement, dans la résistance du parti unioniste, la réforme de la Chambre des Lords. Le 8 mai 1911, Lord Lansdo^^ne apporta un Honse ai Lords reconstitution bill (52) qui était attendu avec curiosité.

L'impression qui s'en dégage tout d'abord, c'est le profond renouvellement qu'il contient; à peine quelques traits, quelques éléments subsisteraient du système antérieur et encore actuel. Il a suffi du grand souffle qui annonçait alors la tempête pour que le leader même du parti unioniste produisît ce schéma, qui cependant ne donnerait encore qu'une Chambre Haute d'ordre composite.

Elle comprendrait un peu plus de 300 membres, divisés en trois catégories, dont chacune siégeait pendant douze ans, se renouvelant par quart tous les trois ans. La première comprendrait 100 pairs héréditaires élus par le corps entier des pairs héréditaires, avec application d'un mode de représentation proportionnelle, celui qui est connu sous le nom de single transférable vole. Mais par rapport aux plans antérieurs, une notable modification s'est produite. Lord Lansdovvne ne conserve pias les pairs siégeant à raison de la seule qualification. Il a exposé les grandes difficultés qu'il y aurait à en arrêter la détermination. Il donne pourtant une grande importance à la qualification, mais elle deviendrait, chez les pairs héréditaires, la condition même de leur éligibilité. Ceux-là seuls pourraient être élus qui présenteraient une des qualifications portées dans une schedule annexe et dont la liste est notablement étendue par rapport aux propositions antérieures. Voilà pour le principe héréditaire, que l'on prétend cependant ne pas abandonner sur ce point.

La seconde catégorie de Lords of Parliament comprendrait 120 membres élus également pour douze ans (en dehors du corps de la pairie), avec renouvellement partiel tous les trois ans. Mais quel serait ici le corps électoral ? Ce ne seraient ni les Countij Counciles, ni les conseils municipaux des grandes villes; lord Lansdowne voit des inconvénients à leur donner ce droit, spécialement celui de les engager directement et légalement dans la politique de parti. Ils

(52) Hansard, 5th séries, House of Lords, t. VIII, p. 214 et suiv.

lis LA LIBERTÉ MODERNE

seraient élus par les membres de la Chambre des Com^munes. A cet effet, le pays serait divisé en grandes circonscriptions dont chacune élirait trois Lords of Parliament au moins et douze au plus, avec représentation proportionnelle par le single transférable vote.

Enfin, la troisième catégorie comprendrait 100 membres nommés par la Couronne (toujours pour douze ans, avec renouvellement partiel) et pris « either from inside or from outside of the House ». C'est de la Chambre des Communes qu'il s'agit là et elle jouerait un rôle important dans le choix de ces Lords of Parliament. Ils ne seraient pas seulement nommés par le roi sur la recommandation de ses ministres, « mais ces 100 pairs seront choisis pour être recommandés à la Couronne de la même manière que sont maintenant choisis les Select Committees de la Chambre des Communes, c'est-à-dire eu égard à la force des partis dans la Chambre ». L'article qui les concerne est ainsi conçu : « Les noms de 100 personnes choisies proportionnellement à la force des partis dans la Chambre des Communes à l'époque dont il s'agit seront soumis à Sa Majesté en vue de leur nomination, et dans le choix de ces personnes on aura égard à la manière dont sont à présent nommés les Select Committees de la Chambre des Communes (53). » Cela aurait surtout pour but de constituer la Chambre des Lords en tenant compte de la force respective à un moment donné des deux grands partis politiques, « to constitute this House fairly as betwen the two political parties ».

Le projet maintenait à la Chambre des Lords les princes du sang, et voici ce qu'il admettait quant aux Lords spirituels : « Nous supposons que les deux archevêques siégeraient de droit et qu'il y aurait cinq évêques élus par le corps entier des archevêques et évêques avec renouvellement triennal (54). »

La Couronne resterait maîtresse de créer des pairs héréditaires, n'ayant pas par cette seule création droit de siéger à la Chambre des Lords; cependant Lord Lansdowne proposait « que dorénavant il ne fût pas légal de conférer la dignité d'un peerage héréditaire à plus de quatre personnes par an »; exception serait faite cependant en faveur des ministres ou anciens ministres. Enfin, et cela

(53; Hansard, 5lh série, House ol Lords, t. VIII, col. 227-8.

(54) Ibid., col. 229. Voici ce qu'a dit Lord Lansdowne quant aux Law Lords, col. 228 : « There remain what we generaly dcscribe as Law Lords. Our proposai is that a peer who holds or has held any office described as a high judicial office under the Appellate Jurisdiction Acl of 1876 and Ihe attending Act of 1887 shall be a Lord of Parliament during his life. Under this schéma the Lord Chancellor, the ex-lord Chancellor, the Lord Chief Justice, ex-law officers who are ex oflicio members of the Appellate Court and the four peers appointa under which I hâve quoted would sil in this House. The Law Lords would number altogelher sixteeu.' »

était logique, les Pairs deviendraient éligibles à la Chambre des Communes.

L'influence qui est ainsi attribuée 'à la Chambre des Communes (ou à ses membres individuellement considérés) sur la composition de la Chambre des Lords est remarquable. Cela avait pour but d'écarter le principal reproche que le parti libéral adressait aux Lords, à savoir que la majorité y était toujours conservatrice et considérable, et que, par suite, lorsque les libéraux étaient au pouvoir, leurs bills, pour peu qu'ils eussent rapport avec les principes et les tendances de leur parti, étaient inévitablement rejetés, ou mutilés par la Chambre haute, tandis qu'elle laissait passer comme une lettre à la poste les bills votés par la Chambre des Communes lorsqu'ils avaient été présentés par un cabinet conservateur. Voici comment Lord Lansdowne expliquait quel serait le jeu de son bill : « Admettons que la section héréditaire élue par cette Chambre donnerait (actuellement) 20 Lords of Parliament au gouvernement et 80 à l'opposition. La section nommée par la Couronne, si elle est nommée eu égard à la force numérique des partis dans l'autre Chambre, en donnerait 59 au gouvernement et 41 à l'opposition. Et si, ce qui n'a rien d'exorbitant, vous admettez la même proportion pour la section de Lords of Parliament qui est choisie par les collèges électoraux, cela donnerait, si je ne me trompe, 72 pour lo gouvernement et 48 pour l'opposition. Cela nous laisse avec une majorité de 18 — une majorité, j'ose le dire, qui n'est pas trop large, dont le devoir, cela est admis, est la révision et l'atermoiement — Et, my Lords, sommes-nous, tout d'abord, tout à fait sûrs que nous pourrions toujours compter sur cette majorité ? Je doute grandement moi-même qu'il y 'aurait quelque chose qu'on pourrait justement décrire comme une majorité permanente de parti dans une telle Chambre. Je connais cette Chambre depuis bien des années et j'incline à croire qu'avec une Chambre reconstituée comme nous le proposons — moins nombreuse, soigneusement choisie, également équilibrée, avec de plus lourdes responsabilités, vous verriez très souvent prévaloir ce que je puis justement appeler l'esprit de transaction entre les bancs opposés (Cross Bench Mind) (55). »

Le bill de Lord Lansdowne fut discuté par la Chambre des Lords les 16, 17 et 22 mai 1911 et adopté en seconde lecture le 22 mai.

Mais une réforme de ce genre ne sera possible que lorsqu'il se trouvera un gouvernement pour la soutenir et en prendre la direction. M. Asquith, a plus d'une fois affirmé qu'il fallait faire une seconde Chambre sur le principe démocratique, sans jamais cependant lui accorder les mêmes pouvoirs qu'à la Chambre des Com-

(55) Hansard, 5th séries, Ilouse o[ Lords, l. Mil, col. 221-2.

munes, et d'autres membres importants du ministère et du parti ont fait des déclarations dans le même sens (56). Il y a plus. Le Parliament Act contient un préambule qu'il présentait déjà lorsqu'il fut, pour la première fois, porté aux Communes en 1910, qui a été intégralement maintenu en 1911, et qui exprime formellement cette intention. Il est ainsi conçu : « Attendu qu'il est expédient que provision soit faite pour régler les relations entre les deux Chambres du Parlement; attendu qu'on a l'intention de substituer à la Chambre des Lords telle qu'elle existe actuellement une second Chambre constituée sur une base populaire et non plus héréditaire, mais qu'une telle substitution ne peut pas être immédiatement réalisée; attendu que provision devra être faite dans la suite par le Parlement dans la mesure qui effectuera une telle substitution en vue de limiter et définir les pouvoirs de la nouvelle seconde Chambre, mais qu'il est expédient de faire provision, telle qu'elle apparaît dans le présent Act, pour restreindre les pouvoirs actuellement existants de la Chambre des Lords (57). »

Mais il est certain que le parti libéral ne montre aucune ardeur pour une pareille réforme. Il tend plutôt à maintenir et à rendre définitif l'état de choses créé par le Parliament Act et par la série de faits qui lui a permis de passer cet Act à la Chambre des Lords, c'est-à-dire la Chambre des Lords conservant sa composition, mais n'ayant plus qu'un veto suspensif (et même moins que cela quand il s'agit des lois de finances) sur les bills votés par la Chambre des Communes. Il y a même une fraction des Radicaux qui sont partisans d'une Chambre unique et, par suite, désirent la suppression même de la Chambre des Lords (58). Au mois de juin 1907, dans le débat qui a abouti à la résolution du 26 juin 1907, une motion dans ce sens fut même proposée à la Chambre des Communes et réunit une centaine de voix (59).

Cependant au début de la session du Parlement de 1912 cette question a fait l'objet d'un débat, notable, dans la discussion de l'adresse votée par la Chambre des Communes en réponse au discours du trône. Au nom du parti unioniste, M. Smith proposa l'amendement suivant : « Cette Chambre exprime le regret que le gracieux discours de Votre Majesté ne contienne aucune référence à la promesse (pledge) donnée par les Ministres de Votre Majesté qu'ils feraient sans retard des propositions pour la reconstruction de la seconde Chambre, et elle représente humblement à Votre Majesté

(56) Esmein, La Chambre des Lords ei la démocratie, p. 91 et suiv. (tiré à part).

(57) Cf. Esmein, La Chambre des Lords et la démocratie, p. 63 et suiv. (tiré à part).

(58) Alfred-R. Wallaco, A new House of Lords, dans Forlnighlly Reuiew, 1907, t. I, p. 206 : « Il est vrai que beaucoup de penseurs sont opposés à une seconde Chambre quelconque, comme étant d'ailleurs inutile. »

(59) Hansard, 4th séries, t. f;LXXVI. p. 1193 et suiv., 151-1.

qu'il serait incorrect (improper) de procéder à des mesures qui ont pour la sûreté de l'Etat et pour les intérêts de votre peuple une importance aussi vitale que celles dénommées dans le discours de V'otre Majesté pendant la constitution du Parlement est encore incomplète et que les sujets de Votre Majesté sont privés des garanties usuelles du Gouvernement constitutionnel. » Les unionistes soutenaient cela surtout en -'ue du bill sur le home raie, et M. Smith déclarait qu'il ne pouvait être voté tant que la constitution était en suspens. L'amendement discuté pendant deux jours (les 20 et 21 fé\"rier) fut repoussé par une majorité substantielle. Mais le ministère n'a point renié l'engagement; il a déclaré simplement que des mesures d'une urgence plus grande devaient passer avant celle-là. Le soUcitor gênerai a seulement ajouté que la reconstruction de la Chambre des Lords ne pourrait avoir pour effet de rendre à celle-ci son vetQ absolu. M. Asquith, dans la séance du 2] février, a explicitement déclaré : « Nous proposons de le faire pendant la vie (lifetimé) du présent Parlement. »

[Le problème de la réorganisation de la Chambre des Lords, dont l'examen a été retardé par la guerre de 1914-1919, est ainsi resté posé depuis 1911. Cependant, le 23 mai 1917, le Gouvernement annonçait à la Chambre des Communes l'intention de tenir l'engagement de 1911 et de faire compléter 1© Parl'iament Act: il confirmait aux lords, le 21 juin 1917, la prochaine réunion d'une Speakers's Conférence, analogue à celle qui préparait le Représentation of the People Act (60). Il constituait le 25 août 1917 une Commission d'études, dont la présidence refusée par Lord Lansdow ne et M. Asquith (61), était confiée à Lord Bryce, dont la science juridique et l'expérience politique assuraient l'autorité. Le Comité on- the reconstruction ol the House o/ Lords, composé de quinze députés et quinze lords, se réunit le 2 octobre 1917, et son rapport a paru sous la forme d'une lettre adressée par Lord Bryce au Premier Ministre et a été publié dans les travaux parlementaires le 24 avril 1918 (62^).

Nous verrons plus loin, en. étudiant le développement du gouvernement parlementaire en Angleterre, comment le rapport propose de consacrer la diminution des attributions de la Chambre des Lords, tout en sauvegardant son rôle législatif (62-).

La composition de la Chambre 4iaute, dont les attributions sont ainsi limitées, doit être réglée sur une base différente de celle de l'assemblée populaire, et cependant, pour jouer son rôle, elle doit

(60) V. ci-dessus, p. 98.

(61) Times, 8 août 1917.

(62') V. Revue du droil public. 1919, p. 259. (62=) V. ci-dessous, cb. v, p. 213.

compenser par l'autorité morale de ses membres celle que donne à l'autre assemblée son mode de recrutement. La Chambre haute devrait réunir : 1° des personnes qui ont une longue expérience dans les services publics ou dans les questions agricoles, financières, militaires ou impériales; 2'^ des personnes qui, susceptibles de rendre des services, n'auraient cependant pas la vigueur physique nécessaire pour poser leur candidature à la Chambre des Communes ou pour prendre part aux débats de celle-ci; 3° des personnes qui ne soient pas par-dessus tout des hommes de parti, mais qui conservent une liberté relative de jugement : la seconde Chambre ne doit pas obéir à une opinion politique d'une prédominance marquée et permanente; elle doit, au contraire, se préoccuper ds connaître l'opinion de l'ensemble de la nation et, loin de se dresser contre la volonté du peuple, chercher à la saisir et à la réaliser.

Ces principes dégagés, la Conférence a repoussé l'idée d'une Chambre haute élue d'après un régime exigeant des éligibles et des électeurs des conditions de propriété foncière; elle a écarté un système consistant à limiter l'éligibilité à certaines catégories de personnes, à raison de la difficulté de dresser une liste satisfaisante de ces catégories; elle n'a pas admis la nomination par la Couronne qui n'offre aucune garantie d'aptitude chez les candidats et qui, entre les mains des ministres, est susceptible d'être employée à récompenser les services politiques de parti; elle a un moment accueilli, puis écarté la désignation des membres de la Chambre haute par une Commission jointe permanente {Joint Standing Committee) des deux Chambres, parce que ce procédé constituait une base trop étroite de recrutement pour donner à l'assemblée l'autorité nécessaire. Pour élargir le corps électoral, on a été jusqu'à proposer l'élection directe de la Chambre des Lords au suffrage populaire. Mais c'était en faire une doublure' de la Chambre des Communes, se priver des avantages de la dualité des assemblées législatives, faire de la Chambre haute une rivale de l'autre, rivale qui réclamerait bientôt la plénitude des attributions financières et le droit de renverser les cabinets. Entre h^ système de l'élection par un simple comité et celui de l'élection directe par le corps électoral, la Conférence s'arrêta à un moyen terme, celui de l'élection indirecte : l'élection par les corps administratifs locaux fut écartée pour ne pas introduire les luttes de parti dans l'administration des bourgs et comtés qui jusqu'ici y a échappé; la Conférence, après avoir ainsi parcouru le cycle des modes d'élections adoptés dans les divers Etats possédant des Chambres hautes, a adopté un double système de recrutement.

La majeure partie de la seconde Chambre sera élue par les membres de la Chambre des Communes. Ainsi l'assemblée reflé-

tera bien l'opinion publique et recevra, à raison de son origine populaire, une autorité relative. Mais pour éviter les luttes de parti, pour respecter certaines traditions, les membres de la Chambre des Communes seront groupés en circonscriptions territoriales, au nombre de treize pour la Grande-Bretiigne. Ces circonscriptions éliront ainsi, chacune d'après sa population, au scrutin de liste avec représentation proportionnelle, 246 membres de la Chambre haute (plus 27 pour l'Irlande), pour douze années, avec renouvellement par tiers tous les quatre ans.

D'autre part, le désir de respecter les traditions, d'assurer la continuité historique, de maintenir des pairs qui ont une longue expérience administrative et parlementaire, a fait décider que un quart des membres de la Chambre haute (soit 81) serait choisi parmi les personnes appartenant au peeragé héréditaire ou parmi . les évêques occupant un siège diocésain (63), par une Commission jointe permanente des deux Chambres, ces membres étant élus pour douze années et devant également être renouvelés par tiers tous les quatre ans. Cette Commission jointe permanente se compose de dix membres, dont cinq choisis dans la Chambre des Communes par le speaker et cinq- choisis par la Commission de sélection dans la seconde Chambre.

Tant que la Chambre haute conservera ses pouvoirs judiciaires, le lord-chancelier et tout ex-lord-chancelier, ainsi que les lords juristes (Law Lords) nommés en vertu des Appellate jurisdiciion Acts de 1876 et de 1887, continueront à être membres ex officio de l'assemblée. La Conférence estime également qu'il faut maintenir la tradition qui appelle les fils et les petits-fîls du souverain à siéger dans la seconde Chambre. Celle-ci aura pour speaker le lord-chancelier.

Le projet de la Conférence enlève ainsi à l'aristocratie anglaise un privilège politique précieux. Au xviii° siècle, les lords, non seulement constituaient la Chambre haute, mais encore dictaient les élections aux Communes. Ce patronage a été atteint par la réforme électorale de 1832. Au xix® siècle cette aristocratie, en ménageant prudemmeni ses moyens, en défendant la Chambre des Lords, a pu continuer à gouverner l'Angleterre. Mais atteinte par les lois fiscales, surtout par celles de la Guerre récente, l'aristocratie foncière tend à disparaître aii xx® siècle. La réforme électorale de 1918 lui porte un nouveau coup; la réforme de la Chambre haute assurera définitivement le triomphe de la démocratie.]

(63) C'est là une disposition transitoire, car après les trois premières élections, la Commission exercera un libre choix, limité par l'obligation de ne pas laisser descendre le nombre des pairs et évêques dans la Chambre haute au-dessous de trente.

La Chambre des Communes, durant sa longue histoire, a toujours conservé, en un sens, le même caractère; elle a toujours été élective, et ses membres ont toujours été élus par les comtés, les villes et les bourgs dotés de la franchise. Ce qui a considérablement varié, c'est la capacité électorale. Longtemps elle a été autre dans les comtés d'une part, dans les villes et les bourgs d'autre part. Cependant les deux systèmes tendaient à se rapprocher depuis la grande réforme de 1832 et celle de 1884; l'unification a été à peu près réalisée dans le Représentation of the People Act du 6 février 1918 (64), qui a considérablement élargi le droit de suffrage. Mais ce sont là des détails propres à l'histoire du droit constitutionnel anglais (65).

Depuis leur séparation originelle, les deux Chambres du Parlement anglais ont toujours coexisté, sauf une courte interruption. La Chambre des Lords fut supprimée par un Act du Long Parlement le 19 mars 1649 (66). Mais au mois de décembre 1657, Cromwell lançait des convocations pour reconstituer une Chambre des Lords (67). Après la mort de Crom\\ ell, lorsque le Long Parlement eut été rappelé, représenté par la seule Chambre des Communes, à laquelle il avait été réduit en 1649, l'opinion semblait aussi pencher vers la constitution d'une seconde Chambre ou Sénat (68). A la Restauration, l'ancienne Chambre des Lords fut reconstituée et depuis elle a toujours subsisté.

Il résulta de là que l'institution des deux Chambres fut considérée par un grand nombre de publicistes, à partir du xviii^ siècle, comme un élément nécessaire de ce libre gouvernement représentatif, que, seuls, les Anglais avaient su dégager et pratiquer en Europe. Avec d'autres institutions anglaises, elle a peu à peu fait le tour du monde occidental. Elle forme aujourd'hui le droit commun chez les peuples libres, et nous verrons plus loin combien sont rares les exceptions. Mais ce mouvement de propagande comporta deux nouveautés. En premier lieu on fît la théorie du système des deux Chambres, que les Anglais tenaient simplement de l'histoire, et qu'ils avaient pratiqué sans un plan préconçu : on rechercha rationnellement les mérites qu'il pouvait présenter partout et en tout temps. D'autre part, les peuples, qui l'empruntèrent aux Anglais, l'appliquèrent parfois, de parti pris, à la sauvegarde

(64) V. ci-dessus p 98 et ci-dessous litre 11, ch. ii, sect. II, § 2, \U.

(65) J'aurai dans la suite l'occasion de reprendre quelques-uns de ces points et d'indiquer les changements successifs quant à la durée des pouvoirs des membres de la Chambre des Communes.

(66) Gardiner, ConstituHonal documents of the puritan Révolution, no 79, p. 396.

(67) Ibidem, no 93, p. 350.

(68^ Ludlow, Memoirs. éd. London, 1751, p. 257. Sur le Parlement de Cromwell, voyez L. O. Pike, op. cit., p. 328, 356, et mon étude déjà citée : Les Constitutions du Protectorat de Cromwell.

d'intérêts divers. Voilà deux nouveaux aspects de la question qui se présentent à nous, et c'est le second que je me propose d'examiner d'abord.

Le premier intérêt que servit l'institution d'une seconde Chambre, ce fut de- donner une représentation spéciale à une aristocratie existant dans la nation. Telle est la fonction propre de la Chambre des Lords, qui représenta d'abord la haute féodalité anglaise, puis une aristocratie terrienne et héréditaire ayant pour source première un acte de volonté royale; si bien que cela paraissait à Montesquieu l'objet principal de la création d'une Chambre haute. « Il y a toujours dans un Etat, disait-il, des gens distingués par la naissance, les richesses ou les honneurs; mais s'ils étoient confondus parmi le peuple, et s'il n'y avoient qu'une voix comme les autres, la liberté commune seroit leur esclavage, et ils n'auroient aucun intérêt à la défendre, parce que la plupart des résolutions seroient contre eux. La part qu'ils ont à la législation doit donc être proportionnée aux autres avantages qu'ils ont dans l'Etat; ce qui arrivera s'ils forment un corps qui ait droit d'arrêter les entreprises du peuple, comme le peuple a le droit d'arrêter les leurs. Ainsi la puissance législative sera confiée et au corps des nobles et au corps qui sera choisi pour représenter le peuple, qui auront chacun leurs assemblées et leurs délibérations à part et des intérêts séparés (69). » C'est en ce sen« qu'ont été constituées jadis un grand nombre de chambres hautes en Europe : la Chambre des Magnats en Hongrie, la Chambre des Seigneurs en Prusse, qui reçurent des noms significatifs; la Chambre des Pairs de notre Charte de 1814, et même, dans une certaine mesure, celle de la Monarchie de Juillet, présentaient aussi des variantes de la même, institution.

Un second intérêt, tout différent, a été également satisfait par l'institution d'une seconde Chambre. Il s'agit ici des républiques fédératives. Elles contiennent, nous le savons, deux éléments fondamentaux : à certains égards elles forment un Etat unique, comprenant la nation entière; d'un autre côté, elles se composent d'une série d'Etats particuliers, dont chacun garde, en principe, sa souveraineté intérieure. Il est nécessaire, pour que cet équilibre quelque peu instable se maintienne, que ces deux éléments aient chacun leur représentation et leur organe propre dans le gouvernement fédéral. De là deux Chambres électives : l'une, élue proportionnel-

(G9' Esprit des Lois, I, XI, ch. vi; Esmein, La Chambre des lords et la démocratie, p. 116 et suiv. (tiré à part).

lement à la population, représente la nation considérée comme un corps unique et homogène; l'autre, élue par la législature ou par la population des divers Etats individuellement considérés, représente ceux-ci ou plutôt représente encore la nation, mais décomposée en Etats particuliers. Aussi cette seconde Chambre est-elle établie sur le principe de l'égalité des Etats : quelle que soit leur importance respective, chacun y élit un nombre égal de représentants (70). C'est sur ce type que sont établies les deux Chambres du Congrès des Etats-Unis et les deux Chambres de l'Assemblée fédérale suisse. Ce second exemple est même le plus significatif pour démontrer cette application spéciale du système des deux Chambres. En Amérique, en effet, étant données les traditions anglaises et la constitution antérieure des diverses colonies, chez qui on trouvait, comme un trait commun, l'équivalent d'une Chambre haute, il était presque fatal que la législature fédérale comprît deux assemblées. En Suisse, au contraire, les divers cantons n'avaient et n'ont encore qu'une assemblée unique, et l'esprit de la démocratie suisse répugne manifestement à l'institution des deux Chambres. Cependant on établit les deux Chambres fédérales dans la Constitution de 1848, afin de protéger l'égalité et l'indépendance des cantons, afin d'empêcher les plus grands de dominer les plus petits (71).

Enfin, dans des pays neufs et très démocratiques, où les questions économiques tendent à prévaloir sur les problèmes proprement politiques, l'institution des deux Chambres pourrait trouver une utilité nouvelle, que les auteurs de leur Constitution n'avaient ni voulue, ni prévue, mais qu'a dégagée l'évolution sociale. Voici, en effet, comment le professeur Jenks justifie l'existence des deux Chambres dans le gouvernement de Victoria (Australie) : il voit, dans l'une, la représentation du travail, et, dans l'autre, celle du

(70) [Avant la révolution allemande de 1918, on se demandait si l'Empire allemand possédait deux Chambres ou une seule. En effet, alors que le Reichstag avait reçu de la Constitution de 1871 le caractère représentatif, le Bundesrath apparaissait moins comme une assemblée législative, composée de représentant des Etats fédérés, qu'une sorte de congrès diplomatique composé d'envoyés de chaque Etat pour négocier avec les autres Etats. Laband {Dr. j,ublic, éd. franc., 1900, I, p. 355), lui déniait le carac tère de Chambre haute parce que ses membres votaient conformément aux instructions reçues de leurs gouvernements respectifs. D'après la Constitution du 11 août 1919, le coMseil d'Empire ou Reichsrat n'a pas un autre caractère parce qu'il ne vote pas les lois, et si d'une part, il possède des attributions représentatives par un droit d'initiative et un droit de veto, d'autre part il ne se compose que de membres des gouvernements délégués par les Pays d'Empire.

Au contraire, le conseil d'Empire des lois fondamentales russes des 25 avril-8 mai 1906 avait bien le caractère d'une seconde Chambre non seulement à raison de ses attributions législatives, mais encore à raison du caractère électif de son recrutement, ses membres étant élus en majorité, sous des conditions de cens, par les Zemstvos, les assemblées provinciales de noblesse, les chambres de commerce, les corps savants, etc.]

(71^ Rûttimann, Das ?iordamerikanische Bundesslaasrecht, verglichen mil den polilischen Einrichtungen, der Schicei:, § 109.

capital. «. En termes généraux, dit-il, le Conseil législatif (chambre haute) est l'organe du capital. Le suffrage restreint qui le nomme, la justification qui est exigée quant à la propriété pour l'éligibilité de ses membres, la vaste étendue des circonscriptions électorales, et, par suite, la dépense qu'entraînent les élections, le fait que se membres ne sont pas payés, tout cela assure en pratique qu'il sera composé d'hommes riches, qui tout naturellement jugent la situation au point de vue capitaliste. Les traits opposés, qui caractérisent l'Assemblée législative, font, tout aussi naturellement, de celle-ci le porte-voix du travail. Et, comme il est évidemment nécessaire que chacun de ces deux grands partis soit dûment représenté dans le gouvernement du pays, l'état de choses actuel est satisfaisant dans une certaine mesure : toute proposition tendant à supprimer l'une ou l'autre branche de la législature porte au front cette injustice manifeste qu'elle aurait pour effet de priver l'un ou l'autre parti de toute voix dans la décision des affaires (72). »

C'était surtout en vue de l'Australie qu'écrivait M. Jenks (73); là ses prévisions ne se sont pas réalisées. Sans doute il existe là, dans chaque Etat, un parti ouvrier très fort. Labour party. C'est même, dit un Australien, « avec le civil service, la seule force politique permanente et organisée ». Mais il tend manifestement à dominer le gouvernement plutôt qu'à en prendre la direction : « se tenant en dehors de l'ordonnance habituelle des forces parlementaires, il tient la balance entre le gouvernement et l'opposition (74) ». L'histoire parlementaire de la Commonwealth est instructive à cet égard. Aux élections fédérales de décembre 1903, le Labour party a remporté de grands succès gagnant d'ailleurs presque autant au Sénat (14 sièges sur 36) qu'à la Chambre des représentants (37 sièges sur 75). Mais après avoir renversé le cabinet Deakin par' un alliance avec les libre-échangistes, le parti ouvrier, qui prit le pouvoir avec M. Watson, ne put s'y maintenir que trois mois. Un ministère libéral présidé par M. Reid fut formé,

(72) Jenks, The gooemmenl of Victoria (Auslralia), London, 1891, p. 379. Comme celle du Canada, la nouvelle Constitution fédérale d'Australie contient deux Chambres, un Sénat et une Chambre des Rrpiésentant?.

(73) Dans la discussion sur la Chambre des Lords qui s'est déroulée à la Chambre des Communes en juin 1907, M. Herbert Samuel, sous secrétaire d'Etat au ministère de l'Intérieur, a formellement désigné la Chambre des Lords comme représentant le capital à rencontre du travail. Hansard's parliamentary debates, 4* série, vol. 176 p. 1011 : « Nous ne soumettrons pas année par année, notre législation à un corps constitué comme la Chambre des Lords, — un corps de grands propriétaires appelé à juger les points contestés entre le propriétaire et le tenancier, un corps d'hommes d'Eglise (de la Haute Eglise), qui siègent comme arbitres entre l'Eglise et les nonconformistes: un corps de capitalistes, pour décider les points contestés entre le Capital et le Travail. )^

(74) W. Harrisson Moore, The Auslralian Commonweallh, dans Annals of American Academy [or political and social science, mars 1903, p. 51.

puis remersé en 1905 par une coalition du parti conservateur et du parti ouvrier. AI. Deakin prit alors le pouvoir, qu'il a longtemps détenu. Les élections générales de décembre 1906 ont consolidé cette combinaison peu homogène en donnant à la Chambre basse 26 sièges au parti ouvrier, 18 aux conservateurs et 31 aux libéraux (75). Cependant aux élections de 1910, le Labour party conquit la majorité dans les deux Chambres fédérales, gagnant même plus au Sénat qu'à la Chambre des représentants. Il est ainsi naturellement appelé au pouvoir. Aussi le 30 avril 1910, M. Andrew Fisher constituait un cabinet socialiste (76), qui prit le pouvoir.

[Dans les élections allemandes de juin 1920, nous voyons certains partis politiques adopter l'idée d'une représentation spéciale à des intérêts de classe. Ainsi les anciens nationaux-libéraux inscrivent dans leur programme la représentation corporative. Leur parti, devenu le Volkspartei, propose la création d'une série d'organisations professionnelles à la fois patronales et ouvrières, dont la plus haute serait une Chambre du travail, qui participerait à la législation dans les questions économiques (77).]

Les intérêts particuliers, auxquels je viens de montrer que l'institution des deux Chambres s'est successivement adaptée, n'existent pas, sauf le dernier, dans les Etats unitaires et égalitaires; là où il n'y a qu'une seule souveraineté et où, tous les citoyens étant égaux en droits, on ne saurait parler de la représentation de classes distinctes. Quant à établir, par l'organe de deux assemblées, la représentation distincte du capital et du travail, ce serait en réalité reconnaître et établir légalement un système de classes sociales différentes et hostiles. Cependant, chez ces nations aussi, les deux Chambres ont leur raison d'être. En effet, en dehors des intérêts particuliers qu'elles peuvent servir, grâce à leur composition diverse et diversement combinée, elles ont, par leur existence seule, une utilité générale et considérable, qui apparaît partout où fonctionne le libre gouvernement représentatif. Cette utilité fondamentale se décompose d'ailleurs en un certain nombre d'effets portant sur des points différents.

1° La division du Corps légiférant en deux Chambres a tout d'abord pour but d'affaiblir la puissance effective du pouvoir législatif, laquelle est immense et par conséquent dangereuse, dans le gouvernement représentatif. Le pouvoir législatif, par la nature de

(75) A. Viallale, La vie politique dans les Deux-Mondes, 1908, p. 112.

(76) Viallale et Caudel, La vie politique dans les Deux-Mondes, i° année, p. 104.

(77) Le Temps du 12 juin 1920. Voir ci-dessus, p. 60.

ses attributions, tend fatalement à la prépondérance dans le gouvernement. Par les lois qu'il fait, il peut régler à son gré, en tout ce que n'a pas décidé la Constitution écrite, même le fonctionnement des autres pouvoirs; par le vote de l'impôt, il peut arrêter la marche du gouvernement tout entier. Cependant le gouvernement représentatif repose aussi sur la séparation des pouvoirs; il exige, pour être en équilibre, l'indépendance du pouvoir exécutif sur son domaine propre, et aussi, selon beaucoup d'esprits, l'indépendance constitutionnelle du pouvoir judiciaire. Le despotisme des assemblées délibérantes, l'expérience l'a prouvé, n'est pas moins redoutable et moins funeste que le despotisme des monarques et des dictateurs. Pour éviter ces dangers, la division du Corps législatif en deux Chambres paraît le moyen le plus approprié : par là le pouvoir législatif perdant avec l'unité son excès de force, redevient ce qu'il doit être, c'est-à-dire l'égal des autres pouvoirs. « La vérité est, dit le commentateur classique de la Constitution des Etats-Unis, que le pouvoir législatif est le grand et suprême pouvoir dans tout gouvernement libre. On a remarqué, avec autant de force que de sagacité, que le pouvoir législatif étend constamment en tout sens la sphère de son activité, et qu'il attire tout le pouvoir dans son tourbillon impétueux. Si le pouvoir législatif réside intégralement dans une seule assemblée, il n'y a plus pratiquement de restriction à l'exercice illimité de ce pouvoir : il n'y a plus d'obstacle à toute usurpation, qu'il pourra chercher à justifier par la nécessité ou par la considération supérieure du bien public (78). » Ecoutons maintenant l'éminent professeur et homme d'Etat anglais qui a repris, un demi-siècle après Tocqueville, et avec le même éclat, l'étude de la g-rande République américaine : « Maintenant la nécessité de deux chambres est devenue un axiome de la science politique; elle est fondée sur la croyance que la tendance innée de toute assemblée à devenir hâtive, tyrannique et corrompue doit être réprimée par l'existence d'une autre Chambre égale en autorité. Les Américains restreignent leurs législatures en les divisant, exactement comme les Romains restreignirent leur exécutif en n-mplaçant un roi par deux consuls (79). »

2° Le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif étant distincts et indépendants, au moins dans une certaine mesure, des conflits entre eux "sont toujours possibles, parfois inévitables. Le danger est que ces conflits aboutissent à une lutte violente et sans merci el, en défintive, au coup d'Etat; la solution désirable est qu'il intervienne une transaction pacifique qui rétablisse l'équilibre des

(78) Slory, Commentaries on the Conslitulion o( Ihe Unités States, i' édition §§ 533 el 56L

(79) Bryce, The American Commonwcalth, t. I, p. 461, 2' édil. française, t. II, p. 105.

pou\oirs. Cela sera grandement favorisé par la division du pouvoir législatif. Le plus souvent, le conflit éclatera seulement entre l'une des Chambres et le pouvoir exécutif, et l'autre Chambre servira alors d'obstacle à un duel à mort et pourra jouer utilement le rôle d'arbitre. Si les deux Chambres sont unies dans ce conflit, il est presque certain que la raison et la justice seront de leur côté et alors leur action deviendra invincible, pour le plus grand bien du pays. Enfin, le pouvoir exécutif pourra de son côté agir comme modérateur, dans les conflits qui pourraient s'élever entre les deux Chambres (80).

Ce jeu de contrepoids a surtout pour but, il faut le reconnaître, de sauvegarder l'indépendance du pouvoir exécutif; mais cela est bien juste, étant donnée la force naturelle et envahissante qui est le propre du pouvoir législatif. Cependant l'hypothèse inverse pourrait se présenter. Le pouvoir exécutif pourrait se faire l'allié de l'une des Chambres afin d'écraser l'autre. C'est, dit-on, ce qui s'est produit au 18 brumaire lorsque Bonaparte s'est appuyé sur le Conseil des Anciens pour annihiler la résistance légale du Conseil des Cinq-Cents (81). Mais cela n'est point to.ut à fait exact, car l'une des forces nécessaires à cet équilibre, c'est-à-dire le pouvoir exécutif, avait déjà disparu, quatre sur cinq des directeurs ayant donné leur démission sans engager la lutte (82) ; de plus, l'agresseur n'était pas le pouvoir exécutif, mais un général ambitieux agissant pour son propre compte et par la violence.

3° La division du Corps législatif en deux Chambres a cet avantage évident de remédier aux entraînements et aux erreurs, auxquels est si facilement exposée toute assemblée délibérante. Avec une assemblée unique, ces décisions irréfléchies et fautives ont des conséquences immédiates et définitives : elles passent nécessairement dans la loi. Elles deviennent irréparables, au moins, pour un certain temps, et ne peuvent être réparées, par une loi

(80) Rapport de Lally Tollendal à l'Assemblée constituante, sur le ch. II de la Constitution, séance du 31 août 1789 {Archives parlem., Ire série, t. VIII, p. 515). « Un pouvoir unique finirait nécessairement par tout dévorer. Deux se combattraient jusqu'à ce que l'un ait écrasé l'autre. Mais trois se maintiendront dans un parfait équilibre s'ils sont combinés de manière que, quand deux lutteront ensemble, le troisième, également intéressé au maintien de l'un et de l'autre, se joigne à celui qui est opprimé contre celui qui opprime et ramène la paix entre tous. »

(81) ;M. Naquet, à l'Assemblée nationale, séance du 28 janvier 1875 {Annales de l'Assemblée nationale, t. XXX\'I, p. 344) : « La meilleure preuve que la division du pouvoir législatif en deux Chambres n'est pas suffisante à conjurer les éventualités de révolutions et de coups d'Etat, c'est qu'au 18 brumaire le coup d'Etat s'est effectué contre un pouvoir législatif partagé entre deux assemblées, et, si je ne me trompe, l'une de ces deux assemblées a singulièrement aidé Bonaparte à exécuter son coup d'Etat contre l'autre. »

(82) Mignet, Histoire de la Révolution Irançaise, 6' édition, t. II, p. 159 : « Le Directoire fut dissous de fait, et il y eut un antagoniste de moins dans la lutte. Les Cinq Cents et Bonaparte restèrent seuls en présence. »

qui les abroge, qu'aux dépens de la dignité et de la considération de l'Assemblée. Lorsqu'il existe deux Chambres, il y a des chances sérieuses pour que les entraînements de l'une ne gagnent point l'autre, qui aura le temps de réfléchir; les méprises de l'une pourront être réparées par l'autre, avant que le projet qui les contient ne devienne une loi. Cela est précieux en particulier, étant donné l'usage toujours croissant, qui se fait chez nous, de l'initiative parlementaire : les propositions de loi présentées par les membres individuels du Parlement sont souvent rédigées d'une manière hâtive et peu scientifique; leur discussion par deux assemblées distinctes est un précaution bien nécessaire, et parfois même insuffisante. Il en est de même, à plus forte raison, pour les amendements introduits en cours de discussion (83). Tout cela enfin est plus vrai encore dans les pays où, comme aux Etats-Unis, l'initiative des lois est absolument réservée aux assemblées délibérantes. Ces raisons suffisent à justifier et à faire comprendre la large diffusion du système des deux Chambres. En Europe, toutes les grandes nations l'ont adopté. Pour y trouver aujourd'hui une assemblée unique, il faut descendre aux petites puissances : la Grèce (84), le grand-duché de Luxembourg, la Serbie (85): l'unité d'assemblée est aussi un trait caractéristique que présentent les constitutions particulières des divers cantons suisses, tandis que la Constitution fédérale a divisé en deux Chambres l'Assemblée fédérale législative (86). Dans le Nouveau Monde, les deux Chambres èont un des fondements essentiels de l'organisation politique aux

(83) L'utilité de cette revision est souvent ouvertement reconnue dans les débats de nos Cliambres; voyez par exemple, la séance de la Chambre des députés du 27 octobre 1904 (Déb. pari., p. 2216). Il s'agissait d'une proposition destinée à assurer le secret du vote. « M. Paul Constons. Au cours de la discussion, j'entendais un de mes collègues dire : « Nous ferons tomber cette loi au Sénat » II ne faut pas qu'on puisse se réfugier ici derrière le Sénat. — M. le comte de Laniuinais. J'avais fait cette motion (retrait de l'urgence) non pas dans un esprit d'hostilité contre la loi, mais dans la pensée qu'il serait sage de la revoir avant de l'envoyer au Sénat. Cette opinion n'est évidemment pas partagée par la Chambre qui a hâte d'en finir. »

(84) Dans la révision faite en 1911 de la Constitution grecque par une assemblée nationale, la Chambre unique a été maintenue, mais cela ne s'est pas fait sans que le système des deux Chambres ait été proposé et ait trouvé de nombreux partisans. Le gouvernement en a combattu l'admission et l'assemblée de révision l'a rejeté pour des raisons pratiques qui résultent du milieu, voyez ZuvTay.aa rr^ç F!ÀÀaooç arro IIÀla AiaxottO'jÀou, Athènes, 1911. p. .5.

(85^ Quant à la Bulgarie, voyez Dareste, Les Constitutions modernes, 2' édit., t. II. p. 275. Dans notre troisième édition, p. 89, note 1, nous constations que la Serbie n'avait d'abord eu qu'une Chambre, mais que la nouvelle Constitution serbe de 1901 établit au contraire deux Chambres, la Skouptchina et le Sénat, ce dernier composé en partie de membres nommés par le roi et en partie de membres élus par des électeurs censitaires. La révision qui a eu lieu au mois de juin 1903, après l'assassinat du roi .\lexandre et de la rein" Draga. a rétabli le système de l'Assemblée unique — J Peritch, La nouoelle Constitution du royaume de Serbie. 1903, p. 116.

^86) Rûttiman, op. cit.. § 109. — Brycc, American Commonwealth, t. I., p 461, note 2 2' édit. française, t. II, p. 104.

Etats-Unis : elles existent dans la Constitution fédérale et se trouvent dans la Constitution particulière de chacun des Etats (87). Le système dualiste se retrouve aussi dans les Républiques de l'Amérique du Centre et du Sud, qui ont pris pour modèle la Constitution des Etats-Unis. Pour plusieurs d'entre elles il y a même ce fait caractéristique, qu'elles sont revenues à ce système après avoir établi, pendant un certain temps, une assemblée unique (88). Les colonies anglaises, dotées d'un Parlement particulier, l'ont aussi divisé en deux Chambres, à l'exemple de la mère patrie; cependant, dans le Dominion du Canada, trois provinces, l'Ontario, le Manitoba et la Colombie britanniques, ont établi chez elles une assemblée unique (89). Il n'est pas jusqu'au Japon, qui, voulant acclimater chez lui la liberté occidentale, n'ait divisé en deux Chambres la Diète impériale, créée par la Constitution du 11 février 1889 (90).

Malgré cet accord presque unanime des pays civilisés, le système de l'assemblée unique a ses partisans nombreux et décidés. Deux fois en France, il a triomphé, dans la Constitution de 1791 et dans la Constitution de 1848.

Le projet présenté en 1789 à l'Assemblée constituante par son premier Comité de Constitution proposait la création d'une seconde Chambre ou Sénat, composée de deux cents membres âgés de trente-cinq ans au moins et nommés à vie par l'Assemblée législative, ou par les provinces avec la ratification du roi. pour la première fois, le roi nommant ensuite sur la présentation des provinces (91). Alors s'ouvrit une discussion sur la division ou l'unité du Corps législatif qui dura du 31 aotit au 10 septembre 1789, et qui fut admirable par l'éclat, la profondeur et la sincérité, comme tous les grands débats qui se déroulèrent devant notre pre n-iière Assemblée. Mais il fut bientôt visible qu'une grande majorité existait en faveur d'une Assemblée unique. Les partisans d'une seconde Chambre eurent beau invoquer, non seulement l'exemple

(87) Cependant originairemenl trois Etats, la Pensylvanie, la Géorgie et Vermont avaient une seule Assemblée. Mais cette anomalie a disparu pour la Pensylvanie en 1780, pour la Géorgie en 1789, pour l'Etat de Vermont en 1836.

(88) C'est ce qui est arrivé pour le Mexique (1874), l'Equateur, le Pérou et la Bolivie. (Dareste, Les Constitutions modernes, t. II, p. 457, 507, 509, 511. Pour la Serbie, cidessus p. 131 note 85.

(89) Munro, The Constitution o[ the Canada, Cambridge, 1889, p. 5.

(90) Dareste, Les Constitutions modernes, t. II, p. 497.

(91) Rapport de Lally Tollendal, Arch. parlem., l" série, t. VIII, p. 519. Il ajoutait en note : « Il est évident qu'à l'instant de la création, la première nomination devrait être faite par les représentants, soit par les provinces avec la simple ratification du roi. On ne peut pas imaginer de donner à la couronne une influence pareille à celle de deux cents nominations au même instant dans le corps législatif. «

de l'Angleterre, mais aussi celui de l'Amérique républicaine. Ils eurent beau diminuer leurs prétentions et consentir à ce que la seconde Chambre fût élective comme la première, les membres en étant nommés par les mêmes électeurs, mais avec une condition d'âge différente; ils n'obtinrent rien. Il en fut de même de propositions plus modestes encore, qui consistaient à partager les représentants, élus dans les mêmes conditions, en deux groupes, délibérant séparément, mais se réunissant pour voter en une seule assemblée. Quelques-uns proposaient ce vote en commun, comme un ultimum subsidium, lorsque le Sénat aurait rejeté plusieurs fois les projets votés par l'Assemblée législative (92); d'autres, comme Sieyès, en faisaient la procédure ordinaire et unique, les Chambres (il en voulait trois) n'étant que les sections, pour la délibération, d'une assemblée statuant en commun (93). Le débat fut clos; le jeudi 10 septembre : 490 voix se prononcèrent pour une assemblée unique, et 89 seulement pour les deux Chambres. Mais on peut dire qu'en dehors des arguments de fond, de ceux qu'on pourra toujours invoquer pour établir l'unité du Corps législatif, deux considérations, tenant au moment et au milieu, emportèrent le vote. D'un côté, on craignit, au moment où l'on abolissait l'ancienne aristocratie, de déposer dans une Chambre haute, même élective, le germe d'une aristocratie nouvelle (94). D'autre part.

(92) Dupont de Nemours (Arch. parlem., loc. cit., p. 573) : '( Je demande que cette assemblée qui doit être une, soit divisés pour le travail en deux Chambres. Elles seront composées de membres choisis par les assemblées élémentaires sans aucune distinction. Je demande que sur trois députés celui en qui le peuple trouvera le plus de maturité soit destiné à entrer dans l'une de ces Chambres que l'on nommera Sénat, si vous voulez, et que les deux autres soient membres de la Chambre des représentants. Le Sénat, composé ae nos égaux, discutera les projets de la Chambre des représentants, fera ses représentations, développera les idées, les raisons qui lui fonj adopter ou rejeter les opérations de la Chambre des représentants. Le Sénat insistera jusqu'à trois fois. Après quoi, si les avis sont encore partagés, les deux Chambres se réuniront pour prononcer sur le sujet en discussion à la pluralité des voix.

(93) Arch. pnrlem., loc. cit., p. 597 : « Il est évident qu'il est bon quelquefois de discuter deux et même trois fois la même question. Rien n'empêche que cette triple discussion se fasse dans trois salles séparées, devant trois divisions de l'Assemblée, sur lesquelles dès lors vous n'avez plus à craindre l'action de la même cause d'erreur, de précipitation ou de séduction oratoire. Il suffira que la détermination ou le décret ne puisse être que le résultat de la pluralité des suffrages recueillis dans les trois sections de la même manière qu'ils le seraient si fous les députés se trouvaient réunis dans la même salle: c'esf-à-dire, pour me servir du langage usité, pourvu que les suffrages soient pris par têtes et non par Chambre. On n'a même plus besoin d'accorder le veto à personne, car il se trouve naturellement dans la division indiquée, puisque, si une section de l'Assemblée juge à propos de retarder la discussion, vous avez par cela même tout l'effet du veto suspensif. » [Cf. pour le temps de guerre les propositions de revision constitutionnelle Ilenaudel, Forgeot et autres rapportées par M. Thomson le 21 juin 1917. Ch. dép. Doc. pari, 1917.]

(94) Thouret, Archives parlem., loc. cit., p. 580 : « J'ai voulu par une seule Chambre remédier à l'aristocratie des ordres... Le Sénat sera composé de 200 personnes; or 101 suffrages pourront l'emporter sur 99. » — Lanjuinais, ibid., p. 588 : " L'Assemblée nationale serait paralysée, et, sur les ruines de cette noblesse qui maintenant n'est

tous reconnaissaient que, seule, une assemblée unique avait pu posséder la force nécessaire pour opérer les réformes de la Révolution : mais ces conquêtes étaient encore mal affermies; ne fallait-il pas, pour les maintenir et les consolider, laisser, dans l'avenir, au Corps législatif toute sa force, c'est-à-dire son unité (95) ?

En 1848, il y eut aussi des raisons spéciale's en faveur de l'Assemblée unique. M. de Tocqueville les fait connaître dans ses Souvenirs. La principale, outre le sentiment assez marqué de l'opinion publique (96), était la nécessité d'opposer à un président élu directement par le peuple, et par conséquent très fort, un pouvoir législatif également fort et capable par là* même de lui résister. Cette considération était, en effet, frappante: elle put entraîner des hommes aussi sages que M. Dufaure (97). C'était pourtant le conflit et la lutte sans merci fatalement organisés d'avance, comme Tocqueville essaya vainement de le montrer (98). Un courant se forma (99) et, sans un long débat, l'unité du Corps législatif fut adoptée.

Ce sont là des constatations très instructives; mais il faut ajouter que l'Assemblée unique se défend par des arguments rationnels, bien connus des Constitutants de 1789 et de 1848, et qui méritent d'être examinés en eux-mêmes. Ils se réduisent à deux principaux, l'un purement théorique, l'autre emprunté au contraire aux considérations pratiques.

que ce qu'elle doit être, nous élèverions le plus monstrueux monument d'aristocratie qui puisse exister, aristocratie aussi funeste au roi qu'au peuple. On ne parle pas du Sénat américain; là il peut être nécessaire, puisqu'il n'y a pas d'influence royale. Ce ne sont au plus que des sénateurs à rubans et à médailles. »

(95) Thouret, Archives parlem., p. 580 : « J'ajoute qu'il faut se prémunir contre les dangers qui peuvent attaquer le Corps législatif. On peut le corrompre; la séduction se modifie à l'infini, depuis l'adulation jusqu'à la séduction populaire et le gouvernement n'aura que cent suffrages à gagner. » M. de 'Montmorency, p. 584 : « Les deux Chambres sont inadmissibles à cause des obstacles qu'elles opposeraient sans cesse à la réforme des abus. » — Mounier, p. 555 : « L'Assemblée présente, chargée de fixer l'organisation des pouvoirs et d'élever l'édifice de la liberté, devait être formée par un seul corps afin d'avoir plus de force et de célérité; mais ce même degré de force, s'il était conservé après la Constitution, finirait par tout détruire, j , (96) De Tocqueville. Souvenirs. Paris. 1893, p. 269 : « L'opinion publique s'était prononcée avec force en faveur de la Chambre unique, non seulement à Paris, mais dans presque tous les départpmenfs. »

(97) De Tocqueville, SouDcnirs. p. 270 : « La principale raison qu'il (M. Dufaure) fit' valoir cette fois en faveur de l'unité du Corps législatif ('et c'était la meil]f>nre, je crois, qu'il pût trouver) fut que parmi nous un pouvoir exécutif, exercé par un seul homme que le peuple élirait, deviendrait à coup sûr prépondérant, si on ne plaçait à côté de lui qu'un seul pouvoir législatif affaibli par sa division en deux branches. »

(98) De Tocqupville, Souvenirs, p. 270.

(99) De Tocqueville, Souvenirs, p. 272 : « Presque tous les anciens parlementaires opinèrent aussi contre les deux Chambres. La plupart cherchèrent des prétexlps plus ou moins plausibles de leurs votes. Les uns voulaient trouver dans un Conseil d'Etat le contrepoids qu'ils reconnaissaient nécessaire; les autres se promettaient d'assujettir l'Assemblée unique à des formes dont la lenteur l'assurerait contre ses propres entraînements et contre la surprise. »

1° Dans les pays où il n'existe plus d'aristocratie et où règne la souveraineté nationale, il ne peut y avoir qu'une représentation, celle de la souveraineté nationale (100). La loi elle-même, comme l'établit Rousseau, ne peut être que l'expression de la volonté nationale fixée par la majorité des électeurs politiques. Or, cette volonté, sur un objet déterminé et à un moment donné, elle est ou elle n'est pas, et le pouvoir législatif doit être organisé pour la dégager le plus sûrement possible; mais on ne saurait lui donner en même temps deux expressions contradictoires. Ce serait organiser l'absurde, et c'est ce qu'on fait cependant en établissaiit deux Assemblées législatives, qui peuvent faire dire au pays oui ou non à la fois.

Si l'on accepte les prémisses de ce raisonnement, la conclusion en est forcée. Mais ce ne sont pas là les principes du gouvernement représentatif. Sans doute, chez une nation égalitairc et unitaire, il ne peut y avoir d'autre représentation politique que celle de la souveraineté nationale: mais il en résulte seulement que les deux Assemblées devront l'une et l'autre tirer leur origine et leurs pouvoirs de cette souveraineté. D'autre part, il n'est pas vrai que, sous le gouvernement représentatif, la loi soit simplement l'expression de la volonté nationale. Le système repose, au contraire, sur cette idée que la nation souveraine est et se reconnaît incapable de formuler elle-même sa volonté en forme de lois. Pour avoir des lois sages, sérieusement préparées et scientifiquement rédigées, elle délègue à des représentants, qu'elle élit, le droit de légiférer en toute liberté, pour elle et en son nom. Mais comme l'exercice de ce droit considérable par les représentants peut entraîner des erreurs et des abus, la nation confie le pouvoir législatif, non pas à une Assemblée unique, mais à deux Assemblées dont la volonté concordante sera nécessaire pour faire la loi, et qui, par suite, se contrôleront l'une l'autre. Lorsque se sera établi entre elles l'accord nécessaire mais assez difficile à obtenir, il sera à peu près certain que la loi est juste, utile, conforme à l'opinion moyenne du pays, c'est-à-dire correspond à la volonté nationale. Il n'y a pas de système plus raisonnable, et les contradictions possibles des deux Assemblées sont simplement les tâtonnements d'un travail difficile. 2° L'objection pratique au système des deux Chambres a été souvent formulée. Il ralentit à l'excès le vote des lois, même les moins contestées dans leurs principes : il faut souvent plusieurs léaislatures avant qu'elles aboutissent. Il fait obstacle aux réfor-

(100) Archives parlem., op. cil., p. 569, Rahaut Saint-Etienne : « Le souverain • est une chose une et simple, puisque c'est la collection de tous sans en excepter un seul; donc le pouvoir législatif est un et simple, et, si le souverain ne peut pas être divisé, le pouvoir législatif ne peut pas être divisé; car il n'y a pas plus deux on trois ou quatre pouvoirs législatifs qu'ils n'y a deux ou trois ou quatre souverains. »

mes, leur fermant longtemps la porte ou ne les admettant que diminuées et, par suite, inefficaces. « Un corps législatif divisé en deux branches, disait jadis Franklin, c'est une charrette tirée par un cheval devant et par un cheval derrière en sens opposé (101). »

Le fait en lui-même est incontestable; il est en partie regrettable, mais c'est encore un bon marché, que de payer à ce prix les avantages autrement importants que cette institution assure (102).

L'inconvénient d'ailleurs, quand on y regarde de près, perd beaucoup de son importance et se change presque en un bienfait. Ce qui importe, en effet, à un peuple, ce n'est pas d'avoir beaucoup de lois, mais d'avoir de bonnes lois. Les changements trop fréquents dans la législation, alors même qu'ils paraissent justifiés en raison, ont encore plus d'inconvénients que d'avantages. Les intérêts qui mènent la société ont besoin d'une sécurité suffisante, qui ne peut être assurée que par une certaine stabilité de la législation. Quant aux réformes importantes, rien n'est plus dangereux pour elles que d'être cueillies avant d'être mûres. Elles risquent alors d'être promptement rapportées, ayant été conçues par un travail hâtif, ou introduites alors que l'opinion moyenne ne leur était pas encore acquise. Le stage, que leur impose le système des deux Chambres, leur est le plus souvent éminemment salutaire; la résistance même assure leur triomphe complet, lorsqu'elle est vaincue par la poussée toute-puissante de l'opinion publique. Enfin, les solutions transactionnelles, qui souvent résultent du frottement entre les deux Assemblées, sont souvent aussi les meilleures en pratique. C'est la sagesse moyenne, la médiocrité qui gouverne le monde (103). [D'ailleurs, il est des procédés, facilement

(101) Slory, Commenlaries, § 527.

(102) Bryce, American Commonweallh, t. II, p. ISO; 2' édit. française, t. II, p. 105. — Boissy d'Anglas, Rapport à la Convention prononcé dans la séance du 5 messidor an III : k Si la question est douteuse, de l'acceptation d'une section et du refus de l'autre sortira une nouvelle discussion, et, dût-on persister quelquefois dans un refus mal fondé, il n'y a pas la moindre comparaison entre le danger d'avoir une bonne loi de moins et celui d'avoir une mauvaise loi de plus. »

(103) La Constitution australienne (sect. 75) a organisé un système nouveau pour faire cesser les conflits législatifs entre les deux Chambres. Il comprend deux moyens ; • lo leur dissolution simultanée et de nouvelles élections; 2° une délibération en commun, si le premier ni9yen n'a pas donné de résultat. Mais il faut remarquer que ce système suppose une loi votée par la Chambre des représentants et non votée par le Sénat et ne s'applique pas à l'hypothèse inverse. Voici d'ailleurs le texte : « Si la Chambre des représentants vote une loi proposée et que le Sénat la rejette ou omet de la voter {(ails to pass it) ou la vote avec des amendements que la Chambre des représentants n'adopte pas ensuite, et si, dans un délai de trois mois, la Chambre deg représentants, dans la même session ou dans la suivante, vote de nouveau la loi proposée avec ou sans les amendements introduits, suggérés ou agréés par le Sénat et que le Sénat la rejette, ou omette de la voter, ou la vote avec des amendements que la Chambre des représentants n'aura pas adoptés ensuite, le gouverneur général peut dissoudre simultanément le Sénat et la Chambre des représentants. Mais une telle dissolution ne peut avoir lieu dans les six mois qui précèdent l'expiration des pouvoirs

mis en œuvre, pour résoudre les conflits législatifs entre deux Assemblées : tel est celui des Conférences mixtes, dont le Parlement anglais tend à faire un large usage (104). et qui est admis également par des règlements du Parlement français (105).]

Quelle diversité doit exister soit dans la composition, soit dans les fonctions des deux Chambres ? Ce qui dicte dans chaque pays la composition de la seconde Chambre, dite Chambre haute, c'est l'état social de la nation, la mesure plus ou moins complète dans laquelle a été admis le principe de la souveraineté nationale. La où ce principe s'est fait recevoir pleinement avec ses conséquences nécessaires ou naturelles, la seconde Chambre, comme la première, doit être nécessairement élective et doit avoir à sa base le suffrage le plus étendu. Mais il semble utile partout et toujours que la composition des deux corps ne soit pas la même; pour être véritablement deux, il faut que les Chambres soient diverses. Cela n'est point cependant absolument nécessaire; même avec une composition identique, les deux Chambres conserveraient leur utilité, et la seule force de l'esprit de corps finirait par les différencier; mais cela est très désirable pour que l'institution produise tous ses effets.

Cette diversité existe naturellement lorsque la seconde Chambre a pour but principal de représenter une classe distincte ou un intérêt spécial. Mais elle est plus difficile à établir dans les Etats unitaires, égalitaires et démocratiques. Là cependant, elle peut aussi être obtenue, et l'on peut scientifiquement lui trouver une

de la Chambre des représentants par l'arrivée de leur terme. Si, après une telle dissolution, la Chambre des représentants vote la loi proposée avec ou sans les amendements introduits, suggérés ou agréés par le Sénat, et que le Sénat la rejette ou omette de la voter ou la vote avec des amendements que n'adoptera pas ensuite la Chambre des députés, le gouverneur général peut réunir en séance commune les membres du Sénat et ceux de la Chambre des députés. — Les membres présents aux séances communes pourront délibérer et devront voter ensemble sur la loi proposée telle qu'elle a été proposée la dernière fois par la Chambre des représentants et sur les amendements, s'il y en a, qui ont été introduits par l'une des Chambres et n'ont pas été adoptés par l'autre, et tous ceux de ces amendements qui auront été adoptés par la majorité absolue du nombre total des membres du Sénat et de la Chambre des représentants seront considérés comme admis, et si la loi, avec les amendements ainsi admis, s'il y en a, est adoptée par la majorité absolue du nombre total des membres du Sénat et de la Chambre des représentants, elle sera considérée comme ayant été votée par les deux Chambres du Parlement et sera présentée au gouverneur général pour recevoir l'assentiment de la Reine. »^I1 y a dans ce dernier passage une sorte de fiction légale: la loi est telle que si elle avait été votée par les deux Chambres.

(104) V. ci-dessou?, p. ;i3 et ?. les travaux du Comité on the reconstruction of the House of lords.

(lO'ô) V. ci-dessous, II' partie, ch. v : Le pouvoir législatif, section III, § 1. III.

orientation naturelle. Sans représenter autre chose que la souveraineté nationale, chacune des deux Chambres peut personnifier, par son esprit, l'une des grandes tendances élémentaires qui, partout et toujours, font la vie même des sociétés : d'un côté, l'esprit de progrès; d'autre part, l'esprit de tradition et de conservation. On peut obtenir ce résultat, presque à coup sûr, même pour deux Chambres électives, par des moyens parfaitement légitimes et, en apparence, secondaires. Le premier, c'est le nombre différent des membres : une assemblée, moins nombreuse de moitié qu'une autre, aura fatalement un esprit et des tendances un peu différentes (106). Le second moyen, c'est la différence d'âge; en exigeant pour les membres de la seconde Chambre un âge plus avancé, on en fera naturellement un Sénat, au sens primitif du mot, ou Conseil des Anciens. Notre Constitution de l'an III s'était contentée de ces deux conditions pour individualiser son Conseil des Anciens, qu'elle faisait nommer par les mêmes électeurs que le Conseil des Cinq-Cents (107), ou du moins elle en ajoutait seulement une autre, qui respire bien l'esprit du xviii'' siècle : elle voulait que ces sénateurs de quarante ans fussentmariésou veufs (108^). Mais on peut aller plus loin : donner un mandat plus long aux membres d'une Assemblée qu'à ceux de l'autre (108^); découper, pour les élections de l'une, des circonscriptions beaucoup plus larges que pour celles de l'autre, appliquer à l'une le système du renouvellement partiel, à l'autre le renouvellement intégral. On peut enfin employer pour les élections, d'un côté, le suffrage direct, d'autre part, le suffrage à plusieurs degrés, si on admet la légitimité de ce dernier (108^). Dans les Etats particuliers de l'Union

(106) Lord Newton à la Chambre des Lords le 6 mai 1907 (Hansard's parliamentary debates, 4th séries, t. 173, p. 1210) : « Si quatre ou, cinq cents commerçants ou agents

' de cliange, ou de tout autre corps que vous pourrez imaginer, pris au hasard, étaient mis à nos places, je crois qu'au bout du compte ils arriveraient à pfu près au même résultat que nous-mêmes. Je vais plus loin et je dis que si vous preniez quatre ou cinq cents messieurs dans la majorité gouvernementale à la Chambre des Communes et que vous les mettiez ici, vous constateriez un changement très extraordinaire dans leurs opinions. » [Cf. Constitution tchéco-slovaque du 29 février 1920 : la Chambre des députés se compose de 300 membres et le Sénat de 150.]

(107) Rapport de Boissy d'Anglas prononcé à la Convention nationale dans la séance du 5 messidor an III : « Nous proposons seulement de diviser le Corps législatif en deux conseils également élus par le peuple, nommés pour le même espace do t^mps, et ne différant l'un de l'autre que par le nombre et l'âge de leurs membres. Le Conseil des Cinq-Cents sera la pensée et pour ainsi dire l'imagination de la République; le Conseil des Anciens en sera la raison. » [Cf. Constitution tchéco-slovaque du 29 février 1920 : les députés doivent avoir Tâge de 30 ans (§ 10) et les sénateurs l'âge de 45 ans '§ 15).]

(108') Constitution du 5 fructidor, an III, art. 83. Je ne parle pas de la condition de domicile prolongé sur le territoire de la République, art. 83, 84, 74.

(108^) TD'après la Constitution tchéco-slovaque les députés sont élus pour six ans (§ 11), et les sénateurs pour huit ans.]

(108') [La Constitution tchéco-slovaque de 1920 fait élire les députés par les électeurs des deux sexes âgés de 21 ans '§ 10) et les sénateurs par ceux âgés d'au moins 26 ans (§ 14).]

américaine, les Sénats diffèrent généralement des Chambres de représentants par les traits suivants :

« 1° Les districts électoraux pour les élections du Sénat sont toujours plus étendus, ordinairement deux ou trois fois aussi étendus que ceux où se font les élections de la Chambre des Représentants; et le nombre des sénateurs est naturellement, dans la même proportion, moindre que celui des représentants.

« 2° Les sénateurs sont ordinairement nommés pour un terme plus long que les représentants. Dans vingt-quatre Etats, ils sont élus pour quatre ans, dans un (New-Jersey) pour trois, dans onze pour deux, dans deux (Massachusetts et Rhode-Island) pour une année seulement.

« 3° Dans la plupart des cas, le Sénat, au lieu d'être réélu tout entier en une seule fois, comme la Chambre, est renouvelé partiellement, la moitié de ses membres sortant lorsqu'ils ont fini leurs quatre ou deux années, et une moitié nouvelle entrant alors. Cela donne un esprit de continuité qui manque à la Chambre.

« 4° Dans quelques Etats, l'âge auquel on devient éligible au Sénat est plus élevé que celui exigé pour entrer à la Chambre des Représentants; et dans un Etat (Delaware) il faut posséder, en freehold, une propriété foncière de 200 acres ou une fortune en bien réels ou personnels d'une valeur de 1,000 livres (109). »

La nouvelle Constitution australienne rapproche autant qu'il est possible, semble-t-il, l'élection et la composition des deux Chambres du Parlement fédéral. Les Sénateurs comme les Représentants sont élus dans chaque Etat par les mêmes électeurs (sect. 8) (110); et ce sont jusqu'à ce que le Parlement fédéral en décide autrement (sect. 30), ceux qui dans chaque Etat élisent la plus nombreuse des deux Chambres. Les conditions d'éligibilité sont les mêmes pour les deux Chambres (sect. 16), et sauf modification ultérieure

(109) Bryce, American Commonweallh, .. I, p. 662, traduct. française, t. II, p. 96. Dans un excellent manuel publié en 1903, Albert Bushnell Hart, Aclual Government as applied in American conditions, on ne relève même pas les différences qui existent, dans les Etats particuliers, entre les sénateurs et les membres des Chambres des représentants. L'auteur conclut pourtant ainsi, p. 130 : a Les deux corps représentent des réunions différentes d'électeurs et parfois montrent des différences de tempérament permanentes, et le système bi-caméral donne le temps de discuter à fond les mesures. Bien que la Chambre haute soit devenue plus faible que la Chambre basse dans beaucoup de pays étrangers, comme en Angleterre, en France, au Canada, dans les législatures des Etats, les deux Chambres ont à peu près le même pouvoir, bien que le Sénat, étant le moins nombreux, a plus de chances de •'aire une bonne besogne. » L'auteur, soit dit en passant, se trompe en ce qui concerne le Sénat français : son autorité et sa puissance n'ont fait que croître au cours du temps [Voyez J. Barthélémy, Les résistances du Sénat, Revue du droit public et de la science politique, 1913].

(110) Il semble que la Constitution australienne en ce point ait subi l'influence de notre Constitution de l'an III, comme lorsqu'elle décide l'sect. 24) que la Chambre des Représentants sera autant que possible deux fois plus lombreuse que le Sénat. On songe involontairement au Conseil des Cinq-Cents et au Conseil des Anciens.

introduite par le Parlement fédéral, l'âge de vingt et un ans est suffisant pour être élu (sect. 34). La différence la plus notable, c'est que les Représentants sont élus pour trois ans et les Sénateurs pour six, que la Chambre des Représentants se renouvelle intégralement, tandis que le Sénat se renouvelle par moitié tous les trois ans. Actuellement aussi, les Etats sont divisés par circonscriptions pour l'élection des Représentants, tandis que pour l'élection des Sénateurs, ils votent comme un seul collège, sauf le Queensland; mais cela pourra être modifié par une loi.

Les attributions des deux Chambres doivent-elles être diverses ou identiques ?

Ici, pour que le système produise les effets essentiels qu'on en attend, il semble que leurs attributions et leurs pouvoirs doivent être les mêmes; c'est seulement à cette condition, en coopérant à la même œuvre avec la même force qu'elles seront vraiment deux. Mais cela ne doit s'entendre que de la législation et, à d'autres égards, la diversité d'attributions et de pouvoirs est souvent naturelle et très utile, comme nous essaierons de le 'montrer en traitant du gouvernement parlementaire.

Cette doctrine a encore pour source la Constitution anglaise où d'ailleurs cette identité de fonction et de pouvoir avait été dégagée par le développement historique, non par la spéculation scientifique : mais elle était présentée comme un principe (111).

Mais une conception différente se dégagea plus tard dans d'autres milieux. Notre Constitution de l'an III, en particulier, donna aux deux Conseils qu'elle faisait presque semblables quant à leur composition des attributions législatives fort différentes. Sans doute les lois, pour être formées, de\"aient être votées par les deux Conseils en un texte identique; mais seul le Conseil des Cinq-Cents en avait l'initiative (112). Le Conseil des Anciens n'avait pas même le droit d'amendement. Il ne pouvait que voter en bloc ou rejeter les lois votées par le Conseil des Cinq-Cents. Il n'avait donc sur elles qu'un droit de veto, absolu il est vrai. Ce système était considéré comme anormal en théorie constitutionnelle. Il va

(111) Blackstone, Commentaries « B. I., ch. 2 », édit. Oxford, 1788, t. L, p. 167 et suiv. Il parle d'abord du Parlement « Considered as an aggregate body », puis des « laws and eustoms relating to the House o( Lords in particular » et (p. 169) des a particular laws and cusloms ol the House o[ Gommons. »

(112) Rapport précité de Boissy d'Anglas : « Nous avons voulu garantir aussi le Conseil des Anciens de la tentation dangereuse d'entrer en rivalité avec celui des Cinq-Cents pour l'initiative et la confection des lois; nous avons borné ses droits et ses fonctions, de sorte que, ne pouvant jamais proposer de lois, il ne puisse que sanctionner les résolutions qui lui sont fournies ou leur refuser son consentement; .... il n'aura d'autre emploi que d'examiner avec sagesse quelles seront les lois à admettre ou les lois à rejeter, sans pouvoir en proposer jamais. Le contraire eût été dangereux; rien n'eût empêché qu'une faction, s"élablissant dans le Conseil des Anciens, ne voulût conquérir l'opinion populaire par des propositions exagérées et ne rivalisât d'extravagance avec le Conseil qu'il doit contenir. »

peut-être reprendre une certaine faveur, par suite des modifications que le Parliament Ad de 1911 a apportées au pouvoir de la Chambre des Lords en la réduisant à un veto suspensif sur les lois votées par la Chambre des Communes (en ne lui accordant sur les lois de finances que le droit de voter une seule fois, sans amendements, leur résistance étant alors épuisée, à moins que la Chambre des Communes ne consente à discuter encore) [et par suite aussi des projets du Comité on the Reconstruction of the House of Lords de 1918 (113).]

La doctrine des deux chambres égales quant au vote des lois n'a plus pour patrie l'Angleterre, mais la France et les Etats-Unis (où les deux Chambres sont en même temps électives). Notre Sénat, dont la force n'a fait que grandir depuis sa création, a d'ailleurs fait très bonne figure dans les débats qu'a soulevés la grande crise anglaise en 1910. 1911 et 1918. Il a reçu en particulier l'approbation et le témoignage flatteur d'un éminent docteur constitutionnel, le professeur Dicey (114).

ai3) V. ci-dessous, p. 213 et s.

(114) Esmein, La Chambre des Lords et la démocratie, p. 67 (du tiré à part).

Une condition essenlielle de la liberté politique est, semble-t-il, la responsabilité du pouvoir exécutif. Sous le règne de la loi, c'est lui qui doit assurer l'exécution de celle-ci; mais par là même il peut chercher à la violer, à s'en affranchir; en outre c'est lui naturellement qui décide les actes que la loi ne saurait réglementer d'avance (1), et l'exercice de cette autorité arbitraire peut être abusif et malfaisant.

D'autre part cette responsabilité paraît une chimère, presque impossible à faire passer dans la pratique, lorsqu'elle vise le titulaire même du pouvoir exécutif. Cela est évident sous la Monarchie : rendre un monarque responsable d'un acte illégal ou funeste au pays, c'est le détrôner, c'est une révolution. Dans la République, là où la séparation des pouvoirs est admise et où le pouvoir exécutif a un titulaire indépendant, cela n'est pas beaucoup plus réalisable. Mettre un président en accusation avant l'expiration de ses pouA oirs, cela est possible en droit et en fait ; mais c'est une crise violente presque aussi grave qu'une Révolution, à laquelle on ne recourra qu'à la dernière extrémité. Il n'existe alors qu'une responsabilité indirecte mais très efficace : elle se produit lorsque les pouvoirs du Président arrivent à leur terme et que la Constitution ne défend pas de le réélire.

Mais, dans un gouvernement suffisamment développé, le titulaire du pouvoir exécutif ne saurait tout faire ou décider par luimême. Il aura nécessairement, comme organes, un certain nombre d'agents supérieurs et immédiats, dont chacun sera proposé à un grand service public, décidera et ordonnera au nom du titulaire du pouvoir exécutif. Ce sont les ministres, en prenant le mot dans un sens large, et l'on trouve des ministres à peu près dans tous les gouvernements (2). Ceux-là ne sont pas tellement élevés qu'on

(1) Ci-dessus, p. 28.

(2) Il y a cependant exception pour la Suisse. Là, le pouvoir exécutif se présente

ne puisse sérieusement mettre en jeu leur responsabilité. Les Anglais ont résolu le problème de la responsabilité du pouvoir e-xécutif, en transportant celle-ci du roi aux ministres. Par là même ils ont été amenés à transporter aussi le pouvoir de décision du roi aux ministres, car il ne peut y avoir responsabilité que la où il y a liberté de décision. Ils ont rendu les ministres responsables devant les tribunaux et devant les Chambres du Parlement. Devant les tribunaux, ils sont devenus responsables de leurs actes illégaux, et devant les Chambres, non seulement de ceux-là, mais aussi de leurs actes simplement fautifs et préjudiciables à !a nation.

Cette solution est de\enue l'un des principes de la liberté moderne. On trouve cependant russi à titre d'exception la solution opposée, c'est-à-dire le titulaire du pou\oir exécutif pleinement responsable, et sa responsabilité fait alors naturellement disparaître celle des ministres. Mais cela suppose deux formes anormales de gouvernement. Ou le titulaire du pouvoir exécutif nommé par le Corps législatif, est aussi ré\ocable coriime lui, comme il l'a été chez nous de 1871 à 1873 (3); ou bien le chef de l'Etat, dictateur ou César, élu par le peuple, se déclare responsable devant lui. C'est ce que fît Louis-Napoléon après le coup d'Etat de 1851, d'abord comme Président de la République, puis comme Empereur (4): mais cette responsabilité n'était guère qu'une étiquette. Elle n'a\ait f|u'une conséquence juridi(|ue : c'était de permettre au chef de l'Etat de soumettre directement ses actes au peuple, en le consultant par un plébiscite. Mais cette consultation ne s'ouvrait qu'à son gré et à son lieure.

L'Analeterre n'est pas le seul pays, parmi les monarchies anciennes, qui ait cherché à organiser ainsi la responsabilité du pouvoir exécutif, en la faisant porter sur les ministres. Des tentati\es en ce sens se sont produites ailleurs, particulièrement en Hongrie, où elles furent conduites avec cette activité intermittente et un peu désordonnée ([ui caractérisait l'action des Diètes (5), et

sous forme de gouvernements collectifs ou directoriaux, dont chacun des membres est en même temps placé à la tête d'un service ou département. Cela est vrai, non seulement pour les directoires des cantons, mais aussi pour le Conseil fédéral. Le président de la Confédération n'est qu'un membre du Conseil fédéral, élu président pour un an : en prenant cette qualité, ce membre acquiert quelques préroçatives nouvelles, surtout honorifiques: mais il n'abandonne pas potir cela le département auquel il était proposé [J. Barthélémy, Le rôle du pouvoir exécutif dans les républiques modernes, p 2701.

13^ Voyez plus loin, 2' part,, ch. I.

(4) Constitution du 14 janvier 1852, art. 5; — Constitution du 20 mai 1870, art. 13.

(51 Julius Schwarcz. Montesquieu und die Veranlwortlichkeit der Bâlhe des Monarchen in Enqland. Aragonien, Ungarn, Siebenburgen und Schweden (1139-1748), Leipzig, 1392, p. 56 et suiv.

en Suède où elles aboutirent effectivement (6). En France même, sans parler de l'initiative hardie prise en 1359 par les Etats généraux sous le règne du roi Jean, nous trouvons exprimées au xvi^ siècle les idées essentielles sur lesquelles le système repose (7). Mais c"est véritablement l'Angleterre qui la établi, d'abord dans la pratique, puis dégagé dans la théorie ; c'est à elle que l'oot emprunté les autres nations de l'Occident.

Le système du droit anglais sur la responsabilité des ministres se ramène aux trois principes suivants : 1° l'irresponsabilité du monarque, titulaire du pouvoir exécutif; 2° la responsabilité des ministres à raison de tout acte illégal, ou même simplement fautif et dommageable pour le pays, qu'ils ont accompli ou auquel ils ont participé ; 3° la nécessité pour le roi de faire participer uu ministre à tous les actes par lesquels s'exerce la prérogati^e de la Couronne. Il faut reprendre ces trois termes.

1° En édictant l'irresponsabilité du monarque, la coutume anglaise n'a fait que traduire en droit cette vérité de fait indiquée plus haut : la responsabilité personnelle d'un roi ne peut être mise en jeu que par une ré^olution .Mais elle a donné à cette idée une forme toute particulière et énergic{ue : « Le roi ne peut mal faire (8) ». On en tire cette conséquence : qu'aucune cour de justice ne peut connaître des actes qu'il accomplit : alors même qu'ils constitueraient des crimes de droit commun, ils sont couverts par

(6) Schwarcz, op. cit., p. 86 et suiv., M. Schw arcz, p. 105, reproche à Montesquieu de ne pas avoir connu ou utilisé les faits se rapportant à l'histoire de la Suède. Mais d'autres publicistes français du x\^I• siècle les ont mis en lumière, spécialement Mably qui, on le sait, met en présence, dans son traité De la législation ou principe des lois, un Anglais et un Suédois : voici comment s'exprime ce dernier, t. I, p. 262 : « Le gouvernement de Suède me parait préférable à cet égard; nous avons parfaitement distingué et séparé la puissance législative de la puissance exécutrice. L'ambition de nos magistrats ne nous cause aucune inquiétude : ils nous gouvernent, mais de la manière dont nous voulons être gouvernés; et s'ils trahissent nos espérances, nous les punissons ».

(7) Pierre Ayrault, L'ordre, (ormalité et instruction {udiciaire dont les Grecs et Romains ont usé es accusations publiques comparé au stil et usage de notre France, liv. I, art. 6, n* 23 : « La vérité est que la vraie façon de faire le procès aux princes est de le faire à ceux qui les entretiennent. Car jamais prince ne peut faillir que la faute ne vienne de son conseil, ou pour luy avoir induict ou pour ne l'en avoir pas dissuadé, ou pour luy avoir trop tost obéi en chose injuste. C'est chose répugnante à la majesté royale que le Prince fasse et exécute rien de sa main... Les pieds du Prince, ses mains, ses oreilles, ses yeux, sont ses flatteurs, serviteurs et domestiques: par quoy, en punissant ceux-là, le crime est proprement puni où il réside: et le Prince l'est assez de sa part quand ses mauvais membres le sont. » — La Roche-Flavin, Treize livres des Parlements de France, chap. xrv, n» 2 : « On a veu souvent des grands seigneurs ren voyez par eux (les Parlements) sur un échafaud et d'autres à un gibet nonobstant leurs lettres de grâce. Dont il advient que bien peu de gens, mesme ayant à perdre, soient si osez de faire, voire par le commandement d'un prince volontaire, chose digne de punition; pource que ce commandement ne les excuseroil pas d'être tost ou tard punis, quand l'exercice de la justice seroit en pleine liberté. »

(8) « The king can do no wrong. » Voyez Dicey, Introduction to the laœ of the Constitution, 3' édit.. p. 24, traduc. fr., p. 30.

cette présomption irréfragable. « Si la reine, dite le professeur Dicey, tuait de sa propre main le premier ministre, aucun tribunal ne pourrait connaître de cet acte (9) ». De la même présomption légale résulte une autre règle très importante : aucune personne ne peut invoquer un ordre du roi pour justifier l'acte illégal qu'elle a commis elle-même ; un pareil ordre en droit n'a pas d'existence (10).

2° Le second terme, la responsabilité personnelle des ministres, se présente, dans le droit moderne, sous la forme d'une règle de dioit commun. « En Angleterre, écrit Dicey, l'idée de l'égalité de\ant la loi ou de la sujétion universelle de toutes les classes à un seul et mêm.e droit, administré par les tribunaux ordinaires, a été poussée à ses dernières limitée. Chez nous, tout fonctionnaire public, depuis le premier ministre jusqu'au constable ou au receveur d'impôts, est soumis à la même responsabilité que tout autre citoyen, à raison des actes accomplis par lui et non justifiés par la loi. Les Reports abondent en causes dans lesquelles des fonctionnaires ont été traduits devant les tribunaux et ont été condamnés, en leur nom personnel, à une peine ou à des dommagesintérêts pour des actes accomplis en leur caractère officiel mais dépassant leur autorité légale. Le gouverneur d'une colonie, un secrétaire d'Etat, un officier militaire, et tous leurs subordonnés, alors même* qu'ils m^ontreraient n'avoir agi que par l'ordre de leurs supérieurs hiérarchiques, sont, à raison d'un acte quelconque non autorisé par la loi, tout aussi responsables qu'un particulier dépourvu de tout caractère officiel (11) »,

(9) Dicey, op. cil., p. 24. Au fond, il j' a là une survivance de l'état premier dans lequel le roi anglais était un souverain absolu; ci-dessus, p. 79 et s. Les juges ne tirant leur pouvoir que de lui, ne peuvent l'exercer contre lui. — Cf. Todd, Parliamentary government 0/ England, new édition abridged and revised by Spencer Walpole, London, 1892, t. I, p. 12L Mais il ajoute : « Néanmoins la loi a procuré un remède pour les atteintes émanant de la Couronne qui affectent le droit de propriété : s'il est allégué par exemple que la Couronne possède injustement une propriété réelle ou personnelle, à laquelle un sujet a un titre légal, ou une somme d'argent qui est due au sujet par la Couronne, à titre de dette ou de dommages-intérêts à raison de la violation d'un contrat, et toutes les fois que manque tout moyen de contrainte contre la Couronne. On ne .saurait présumer que la Couronne participe sciemment à une injustice contre un sujet: cependant elle peut commettre une injustice faute d'être exactement informée, au par inadvertance, par l'intermédiaire d'un agent responsable. Il est alors convenable que le sujet soit autorisé à représenter respectueusement au souverain la nature du grief allégué pour que le remède approprié y soit appliqué. Ce remède se produit sous la forme d'une pétition de droit {Pétition 0/ riQht).'y> [Il faut ajouter pour le lecteur français : lo que l'Etat étant incarné par le roi, l'Etat est irresponsable en principe; 2o que le remède de la pétition 0/ righl ne peut pas être employé si le dommage est causé en dehors des relations contractuelles et si le plaignant n'est pas privé d'une propriété foncière. La pétition 0/ right ne fonctionne pas en cas de « tort ».]

(10) Dicey, Law 0/ the Constitution, p. 25, traduct., p. 31.

(11) Dicey, op. cit. et trad. française, p. 181; — Jenks, An outline o{ English local government. London, 1894, p. 14 : « Le gouvernement local anglais est légal et non arbitraire. Aucun corps local, aucun fonctionnaire local ne peut agir sans y être auto-

Mais cette responsabilité de droit commun, qui ne vise d'ailleurs que les actes contraires aux lois, n'est point la forme la plus ancienne de la responsabilité ministérielle. A l'époque reculée où celle-ci a pris naissance, elle eût fourni contre les grands officiers de la Couronne, les ministres d'alors, une arme bien faible qui se fût émoussée facilement. Les juges ordinaires n'auraient pas eu alors l'autorité nécessaire pour les condamner. Il fallait une juridiction toute spéciale et une procédure particulière pour les atteindre : elles furent fournies par la pratique de Vimpeachment.

Vimpeachment n'est pas autre chose qu'une accusation intentée contre un ministre par la Chambre des communes devant la Chambre des Lords, qui statue comme tribunal. C'est au xiv^ siècle qu'il a fait son apparition, et, comme tant d'autres, la théorie en a été fixée par la série des précédents. Là aussi, comme sur d'autres points, la Chambre des Communes n'a tout d'abord pris cette initiative hardie que sur la suggestion des Lords, Mais une

risé par la loi d'une façon précise. Si l'on prétend que tel corps ou fonctionnaire a commis un acle qui, émanant d'un particulier, serait illicite, l'accusé doit établir en sa faveur une autorité légale et précise. Aucune idée générale de pouvoir discrétionnaire ne peut suffire comme défense ou justification. Et de plus l'accusé sera jugé exactement par les mêmes tribunaux et exactement de la même manière qu'un simple particulier. Si la charge est prouvée, sans aucun doute une réprimande ou la destitution seront prononcées par If" supérieur hiérarchique, mais la peine légale ordinaire est aussi prononcée. Cette règle, qui s'étend même aux organes du gouvernement central, et qui comporte très peu d'exceptions, est justement regardée comme un des traits distinctifs du système politique anglais. Les actes du Corps souverain, c'est-à-dire de la Reine en Parlement, ne peuvent jamais naturellement être mis en question au point de vue légal, mais les actes de tout autre personnage ou corps officiel peuvent être mis en question exactement de la même manière que ceux d'un simple citoyen. Supposons qu'un secrétaire d'Etat, pour les raisons les plus hautes, mais sans aucune autorité légctle, viole le domicile de X..., pour y faire la perquisition de ses papiers. I) peut être poursuivi par l'action de trespass exactement comme s'il était un charbonnier. » La règle cependant n'est pas absolue, comme le fait observer l'auteur; elle admet des exceptions, dont il indique les principales dans la suite de son remarquable ouvrage, et qui en diminuent sensiblement la portée. Ainsi (p. 183) <t le constable de police (poUceman) est absolument protégé contre toutes poursuites, lorsqu'il agit en vertu d'un warrant émané d'un juge, alors même que le warrant se trouve être irrégulier. Il a le droit d'arrêter sans warrant toute personne soupçonnée d'avoir commis un crime (felony), et, s'il agit bona fide, il n'est passible d'aucuns dommages-intérêts, alors même qu'il se trouve qu'en fait le crime n'avait pas été commis.» De même (p. 161) : et Le juge de paix jouit d'une protection quelque peu anormale en droit anglais. Aucune action ne peut être intentée contre lui sur le seul motif qu'il aurait mal à propos {wrongly) exercé un pouvoir discrétionnaire qui lui est accordé par un statut; pour réussir, le demandeur doit prouver que le juge a agi malicieusement et sans motif admissible. Aucune action absolument n'est ouverte contre un juge de paix à raison d'un acte qui lui avait été commandé par une cour supérieure, ni pour avoir accordé un warrant d'arrestation ou de saisie Idislress), lorsque l'octroi de ce warrant a été confirmé en appel. Même lorsque le demandeur allègue qu'un acte totalement illégal a été accompli par le juge, il doit attendre pour produire son action que l'acte ait été formellement cassé par une autorité supérieure. » "Voyez pourtant quant à certaines tentatives récentes pour soustraire certains actes administratifs au contrôle de l'autorité judiciaire. Nineteenth Centitry and aller, décembre 1911. [Il n'est pas d'ailleurs absolument exact qu'un fonctionnaire puisse être poursuivi dans les conditions ordinaires du droit commun. Voyez Chartres. Publie anthorities protection acl. 1912.]

fois la procédure admise par la coutume, les jurisconsultes ont cherché à l'expliquer par les principes généraux du droit. La compétence de la Chambre des Lords était facile à justifier (12). Cette Chambre, en effet, a conservé une compétence judiciaire de ses premières origines, du temps où elle était le Magnum Concilium; et nous savons que, traditionnellement, on portait devant elle les accusations intentées contre les grands officiers de l'Etat (13). Restait le droit d'accusation reconnu à la Chambre des Communes; on le ramena facilement aux principes du droit commun. Le droit anglais posait, en effet, comme fondement de tout© poursuite criminelle, une accusation admise par un grand jury ou jury d'accusation, qui siégeait périodiquement dans chaque comté du royaume. Or, la Chambre des Communes était éminemment la représentation des Comtés : elle pouvait être considérée comme le grand jury de l'Angleterre entière (14). Quoi qu'il en soit, c'est en 1376 que Vinipeachment fait son apparition sous le règne d'Edouard III, et d'assez nombreux exemples s'en présentent sous les règnes suivants (15). Puis, pour diverses causes, sous la dynastie des Tudors, il cessa de fonctionner pendant une longue période (lô). Sous les Stuarts, la pratique fut reprise et devint un puissant instrument de lutte pour les Communes. C'est vraiment cette juridiction, au fond toute politique, et par cela même qu'elle était politique, qui a créé en Angleterre la responsabilité ministérielle.

(12) Dicey, Law of Constitution, p. 302, traduct., p. 351 : <c Dans certains cas, il est vrai, le seul moyen de réprimer l'acte (accompli par un ministre) est un impeachmenl. Mais l'impeachment est un mode régulier, quoique non usuel, de procédure légale, devant un tribunal reconnUj à savoir la Haute-Cour de Parlement. »

(13) Ci-dessiis, p. 79, 111.

(14) Blackstone, Commenlaries, B. VI, ch. xix, no 1 : « An impeachment before the lords by the commons of Great Britain, in Parliament, is a prosecution of the already known and established law, and has been frequently put in praclice; being a presentment to the most high and suprême court ol eriminal iurisdiction by the most solemn grand inquest o/ the whole kingdom. » — Stubbs, Constil. History, n» 286 (à propos du premier précédent de 1376) : « As the grand jury of the nation, the sworn recognitors of national rights and grievances, they Ihus entered on the most painful but not the least needful of their functions. »

(15) Stubbs, Const. History, no- 266, 286; May, Parliamenlary Practice, 8» édit., p. 55; L.-O. Pike, .4 Constitutional history of the House of Lords, p. 178, 204 et suiv., 228 et suiv. En 1396, les Communes présentèrent au roi en plein Parlement une protestation affirmant le droit d'accuser (impeach) ainsi toute personne et aussi souvent qu'elles le voudraient.

(16) L.-O. Pike, op. cit.. p. 228 : « Although there were impeachments in the reign of Henry IV and even of Henry VI, there were none between the year 1449 (-when the Duke of Suffolk was impeached) and the year 1621 (wehn accusations were madc against sir Giles Mompesson), unless the doubtful case of Bishop of London in 1534 be regarded as one. » L'une des causes principales qui, selon l'auteur, expliquent cette apparente désuétude, c'est la confusion qui ayait toujours existé dans une certaine mesure, entre le pouvoir législatif des Lords et leur pouvoir judiciaire. Dans cotte période, contre les grands coupables de crimes politiques, au lieu de procéder par impeachment, on aurait procédé par VAct of altainder, dont il va être parlé.

Cependant Vimpcachmenl avait deux côtés faibles. D'une part, étant une procédure régulière en matière pénale, il était logique de l'admettre seulement dans le cas où l'acte commis par le ministre constituait une infraction prévue par le droit pénal,, an indiclable offence. Mais au xvii'' siècle, on se départit de cette rigueur logique, et Vimpeachmeni fut admis, même pour des actes qui ne constituaient ni crime ni délit, mais seulement une faute grave, préjudiciable au paA'S, par exemple pour le fait d'avoir conseillé ou négocié un traité manifestement désavantageux ; il servit dès lors à demander aux ministres un compte, bien sé\ère il est vrai, de la justice, de l'honnêteté et de l'utilité de leur administration (17). Dans ces hypothèses, la Chambre des Lords avait un pou^ oir entier d'appréciation quant au fait et quant à la peine (18). D'ailleurs, le Parlement, pour frapper ses adversaires et les ennemis du pays, avait à sa disposition un autre moyen singulièrement énergique et bien plus arbitraire : le Bill o/ atlainder. C'était une application du pouvoir souverain reconnu au Parlê^ient et, en même temps, la confusion la plus complète du pouvoir législatif et du pouvoir judiciaire, la violation !a plus scandaleuse des principes élémentaires de la justice. On admettait qu'un acte du Parlement, c'est-àdire un ^ote des deux Chambres sanctionné par le roi, pouvait atteindre une personne dans sa vie ou dans ses biens, lui infligeant une peine quelconque (généralement la peine de mort et la confiscation des biens), sans qu'aucune loi existante au moment des faits reprochés les eût prévus et punis d'une peine. L'Act o| aiiainder inter\enait parfois comme succédané de Vimpeachmeni, lorsque la personne impeached refusait de répondre à l'accusation et se dérobait aux poursuites. C'est une loi véritable, odieusement personnelle et .rétroactive (19).

(17) Gneist, Englische Verfassungsgeschichte, § 37, p. 601; — Todd-Walpole, t. I, p. 54. Même, selon M. Jenks (Parliamentary England, 1901, p. 383) : « Il n'avait jamais été nécessaire pour le succès d'un impeachment de prouver une illégalité actuelle de la part de l'accusé. Il suffisait que sa conduite fût désapprouvée par le plus haut tribunal du pays dont le jugement avait été invoqué par les représentants du peuple. »

(18) Même antérieurement, lorsque Vimpeachmeni était intenté à raison d'un crime véritable, légalement puni et non capital, le principe s'était fait admettre, non sans résistance, que la Cliambre des Lords était libre de choisir et de déterminer la peine qu'elle infligeait. — L.-O. Pikp, op. cit.. p. 230, 231.

(19) Blackstone, Comment., B., XI, c h. xix, n° 1 : f( For acts of Parliamenf to attaint particular persons of treason or felony, or to inflict pains and penalties, beyond or contrary to the common law, to serve a spécial purpose, I speak not of them; being to ail intents and purposes new laws, made pro re nota, and by no means an exécution of such as are already in being. » Anson, Law and custom, l. I', p. 155 : « Those acts, in form législative, in substance judicial, which we know as acts of attainder or of pains and penalties. An act of Parliament can, as we know, do anything. It can make thaï an offence, which was not when donc an offence against any existing law. It can assign to the offender so created a punishment which no court could inflict. The procédure is législative. » Edit. française, Boucard et Jèze, t. I, p. 424.

Vimpeachment présentait encore une autre faiblesse. Le roi possédait en Angleterre, comme jadis en France, le droit de grâce et d'amnistie même individuelle, reprieve and pardon. Il pouvait s'en servir pour sauver le ministre visé par un impeachmenl: admettant le crime, il pouvait juridiquement l'abolir et faire tomber ainsi l'accusation et la peine. Mais VAct of Seulement supprima cette faculté ; il déclara qu'aucun pardon, muni du grand sceau, ne pourrait être invoqué pour écarter un impeachment intenté par les Communes (20).

Cette mise en accusation des ministres par une Chambre élue est un des traits généraux que les peuples libres ont inscrits dans leurs constitutions en les empruntant à l'Angleterre, alors même que, pour diverses raisons, ils n'admettaient pas la responsabilité politique des ministres, ni leur responsabilité civile devant les tribunaux de droit commun. La juridiction change de pays en pays: souvent, lorsqu'il y a deux Chambres, c'est la Chambre haute qui remplit les fonctions de juge ; ailleurs, c'est une Haute-Cour de justice, distincte des assemblées législatives et présentant des types divers. Mais partout le système anglais a été plus ou moins fidèlement reproduit. Aux Etats-Unis, il a gardé son nom et sa forme : c'est Vimpeachment intenté par la Chambre des représentants devant le Sénat. D'ailleurs, il ne vise pas spécialement les ministres, mais à la fois le Président, le Vice-Président et tous les fonctionnaires civils des Etats-Unis (21). Cela se conçoit aisément, car, comme on le verra plus loin, la responsabilité ministérielle ne joue presque aucun rôle dans le système politique des Etats-Unis.

Chez nous, le svstème anglais, diversement adapté, a toujours été admis depuis 1791. Il figure non seulement dans les Constitutions qui admettent la responsabilité politique des ministres, comme les Chartes de 1814 et de 1830, l'Acte additionnel aux Constitutions de l'Empire, la Constitution impériale de 1870, les lois constitutionnelles de 1875; mais aussi dans celles qui repoussaient cette responsabilité politique comme dans la Constitution de

(20) Art. 3 in fine; cf. Todd-Walpole, t. I, p. 55, traduct. française, t. I, p. 87. Blackstone et d'autres jurisconsultes ont interprété ce texte comme enlevant à la Couronne le droit d'amnistie, mais non le droit de grâce, après la condamnation prononcée.

(21) Constitution des Etats-Unis, art. 2, sect. 4. Une seule fois cette disposition a été invoquée contre un ministre et celui-ci a donné sa démission avant que l'accusation fût votée contre lui: il fut par suite acquitté. Bryce. American Commonwealth, t. I', p. 86, note 2, 2' édit. française, t. I, p. 170. Voyez la liste des impeachmenls intentés depuis la constitution des Etats-Unis est entrée en vigueur dans Th. Hudson Me. Kee, A manual o[ congressional practice, 1892, p. 100. [Au mois d'octobre 1913, M. Sulzer, gouverneur de l'Etat de New-York, a été destitué par le Sénat de cet Etat sur un impeachment de la Chambre des représentants pour violation de la loi sur la corruption électorale et détournement des fonds de son parti (V. Le Temps, 30 septemb. 1913).]

1791, celle de l'an III et celle de 1848 (22). On le trouve enfin dans la forme, jusque dans les constitutions qui avaient pour but certain d'affranchir le pouvoir exécutif du contrôle des Chambres, dans la Constitution de l'an VIII, même dans le sénatus-consullc du 28 floréal an XII, où il était singulièrement compliqué et affaibli (art. 101, 110 et suiv.), même dans la Constitution du 14 janvier 1852 (art. 13), qui réservait au Sénat le droit de mettre les ministres en accusation devant la Haute-Cour de justice.

Cependant cette institution (Vimpeachment), qui a paru assez importante pour s'imposer avec une pareille généralité aux Constitutions modernes, est aujourd'hui considérée par les Anglais comme tombée en désuétude (23). Dans les cent et quelques dernières années, il y a seulement deux impeachments, celui de Warren Hastings, en 1788, et celui de lord Melville en 1805 : depuis un siècle la procédure a sommeillé. La raison en est bien simple. La responsabilité politique des ministres, sous le gouvernement parlementaire, a rendu inutile cette arme ancienne et la condamne à se rouiller. Le moyen préventif a remplacé le moyen répressif : la Chambre des Communes pouvant à volonté renvoyer les ministres, n'a plus jamais besoin de les mettre en accusation. Le même résultat se produit nécessairement dans tous les pays qui ont admis le gouvernement parlementaire (24).

3° La troisième règle, celle qui veut qu'un ministre participe à tout acte par lequel s'exerce la prérogative de la Couronne, n'a pas été édictée, en Angleterre, comme une maxime générale. Elle n'a pris ce caractère de généralité qu'avec le temps et s'est établie successi\ement et fragmentairement. Elle est résultée, comme tant d'autres principes importants du droit anglais, d'une question

(22) La question de savoir si la Constitution de 1848 admotfait la responsabilité politique des ministres est douteuse : elle sera examinée plus loin.

(23) Dicey, Lnw of the Conslifution, p. 302 : « Impeachment indeed may, though one took place as late as 1805, be thougfh now obsolète. » Burgess, Polilical science, t. II, p. 344 : « The last impeachment was that of Lord Melville in the year 1805-1806. The failure of the attempt to impeach Lord Palmerston in the year 1848 shows thot the procédure has become nearly obsolète in the english system. »

(24) a. Burgess, Politieal science, t. II, p. 357; — Léonard Courtney, The working Constitution of the united hingdom and ils outgrowths, 1901, p. 120 : ce Cette forme de poursuite, bien que copiée et même mise en vigueur dans d'autres Constitutions, doit être regardée comme tombée en désuétude chez nous... » Sidney Low, op. cit., p. 137 : « Peut-être si les ministres avaient fait un acte évidemment criminel, — s'ils empochaient l'or d'un ennemi étranger, si même il pouvait être prouvé qu'ils se sont rendus coupables de corruption flagrante et de malhonnêteté, — il serait peut-être possible de soulever l'opinion publique au point de les faire mettre en jugement. Mais il faudrait pour cela presque un coup d'Etat ou une série d'émeutes révolutionnaires pour en arriver là; et après tout, en de pareilles circonstances, il sçrait possible de mettre en jeu même la responsabilité d'un tsar russe ou d'un sultan de Turquie. » — [Cependant, au cours de la guerre de 1914-1910, la procédure de Vimpeachment a été invoquée à nouveau, comme nous le verrons plus loin, pour justifier et faciliter la reconnaissance au profit du gouvernement de pouvoirs exceptionnels.]

de forme. Les Anglais ont établi, dans toute une série de cas, que l'expression de la volonté royale, pour être juridiquement obligatoire, devait se présenter sous la forme d'un acte écrit et revêtu de certains sceaux ou cachets. Chacun de ces sceaux a été remis par la coutume à la garde d'un officier supérieur ou ministre, qui , seul a qualité pour l'apposer. En l'apposant, il fait un acte personnel et engage par là même su responsabilité. De cette manière, on est arrivé à avoir un répondant pour tout acte du roi devant se manifester dans ces formes écrites et scellées (25). On n'en est pas resté là; on a adjoint l'assistance nécessaire d'un ministre pour des actes mêmes qui n'avaient pas de valeur juridique et se présentaient sous la forme d'une conversation ou d'une communication orale, mais qui pouvaient cependant engager en fait la Couronne. C'est ainsi qu'il est du devoir du secrétaire d'Etat aux Affaires étrangères d'assister à toute entrevue entre le souverain et le ministre d'une puissance étrangère. Toute communication privée entre un roi d'Angleterre et les ministres étrangers est co,ntraire à l'esprit et à la pratique de la Constitution britannique (26). Les actes en apparence les plus personnels, tels que l'exercice du droit de grâce, se font nécessairement par l'intervention et avec le consentement d'un ministre (27). Cela s'est résumé à une maxime générale qu'on exprime ainsi : Le roi ne peut jamais agir seul (28). D'autre part, la coutume a successivement interdit au roi un certain nombre d'actes, qu'il ne saurait faire même avec l'assistance d'un ministre. « Bien qu'aux yeux de la loi le roi soit toujours présent dans ses tribunaux, il n'est pas au-dessus de la loi et ne peut prendre sur lui de décider en personne aucune cause ci^ile ou criminelle; iî ne doit le faire que par ses juges (29) ». Il ne peut assister, même comme spectateur, au débat de la Chambre des Lords, quoi qu'il y ait souvent assisté dans le passé : « Cette pratique, d'une correction douteuse, qui pourrait être employée pour dominer l'Assemblée et influencer ses débats, a été sagement abandonnée (30). » Le roi ne pourrait pas non plus donner personnellement un ordre d'emprisonnement (31); enfin, bien qu'il

(25) Dicey, Law o[ the Constitution, p. 301: du même, The privij Council, p. 34 et suiv.; — Anson, Law and custom o[ the Constitution, t. II, p. 43 et suir. — Jenks, Parliamentani England. p. 20.

(26) Todd-Walpole, t. I, p. 83-84, fraduct. française, t. I, p. 131 et 132.

(27) Todd-Walpole, t. I, p. 85 : « Even the prérogative of mercy cannot now be exercised excepf under the direction of ministers. »

(28) « The king cannot acf alone. » Anson, Laœ and custom, l. II, p. 41; — Todd- Walpole, t. I, p. 81. citant les discours des lords Eskine et Holland : « There can be no exercice of crown's authority for which it must not find some minister, wiling to make himself responsihle. )i Traduct. française, t. I, p. 133.

(2P) Todd-Walpole, t. I. p. 85, traduct. française, t. I, p. 133.

(SQ) Todd-Walpole. {. I, p. P6. traduct. française, t. I, p. 134.

(31) Todd-Walpole, t. I. p. 81. « Although the king is the fountain of justice, a com-

soit le chef reconnu des forces militaires de l'empire, aucun monarque anglais, depuis le règne de George II, n'a commande les troupes en campagne. « Une pratique contraire, dit un écrivain moderne sur la Constitution anglaise, ne serait pas en accord avec l'usage parlementaire moderne (32) ».

L'ensemble de ces lègles forme ur» réseau, dont les mailles si; sont peu il peu resserrées, au point de ne plus laisser passer aucune manifestation de la volonté royale, réduite à elle-mèm«. Mais c'est là un système très particulier, propre au génie anglais et fort complexe. Lorsque nos pères voulurent faire passer dans la première Constitution de la France la responsabilité des ministies, ils simplifièrent nécessairement tout cela. Ils s'attachèrent à une règle que les Anglais avaient dégagée, comme une partie de leur système : celle d'après laquelle, lorsque la signature manuelle du monarque devait figurer sur un acte, celui-ci devait aussi être contresigné par un secrétaire d'Etat. Elle leur parut tout à fait suffisante ; et telle est la formule que contient la Constitution de 1791 : Aucun ordre du roi ne pourra être exécuté s'il n'est signé par lui et contresigné par un ministre ou l'ordonnateur du département (33)». C'est la même formule, à peu de chose près, qu'a adoptée la loi constitutionnelle du 25 février 1875, art. 3 : « Chacun des actes du Président de la République doit être contresigné par un ministre. » Mais chose digne de remarque, les autres Constitutions françaises, sauf trois exceptions, ne portaient pas cette prescription. On la trouve bien dans la Constitution de l'an VIII (34). dans l'Acte additionnel aux Constitutions de l'Empire (35). ot dans la Constitution de 1848 (36); mais elle ne figure point dans la Constitution de 1852 (37), où d'ailleurs elle n'avait que faire, ni

mitment by his own direction has been held to be void, because there was no minister responsible fort ii », traduct. française, t. I, p. 127. Cela Tient sans doute de ce qu'aucun ministre n'a compétence pour contresigner un pareil ordre.

(32) Todd-Walpole, t. I, p. 86, traduct. française, t. I, p. 135.

■ 33) Titre III, ch. ii, sect. 4, art. 4. Elle ajoutait, conformément à la tradition anglaise, art. 6 : « En aucun cas l'ordre du roi, verbal ou écrit, ne peut soustraire un ministre à la responsabilité. »

(34) Art. 31 : « Aucun acte du gouvernement ne peut avoir effet s'il n'est signé par un ministre. »

(35) Art. 38 : « Tous les actes du gouvernement doivent être contresignés par un ministre ayant département. »

';36) Art. 67 : « Les actes du Président de la République, autres que ceux par lesquels il nomme et révoque les ministres, n'ont d'effet que s'il sont contresignés par un ministre. »

(^37) Voyez cependant le décret des 22-27 janvier 1852, qui institue un ministre d'Etal : « Il est institué un ministre d'Etat qui aura les attributions suivantes : .... le contreseing des décrets portant nomination des ministres, nomination des présidents du Sénat et du Corps législatif, nomination des sénateurs et concession des dotations qui peuvent leur être attribuées, nomination des membres du Conseil d'Etat; le contreseing des décrets rendus par le Président en exécution des pouvoirs qui lui appartiennent conformément aux articles 24, 28, 31, 46, 54 de la Constitution et de ceux concernant les

dans les Constitutions du Second Empire ; on ne la trouve pas non plus dans les Chartes de .1814 et 183Û, où son absence étonne davantage. D'ailleurs, dans l'usage, ce contreseing a toujours eu lieu pour les actes du pouvoir exécutif ; il était même de règle dans l'ancien régime, où un secrétaire d'Etat signait toujours après le roi et « par le roi ». Mais c'était alors une simple mesure ayant pour but, à la fois, d'attester l'authenticité et d'assurer l'exécution de la volonté royale.

La règle précise, d'après laquelle tout acte du chef de l'Etat doit être contresigné par un ministre, a une portée moins étendue, quant à la restriction de son action personnelle, que l'ensemble des maximes admises en Angleterre. Elle ne vise que les volontés qui se traduisent par un acte ayant une forme écrite et une valeur juridique, et laisse de côté tous les autres. Mais nous allons voir que, grâce au gouvernement parlementaire, pour ceux-là aussi, les ministres sont responsables à condition qu'ils les aient connus.

matières qui ne sont pas spécialement attribuées à aucun département ministérieL » — Décret des 17-22 juillet 1869 qui supprime le ministre d'Etat : « Art. 2. Le contreseing des décrets portant nomination des ministres, des membres du conseil privé et du Sénat, est placé dans les attributions du garde des Sceaux.... — Art. 3. Le contreseing des décrets portant nomination des membres du Conseil d'Etat est placé dans les attributions du ministre, président du Conseil d'Etat. »