III. Des Agents extérieurs

Dans certaines espèces de service , il peut être utile d'organiser les employés , et de -les constituer en corps qui aient leurs règles , leur discipline propre et intérieure.

Divers motifs peuvent conseiller et même exiger de telles organisations.

Par exemple , lesionctionnaires qu’il est néces- .saire de préposer à l’administration civile de l’ar-

374 ÉLÉHENTS OE DROIT PO&ITIQDE.

më€ de terre r de la marine, et tous les agents de l’administration dans les ports et à bord des vaisseaux , étant associés aux opérations des armées , partageant souvent leurs nobles périls , se trouvant encore , dans la paix vis-à-vis -dû soldat, dans une foule de circonstances,', il est sage de leur donner , dans le gCade et dans le costume , quelque chose qui rappelle l’autorité militaire , afin de leur procurer, niéme au milieu du tumulte des camps , la sécurité dont ils ont besoin et la considération qui leur est due.

De même , dans l’administration -civile , les douaniers étant destinés. à repousser la contrebande, qni Se fait souvent *en force ou- à main armée , doivent être armés eux-mêmes, et organisés en brigades , ayant leurs officieif. Dans de graves circonstances , ils doivent même être en état de prouver'ce que peut lepr courage pour la défense de l’état.

C’est encore une sorte de petite guerre , dont la surveillance ne peut trop- exciter la sollicitude d’u'Ue administration sage ; que la garde des bois et la répression des désordres et des envahissements de tout genre, auxquels ils sont exposés.

C’est à des agents inférieurs de l’administration que l’on doit confier le soin de soutenir cette espèce de guerre , et on doit les armer à cet effet.

Dans le même dessein, on doit armer des

TITBE 111. — CHAP. II. 3>j5

{^ardes-champêtres , préposés à Ja défense des propriétés rurales.

Des considérations plus relevées et^d’un plus haut degré d’intérêt doivent présider à l’organi- ^tion d’une autre classe d’agents extérieurs.

Certaines branches de servie^ publieront un caractère- technique et scientifique , exigeant , comme préparation , de longues et difficiles études; pour l’exécution, une expérience consommée ; un esprit de suite , pour en assurer le succès.' Telles sont la conduite des. grands travaux publics la construction des ponts et digues , l’ouverture-des canaux , l’établissement des ports, l’exploitation des mkies.

Or, pour ces. services , il peut être utile de créer et d’oi^aniser deux classes s^ecialed d’ingé-' nieurs.- . • ' ,

L’expérience de quelques peuplés a- prouvé combien sont utiles ces^ institutions , qui., sur tous les points d’un vaste territoire , portent dans les travaux publics les résultats de toutes les sciences , et ce degré de perfectionnement qui fait aussi partie des richesses nationales.

Les ingénieurs de ces deux corps devront connaître-non-seuleiffent les méthodes scientifiques et les pi-occdés techniques qui se rapportent- aux travaux dont ils seront eli wgés , U faudra qu’ils

connaissent aussi bien la légisiatron qui re'gira l’une et l’autre partie. ■►«i* ‘ j n

L’admiiÿstratiôn des'haras .est aussi un objet technique , et son service peut recevoir im caractère particulier. La conservation de bonnes races <le chevaux et yaméliorâl^n des autres sont bieti dignes d’une attention ''particulière. Plusieurs interets y sont intimement. li^ , et entre antres ceux de la défense de l’e'tat , d* l’agriculture , et des transports commerciaux. . •

L’aménagement des forêts n’a pas une moindre importance , et pçnt aussi faire .donner un catactère. propre àdoir administration. h

Des considérations d’un •semblable intérêt s’appliqueraient'aux- administ/ations' des domaines de l’état-^ des çpntKibutions directes et indirectes, des postes , des, monnaies , ctes poids et mesures , delà comptabilité- publique.' ^ .

'ill suffit d’avoir montré quelques exemples de la nécessité’ d’or^niser quelques branches de ^ l’administration en services distincts , avec des agents intérieurs et extérieurs , à Wtête desquels doivent' nécessaireitient être placés des chefs ou< directeurs. . "

Le reste n’est soumis qu’à de^ règles de détail. Voyons maintenant quels sont les caractères propres à toutes ces fonctions administratives. *

tlTRB III. — tUAP; II, irjiy

N“ i. — Caractèru etsenlUl* des fmctiont administratives.

Quati« caractères' sont de l’essence de ces fonctions, savoir iViàiüé, la responsabilité, la dépendance, çt la résidence. , ^

1° L’unité est, 4e l’èssence des fonctions des agents directs et auxiliaires de l’administration. Sans- unité , en.effet, jë l’ai déjà expliqué, point de bonne exécution possible. 11 faut qu’à chaque degré .de' la hiérarchie , un seul homme dirige l’exécution des lois;* c’est dans ce sens qu’a été posée cette maxime : administrer est le fait d’im seul. ' - ■ .

Dans l’administration active, la volo,tité doit être une, parce que deux personnes n’apercevraient pas les objets sous le même point de vue ; et quoique l’intention de chacune pût être bonne, elles différeraient souvent entre elles. De là des froissements et des embatras qui gêneraient la marche de l’administratiqu,

Mais si la volonté de l’administrateur doit être une , elle pe doit pourtant pas être aveugle. <La forcé n’exclut -pas la justice; et tout homme qui veut être juste, a besoin d’éprouver, au creuset de sa conscience et de*sa raison, lar bonté des résolutions qu’il va prendre.

2° Le second caractère propre à cet ordre de fonctions est la responsabilité.

3^8 ÉLÉMENTS J>E DBOIT POLITIQUE.

Ainsi que nous l’avons. déjà fait remarq[uer, cette responsabilité a pour but de forcer l’administration à rester lin organe fidèle. des lois; c’est la seule garantie matérielle dé le'ur bonne exécution ; et l’on sait qu’apiès l’obtention de lois équitables, leur bonne exécution est le premier besoin des'peuples.

3° Le troisième caractère des fonctions administratives est la dépendance. .

Chaque fonctionnaire administratif doit avoir des fonctions qui lui soient propres , et d@ attributions pardculières ; mais , depuis le maire jusqu’au ministre , chacun d’eux doit être soumis au contrôle 'de l’autorité supérieure. Le monarque doit être te suprême, degré de cette hiécarchie. Ainsi , après être parti, du *"centre , le mouvement doit y reveniez afin que l’exécution y puisse être contrôlée. •- . • .

La dépendançe elle-même, au surplus, n’est qu'une conséquence du principe de la révocabUilé dont nous avons démontré la -justice, lorsque nous aw'ons passé en revue les prérogatives' du pouvoir exécutif; elle se .lie intimement à la responsabilité. / . ■ ^

4° Le quatrième caractère commun aux fonctions administratives est la résidence ou l’obligation'de demeurer dans le chef-lieu du territoire sur lequel devra s’étendre d’exercice de la fonction dé-

léguée. LarbortiTB*et prompte exéeation-.des lois^et règlements d’administration publique, l’exacte et journalière surveillance laquelle doivent être astreints , à cet égasd, les fonctionnai l'és dont nous parlons, leur imposent le -devoir de ne point s’ absenter, -si ^ce* m’est pour le bien du setvice.

. Les 'fonctions publiques sont bien loin d’ctrn, comme on se l’imagine cotmuunéfr.ent,ot| une satisfaction pour des prétentions privées, ou un arrangement pour les convenances de famille , ou un siège pour la vanité, ou un lit de repos -pour la ihollessd, ou même- une chose de, commodité et d’agrément. Pour ceux, à qui elles «ont confiées, ces fonctions ne sont qu’un sèrvioe rigoureux , pénible, qui demande beaucoup plus de dévouement que les professions indépendantes. L’admt-^ nistrateur doit donc étrepossédé do zèle du bien public. L’administration est essentiellement active ; si e.lle conserve la 'chose sociale , c’est en veillant ^ ' si elle produit , c’est en travailiant aussi. Il lui faut dqnc un principe ’-d’action ,' et ce principe ne peut se déduire tjoe dé la ün qui Ifii est proposée. Le zèle-sord le'soufile qui l’inspire, le moteur qui l’anime, la sève qui circule, dans son sein, ^sa vie-, sonatne entière : ce sera pour elle le feu sacré qui ne doit^ jamais s’éteindre. - ' • . ' • '

La présence et la présence actiffe est donc ûn

38o éléments de droit poutiqde.

des caractères oommuna 4e. celte cjasse de fonction» administratFv es.

Maintenant que noos avond,fail çonnaitre les divers instirin^eiit^ de l’adnimistration , il faut s’arrêter>à quelques considérations qui leur sont communes et après avoir vu ce^que les agents administratifs, doivent à l’état, .voyons ce que l’état leiti: doit en retour. ... . , . .

'N" 4' — Qùligations d» Céiat tnvert te* adminUlra->

‘ ■ ' ‘ ifurt. ' ■

On peut les rapporter à trois points amncement , traitement , pension.

' 1° La.dassifiéation que nous avons ci-dessus établie montre. asse:( qu!iL faut distinguer avec 'sdin les ' fonctions administratives qui • donnent droit de commandement, d’nvec celle» qui ne sont qU’auxtliaites et de. pure exécution. •

Les prepaièces, ainsi que nous venons .de le ‘voir, sont essentiellement. amovibles et révocaibles; la justrae veut que les secondes aient une certaine stabUké , qui de va pas pourtant, il faut jusqu'à l’insunovibilité. En efiet , ces auxiliaires se cotdondent presque avec issibos ordinaires. Ils demandent une ëdurspdciaVe, dirigée presque exdusiveiuent vers ce' but, et le plus souvent cette éducation est dispendieuse. Les titulaires prwnent des engage-

TITRK IlI.-r-CHAir 11. 38l

ments, s’étâbüssent eir coDsëqaence ; ils se marient dans cet e'tat •, leur Êimille, repose ' sur lui , leurs «ifants en- attendent le pain 'du jour et les espérances de l'avenir. Leur sécuiité dans leur emploi -est la gardienne de leur délicatesse ; elle les encourage à se livrer exdustvenlent à leurs fonctions ; en y restant long^tetnps-, ils mettent à profit leur propre ëxpérience,' peuvent* en coni-^ inuniquer les résultats aux nouveaux employés , transmettre les bonnes traditions et cette instruction spéciale x]ui est plus nécessaire encore qqe le talent. Tant donc que ces employés n’ont paspnévariqué, tant qu’ils n’ont pas été reconnus incapables , tant qu’on n’a'pas de ;motif, grave pour les révoquer , le faire serait commettre sans uti> lité , 'une chose injuste et 'cruelle. '

'Mais non-seulement, il ne faut priver arbitrairement de leurs places les agents administratifs , ibfaut encore leur donner de Vatmnce^nt quand ils le méritent. '

ai>ancemenL est un moyen d’être bien servi sans qu’il en coûte ; il appelle et retient dans les emplois supérieurs ; il entretient le sèle dans tous ^ les degrés. Il est dans la nature de l’homme de , vivre dans l’avenir encore plus que dans le présent : resj>érance donne des forces. On ne sait d’ailleurs bien diriger que lorsque!’ ona soi-même

38a ÉLÉMENTS DE DROIT POLlThjDE.

agi, et l’on 4}OU^aIt dire de raâminis.ti'ation comme de t’^at -mllttaire, ceirx^qui ont commencé par obéir sont les plus ^pables ^ bien commander. * • • ' • .

Un avancement gradué est donc une coiMÜtion essenlielle d’un bon service. . -

L’avancement doit rouler aur deux pivots : le mérite et l’ancienne/é. Celle-ci ne peut seule servir de règle car il ne s’agit pas seulement des droits qu’il est juste de respecter dans lès individus il faut abssi et beaucoup -considérer le bien du service de l’état. • i

Dans le mérite se distinguent deux choses ; la capacité scientifique et le caractère moral ; car si la capacité est une condition^ le caractère des agents én- est une autres Si l’on doit cctnsidérer l’habileté qui , dans les choses techniques , contribue au succès desu>pérations , il faut compter . aussi le 'Éèle qui surmonte les dégoûts 'et le» obstacles , qui ajoute à l’accomplissement du devoir tous les résultats de la bonne volonté. - .

L’appréciation dû-mérite est, au surplus , une chose fort délicate ; ceux qui en-soirt.chargés ont à se défendre des séductions du dehors , des sollicitations de leurs amis et de leurs parents, et aussi de lèurs affections, de leUrs sentiments personnels. Autrement leur jugement ne recevrait

pas la sanction .de l’opinion de ceux qui sont à porte'e aussi d’apprécier; le mérite , sans avoir le' droit de le déclarer d’une manière efficace.

L’avancement enfifkne peut toujours suivre là hiérarchie. 11 est certaines limites que l’int^-ét public a dû rencU'e insurmontables. Ainsi un einployé/du service actif n’est paâ toujours proprê à un emploi plus élevé dans le serv4ee*sédcn taire; et réciproquement. U serait cependant à désirer que céla fût ; et , quand cela est possible , H faut en proûter , car le service y gagne.

2° Ce qui se rapporte au tracement des employés est un sujet délicat , qui -a étél’objet de plus'tii'uiie critique , qui est en butte à plus d’un préjugé. C’est une raison-pour nous y arrêter , pour inon^ trér la vérité et rappeler dans les idées la justesse convenable. ' • '

' Quelques notions d’économie publique s’.appliquent à ce sujet. Commençons par les présenter. . - • . . .

Imaginons un individu.qui, dans 1q sein d’ttne société organisée , trouverait un trésor monétai^, et qui , pour en jouir , ne ierait qu’en tirer des pièces d’or, une à une, pour fournir à la dépense aussi ItMig-leoips que durerait son trésor et sa vie. -,

C’est une image de la manière -dont s’établit l’existence écimoiniqué des individus.

Ge trésor n’existe -pour personne ; mais il y a , dans la société , deux choses qui' en tiennent lieu : des capiiàxix et du trwhiL Tous deux sont prétés à autim par ceux qui les possèdent, et c’est là ce qi^ forme le grand objet du commence sockd.

Le capital sê cdmpose ou de choses jnatérielles , comme les biens-fonds , ou de valeurs représentativest comme nos monnaies , ou enfin d’une capacité propre à 'chacun.

Ge capital , à son tour , tel qu« l’individu ‘ le possède , peut avoû; diverses origines ^ il peut étte acquis par lé hasard , comme dans «otré hypothèse de tout à l’heure , ou obtenu par la force et la violence, ou avoir été transmisr par voie de succession , ou' enfin être le résultat d’un travail personnel. • ■ •

Ecartons les deux premièrés origines ; la troisièihe dispardlt éller-même , car il faut remonter à celui qui a formé le capital; on retombe alors sur la quatrième : en sorte qu’on peut dire , en définitive , que toitt. capital a son origine dans le 'tt^awail.

Qr 1 ce travail peut être productif pour les autres , et non pour <;e|ui qui s’y livre ; tel est le temps que les hommes bienfaisants' emploient à soulagep^l’inforCUnei telles sonties consultations gratuites des avbéats et des médecins. *D’im stutre côté , le travail pourrait être improductif pour la

Digilizee 1' , ‘

TITKE ÎII. i— CEAP: II, 335

société et prodactif pour ceîui s'y livrera U : td sérail , par eaem^e^ le cas où ùn homme serait payé pâr un autre pour battre de l’eau , tout simplement et sans aucun but d’utilité.- v

Or , maiatenant ; le produit du travail pent être viager comme le salaire? ou bien il peut engendrer-ùn capiul, comme le font, les spétula- Uons du commerce ou W économies sur-le salaire joiirnalier.. < - i. . ^

; ‘ On peut donc louer , pour Tutilité sociale , ou sou capital ou sou travail , où tous. Us^deux ensemble. Le rentier loue soe câpital, se» étus, et l’intérêt qu’il en retiré est le prix de la' location ; le propriétaire foncier loue sa terre, sa maison | le Jurisconsulte , l’avocat , le peintre,, 1& médecin , louent une autre espèce de capital : ils louent la capacité qui leur est propre, et qui , en chiffres , peut être évaluée- au montant des frais de. leur éducation. . • • . , • . , . .

Il peut arriver qu’une famille vende une terfe, une maison pour donner à un eirfant une éducation qui remplace, par la 'capacité intellectuelle qu’elle lui foU acquérir , le capital qu’elle a cru devoir aliéner. ,j ,,, , . i

On voit donc combien on'a méconnu l’état de la société, quand on l’a partagée en deux classes , savoir ceux qui paient e( ne sont pas payés , et ceux qui sont payés et ne paient pas.

386 ÉLÉMLENT&. SE B&OIT M>UTlQnE.

Nul ne 'paie être paj^é.;' les rentiers y les propriétaires fonciers sont payés pour lé louaige de leur capital , les autres qui louent leur^trarail sont aussi payéia* - ' t. ■ :. i -

-Loin de noua la<pensée de faire peser. la moindre défaveur sor ceux qui louent) ainsi leur travail personnel. Le travail. est .commandé, par *la Providence; c’est lui qui .est le grand t«mott de la vie sociale ; il est le créateur des arts : il a étan bli le counner(»« il a fait naître les lunnéres de toute espèce; il a fondé lescit^; >il a oavmrt'la navigation des mers, et des. fleuves..^ On ne saurait djre tout le bien qu’il’a fait et qu’il fera eerta inenient encore. , ^ . .il .

Maintenant ? quelle est donc la dUSecence entre ceux qoi louent iÈeur)C<^ncfté inteUeetueUeyet ceux..qui louent leur trat^il? entre eeux<qai.se consacrent au service de la société', et ceux^pü se vouent à un service privé? elle est nulle , et il serait également injuste d’attacher la moindre décousidécation. aux uns. et aux. autres.

11 faut donC' que celui qoi a consacré son^mps et ses sueurs att^rvice de la. société, en reçoit^ le prix , aussi bien que celui qui les a donnés < au service d’un partknlier.x :- .i‘ jif

Il y; a cependant une importante différence., et qui est tout à l’avantage de l’intérêt dû aux employés de l’état : le» professions' privrées -r^ent

T)TRE III. — CHAP. ill. 387

la perspective de ibnuer un capital qu’on pourra employer, quand on ne sera plus- capable de l’accroître, etqu’àinsi Ton pourra laisser ^ sa femme, à ses enfants ; en. un mol , l’espoii: 4c constituer un patrimoine , ou ee qu’on appelle voie, fortune.

Cette perspective manque aux employés; de l’état; plus on les mppose fidèles et probes , moins il y a pour eux de -possibilité de créer un capital pom- leurs enfants. Plus ils avanceront én âge , plus leurs besoins deviendront grands , et moins aussi leurs services seront fructueux , si même les infirmités ne les forcent pas à les aban-* donner. . . '

Il est donc juste , il est donc économique d’ius* tituer un système de retraites pour les employésde l’état , de faire pour eux la spéculation de .prévoyance que peuvept j^re les autres membres de la société, de compenser, en quelque sorte,, l’âge des besoins et des infirmités avec celui de l’actW vite et do, travail.

U faut aussi bien distinguer , dans l’organisation sociale et parmi les divers genres d’emplois, ceux qui absorbent toute la. vie et toutes les facultés des employés, d’avec ceux qui n’exigent qu’une portion du. temps,. qui peuvent être .un ornement , une jouissance ,- une consolation.

Il faut distinguer aussi'les temps etles lieux. £n certain pays , la disproportion des fortunes met-n

388 éléments i>e droit politique.

tra d'ans l’aîsance assez de familles pour qu’un grand nombre de citoyens • puissent disposer de leur temps au profit du sei^ice public ; ailleurs , tme répartitioti plus égale des richesses diminuera beaucoup le nombre dés personnes qui pcurent bien vivre sans.*aucun travail ^ et limitera le ûombre des exceptions qui pourraient fournir des fonctionnaires gratuits.

‘ Ces circonstances diverses • exigeront des mesures différentes. • ' .

Ainsi donc, en résumé , si hul ne blâme et ne peut en effet blâmer un’ manufacturier de transformer une matière brute et informe en oh instrument utile ôu-préciçux , et d’en retirer un juste pi-ofit , nul ne peut jeter de déconsidération sur celui qui i^eçoit le pf ix de «ueurs au moins égales, Après aVoir servi son pays. • t Une' juste ptoptirtion doit être étabKe entre les • services et là rétribution. >

Il est d’ailleurs , sous un gouvemeihent représentatif , une dernière considération très importante : c’est que, si les emplois de l’étât n’étaient pas rémunérés pai- un traitement proportionné aux peines et aux fatigues qu’ils occasionent , ils seraijenf, par une conséquence ùécessaire, exclusivement dévolus 'â la -classe opulente de la société ; cette carrière -serait fermée à la classe moyenne , ordinairement -si féconde ên talents

DigilizedbyGij--

,TITBE III. — CHAPx II- • Î89

et. en connaissauces^maisqui a besoin d’employer son teuips d’one mapière productive ; et la constitution serait ainsi violée. -

3° Les mêmes principes s’appliquent aux pen-~ sions pour les services publics.

n faut écarter les pensions de faveur et celles qui sont disproportionnéés aux services ; la justice les repousse. Mais il faut accorder les pensions méritées ; elles, sont des ressoufces offertes à ceux qui , ayant consacré leur ^unesse et leurs forces au service de l'état , se trauvopt u’avoir pas, dans la vieillesse , .^ns l^ge jles infirmités, les moyens de satisfaire à leurs besoins^ Sans injustice , L’état ne pourrait abandonner' ses* anciens serviteurs. , • ^

Or , deux moyens peuvent être employés pour remplir cet acte de justice; c’est-à-dire que des pensions peuvent être payées par le trésor, public , d’autres peuvent l’ètre.par^es caisses de retenue.

Nulle difficulté pour las pensions à payer par le trésor public. .

Les retenuej sont des économies que l’administration fait sur les traitements annuels des employés , pour en ccmiposer un fonds commun , desüné au paienrent des pensions à ceux qui se retirent , aux veuves et aux enfants dé ceux qui meuront. • , . •..>-*

Les caisses de retenue sont donc une sorte d’as-

3gO ÉLÉMENTS DE DROIT EOLITIQDE.

sociaüon- formée éntre les 'employés d-pa même service.

C’est au législateur qu’il appartient de régler ces deux modes de pensions « de cfamsir entre eux ou de les adopter tous les deux. .

N° S. — Des ConseUs admlnistrjitifs , en général.

Quoique l’administration soit ^essentiellement agissante! iL peut souvent être utile pourelle-de s’éclairer sur les difficultés qu’elle peut rencontrer^ et de vecueillir des avis sur les meilleurs moyens de pourvoir à Texécution dés lois.

11 est donc tout naturel qu’elle appelle auprès d’elle des liommes dont elle connaîtra la droiture et les lumières , et dont l’expérience pourra la seconder utilement ’ dans toutes les parties du ser\’ice.

. 'Elle en formera des conseils délibérants meôs il faut établir , comme une nbgle invdriidile , que les délibérations de ces conseik n’enchalneront point les administrateurs ; qu'elles n’auront pour eux aucun caractère obligatoire , et qu’ils pourront les rejeter ou les adopter àf volonté.' ' *

'Cette règle est indispensable pour'rnnintenir la liberté d’exéeutiop',' sans laquelle les adiiiinistratenrs ne poutÉarent atteindre^ promptement le but qui leur est indiqué. C’est du prince teul que les agents administratifs de tous les degrés doi-

. TlTWîIH-— CHAP, ,tl. ■ ‘ 391 ’

v«iit jeccvoir kup. impubk>n,.leuc'direG<iion; ils uiç les recevraieiH pas<de^üi seul^ s’ils étaient obligés de, se conformer, ai»- délibérations d’un conseib'dont çhacun d’eux serait asûstt;.

-,r QiteLque t utiles ‘ qu’elles soient « ' ces délibéra-^ tions ne doivent doüc- avoir d’autre caractère que celui d’un simple avis.:

: ...biodo la loi peut lëSeblir , en.priticipe-, que L’ad> ministration sera tetaue de demander'cét avis y de le provoquer, de le, recueillir, en même temps qu’elle peut et doit déclarer que l’administrateur ne sera pas lié par ses résilltats.

.Mais cette nécessitévlégale ne doit être supposée que pour certaines bnmcbes de service public où L’administrateur toujours besoin d’être secouru par lestuinières delà sciehce r telles , par exemple y, que l’administration -des mines et celle des grands travaux publies. w •

'<■ Dans toutes des eutres^biaiicbes de service, il £aut que l’intervention des iansMis ne s^it qu’odiciéuse , et que l’administrateur puisse la-deiitander ou- ne la pas demander , suivant que l’utilité publique 'parait ou ne parait pas y uvoir intérêt;

’Omsent, au surplus, sans que j’aie aucuneluent besoin d’insister sur 'ce point-, que le c». ractèrei essentiel de c^e fonctimi * consultative’ sera la révocabilité. En cela , le sort des- conseil-^ 1ers administratif ne sera pas different du’sbrt

3^2 ÉLÉMENTS DE DROIT POLItlVUE.

des agents directs ou auxiliaires de l’adininistration. Il ^t même à Remarquer que, d’après la nature des choses , l'adminis'tratien doit toujours être la m&itresse d’appeler à 'elle les' conseillers dont, les avis lui parais^nt utiles , et d’ëloigner ceux dont les avis lui semblent vau contraire, dangereux ou insuffisants v et ipi’ainsi'les fonctions de ces conseilléTs doivent aVoir* un caractère encore "plus précaire que c^tü des agehts 'administratif , proprement dits'. • • • ‘ ‘ *

IXun (Conseil d’état , çn particulier.

Au premier rang dq, ces Conseils , se place narellement le conseil du prince oit d’état.

On peutdçfioir tout conseil d’étdt nao assemblée d’hommes appdés ,>par le prince , pour lui donner des avis sur les* matières de; gouvernement et d’administration. •* . i-

Un conseil d^état^ considéré dans ses rapports avec chaque gotréernément', éuit- leur différetiCe nature • ‘ >

, Un conseil d’état était inutHe daqJs les républiques de d’antiquité , paixc que les citoyens ne s’y trouvant jamqis que dans un nondire limité, iU. pouvaient traiter W affaire^ dan* les assemblées générales , et y étuient à eux-tuémes leOr propre conseil. • • '

Un conseil'd’état est utile sousde gouvemément

TITRE 111. CKAP. II. 393

despotique , ^fin de dwâier.à ses exécutions quelqne apparence-légalç. . . •

• Un conseil d’état ^t HKUspensable'daos une monarchie absolue } il .y aide, le pijince à* porter le fardeau du gouvernement ; il éclaire. Sft'religion ; il lui fait entendre, les plaintes et connaître les besoins de. ses sujets ; il prépare les. lois, qui n’y paraissent plus alors., comme dans les états despotiques,.l'expression de la -volonté Subite et capricieuse du prince, mais la iivmifestntion de sa. volonté réflécUie*et délibérée ; enfin , il surveille , dans rintéi'êt du souverain comme dans celui du peuple , les .actes des ipinistres et fépritne les abus de leur.administMtion^lJe peuple qui j dans cette, espèce de gouvernement ^ a si peu de défenses et de garanties , doit déûrer que, le conseil d’état y soit érigé en autorité' , parce qu’il trouve au moins , dans cette autorité , quelque protection et quelque refuge.

Uo’ conseil d’état n’esta point indispensable sous un gouvernement- représentatif. 11 serait dangereux , s’il entrait dans la constitution comme pouvoir , parce que , perioanent de sa nature , placé auj centre du gouvernement , et presque^ sur les marches du trône ,.il pouixaitae bguer avec le pouvoir exécutif, et envadur , peu à peu., tous les autres pouvoirs ; s’il n'’ anéantissait pas la liberté, il l’inquiéterait du orains trop vivement.

394 ÉLÉMENTS DK-' DROITI POUTIQDE.

Mais U peut 'exister atibement à côté de la tons* titution , sinon dedans , cDinme conseil' dn gou- Ternemen’t, pour l’aider datas l’exercicé du pouvoir exécutif et -rëglémentaire qui lue appartient tout entier , et' pour diminnér les accidents de la responsabilité des ministres ; 'en préparant les règlements'généraux d’administration et les projets ■de lois 'à soumettre aux^ cbanabres nationales. .

Le ministère-, sous une*' monarchie • absolue , peut , jusqu’à un certain point , laisser flotter ses actes dams l’arbitraire matS'SOUs utac monarchie constitutionnelle , tontes ses 'propositions sont ■> combattues , toutes ses fautes relevées , toutes ses démarches sürveiHées par les regards perçants de l’opposition. Il ne peut s’écarter un moment de la i-oute des lois, sous'peine'de responsabilité.

Cette responsabilité ne s’attache -qu’aux actes d’exécution : or, il ne faut' pas croire qu’il soit moins difficile d’exécuter les lois que de les faire. Dans un ro^ume' étendu et populeux , dans un état avancé < de civilisation',' les lumières, la liberté', la- propriété, Je' commerce, 'ont multiplié à Finfini' les ' relations des citoyens -soit avec le gouvernement ,• soit entre -eux « établi des droits et désintérêts qu’il faut 'garantir , et même 'des opinions qu’il faut mébager.'Il se 'présente, à chaque moment, dans cliaque ministère,' mille

Googlj

difficultés dVxëcûtion , qu’un seul homme, quelle que soit son habileté, ne peut ni toutes cômjirèndre,Jii toutes' suffire à cés'ondre. Les ministres ne peuvent donc'Se passer de conseil.

. La réunion des ministres forme', il est vrai , un conseil de gouvernement , et c’est lé seul conseil que la constitution puisse recônnaltre'.' Muis , au milieu des graves intérêts dont ils sont toujours chargés ,4es ministres n’ont pas le temps dë rédiger eux-mêmes les lois ; ils ne peuvent consumer à leur examen les heures que réclame la gestion des affaires <généralés ; car ces lois demandent des vUiéditations profondes , des recherches , des discussions variées , et J’âpplication de toutes les forces de l’esprit. ' - -

Abandonneront-Tls ce- soin aux* premiers des employés qni sont placés sous leurs ordres ? Mais, ces agents auxiliaires n’ont pas l’esprit plus libre que les ministres i ils ne dirigent H’aillcurs qu’une seule partie ils sont, d’ordinaire, trop affaisse's sons le poids des détails , pour s’élevér aux vues générales que demande la rédaction dés lois.

La délibération des projets de lôi ne peut être remise qu’à un conseil d’état , ou la réunion d’homipes versés dans toutes les parties de l’administration et du gouvernement peut faire jaillir la vérité de toutes parts , au môyen du

3g3 ÉLÉMENTS DE* droit POX.ITIQDE.

choc des>opinicms. Les Qiinistres peuvent vedir ^ dàns cette chambre d’essai, éprouvér là trempe des armes dont ils devront se ser:vir dans les chambres législatives. Chaque projet peut y être examiné sous toutes les faces, et il est probable que , sorti du conseil, il do subira pUis guère d’objections qui n’aient été , d’avance , offertes et réfutées. Eclairés par ces discusàiom^ graves et solénnelles , les. ministres peu.vent modifieik etaméliorer-leurs pj'ojets, ou.embrasser un autre systèmer.plus conforme aux intérêts du prince 'et du peuple , .intérêts qui doivent, toujouis. être combinés. , - , •

^^a délibération pré^lsble d’un conseil d’état n’est pas moins utilè pour les ordonnances et règlements (^administration puBlique.. .

Les bureaux peuvent bien,, dans chaquë ministère, rassembler. les détails et préparer., la matière de ces ^règlements ; mais il est indispensable qu’ils soient délibérés dans, un conseil d’état: 11 est rare , en effet , qu’un règlement .d’aclininistration publique ou même qu’une simple ordonnance ne touchent , par leur exécution , à une foule -d’intérêts divers, et ne correspondent , par quelque point, à, plus d’un ininis.tère. Chaque ministère a donc intérêt .à Surveiller la rédaction de ces actes qui, même en apparence et par leur

TITRE III. —char. II. 597

titre, et leur objet principal ,, paraîtraient lui être le plus étrangers. La déribération d’un 'conseil d’état tend donc à garantir éha^que ministre des surprises invctlontaires de ses collègues, et de ses propres erreurs. Elle peut rectifier sef fausses vues , et développer, sous toutes 4es faces , les inconvénients de l’exécution.

Enfin , en délibérant les ordonnances et règlements d’administration, publique, qui sont l’exécution de ces lois à ta préparation desquelles il aura-ainsi concoum, un conseil d’état offrira aux Mtoyéns de plus fortes* garanties et de.phis pressants motifs d’obéir èrces mesures, puisqu’ils seront devenus , à l’aide de cette délibération nouvelle , l’expression la plus universelle , la . plus sûre et la plus juste de la loi. • -

Le gouvernement peut trouver encore d’autres ressources et d’autres avantages dans l’existence d’un conseil d’état. Il péut y appeler les chefs' de ses différents services , les directeurs des administrations diverses, qui viendront' rectifier j par leur .pratique , ce qufe les théories, même lès plus sages , peuvent avoir de défectueux. '

Il peut former , à cette école , la meilleure de toutes, ces hommes d’état qui ne se nourrissent pas d’abstractions et de pures théories , mais de ces expériences et de ces règles positives qui con-

398 ÉLÉUEMTS.UE fi&OII POUTIQOE.

doivent Ies affaires humaine»., Il peut même y recruter le ministère , en cas de vaçauces. >

Les places du cQDseil . seront encore , entre les maius du gouvernement,' un puissant-moyen d’émulation..

Il peut les pré^nter aux magistrats* des cours judiciaires , aux administrateurs placés à la tête des divisions territoriales ÿ aux chefs de toutes les parties du service public,* pour but et pour récompense de leur zèle et de leurs travaux.

Le gouvernement peut.. choisir, aussi , dans, le sein du conseil , les orateurs les plus capables de faire triompher ses projets dans l’arènexles cham*bres ,,ei de balancer , par la vigueur de leur dialectique , et par* l’autorité de leur. éloquence, les orateurs politiques pour lesquels ces assemblées ont naturellement plus* de complaisance. u

Prives .de ce -secours, les ministres succomberaient peut-être sous le poids de l’admmistratiôn générale et sous. U fatigue des sessiims. D’ailleurs, mèm'e avec .du génie pourrie» affaires,' on peut être privé de ce talent de la. parole, que la nature seule donne. , . .

J’ajoutemi que la {réquentâtion.des. chambres par .des défenseurs choisis dans, le conseil d’état^ peut faire entrer, dans ce conseil, la liberté des opinions , les leçons de la tribune ^ et la véritable intelligence des lois.

Digiti. - 1 , Gooal«

TlTlkE 111- — • CBAP. II.. 399

Il ne iaut pas^eufin pa^er aou% silence un <Ies principaux avantages d’un conseil d’état. ..

, Dans une roacliine aussi vaste et aussi çoitipliquée que celle d’ un ^ gouvernement, >nù tous les rouages tendent naturellement à se relâcher .et â se désunir, il faut qu’une force isans fesse i'apulsive communique et distribue, dans. une mesure égale et uniforme,, le mouvement du centre aux extrémités. ■

Cette .centralisation. fait seule tqut^le secret et toute, la force d’une. bonne administration.

Or , un «conseil d’état, ^st , plus, qu’auoun autrè corps , propre à maintenir cette centralisation. .La simplicité , la rapidité , la vigueur , et l’Unité de ce système , donnent une grande force au pouvoir exécutif qu’on> venait sans cesse languir, se consumer, se perdre entre les mains des ministres.

Cette vivacité d’action d’un t gouvernement intérieur a de merveilleux effets sur la prospérité d’un grand état.^ Mab comme , dans les frottements rapides et continuels avec la propriété , les droits , les opinions, et les libertés -des citoyens « il peut, ^arriver qu’elle les blessera quelquefob,, les deux chambres, par leur surveillance /,ileun8 sages lenteurs , leurs avertissements , leurs plainn tes , .leur .coopération . aux lois , , corrigeront les abus de cefte. action ;.et c’est par cette .cotnbinair son de force dans l’admin*istration,.et de Sagesse

4oO ÉLÉMENTS BE DROIT POtltlQDE.

dans les charnières, qu’un gouvernement repré> sentatif doit devenir le meilleur de la terre , et le micù'x approprié aux mœurs , aux habitudes , au caracftëre , aux besoins, au^^ intérêts , à la pros> périté d’une nation. - ».

-Ainsi, em résumé ÿ un conseil ‘d’état est utile pour agir sousladirection , sous hi présidence , et sous la. responsabilité des ministres ;

Pour discuter les projets de loi, les- ordonnances , les- règlements- d’administration générale ;

Pour soulager , éclairer , représenter , d^éndre, fortiBer le- gouvernemctat , sanrl’euchainer;

Pour rassurer les 'citoyens contre l’arbitraire de l’exécution; ' ' - v.

Pour répandre l’ordre> la lumière, l’unité d’action, et de doctrines) dans toutes -les parties du service public;. ' -

Pour afFérmir enfin la prérogative de la couronne. - ’

' Il faut , d’ailleurs , que le conseil d’état soit assez ‘noinbreux pour que- toutes les opinions puissent s’.y développer avec plus de liberté , et que , dàns leur choc , elles ofirent aux ministres une image assez ressemblante des combats de la tribune.^ ■ f . ' ' ,

11 faut enfin que lés • conseillers d’état.soient payés , proportionnellement à l'importance de leuÉs fonctiôns et dés services qu’ils rendent.

TITRE IH. -r CHAP. II. 4<>I

Tout ce que nous venons >de dire sur l’utilité d’un conseil, au centre ipème de l’administration, peut s'appliquer , quelque sorte , aux conseils à établir dsuis les degrés inférieurs de l’échelle adminisfrative ; partout, leur concours peut avoir pour effet d’éclairer et de secourir les agents directs de la puissance exécutive.

N® 6. •— D’una JuridietioH.adminUtrative.

Aijÿsi. que jious venons de le voir , l’adminis7 tration étant l’actkm du gonvetnemeht , il arrive ou que cette fiction doit être vive et instantanée , ou qu’elle, a besoin d’être éclairée par la délibération.

Mais il peqt arriver aussi que , dans le cours de son action elle froisse quelques droits privés qui lut opposent aloro une résistance., De là naît une nature toute particulière de contestations i qui prennent le nom é! administratives , à cause du caractère même des actes qui les font naître.

Lç débat se trouve alors engagé entre l’intérêt public ou social (dont l’î^iinistration est le défenseur), et l’intérêt privé du particulier, qui résiste et réclame.

L’autorité judiciaire,, proprement dite, est-elle apte à statuer sur .ce débat? G’ est up point digne d’un sérieux examen.

Il faut, d’abord, remarquer que l’autorité ju-

4o2 ÉLéMKNTS DB BrROIT POLITIQUE.

diciaire n’a d’autre* mission qiie dè termiaer, par des jugements , entre les parti— culiers. • * ■ , ■ '

Or, ici, nous voyons , d’une- part , la socie'té dont l’administration est l’organe, et dé "l’autre un particuKer : les circimstânces ne sont donc plus lés mêmes , et dès lors cesse la compétence de l’autocite judiciaitp. , . . ,

Le litige, d’ailleurs, est toujours suscité par un acte administratif; et ces actes ne peuvent tombet sous la juridiction des tribunaux ainsi l’exige le grigad principe qui doit pfe'sider à la séparation des deux autorités judiciaire et administrative.

“• Et d’ailleurs-, le principe des lois administratives ou d’intérû général est qu’il faut , dans le doute, se décider par 'le plus ou le moins d’importance'des intérêts en discord ; et qu’en coûséqu'encç , l’intérêt public doit toujours l’emporter sur l’intérêt particulier. Ce principe est de l’essence de ces lois, à tel point que , VS était jamais écarté , ces lois n’àtteindraient plus leur but , qui est le maintien 'de l’ordre '^social. Comment, en effet, conserver cet ordre , sans faire plier toutes lés volontés particulières sous la volonté générale, tous les intérêts individuels soüs l’intérêt commun ?

Au’ contraire > le 'principe des* lois" d’in/créî

Digilized by n -

TITILE IIK> CHAI». IX. 4©3

privé est de ne considérer aucun des intérêts en litige , de ne point rechercher celui' qui sera lésé par rapplicatfon de la loi et les décisions des juges, parce qu’alors il ne s’agit que 'descendre à chacun cex^ lui appartient, d’après les règles invariables du juste et de l’injuste. ,i >1/ . n On ne pourrait^lonc appliquer , à des leiis d’un ordre diCférent-, des principes' qui sont propres à chaque ordre en particulier, sans dénaturer ces lois et aller contre l’esprit de leur institution. L’intérêt public veut impérieusement que le citoyen.contribue dè tout son pouvoir à maintenir la société, et ce principe naît des engagements qu’il a* pris enverslelle;. il est même utile à tous, parce qu’il assure à -chacun la garantie sociale qu’il institue. Mais «e principe serait injuste ,ia’il était appliqué aux lois-d’intérèt privé, ^qûi ,* pa‘r leur naturel, ese/keni ■ioute. acception. de(persannes et intérêts. . , • i • ,, >iti

• iLa décision des contestations administralâfve^ appartient <donc exelnsivament à l’administratypn; et nonauxi tribunaux- judiciaires ; ncus-ciaie sont point'placés de manière à apercéveir ou du moins à apprécier les raisons d’état etd’intérêtpubKc qui peuvent souvent denïiner de semblables adlaires.

> Leâ tribunaux -judioiailuK sont, d’ailleurs, accoutumés à des règles et -des fbones que htma-^ ture même de leur- institution les 'contraint d’-ob-

4q4 iLÉHENTS DE DROIT POJalTlQUE.

server.^Or, ils les appcNrteraient. dans les affaires administratives, ’ ' -

< La ioàtice administrativé, au contraire , devant avoir plus de l2rtitude dans l’instruction , plus de rapidité dans l’action et l’execution j nécessite une juridiction pairtic^lière -et ispéciale , qui ne peut être placée qu’au sein tnênâe de d’administration , parce qu’elle^ connaîtra mieux les moti£i qui auront fait agir les administrateurs, et les causes, qui auront déterminé ces , décisions; et qu’alors elle sera vraiment plus à porteede mettre en balance. l’intérêt poblic-et l’intérêt privé, -et de faire ^ prévaloir, au besoin^ l’équité et l’intérêt social ÿ qui , en définitive , est lUntérêt de, tous.

Les délais qué les formes de l’irntruction judiciaire 'prescrivent < sont ' quelquefois. ' la sauve-> garde des citoyen», et le garant de4’impartialité des tribunaux : mais, en administra tion,' ces délais compromettraient l’iutérêt public , et' souvent pourraient nuire à l’intérêt privé. 11 faut*, avant tQut , que l’action, administrative ne j>ubse jamais être ralentie par la mauvaise volonté > <mi les passions des eitoyeils, m sa marche enteavée par l’mtêrét de quelques adndhjstrés.

vAiBuû se démontre-ia nécessité de reconmtître à l^dmiuisttatibn le droit de statuer* sur les litiges auxquels donnent naissance les actes qu’elle fait en sa qualité d’autorité publique. • ü •

TITRE Ml. OHAP. II. 4o5

Ainsi se démontra également la nécessité ,de donner, irinstruetiou de ces affaires, un. caractère prononcé de siniplkité et de prpmptitude équitalffe.

Mais, de ce que radminislration. doit être investie du' droit de statuer sur -les contestations qui s’engagent , à l’occasion 4e ses actes , entre l’intérêt publie et l’intëi'èt privé , s’ensuit-il que cette }uridietion appartienne aux agents directs de l’administration?

La droite raison , l’équité répondent que cela ne peut être. . ■

Eu effet, depuis le ministre jusqu’au chef de la commune , ^chacun des agents directs de l’ad^ miaistcation est 4e défenseur-né, des intérêts. généraux,.puuKfue l’autorhé publique, ne leur est déléguée qu’afin de pourvoir à tout ce que. ces intérêts exigent, dans. toutes leabranches du service public; -c’est, en un inot, la society. tout entière qui agit par leur Intermédiaire.

Or, ne voit-on. pas clairement que le défenaevirné , des.^intéréts • généraux prononcerait dai^ sa propre cause, pou^ parler plus e^ctement, dans la cause de celui dont il tient son mandat, s’il statuait , pai; voie de jugement , entre ces intérêts généraux et ceux dés particuliers?

{ Il est donc conforme A tous les , principes de morale et de saine politique de confier, à d’au7

4o6 éléments ,BE DROIT POLITIQUE.

très juges que €Cff agente directa, le soin détendre

les décisions sur les débats aidminisfa'atife. *

Car les citoyens seraient effrayés d’avoir pour juge la partie même contre laquelle ils auraient à diæuter leurs intérêts. .

' A cet égard, le prm<^ Sera, doné que le juge adminiMrati/âoitétre distinct de l’adimnislrateur; ou j en d^âutres*teirmes , ’qué la justice adminis~ trative doit être rendue par dœ hommes dent aucun n administre. ' '

'* Des tribunaux seront' donc mstitués partout où le besoin s’en fera sentir; ces tribunaux seront spéciaux pour les matières administratives, et ils feront in’pestis du droit de statuer, entre les administrés èt les administrateurs , sur tout^ les affaires contenfieusès que tes actés de ceux-ci feront naître, v»i t * •- ' -

-T H ne suffit pas , auaurplus , que ces tribunaux soient institués il faut encore qu’ils offrent aux citoyens, comme à 'Pétât; les ^iranties ^^ila réclament'. » • u,’0

' Ainsi , d’une part, les tribunaux' administratî6 seront composés juges inamovibles, afin d’empêdier qûe le gonvernwnent' né lés tienne sous ' sa dépendance ,' et. qU’on né le soupçonne de disposer des jugements,'^ et de les’ 'dicter par cela seul qu’il -dépeüdTahdfe lui de réirôquer cèux qui les rendent. '* * -

! Mais , d’autre part ', les juges administratifs seront, comme ceux de Tordre judiciaire, nommés par le prince , dans le plein exercice de sa puissance -, avec la condition de lés choisir surtout parmi les agents de Tadminïstnation même , afin d’avoir, en gënésal, pour juges des liommes d’expérience,' édaife’s, par' le manienient des affaires publiques , soi* tout ce t^u’éxige Vihtérêt général , des hommes introduits , par Tjipplicàtion journalière des lois administrétives,- dans la Véritable intelligence de leur esprit.' •

Il y a plus : il peut être sage de donner une nouvelle gaTantie à l’administration, c’est-à-dite , à Tintérét social dont elle rat Torgane, en faisant remplir, près de chaCUn des -tribnlMlux admHiistratifs, les fonctions du ministère public par l’agent direct qui préside â l’administration, dans chacunedra divisions territoriales où setnnt placés ces tribunaux. Cet agent , conuais^t ou devant, mieux que qui que ce soit, éonnîdtre -les intérêts de l’administration parlera toujours en leur nom , et s’efforcera de les faire ptévidoir , toutes les fois qu’il lui semblera que les lois exigent le sacrifice des intérêts privés. " ‘

On sent, 'du i>este, que , dans cette sphère de juges spéciaux à l’administration, il faut' aussi des degrés hiérarchiques, afin que'' les erreurs des juges puissent étre Véparées -on leurs' excès

4o6 ÉLÉMENTS DE DROIT POLITIQUE.

4e pouvoir re'pr^més :-et cette voie de recours et d’appel sera uuje gavanCie pour Frétât et pour les citoyens tout à la fois. ■

Enfin., la cour suprême sera nêoessaH-ement placée au centre du gouverneinent lui-n|ltme, afin que la pensée 'de l’^dipinistration. ÿ soit mieux .comprise; et que, voyant,- d’un point plus élevé , le ctmtact et la collision des inténêts publics .^t privés,^ les (uembres de cette haute magistrature soient plus .à portée de les satisfaire tour à tour, selon le, vœu des lois et les nécessités del’état. . , ....

U , est une remarque utile à faire encore :

C’est que l’impor^nce de tel. eu tel service administratif peut nécessUfr la création d’un tribunal , tout-à-iait spécial ; de sorte que , dans rifitéiieur même ^ la sphère administrative, il existera plusièuratribunaux ne connaissant, chacun en leur particulier, que d’un certain genre d’afiaires déterminé par les lois : tels , ,les tribunaux qui prononceraient , sur les captures de navires pris en mer , soit durant la guerre , soit en temps'de paix pour cause de piraterie et déprédation. On conçoit que , dans ces sortes d’affaires la matière étant .d’intérêt public et' politique, et puisqu’il s’agit. toujours d’appliquer les maximes du droit des nations^ et d’interpréter les actes et traités de gouvernement à gouverne-

tifRK ni. — CHAP.' II. 4<>9

ment, il y* a ne'cessité de confier le jugement des affaires d’une' aussi haute importance à des juridictions toutes spéciales.

Ainsi encore , le tribunal qui recevra là mission de statuer, dans le sein même du corps enseignamt , soit sur l’infraction des prolesseurs à leurs devoirs , soit sur les questions relatives à la police, à la comptabilité j ef à l’administration générale des collèges, 'soit sur les abus d’autorité des supérieurs envers les inférieurs dans' l’ordre hiérarchique des fonctions universitaires ', soit enfin sur les fautes , contraventions , ou délits , "commis par les élèves qui reçoivent le bienfait de l’instfu'ction publique. ‘

On sent que toutes, ces choses doivent dépendre du régime in téiieur de l’instruction 'publique elle-même , et qu’il faut ici une juridiction spéciale qui' soit tout à la fois paternelle 'et de discipline. * •

Mais une juridiction dônt l’utilité paraît dominer tbutés les autres est cellé d’uhe cour des co-tnptes ; H convient donc d’eû ftiire l’objet d’un

examen particulier. ' -

' ly line Cour des comptés]'

Les deniers publics, c’est-à-dire d’abord* les sommes d’argent perçues au moyen des impôts

4lO ÉLÉMENTS DE ORQIT POLITIQDE.

directs et indii;ects, et ensuite les rev.enus des domaines de l’état , doivent nécessairement pa^er par une foule de mains, depuis le pollecteur, qui les reçoit de celles du peuple , jusqu’au garde du trésor public on ministre des' finances , qui en est le dernier dépositaire.

* Or , chacun de ces agents est comptable de .sa gestion , e’esbà-dire qti’il doit rendre compte du manienKDt des deniers qu’il a reçus et versés : ce qui veut dire aussi qu’il en est respQnsable.

Le nombre des comptes à vérifier sera^ donc iminense , et Les détails en seront si iqultipliés qu’d oserait impossible à tout autre qu’à un corps spécial de procéder à de telles opérations. .

Ce corps spécial qui exercera , de fait, ujief ju- ..ridic^on, puisqu’il. s’agira toujours de régler les . dâtat^ de,,cûmpj^iUté entre l’administration et .ses agents, J cecorps spécial , disons-nous , pourra s’appeler cour des comptes.

, La fopctiou dé celte cour sera donc d’examiner .la gestion et; de juger les .comptes de tous les , comptables dns*disniecs puUics , en recette et, en dépense , c’estd-dire des receveurs ,et des payeurs.

Elle vérifiera , d’une part , sL les recettes sont conformes aux lois , et si les comptes qui lui sont soumis contiennent toutes celles qui sont effectuées. J I

EUe vérifiera, .d’autre part , .si les dépenses sont

conformes aux crédits légaux , -et si elles sont appuyées de pièces justiacàtives et régulières.

L’effet de ses arrêts sera d’établir si les comptables sont quittes, ou en avançe , ou eh débet.

Et , s’il arrivait que les comptables fussent en retard de présenter leürs comptes ou de satisfaire arux arrêts , ou enfin d*apurer et solder leurs débets, il faudrait <Jue cette cour eût, dans la sphère de ses pouvoirs , de bonnes voies d’exécution , telles que des amendes , le séquestre et la vente des biens , suivaqt les circopstances et la position particulière des comptables.

Mais il est une limite très importante à mettre aux pouvoirs de cette juridicüon; il faut qu’elle n’ait point à juger le mérite des actes administratifs qui auront donné lieu aux recettes -et aux dépenses. Sa juridiction, en un mot, ne s’étendra pas sur les ordonnateurs; autrement, elle pourrait usurper la puissance administrative proprement dite; elle se fierait le juge de la convenance de telle ou telle dépense; et, dans tous les cas , elle rendrait illusoire la responsabilité ministérielle et celle des agents secondaires de l’administration.

Par les mêmes raisons , elle ne pourra refuser aux payeurs A' aMoc&lion des paiements par eux faits en vertu d ordonnances, revêtues des formalités prescrites par les lois /et accompagnées des

4i2 éléments de dboit politique.

acquits des parties prenantes et des pièces que Vordonnateur aura prescrit d’y joindre.

7. — Du niAifitim de* altributioiu retpeelivet entre le* autorité* adminutrative* et judiciaire*.

Nous venons d’exposer avec soin les principales conditions d’nne bonne organisation des autorités administrative et judiciaire; mais, pour compléter les principes généraux qui dominent cette matière , il nous reste à indiquer les moyens de prévenir les envahissements d’une autorité sur l’autre.

Le 'danger le plus pressant vient du côté de l’ordre judiciaire; car le corps de judicature étant composé déjugés inamovibles et indépendants , la division des pouvoirs pourrait être détruite , et les bases delà constitution -de l’état renversées si l’autorité judiciaire entreprenait d’attirer à elle insensiblement toutes les matières de gouvernement et d’administration.

Un moyen de faire obstacle à ces envahissements se présente : c’est de revendiquer pour l’autorité administrative la décision d’une affaire qui est du domaûne de l’administration , et dont les tribunaux sont saisis.

Cet acte s’appellera un conflit d’attributions, parce qu’en effet la revendication fera naître un débat ou conflit entré les deux autorités qui pré-

TITRE III. CHAP. If. 4‘3

tendl'ODt Tupe retenir et l’autre attirer à elle la connaissance de la difficulté' dont il s’agira.

Le conflit sëra donc institué dans- un but d^ordre public, pour maintenir la distinction , la séparation , et l’indépendance pleibe et réciproque des matières et des fonctions administratives et judiciaires.

Mais , le conflit élevé , à qui appartiendra le ' droit de prononcer-, c’est-^-dire de régler les juges et de déclarer par conséquent à queUe autorité la décision doit être demandée ?

Ce ne peut être qu’au prince , au prince qui , placé -au sommet de toutes les juridictions, porte, d’une main égale et ferme , la balance des deux pouvoirs. S’il ne les retenait pas dans la sphère respective de leur action légale, le bon ordre de la société , sur laquelle il doit veiller , serait troublé. C’est ainsi même , que , sous un point de vue plus élevé , l’exercice royal du conflit n’est un droit pour le naenarque , que parce qu’il est un de ses devoirs.

Il serait très* dangereux de remettre le règlement des conflits à la cour de cassation. Quelque impartiale qu’elle puisse être , elle'appartiendra à l’ordre judiciaire ;.elle sera composée des mêmes éléments , et en matière d’attributions elle aura les mêmes intérêts; enfln , et surtout, il n’y aurait aucun moyen de réformer ses arrêts.

4l4 ÉLÉHEKTS'DE DBOIT POLITIQ47E.

Toute disposition qui reconnaîtra au monarque le -droit de juger les conflits sera donc une conséquence mathématique deTéCablissement du gouvernement représentatif.

A^nettons, en effet, une disposition contraire : insensiblement les tribunaux jugeront les ques^ tions administratives ; ils s’empareront de la police ; ils entravei'ont le gouvernement ; ils finiront par faire des lois par leurs arrêts. >■ -

Sans cesse les ministres auront à dire qu’ils ne peuvent répondre d’opérations dans lesquelles leur action n’est pas libre. Et que pourra faire le corps législatif lui-même ? il sera toujours muet devant d'es décisions judiciaires.

Au contraire , que le gouvernement abuse des conflits ; qu’il enlève les citoyens à leurs juges naturels ; qu’il intervertisse les juridictions : les ministres pourront, à chaque instant, être appelés à en répondre devant les chambres. A l’abus de ce remède, il y aura un autre remède toû^urs prêt : l’accusation des ministres.

La raison , la nature des choses , veulent donc que le jogement des conflits appartienne au monarque.

Toutefois , ainsi que nous vénOns de l’indiquer , un autfe danger est dans l/abus possible de ce moyen e;ttraordinaire. En effet , l’administration pourrait vouloir attirer à elle le jugement de

TlTllE UI. CHAP. II. 4*5

certaines affaires civiles, -sur lesquelles les lois n’auraient donné d’attribution» qu’^ l’autorité judiciaire proprement dite , ét porter ainsi atteinte au libre exercice de la juridiction des tribunàux : et l’on sent bien que , quoique cela pût avoir lieu en principe , les ministres ne seraient pas facilement poursuivis et mis en accusaüon pour un tel abus. - Il faut alors régler le conflit d’attributions de manière à ne point choquer, sans nécessité , ces tribunaux , ’à ne point traîner mal à propos les citoyens devant l’autorité administrative dans les matières judiciaires : rien de plus juste, rien même de plus utile tout à la fois à la' conservation d’une prérogative nécessaire , et à la garantie des intérêts privés.

Ce sera donc au législateur à poser les bornes et tracer les limites de l’étendue du droit d'élever le conflit , et à déclarer les circonstances dans lesquelles cette arme légale ne pourra plus être employée.

Résumé de V Organisation de V autorité administrative.

Ainsi , en résumé', l’autorité administrative ne sera bien organisé]? qu’autant

Que le territoire national sera divisé d’une manière appropriée à sai population ét à sou étendue

4l6 ÉLÉMENTS BE BROIT POLITIQUE.

Que des agents tl’exécution seront placés , par le monarque, à la tête de chacunç de ces divisions;

Que ces agents seront eux-mêmes diyisés en agents directs et auxiliaires ;

Que les premiers d’entre ces agents seront exclusivement chargés de diriger l’administration , , à chaque degré de la hiérarchie ;

Que le pouvoir municipal sera reconnu, constaté , e.t que les habitants seront admis à faire euxmêmes le choix des officiers municipaux ;

Que des assemblées provinciales seront aussi formées par la libre élection des citoyens; et qu’ainsi la forme du gouvernement lui-même sera introduite jusque dans les derniers rangs de la hiérarchie administrative ;

Que les agents auxiliaires de l’administration seront divisés en deux espèces , savoir : agents intérieurs , pour préparer les travaux de l’administration ; agents extérieurs , qui exécuteicmt dans les diverses localités les opérations administratives ;

Et qu’enfin , à la tête de tous ces agents auxiliaires, seront placés des chefs de service qui dirigeront l’administration particulière dont ils seront chargés ; ^

Qu’il sera bien posé en principe que l’administration active , à chacun des degrés , devra être confiée à un. seul homme ; que tous seront res-

pensables, révocables, et tenus de résider au siège de leurs fonctions ;

Que , de son côté , l’état remplira fidèlement ses obligations envers eux, et qu’elles consisteront en avancement , traitement et pensions , proportionnés aux services rendus -,

Qu’auprès de chacun des agents directs de l’administration , à tous les degrés de l’échelle admi-r nistrative , sera placé* un conseil cliargé d’éclairer l’administrateur sur les difficultés que son action peut rencontrer , mais dont les avis n’auront rien d’obligatoire pour lui ;

Qu’en particulier , un conseil d’état sera institué,-afin d’aider et soulager les ministres dans l’examen et la solution des hautes affaires de gouvernement et d’administration , de préparer les projets de loi , de rédiger les règlements d’administration -pubUque et de foriner une pépinière d’hommes d’état utiles au prince et au pays;

Qu’une juridiction spéciale sera établie au sein même de l’administration , afin de statuer , par voie de jugement , sur tous les litiges que les actes de l’administration feront naître , et que cette juridiction offrira tout à la fois des garanties pour la société et les citoyens , c’est-à-dire pour l’intérêt général et pour d’intérêt particulier;

Que, par exemple, une cour des comptes sera créée , afin d’examiner et d’apurer , par des ar-

4l8 ÉLÉMENTS DE DROIT POLITIQUErêts , les comptes de tous le» comptables de l’état, et dé veiller ainsi à la conservation du trésor public ; *

Qu’enlfin on remettra , entre les mains du pouvoir exécutif, le droit de revendiquer les affaires administratives dont la connaissance serait usurpée par l’autorité judiciaire , et de décider à laquelle des deux autorités lé jugement de l’affaire appartient ;

Et qu’en même temps des mesures Icgalés seront prises afin de restreindre l’exercice de ce droit dans les limites les plüs équitables , et d’empêcher l’abus qui pourrait en être fait.

Telles noos paraissent être les principales conditions d’une bonne organisation de l’autorité administrative.