Confiscations
703. La langue du di*c>il adminislralir se ressent un peu de la conliision produite par un grand nombre de lois rédigées à des époques et par des assemblées différentes; les termes cpii la composent n'ont pas toujours une acception rigoureuse et unifornie : ainsi les mois <le domaine public , domaine de CKtat , domaines nationaux y sont souvent pris l'un pour Tautre; c'est à la doctrine à leur donner un sens déterminé, qui puisse faciliter rintclligence de la loi et la conuuiinicalinn des idées.
DO.M!ilM: PLRLU:. 5
Nous nous proposons de consacrer les mots domaine jmhlic [\ exprimer les choses qni servent à u\\ usage public , comme les cliemius , routes , rues , places , fleuves, por(s, rorlificalions, etc. (1), choses i\\\\ypar suite de la destination qu'on leur a donnée , ne sont susceptibles ni de propriété privée , ni de prescription ; «t de qualifier de domaine de CKtat les choses que TElat possède à peu pi'ùs d<i la même manière que les pai-liculiers, dont les produits entrent dans le trésoi* royal, mais qui ne sont point hors du commerce et peuvent en consé(|uence être aliénées et prescrites , telles que des forges , des usines , des biens ruraux , etc. {^1]. La confusion qui existe sur le sens de ces deux expressions provient de Tart- 531) du Code civil , qui porte que les biens vacants et sans maître appartiennent au dornaine public; mais il est prouvé aujourd'hui que ces mots domaine public ont été maladroitement substitués aux mots à la nation^ qui se trouvent dans la premièn' édition du Code civil, par la loi du 3 septembre 1807. L'article 539 contient donc une erreur maU'rielle qui ne doit point faire obstacle à nne distinction admise aujounriiui par la doctrine (3). Il y a aussi dans les premiers mots de Tart. 741 un vice de rédaction , (|ui est rectifié par la fin de Tarticle.
Le domaine public et le domaine de TÉtat sont compris l'un et l'autre dans rexpression géuéricjue domaine national.
Les biens du domaine public peuvent passer dans le
Il Codi* civ. art. ;.as , 5iO.
r Ifl, art. 22Vi;ot 2*>Ï7.
..'J. .Ntiii» avoni^ n'irouvê cettp disliiu-tion dans le «rnvant ouvrage de M. t*roiidhnn , Mir le doniaino public, qui a paru à la inènR' époque que nutn." pieinièn* ëditiou. Voir Traité du dowainr pubUr ^ n? 202 et suiv. Klle «t adiiii*»* ausfi par M. l.afeirière. qui explique frè-î-bieii la «ub-ilitntion qui •'**ffi 0|><?ivr dan* l'arUclc 6-îi*. /'. Cours de droit administrai! f, 2' edihnu .
fi DOMAINK I)K IfKTAT.
domaine de tEuu^ lorsciue leur deslinatioii osl iliaiigéc : c'est ce qui arrive quand une route est supprimée, quand une ville cesse d'être place de guerre; alors le terrain qu'occupai(Mit la route et les lortilications rentre dans le commerce et peut devenir l'objet d'une propriété privée (1 ). I\éeipro(|uement, un hien du domaine de tKtat peut être alVecté à un service public, et passer ainsi dans le doinaine public en vertu d'une ordonnance du Roi , concertée entre le ministre ipii réclame ralVectation et le ministre des finances (T),
On s'est demandé s'il élait nécessaire, pour qu'un immeuble du domaine public passât dans le donuiine de rËlat, qu'il intervînt un acte spécial de l'administration. Nous pensons, en thèse jçénérah*, que cela n'est pas nécessaire, et que l'immeuble (jui n'était hors du commerce qu'à cause de Tusaiçe auquel il était consacré y rentre dès que cet usage a cessé ; mais il faut pour cela que la cessation de l'usage soit incontestable et complète: ainsi le riverain d'une route ne pourrait acquérir par prescription une bande de terrain sur le bord delà route, parce que l'usage public, qui n'a point cessé, réclame sans cesse contre sa possession; mais il est bien évident cpie, si toute la largeur de la route était occupée de telltî sorte que la vialûlité ne fut pas possible, la d(»stinatiou du terrain serait changée, et la prescription pourrait s'acqu('»rir.
Plusieurs parties du domaine national sont désignées par des qualifications particulières, qu'elles doivent soit à leur origine, soit à leur destination , soil à leur nature.
70 'i. Les mots domaines nationaux^ employés au pluriel , signifient les biens attribués à l'État i)ar l'elTet
(Il C(kI. riv. , a ri. .JH.
•2. ArnMc du 13 incsi». an \ ; ord. «lu I i jinti ISJ-J.
DO.>IAi:<ES >AT10NAl"X. /
fies lois rcvolnlionnaires. La première loi sur ceUc nialiéic est eelle du 2 novembre 1789, qui mit les biens innncnscs que possédait le clergé à la disposition de l'Etat, sous la condition que le trésor payerait aux membres du clergé des pensions et des traitements pour leur tenir lieu du revenu des biens dont ils étaient dépouillés. Le 9 février 1792 , l'Assemblée nationale décréta d'urgence que les biens des émigrés seraient mis sous la main de la nation, « afin de lui assure?* iindem^ nité qui lui était due par les frais extraordinaires occasionnés par la conduite des émigrés et les empêcher de nuire à la patrie (I). » Les décrets des 14 août , 2 septembre 1792 et une foule d'autres ordonnèrent la vente des biens des émigrés. Des décrets des 13 brumaire, 22 frimaire, 4 nivosc et 13 pluviôse an ii, placèrent au nombre des bieiis 7iationaux les biens des fabriques^ des presbytères, des hospices , des associations de charité et de piété, des tribunaux consulaires et des corporations étrangères , situés en France.
En Tan ni, un mouvement en sens contraire se manifesta par les décrets des 14 floréal et 21 prairial, (piî ordonnèrent quelcpics restitutions de biens non vendus; l'arrête du 9 floréal an ix arrêta la vente des biens non restitués; une décision du 7 messidor an ixalVec(a une partie de ces biens à indemniser les hospices dont la fortune avait été conlisquée. Le sénatus-consultc du 6 floréal an x rendit aux émigrés tous ceux de leurs biens encore entre les mains de la nation, autres que les bois et forets déclarés inaliénables par la loi du 2 nivose an iv, et les innneublcs aiTcctés à un service public. La loi du G décembre 1814, tout en rappelant
I A'. I'* »:oir>i«U'r.Mil «lu dcn'.t.
8 DOMAINES £MGA(.LCS.
le principe d'inviolabilité des ventes de biens nationaux établi par la Charte , ordonna la remise de tous ceux qui n'avaient pas été vendus , ou consacrés à des services publics , ou donnés à des établissements de bienfaisance. Enfin, la loi du 27 avril 1 825 consacra une somme de 30 millions de rente au capital d'un milliard Ji payer une indemnité aux anciens propriétaires de biens-fonds confisqués et vendus au profit de TEtat^ en vertu des lois sur les émigrés , les condamnés et les déportés. La loi du 21 août 1832 a annulé au profit du trésor une valeur de 300 millions de capital non répartie. Cette législation transitoire ne ])résenle plus aujourd'hui que fort peu d'intérêt. Nous nous occuperons dans le troisième volume du contentieux relatif aux domaines nationaux , qui, par un motif tout politique et par exception aux régies ordinaires , a été attribué aux conseils de préfecture par la loi du 28 pluviôse an vni.
705. Plusieurs parties importantes du domaine de l'Etat ont reçu à différentes époques de notre histoire des affectations spéciales; elles sont connues sous des noms particuliers, et régies par des lois (pii l(*nr sont propres : ce sont les domaines engagés^ les apanages , le domaine extraordinaire et le domaine de la cou-ronne.
Dans les premiers temps de la monarchie , le do^ matnede riùac et le domaine de la couronfie étaient confondus. Les rois des deux premières races profitèrent de cette confusion pour aliéner les biens de l'État , quelquefois à titre onéreux , et souvent à titi'e gratuit. Vers la fin du xm*^ ou au commencement du xiv« siècle, le principe d'inaliénabilité commença à prévaloir; depuis lors on a des exemples d^aliénatious
DOMAIJîES KNGAC.KS. 9
révoquées pour ce motif. Mais on éludait le principe en donnant les biens à titre de lief , et en reservant seulement à la couronne , sous le nom de domaific utile, un droit presque toujours illusoire ; en les cîigageant , c'est-à-dire en les aliénant movennant la faculté de rachat ; en faisant avec les particuliers des échanges presque toujours défavorables à l'État.
Une ordonnance de Charles IX, rendue en loOO, sur la provocation des états généraux tenus à Moulins, et sous rinspiration du chancelier L'Hôpital, a |)rononcé Tinaliénabililé absolue des biens de TÉtat , excepté dans deux cas, savoir ; 1* pour raj)aua<;e des princes de la maison de France (les biens devant faire retour à la couronncîcn cas de décès sans enfant mâle); 2" pour les nécessités de la guerre, sur lettres patentes vérifiées en parlement , et avec faculté de rachat indéfinie (I). Mais en vain les états généraux obtenaient, à force d*importunités , quelques bai'rières contre les abus du pouvoir royal; ces barrières étaient bientôt franchies, une fois que la cour (itait débarrassée des remontrances de messieurs des états. Les aliénations continuèrent sous toutes les formes jusqu'à l'Assemblée constituante, qui vint faire une tardive justice eu appliquant les principes de l'ordonnance de 1 r)GG à tous les actes qui avaient été faits contrairenient à ses dispositions.
D'après la loi du 22 novembre 1790, toutes les aliénations antérieures à 15G6 furent confirmées, ainsi que les échanges faits sans fraude et sans lésion , et légalement consommés avant la convocation de l'Assemblée nationale; mais toutes l^s autres aliénations
(l/Unc autre exception fut éla!»lie A l'é^anl «les lm'ii> tht petit damai n*.\ (|iii comprenaient (les landes, «les marai.*, lo terres >aiiic< el vagin's, viw /'. de rlarationde 1S7?, êdils de kîîk;, |7(»S. n an. «le la C. do cass. du is mai is:{0.
10 DOMAINHSi ENGA(m':S.
postérieures ù 1506, ii quelque tilre qu'elles eussent eu lieu, même les baux enqJiytéofiques et les baux à vie, furent considérés comme n'étant (juc de simples engagements de biens , que TÉlat pouvait faire cesser en payant la somme pour laquelle ils étaient engageas ; et cela, quels que fussent les termes du contrat, et quand même il aurait contenu des stipulations contraires. Mais en même temps , pour respecter une longue possession , on laissa aux détenteurs et engagistes la faculté de devenir propriétaires incommutables moyennant finance (1).
L'application de ce principe donna lieu à de nombreuses dillicultés , et à une série de lois cpi'il peut encore être nécessaire de consulter. La principale est celle du 1-4 ventôse an vu, (jui rappelle et eomplèle les règles posées par la loi de 1 T90 , énumère les biens exceptés de la révocation , et prescrit les formalités que doivent observer les détenteurs pour devenir propriétaires incommutables au moyen du payement du cpiart de la valeur des biens. Enfui la loi du 12 mars 1820 décida qu'à partir de l'expiration de trente années, à compter de la loi du IV ventôse an vir , c'est-à-dire eu 1829 , les engagistes contre lesquels il n'y aurait pas eu de poursuites commencées seraient considérés comme propriétaires incommutables, et ne pourraient plus être poursuivis par le domaine. Cependant la source des dillicultés sur cette matière n'est |)a5 comphitement tarie, car l'administration, aux termes de Tart. 20 de la loi du 12 mars 1820, a dû faire des réserves dans l'acte de remiée des biens restitués aux émigrés dont
;l) Loi du 22 no\. iTuo, art. i;j, I i, IS n 3«. (îcs di.-po^ilioii-; in» >onl applicables aux provinces iTuiiifs à la France po<têrlcuionient à rnrdoiinniirc dp. 156G qu'en co qui ronccrne In? aliénations faite? depni? la datt? de Irur icuiiion; les nliènarums iiiOcédonles ««uni n''u'l«'<'.i d'apn- Ir- luis alors en u«ac»> dans rr» pm\in«i'5. ■■ lit. .T. .
l'origine domaniale était connue; el, d'nn aulre oolê, quelque temps avant Texpirarion du délai fatal, Tadministration des domaines a lancé un nondjre considérable d'assignations, qui ont, ainsi que les réserves, inlerromjm la prescription (1).
Les engagîsles soumissionnaires sont assimilés aux acquéreurs de biens nationaux ; par conséquent les conseils de préfecture prononcent sur la validité et Tinterprétation des actes de maintenue; mais les questions de propriété étrangères à ces actes sont de la compétence des tribunaux ordinaires. (L. du 14 ventôse an vu, art. 27; arrêt du Cons. du i''' déc. 1814. )
706. On qualifiait <ïapa7iages les biens de la couronne donnés par les rois à leurs enfants on à leurs frères ])uinés , qui ne pouvaient demandera partager la succession des rois leurs pères. Les apanages comprenajient d'abord la souveraineté, et ils étaient transmissibles aux héritiers et même aux femmes. Les ordonnances de 1413,cliap. vi, 1453, chap. vni, art. 6, établirent que les apanages continuaient à faire partie des biens de la couronne quanta la nue-propriété , et qu'ainsi ils ne pouvaient tomber en quenouille. Le décret du 22 novembre 1790 révoqua les apanages existants, les prohiba ])Our l'avenir, et leur substitua des rentes apanagércs dont la (piolité devait êtiH3 fixée par la législature. Un séna tus-consul te du 30 janvier 1810 rétablit les apanages réels au profit des lils puînés de TËmpereur €t des descendants mâles de ces princes (art. 55 et 50). Des biens faisant partie de l'apanage de la branche d'Orléans lui ont été rendus par l'ordonnance du 20 mai 1814; ils ont été réunis à la dotation immobilière
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de la conroiiiHî par rarliole 'nie la loi du 2 mars 183*J, de lellc sorte ({u'il n'existe plus aujourd'hui de biens apanagers.
707. Le domaine extraordinaire avait été eoniposê, par NapolécHi , principalement dt» biens réservés dans les pays coiHjuis, et de la portion des contributions extraordinaires qui n'avait pas été employée aux dépenses de ses C(»ncpiéles. Il était destiné à donner des dotations aux soldats, ollicierset généraux cpii s'étaient distiuf^ués par leur valeur et leurs services; à élever des monuujeiKs, encouraj»:er les arts, et ajouler à la splendeur de la France. Les dotations étaient irrévocables, transniissibles de mâle en mâle, et réversibles au domaine extraordinaire en cas d'extinction de la descendance masculine (1\
Les chances malheureuses de la j^uerre entraînèrent ranéantissement des droits établis sur les ])ays conquis ; mais une portion du domaine extraordinaire consistait en biens situés dans l'intérieur de la IVance , dont une partie avait été distribuée à titre de dotation. Celte portion produisait encore, en ISI'i, un revenu de 2,/|.00,00() fr., dont (;0(),0()0 alVectés à des dotations, et 1,800,000 IV. disponibles. \ \w loi du 15 mai 1818 réunit ces liiens au domaine de TLtat , en conservant les droits acquis aux donataires aux termes du sénatusconsulte du \MS janvier 1810, avec réversibilité au profit de rÉtat dans le cas [>révu par ce ntéme sénatus-coubulte. Quant aux donataires dc|)Ossédés , leur sort lut ré^lé par lordonnance du 5 août 181 \ et les lois des 15 mai 1818, 14 juillet 1819, 20 juillet 1821 ; ils reçurent, aux termes de la loi du 20 jiiillet 1821 , des pensions transniissibles \\ leurs veuves et à leurs enfants^
lïOMAINK Di: L\ col KONNi:. ]^
avro r<''Vi»rsiI)ilité en favoiir des siirvivaiHs. Les veuves l'I les enfanls de ceux (|ni éfaieut déeédt'S à c^ette époque jouirent de la même laveur. Ainsi le domaine extraordinaire disparait lous l(»s jours, et aux lermes de Tarticle 25 de la loi du 2 mars '18»i'2 il ne peut plus être rétabli.
Les contestations ipii peuvent s'élever entre les possesseurs de dotations au sujet de la propriété ou d(î la jouissance , sont portées devant les tribunaux ordinaires, a la réserve de celles ijui auraient pour objet l'interprétation des clauses de l'acte d'institution relatives à l'étendue et à la valeur des biens , les({uelles sont portées devant le Conseil d'Ktat. (Décret du '» mai 1809, 5.) / o/'-r, pour la compétence et ce (pii concerne la gestion, «VA, article 10; décret du 12 août 1813, art. 12.
708. Le doîiiaine de ta couronne était autrefois, comme nous l'avons déjà dit, confondu avec le domaine national : la loi du 21 décembre 1780 avant ordonné la vente des domaines de la couronne, à l'exception (les forêts et des maisons rovales dont le Iloi voudrait se réserver la jouissam^e , la distinction (i(?s biens qui devaient composeï* le domaine de ta courotuie proprement dit fut faite par la loi du 2(5 mai-I" juin 1791. Ce domaine cessa irexister avcu' la rovautt': nuiis il fut constitué de nouveau lors de ravénement de .\apol('on au troue inqu'^rial ; il était composé de tout ce cpii restait de l'ancien domaine établi parla loi du 21 dé'cembn! 1789. Sous la restaiu*ation il a été* maintcMiu dans l(* même état;mai'i il a subi plusieurs (l**p.iend)remeuts par la loi du 2 mars I8.')2. Jusqu'à «-elle derniers» loi la dotation de la couronne? axait ilt» eoiisidc réiî eonunr jM'rpt'luelle , mais ce j)riucipj' a <•((• icpoussi* par les nlambre^. Aujouidliui la flnlali(»n d«* !a c rHiromu' .
i/| CHOSES T)l DOMAINK KIBLIC.
connue la liste civile^ donl elle fait partie aux termes de l'an. 1*^' de la loi du 2 mars 1832 , est vottîc au commencement de chaque rèj:;ne pour toule sa durée : ainsi les biens qui la composent ne cessent pas d*appartenir à l'Etat pour la nue-propriélé ; la couronne n'en a que l'usufruit. Nous parlerons plus bas de l'administration de ces biens.
709. Les biens qui font partie du domai7ie public sont énumérés par les art, 538, 5 H) du Code civil; ce sont :
Les chemins, routes et rues (îijoutons les places publiques), à la charge de la nation. Ceux qui sont à la charge des départements ou des communes sont leur ])roprié(é; mais ils sont dans le domaine public quant à l'usage ;
Les fleuves et rivières navigables et flottables. Que doit-on décider des cours d'eau non navigables? La question sera traitée plus bas. ( y. au titre des cours d'eau, art. 3, et dissertation, t. 3, n** 1 .)
11 faut ajouter les canaux de navigation et les ponts. Lorsqu'ils ont été concédés à des compagnies , ils ne font pas moins partie du domaine public quant à l'usage.
Les rivages, lais et relais de la mer, les ports, les havres , les rades;
Les portes, murs, fossés, remparts des places de guerre et des forteresses.
710. Le domaine de l'État proprement dit comprend des immeubles , des meubles , des droils incorporels.
I-.es immeubles sont des corps de ferme , des (klificcs, des forêts, des établissements thermaux, les salines de rFlst,etc. Une ordonnance du 31 janvier 1833 a prescrit au gouvernement de faire faire un tableau de
CHOSES Dl DOMAINK DE I. ETAT. 15
toutes les propriétés immobilières appartenant à TÉtat, tant à Paris que dans les déparlements, qui sont eonsacrées à un service public. Une ordonnance du 20 juillet 1835 a ordonné d'y ajouter les biens non affectés à \\i\ service public. Cet état, distribué en 183G aux Cliambres, forme un volume in-8" de 480 pages. Les cbangements annuels qu'éprouve le domaine de l'État sont indiqués dans le compte général de l'administration des rinances. D'après le résumé publié en 1837 dans la Slalislique générale de la France , les propriétés immobilières de l'Étal sont au nombre de 10,771 , représentant une superficie de 1 0,303,21 3,807 mètres carrés, évalués approximativement en capital 1 ,277,295,029 fr. Cette récapitulation contient un grand nombre d'édifices, tels que des bâtiments affectés au service des ministères, des casernes, etc., que nous avons placés dans la catégorie du domaine public. Elle ne comprend pas les immeubles formant la dotation de la couronne, (f^. loi du 2 mars 1832, art. 2 et 4.) Dans ces chiffres les forets de l'État, qui sont au nombre de 1 ,473, offrant une superficie de 1 0,1 91 ,396,490 mètres rarrés , figurent pour une valeur approxinialive de 720,993,456 fr.
Le donmine mobilier n'est pas suscojilible d'évaluation. Voici un abrégé de réiunnéralion qu'on en trouve dans l'ouvrage sur la fortune publique, de MM. Maoarel et Boulatignier :
1^ Mobilier et matériel des administrations, établissements et services entretenus par l'État;
2" Mobilier et matériel de l'imprimerie royale;
3" Livres, manuscrits, gravures et autres objets renfermés dans les bibliothèques appartenant à l'Etat ;
4*» Pièces et documents de tout genre contenus dans les archives nationales ;
