INTRODUCTION

§ 1. — Le droit public

1. — . Le droit public, c'est l'ensemble des règles de droit qui s'appliquent à l'Etat. — Il se divise en deux branches :

1" Le Droit public international ou droit des gens (c'està-dire des nations) qui régit les rapports des Etats entre eux. Il détermine, par exemple, les règles que doivent observer les soldats de deux pays en guerre (respect de la propriété privée, respect des non-combattants), les règles qui sont suivies dans la conclusion de traités de paix, de commerce, etc. Celte partie du droit public demeure en dehors de notre programme.

2" Le Droit public interne qui règle les relations de l'Etat avec les citoyens le composant et qui détermine les rapports des différents organes de l'Etat entre eux.

Cette brarichc du droit public se subdivise elle-même en quatre parties :

a) Le droit constilulionnel qui détermine l'organisation et la compétence des grands pouvoirs publies : chambres, président de la République, ministres.

/)) Le droit administratif qui régit les rapports des agents publics avec les particuliers ou avec leurs subordonnés et règle l'organisation et le fonctionnement des services publics.

c) Le droit pénal qui détermine quels actes individuels (crimes, délits, contraventions) sont dangereux pour l'ordre social, et de. quelles peines l'autorité publique doit on punir les auteurs.

d) La procédure civile et la procédure criminelle en tant (in'elles fixent les règles d'organisation , de compétence et de fonctionnement des juridictions judiciaires.

Du droit pénal et de la procédure nous n'aurons à parler qu'à l'occasion de l'organisation judiciaire ; quant au droit constitutionnel et au droit administratif qui font l'objet de ce traité, il n'est pas possible d'établir entre eux une séparation absolue et d'ailleurs sans intérêt ; aussi les étudierons-nous en même temps.

■Toutes ces règles de droit lient l'Etat dans son activité, dans ses rapports avec les individus. Comment se fait-il que l'Etat, qui nous apparaît comme tout puissant, n'ait pas le pouvoir de tout faire, ni de faire quoi que ce soit comme il lui plaît ? C'est la question du fondement du droit public, question qui est liée à celle des origines et du but de l'Etal et pour nous, Français, à celle des sources historiques de nos institutions politiques.

§ 2. — Fondement du droit public

â. L'Etat est un fait naturel et nécessaire. —

E'homme, par sa nature même, est un être qui ne peut vivre qu'en société : il n'y a pas do Robinsons. Son instinct de sociabilité le pousse à rechercher ses semblables, à former avec eux des groupements, dont le premier et le plus naturel est la famille. Toute société humaine, une fois constituée, lie de plus en plus étroitement ses membres les uns aux autres. En effet, quand plusieurs individus sont associés, ils se divisent naturellement et selon leurs aptitudes les tâches nécessaires pour faire vivre leur société : les uns assurent la protection extérieure, d'autres préparent les aliments, d'autres les vêtements, etc. Par suite de cette division du travail social, les individus deviennent de plus en plus dépendants les uns des autres : le soldat a besoin du boulanger, le boulanger du tailleur, etc.. D'autre pnvl, la société s'étend progressivement par ce que chaque jour de nouveaux individus ou groupements viennent s'y joindre pour profiter des avantages qu'elle procure. Ee groupe primitif ce fut la famille, la réunion de plusieurs faniilles a formé la hoide, le clan ou le village ; celle de plusiour-s clans ou villages a constitué la tribu ou la cité suivant

(|iie le peuple était nomade ou avait une résidence fixe. Ces ajïglomérations successives d'hommes ayant même race, même origine, même langue, mêmes coutumes, mêmes intérêts, se sont failos, se font on se feront à peu près partout suivant les mômes formes. Ouand elles dé\iennent permanentes et durables, quand elles se fixent sur un territoire déterminé, quand surtout elles acquièrent, grâce aux traditions de l'histoire, une conscience collective qui les différencie les unes des autres, ces sociétés deviennent des nations.

Mais, pour que la nation ne se dissocie pas, pour que le Liroupement puisse bien remplir le but d'intérêt à la fois collectif et individuel qu'il se propose, il faut qu'aucun de ses membres ne puisse satisfaire ses intérêts particuliers au détriment de ceux d'un autre membre ou de ceux de la collectivité ; il est indispensable, au contraire, que chacun concoure à réaliser une plus grande solidarité. Pour la sauvegarde des intérêts particuliers, pour la réalisation du but collectif, il est nécessaire qu'un pouvoir supérieur aux individus intervienne pour protéger les uns et organiser l'autre : ce pouvoir c'est la puissance publique ou la souveraineté. Une nation fixée sur un territoire déterminé et chez laquelle est politiquement organisée une puissance publique devient un Etat.

L'Etat est ainsi un fait fatal et la souveraineté un pouvoir nécessaire. Celle-ci est fondée et légitimée dans la mesure où elle assure la protection des intérêts particuliers et le développement de la solidarité des membres de la nation : les règles les plus favorables à cette protection et à ce développement constituent le droit idéal vers lequel elle doit tendre, idéal tout relatif d'ailleurs, parce qu'il varie avec les peuples. Or l'Etal exerce son activité sous tiois formes juridiques : il fait rhs lois générales ; il les applique par des actes administratifs particuliers et par des jugements. Dans l'exercice de sa fonction législative. l'Etat, pour que son action soit légitime, doit faire des lois conformes à ce droit idéal qui constitue son but propre. r)ans celui de sa fonction administrative ou de sa fonction juridictionnelle, il doit appliquer à tous et à lui-môme les règles quil a édictées parce qu'elles traduisent sous une forme positive ce droit idéal, parce que l'Etat cesserait de poursuivra snii Iml s'il ne s'y soumettait point et que dès lors son action

clcviciidrail illôgitiiiie. Dans toutes les phases de son activité, l'Etat ob«:ùt donc à des règles qui ont un fondement commun ; il est soumis au Droit et l'ensemble de ces règles de droit qui s'appliquent à l'Etat constituent le, droit public. Celle Conception solidariste du droit oblige l'Etat non seulement à ne rien faire qui aille contre le but de la société, mais encore à faire tout ic qui doit contribuer à resserrer les liens sociaux, par exemple, à assister l'individu malade, à instruire l'enfant. C'est à cette conception que se rattachent un grand nombre de lois relativement récentes, sur la gratuité de l'enseignement sur l'assistance médicale, sur l'assistance des vieillards, des mères, des familles nombreuses, sur les retraites ouvrières.

Mais, si cette conception tend à s'imposer de nos jours, cependant ce n'est point celle sur laquelle s'est fondé le droit public français. Celui-ci a trouvé son fondement dans l'individualisme de la Révolution française qui a fait passer les prérogatives de l'individu avant les intérêts de la collectivité.

§ 3. — Sources historiques du droit public français

3. Le droit public français est issu de la Révolution de 1Î89 qui a été provoquée par le mouvement philosophique (lu XVII i'' siècle, et qui a donné aux intérêts des individus des garanties légales.-

L'ancien régime constituait ce qu'on appelle un régime de police, c'est-à-dire un système de gouvernement dans lequel les intérêts des particuliers sont soumis à la volonté arbitraire de la puissance publique.

Le Gouvernement et l'Etat étaient incarnés danç la personne du roi : a L'Etat c'est moi ! » disait Louis XIV. Le roi n'était pas lié juridiquement vis-à-vis de ses sujets ; suivant une vieille formule « le roi de France ne tient son royaume que de Dieu et de son épée » et il n'a pas à rendre compte à ses sujets de l'exercice de son pouvoir.

Ce pouvoir est d'ailleurs illimité à l'égard des individus : Il j a bien des « lois fondamentales du royaume » qui déterminent l'ordre de succession au trône, interdisent de lever des impôts sans le coaseriteiuent des Etats généraux, d'aliéner le domaine de la couronne, mais ces lois n'ont pas pour objet de protéger les individus contre la puissance publique; elles ne visent que les intérêts généraux du pays. D'ailleurs les rois s'empressent de les enfreindre quand elles gênent leur politique.

Le roi édicté bien des lois qui règlent l'action des pouvoirs publics; mais il n'est pax lié Jui-vu'mc jinr ia loi qu'il a faite, ses agents peuvent dispo.ser arbitrairement de la personne et des biens des particuliers.

Ils peuvent disposer de la personne: il n'y a pas de liberté indlvi-

duelle. Des serfs demeurent « attachés à la glèbe », c'est-à-dire ne peuvent quitter, sans l'autorisation du seigneur propriétaire, le domaine sur lequel ils sont nés et avec lequel ils sont vendus. Le roi, par des lettres de rar/iet , exile ou fait emprisonner sans jugement; des particuliers, par faveur et parfois contre argent, obtiennent de ces lettres pour se débarras.ser d'adversaires redoutés ou de parents encombrants.

La puissance publique peut disposer des biens des particuliers : la propriété individuelle, non seulement est grevée de droits féodaux (ex. la chasse), mais encore peut être « retirée » à son propriétaire pour l'exécution de travaux publics sans compensation pécuniaire, une indemnité n'étant accordée que par faveur.

I.a Révolution, au régime de police qui laisse les intérôls individuels à la discrétion de la puissance publique, a substitué ini régime légal dans lequel les fonctionnaires ne peuvent agir (|uc conformément à des lois qui protègent ces intérêts. S'ils violent ces règles, les fonctionnaires voient leurs actes annulés par des tribunaux, ils peuvent être personnellement condamnés à des peines ou à une réparation, ils peuvent être la cause d'une condamnation de l'Etat à des dommages-intérêts envers ]•' ii;irli(ulier victime de l'acte illégal.

4. Les sources du droit révolutionnaire. — Cette réforme profonde de notre organisation politique, dont les détails a])paraîlront dans la suite, n'a pas été improvisée par la Révolution. Elle a, au contraire, été préparéo dans le domaine des idées, un peu par l'étude des institutions étrangères, et surtout par un grand mouvement libéral proprement français qui, né au XVI* siècle, s'est épanoui au xviii® siècle.

Les Institutions étrangères ont inspiré parfois les hommes de la Révolution.

I/étude ' des Républiques . grecques et romaine avait, au xvii"^ et au XVIII* siècles, créé une sorte d'éducation républicaine dans un milieu monarchique.

Les instilutions de l' Angleterre qui s'acheminait lentement veis la liberté politique de])uis les révolutions du wn" siècle, nous furent révélées par Voltaire, Raynal cl Montesquieu.

Les colonies anglaises de l'Amérique du Nord s'étaient révnllées en 1770. avaient proclamé leur indépendance le 4 juilli't 1776, fondé les Etats-Unis, promulgué des Déclarations de droits et des Constitutions écrites établissant des Républiques : les jeunes Français, tels que Lafayctte et Noailles. qui avaient

combattu à côté des colons rapportèrent en France le texte et l'esprit de ces Constitutions.

Un mouvement libéral né en France même, s'était manifesté lors des guerres de religion. La critique de l'absolutisme monarchique avait été très âpre au xvi^ siècle, tant de la part des calvinistes qui voulaient soustraire les rois à l'influence de l'Eglise catholique que de la part des catholiques qui affirmaient la subordination du roi à l'Eglise et ne voulaient pas que le protestant Henri JV montât sur le trône de France. Ce mouvement libéral fut quelque peu étouffé au xvii* siècle par le rétablissement de l'absolutisme monarchique ; mais il se réveilla violemment à la fin du xviii* siècle grâce aux écrits des Encyclopédistes comme Diderot et Volney et aux théories du droil nulurel et du contrai social de Rousseau et de Mably-

Ces derniers, notanimeni, faisant passer la théorie du droit naturel dans le domaine politique, firent accepter et imposèrent à l'opinion la conception du Contrat social. D'après Rousseau, les hommes auraient d'abord vécu dans un état de nature, c'est-à-dire inorganisé, état de liberté absolue et d'anarchie. Mais c'était là un état de guerre entre les individus, c'était le règne de la force brutale. Alors, pour vivre en paix, les hommes auraient sacrifié une partie de leur liberté individuelle; ils auraient passé entre eux un contrat, par lequel ils constituaient une autorité supérieure à laquelle ils s'engageaient à obéir; ils auraient créé l'Etat. Mais l'Etat ne posséderait pas une puissance illimitée, il ne jouirait que des pouvoirs que lui auraient consenti les individus. L'Etat serait limité dans son autorité par le respect des droits individuels antérieurs et par conséquent supérieurs à ceux de l'Etat.

Cette théorie du Contrat social est scientifiquement fausse; il n'y a pas d'exemple historique d'une semblable convention. D'ailleurs, avant de passer un contrat, il faut déjà que l'idée de contrat existe et cette idée ne peut naître que dans une société déjà organisée juridiquement. Même si on ne considère le Contrat social que comme une fiction, c'est-à-dire une hypothèse purement logique pour expliquer l'Etat, c'est là une fiction singulièrement dangereuse, car laissant l'Etat juge de l'étendue des sacrifices que lui doit l'individu, elle peut aboutir à l'absolutisme. Nous avons vu qu'au contraire, l'Etat trouvait son fondement juridique et les limites de sa compétence dans l'idée de la solidarité humaine.

Ouelqu'inexacte que soit cette base du Contrat social donnée à la société politique, elle a cependant été singulièrement féconde ; elle a inspiré toute la Révolution française, elle a renversé l'arbitraire de l'ancien régime et établi un gouvernement légal de liberté sous lequel nous vivons toujours.

5. La Révolution. — On sait comment, dans les faits, s'est réalisée l'ceuvre révolutionnaire.

Le déficit permanent du Trésor contraignait le gouvernement royal à

rlierchcr des ressources nouvelles. On ne pouvait demander celles-ci au peuple déjà écrasé d'impôts. Il fallait donc imposer la noblesse et le clergé. Ceux-ci, en particulier dans l'Assemblée des Notables do 1787, se refusaient à contribuer davantage aux dépenses du royaume. Alors, par des édits, le roi voulut leur imposer des charges nouvelles. Ces édits, le Parlement refusa de les enregistrer. Le Gouvernement n'avait pas assez la confiance de la nation pour vaincre ces résistances. 11 décida de convoquer les Etats Généraux : les députés des trois ordres furent réunis le 5 mai 1789. Malgré l'opposition des nobles et du clergé, les députés du tiers ctécidèrent que les délibérations devaient avoir lieu, non pas par ordre mais en commun, parce que l'Assemblée devait représenter, non pas des classes sociales mais toute la nation dont les intérêts étaient en jeu. Quelques députés du clergé étant venus se joindre à eux, ils se décla lèrent. le 17 juin, A.i>tembléc nationale. : ce fut, eu effet, la première assemblée représentant la nation française dans son ensemble.

Les nobles obtinrent du roi qu'il fît fermer le 20 juin, la salle des séances : alors les députés du tiers et quelques-uns du clergé se rendirent dans une salle privée, celle du Jeu de Paume : là, l'Assemblée prit le fameux arrêté- connu sous le nom de Serment du Jeu de Paume, par lequel elle faisait serment de ne pas se séparer sans avoir donné une constitution à la France.

L'Assemblée devenait ainsi, en fait, A^^einblée Constituante. Le roi essaya d'arrêter le mouvement révolutionnaire: il vint assister à la séance solennelle du 23 juin, et par une déclaration royale, offrit une sorte de constitution octroyée. Puis il invita les ordres à se séparer pour leurs délibérations. La noblesse et le clergé obéirent. Le tiers état ne bougea pas. Le marquis de Brézé, maître des cérémonies, vint leur répéter l'ordre du roi. Mirabeau lui adressa cette réponse : « Allez dire au roi que nous sommes ici par la volonté du peuple et que nous n'en sortirons que par la force des banninettes ». L'Assemblée demeura, déclara repousser la Con.stitution offerte par le roi et maintenir ses arrêtés antih'ieurs, affirmant sa volonté de voter une Constitution rédigée par les l'eprésentants du peuple; puis, craignant de la part du Gouvernement une dissolution ou un coup d'Etat, elle déclara les députés inviolables. Le roi céda et invita lui-même, le 27 juin, les autres oixires à se réunir au Tiers. L'Assemblée constituante était définitivement acceptée. L'œuvre révolutionnaire commençait.

L'Assomblée constituanlo qui s'était attribué la mission d'organiser un gouvernement légal, en a donné à la France les deux premiers monuments juridiques, h savoir : une Déclaration des Droits et une Constitution écrite.

6. - La Déclaration des droits. — l/Assemblée constituante n affirmé d'uno manière particulièrement énergique et «îolniuioljo la nécessité d'un gouvernement légal, l'obligation l'oiir l'Ktat de respecter les intérêts naturels des individus et d'organiser la liberté politique d^s citoyens, par la loi votée définitivement le 2 octobre 1789 sous le nom de Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoijen, dans les termes suivants :

Les représentants du Peuple français, constitués en Assemblée nationale, considérant que l'ignorance, l'oubli ou le mépris des Droits de l'homme sont l'unique cause des malheurs publics et de la corruption des gouvernements, ont résolu d'exposer, dans une déclaration solennelle, les droits naturels, inaliénables, imprescriptibles et sacrés de l'homme, afin que cette déclaration, constamment présente à tous les membres du corps social, leur rappelle leurs droits et leurs devoirs; afin que les actes du Pouvoir législatif et ceux du Pouvoir exécutif, pouvant être à chaque instant comparés avec le but de toute institution politique, en soient plus respectés; afin que les réclamations des citoyens, fondées désormais sur des principes simples et incontestables, tournent toujours au maintien de la Constitution et au bonheur de tous.

En conséquence, l'Assemblée nationale reconnaît et déclare, en prébonce et sous les auspices de l'Etre suprême, les droits suivants de l'Homme et du Citoyen :

Article premier. — Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits. Les distinctions sociales ne peuvent être fondées que sur l'utilité commune.

Art. 2. — Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'homme. Ces droits sont la liberté, la 'propriété, la sûreté et la résistance à l'oppression.

Art. 3. — Le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la Nation; nul corps, nul individu ne peut exercer d'autorité qui n'en émane expressément.

Art. Jf. — La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui ; ainsi l'exercice des droits naturels de chaque homme n'a de bornes que celles qui assurent aux autres membres de la société la jouissance de ces mêmes droits. Ces bornes ne peuvent être déterminées que par la loi.

Art. 5. — La loi n'a le droit de défendre que les actions nuisibles à la société. Tout ce qui n'est pas défendu par la loi ne peut être empêché, et nul ne peut être contraint à faire ce qu'elle n'ordonne pas.

Art. 6. — La loi est l'expression de la volonté générale. Tous les citoyens ont droit de concourir personnellement ou par leurs représentants à sa formation. Elle doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse. Tous les citoyens étant égaux à ses yeux, sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents.

Art. 7. — Nul homme ne peut être accusé, arrêté, ni détenu, que dans les cas déterminés par la loi, et selon les formes qu'elle a prescrites. Ceux qui sollicitent, expédient, exécutent ou font exécuter des ordres arbitraires, doivent être punis; mais tout citoyen appelé ou saisi en vertu de la loi, doit obéir à l'instant; il se rend coupable par la résistance.

Art. S. — La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée.

Art. 9. — Tout homme étant présumé iiniocent jusqu'à ce qu'il ait été déclaré coupable, s'il est iugé indispensable de l'arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s'assurer de sa personne doit être sévcvement répilinée par la loi.

Art. 10. — Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même relîgieu-

ses. pourvu que leur manifestation ne trouble pas Tordre public établi par la loi.

Art. 11. — La libre communication des gensces et des opinions est un des droits les plus précieux de l'homme ; tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas prévus par la loi.

Art. 12. — La garantie des droits de l'homme et du citoyen nécessite une force pub.ique; cett« force est donc instituée pour l'avantage de tous, et non pour l'utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée.

.\rt. m. — Pour l'entretien de la force pubfique et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable; elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés.

Art. llf. — Chaque citoyen a le droit de constater par lui-même ou par ses représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée.

Art. 15. — La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration.

Art. If). — Toute .société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de constitution.

.irt. 17. — La propriété étant un droit^inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment et sous la condition d'une juste et préalable indemnité.

Celffi déclaration est une œuvre essentiellement française toute différente des lois de procédure anglaises comme le Bill (les droits du YAct of Haheas corpus ou des déclarations amélirainf^s dont on l'a prétendu inspirée. D'une part, elle vise très nettement tous les abus ^critiqués de l'ancien régime : d'autre part elle reflète parfaitement les conclusions de la philosophie du droit naturel du xviii" siècle sur la base des droits de l'homme et sur celle des droits du citoyen.

a) T. es droits de l'homme ou droits naturels, ce sont ceux (lui ap])articnnent à tout individu quels que soient son sexe, son âge, sa capacité, sa dignité, par exemple aux femmes, aux enfants, même aux condamnés qui ont subi une peine infani.iiilc. l."]n)iiiiiK' (■•tant ('s'-<'iiticllcnicMl, d;ins la philosophie s])iritualislf cpii inspira le xviii'' siècle, une pensée active, il a le droit naturel, la liberté intangible de penser et d'extérioriser sa pensée, c'est-à-dire de développer son activité physique, intellectuelle et morale. De plus, tous les hommes ayant éga- Icinout une pensé-r^, ils ont Ions un droit égal à développer leur activité. Donc, tous les hommes sont libres et ils sont tous éga-

lement libres. La liberté et l'égalité sont ainsi les deux droits naturels fondamentaux (Décl., art. V).

L'égalité civile, conséquence de l'égalité naturelle et résultat de l'identité des clauses du Contrat social pour tous les individus, entraîne l'abolition de tous les privilèges de juridiction, d'impôt (arl. 13). d'admission aux fondions jmbliques (art. G. in fine).

La liherié civile, conséquence de la liberté naturelle que l'individu n'a pas aliénée intégralement dans le contrat social « consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui » (Décl., arl. 'i) dans les limites de la loi. Elle postule la sûreté individuelle et V inviolabilité du domicile contre les arrestations et détentions arbitraires (Décl., art. 7 et 8). la liberté du travail, du commerce et de l'industrie qui condamne les corporations oppressives ; la liberté de conscience (art. 10) qu'avaient mécoiHiue la révocation de l'édit de Nantes, et l'obligation imposée d'appartenir à la religion catholique pour avoir un étatcivil ; la liberté de la presse qu'ignora tout l'ancien régime (art. 11). Le principe de la liberté engendre même le droit de propriété, celle-ci résultant du libre développement de l'activité individuelle et l'individu ayant un droit inviolable au produit de son activité (Décl., art. 17).

b) Les droits du citoyen ne sont pas seulemerît les droits naturels en tant qu'ils sont garantis par la loi, ce sont aussi les droits politiques qui consistent dans la participation à l'exercice de la puissance publique, à la fonction législative (art. 6), au vote de l'impôt (art. 14), à l'administration et à la justice, par le suffiage politique, par l'exercice des fonctions de juré, par l'admission aux fonctions publiques. Mais ces prérogatives ])()liliques sont bien plus des fonctions sociales établies pour la lionne organisation du gouvernement, que des droits proprement (lits. Aussi la Uévolution en a-t-ello leslreint souvent l'exercice.

7. La Souveraineté nationale. La Déclaration, à la souveraineté de droit dixin qui faisait du roi le maître de ses sujets, a substitué la souveraineté nationale qui donne à l'ensemble des citoyens le droit de déterminer la forme du gouvernement et d'organiser les pouvoirs publics par une (Constitution.

Or, du principe de la souveraineté nationale se sont dégagées les conséquences suivantes qui se sont imposées à l'organisation du gouvernement :

1" L'établissement de la République. — En effet, la nation étant souveraine, tous les organes de la puissance publique doivent être immédiatement ou médiatement responsables envers elle. Les uns, comme les représentants, le seront directement puisqu'ils sont obligés de se soumettre à des élections fréquentes et perdront leur fonction si les électeurs jugent qu'ils l'ont niai remplie. Les autres, comme les fonctionnaires, le seront iiidirerfcinent puisqu'ils peuvent être révoqués par les gouveinants qui eux-mêmes dépendent directement de la nation ou de ses représentants. Or, dans une monarchie héréditaire, le chef de l'Etat n'est pas responsable ; il no peut, en droit, être privé du pouvoir. Dans un gouvernement personnel comme celui de Napoléon I" ou de Napoléon III, le ])euple ne peut manifester s;i désaj^prohation qu'en faisant une révolution. Ces régimes sont donc incompatibles avec le prinicipe de la souveraineté nationale. La Constituante cependant en 1791 ne tira pas cette conséquence logique du principe. C'est que le peuple était alors f^ncore sincèrement attaché à la royauté qui l'avait jadis défendu contre les .seigneurs. Mais la contradiction entre la souveraineté nationale et le principe monarchique éclata rapidement et la République fut jiroclamée en 1792.

2" Le gouvernement par le peuple. — La Déclaration affinnc le droil jiour le [tcuple de |)arliciper à la confection des lois (art. 6) et au vote de l'impôt (art. 14), soit en décidant lui-même des mesures les plus importantes de gouvernement, soit on désignant des députés qui le feront en son nom.

3° Le suffrage populaire ou droit pour le peuple soit de voter directement les lois, soit d'élire les députés qui les font. La Révolution, il est vrai, n'accorda pas à tous les individus li^ droit de vote : elle exigea des électeurs le paiement d'un léger imjxjt direct, signe d'une ])etite fortune, (''est seulement la République de 1848 qui a proclamé le suffrage universel (V. n° 73).

lùiHn et i^ar dessus tout, au lieu du régime arbitraire de police pratiqué par la royauté avant 1789, la Déclaration an-

nonce l'établissement, d'un gouvernement légal par le vole d'uae Constitution qui détermine et limite les pouvoirs des gouvernants. La Déclaration a même été placée en tête de cette première constitution française, celle du 3 septembre 1791.

8. Le régime eonstitutionnel. — Une constitution, c'est l'acte initial et fondamental du souverain qui détermine la forme du gouvernement, organise les pouvoirs publics et fixe leurs attributions.

Dans l'ancien régime, le roi pouvait tout faire et le faire comme il lui plaisait. Le peuple français devenu souverain à la place du roi a, au contraire, établi un régime constitutionnel qui limite les prérogatives de la puissance publique.

La Constitution protège ainsi les intérêts individuels en interdisant aux pouvoirs qu'elle institue et qui ne tiennent que d'elle leurs prérogatives, de prendre certaines mesures (lois, actes administratifs ou jugements) qu'elle défend.

Elle protège en outre la liberté politique en déterminant la compétence respective des organes du gouvernement et en interdisant ainsi à chacun d'eux d'empiéter sur les attributions des autres. Les Constituants de 1791, en particulier, ont pensé que la liberté serait en péril si tous l'es pouvoirs de l'Etat étaient confiés à la même autorité, car celle-ci pourrait commettre impunément tous les crimes puisqu'il n'y aurait aucune autre puissance plus forte qu'elle pour l'en empêcher. Ils ont posé le principe de la séparation des pouvoirs. La Constitution de 1791 donne à une assemblée législative la fonction de rédiger et voiter les lois, au roi, la mission de les faire exécuter, à des juges, celle de les appliquer ou de les interpréter en cas de contestation. Ainsi l'un des trois pouvoirs ne saurait devenir tyrannique, car il serait arrêté par les deux autres et en cas de conflit entre les pouvoirs, celui-ci serait tranché par le peuj)lc souverain dans des élections qui assurent sa suprématie.

C'est pour donner plus de force à cette protection des droits individuels et de la liberté politique que la Révolution a voulu l'assurer par une loi écrite.

Dans l'ancien régime, la plupart des règles de droit étaient coutnmières. Môme les lois fondamentales du royaume n'étaient pas toujours fixées dans des textes. Le système a persisté en

Aiiglclcric où la Iradilion seulement dctcnninc les ijouvoii!, du roi el (lu Parleiuent. La coulume s'adapte sans doute mieux aux mcpuis qu'cllr* réglemenle et avec lesquelles elle évolue ; mais elle est plus arbitrairement interprétée et toujours moins facilemont connue des intéressés. La loi écrite au contraire, s"ini|)0Sc plus impérieusement au juge et peut être plus aisément portée à la connaissance des citoyens. La Révolution a consacré le [principe des Constitutions écrites pour donner une forme solennelle à ce qu'elle considérait comme un nouveau Contrai social el pour en faire un moyen d'éducation politique pour les citoyens qui la doivent connaître.

Aussi ce principe s"est-il impose au inonde moderne et c-'est également par des Constitutions écrites que. à la suite de la Guerre de 1914-1919, a été fixé le régime Constitutionnel des Etats anciens qui se sont transformés (Constitution allemande du 11 août 1919. Constitution autrichienne du 1" octobre 1920, Constitution prussienne du 30 novembre 1920) ou des Etats nouveaux créés par le Ti'aité de Versailles (('onstitution tchécoslovaque du 29 février 1920. Constitution polonaise du 17 mars 1921, Constitution du royaume des Serbes, Croates et Slovènes du 28 juin 1921).

Telle est l'œuvre de la llévolution française qui, par la Déclaration des droits et par la Constitution de 1791, a fondé un droit public nouveau.

9. Valeur politique des principes de 1789. — En fait, l'œuvre lévolutionnairc s'est imposée à la plupart des pays d'Europe et, malgré des éclipses passagères, à la France.

Les principes de 1789 ont été, par les armées de la Révolution et du premier Empire, dans les plis du drapeau tricolore, transportés dans toute l'Europe continentale. Ce sont eux qui ont inspiré au cours du xix'' siècle toutes les Constitutions des pays de l'Allemagne du Sud, de ITtalie, de la Belgique, et qui ont même amené des pays féodaux comme la Prusse et l'Autriche au régime constitutionnel.

Ils se sont enfin imposés dénnitivoment à la France et constituent encore aujourd'hui la hase du droit public français.

Depuis 1701 en effet, nous n'avons cessé de vivre sous un régime constitutionnel, et toutes nos <.'onstilutions se réclament des principes de 1789.

La Constituante, son œuvre terminée, se sépara en septembre 1791. Mais la Constitution, pour avoir voulu maintenir le principe monarchique, en contradiction avec celui de la souveraineté nationale, et rendu la révision constitutionnelle impossible pendant les quatre législatures suivantes, ne reçut qu'une application éphémère. Le roi n'avait accepté (jue contraint

et forcé les liens constitutionnels; après une vaine tentative de fuite, il refusa de sanctionner les lois de l'Assemblée législative contre les émigrés et les prêtres insermentés, il demanda aux souverains étrangers de l'aider à rétablir, en France, l'ancien régime; le peuple, par la Révolution du 10 août 1792, mit fin à la monarchie et par là même à la Constitution de 1791. L'Assemblée législative prononça la suspension du roi, organisa en fait une République en confiant le pouvoir exécutif à un Conseil exécutif provisoire, et convoqua une Convention ou Assemblée constituante pour faire une nouvelle constitution.

La Convention, dès sa réunion, proclama la République le 22 septembre 1792 et en fit le début d'une ère nouvelle. Mais, pour lutter contre l'invasion étrangère et l'anarchie intérieure, il lui devint nécessaire de déroger aux principes de 1789 en organisant le Gouvernement révolutionnaire. Elle viola le principe de la séparation des pouvoirs en centralisant entre ses mains, non seulement le pouvoir législatif, mais encore le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire. Elle exerça l'un par le Conseil exécutif élu par elle et surveillé par son Comité de défense générale, puis par son Comité de Suliit public; l'autre, par des tribunaux révolutionnaires contrôlés par les mêmes comités ou par les représentants en mi?, sion.

Après l'échec d'un projet de Constitution dressé par les Girondins, les Montagnards firent voter la Constitution du 24 juin 1793. Celle-ci, précédée d'une Déclaration des droits plus développée que celle de 1789, confiait le pouvoir constituant à la nation, le pouvoir législatif à un Corps législa. tif qui préparait les projets de lois et au peuple qui les ratifiait, le pouvoir exécutif à un Conseil exécutif élu par le Corps législatif et le pouvoir judiciaire à des juges élus par les assemblées électorales et rendant la justice au nom du peuple.

Mais la Constitution n'avait été votée que pour donner satisfaction aux représentants des départements jaloux de l'influence de Paris sur la Convention ; elle ne fut pas mise en vigueur ; il fallait laisser un pouvoir souverain au gouvernement qui avait à la fois à soutenir des guerres extérieures et à réprimer des tentatives fédéralistes à l'intérieur. L'invasion repoussée et la paix rétablie, la Convention vota et mit en vigueur une nouvelle Constitution, celle du 5 fructid n- an III.

La Constitution du 5 fructidor an ill est encore placée sous l'égide d'une déclaration des droits accompagnée d'une déclaration des devoirs de l'homme et du citoyen : le pouvoir législatif est exercé par un Corps législatif de deux Chambres: le Conseil des Cinq Cents et le Conseil des Anciens; l'exécutif par un Directoire de cinq membres nommés par le Conseil des Cinq Cents sur une liste dressée par le Conseil des Anciens, et le pouvoir judiciaire par des juges toujours élus. Cette Constitution ne put fonctionner normalement: pour avoir séparé d'une façon absolue les pouvoirs, elle provoqua une série de conflits entre le Directoire et les Assemblées législatives, conflits qui ne furent résolus que par des coups d'Etat : les directeurs annulent quarante-deux élections royalistes le 18 fructidor an V, puis toutes les élections jacobines le 22 floréal an VI ; le Corps législatif .se venge le 30 prairial an VII en mettant en accusation deux directeurs; l'anarchie facilite le coup 'dHltat dn 18 brumaire an Vlil par lequel le général Bonaparte établit sa dictature.

Bonaparte fit rédiger par Sieyès la Constitution du 22 frimaire an VIII.

Il ne pouvait renier le passé glorieux de la Révolution : il fit insérer dans le titre VII de la Constitution, sous la rubrique « Dispositions générales».

une garantie des droits. C'est là tout ce qui rappelle le^principes de 1789. On ne pouvait proclamer solennellement la liberté politique qui était confisquée. On n'avait d'ailleurs plus foi dans la vertu des principes. La Constitution affaiblit le pouvoir législatif en faisant proposer les lois par le .seul gouvernement, en donnant leur préparation ;ï un Conseil d'Ktdt nommé par ce dernier, en les faisant discuter par un Tribunat et voter par un Corps législatif. Elle donne le pouvoir exécutif à trois Consuls, dont le premier, qui a les attributions les plus importantes et en tout cas la prépondérance, doit être Bonaparte, et le pouvoir judiciaire à des juges qui auparavant élus furent dès lors nonmiés par le gouvernement. Ce système organisé pour assurer le gouvernement personnel du Premier Consul, fut fortifié par le SénatuSCOnsulte de l'an X qui lui donna le consulat à vie et par le Sénatusconsulte de l'an XII qui établit l'Empire. Le Sénat ronsirvofi'ur qui devait assurer le respect de la Constitution ne protégea jamais les particuliers et n'exerça guère ses pouvoirs que pour prononcer en 1814 la déchéance de Napoléon-Bonaparte et rétablir la monarchie.

Il semblait que le règne des principes de 1789 fût terminée et la souveraineté abolie par ce fait que la Charte de 1814 était « octroyée » par le bon vouloir de Louis XVIII et non votée par des représentants du peuple. Cependant, Louis XVIII avait, dans la proclamation de Cambrai du 28 juin, promis de respecter les réformes révolutionnaires. Le début de la Charte contient, en efl'et, une garantie des droits individuels, inspirée de celle de 1789. Mais les lois, faites par une Chdinhri' des députés élus au suffrage censitaire et une ('hamhrp des pairs nommés par le roi, sont sanctionnées par le roi; elles sont exécutées par le roi- et les 7ni?iistres qu'il nomme; elles sont appliquées par des juges nommés par le roi et rendant la justice en son nom.

La monarchie restaurée, malgré l'avertissement donné par l'accueil chaleureux fait à l'Acte additionnel aux Constitutions de l'Empire, constitution libérale que Napoléon promulgua pendant les Cent Jours, évolua dans un sens peu conforme aux principes de 1789. C'est au nom de ces principes que le peuple fit la Révolution de 1830 contre le gouvernement de Charles X qui avait méconnu la souveraineté nationale en prononçant deux dissolutions successives de la Chambre et en supprimant les libertés de la presse et de réunion par les Ordonnancr.< de jiiilhf.

La Charte de 1830 confirma la garantie des droits de 1814. Mais la violation de la souveraineté nationale persistait dans le maintien d'un régime électoral censitaire qui ne donnait le droit de vote qu'à ceux qui payaient deux cents francs de contributions directes.

Les résistances du gouvernement, qui se refusa à étendre le droit de suffrage, provoquèrent la Révolution de février 1848 qui proclama la République et le suffrage universel. La Constitution du 4 novembre 1848. reprit la tradition des Constitutions révolutionnaires. Elle contient à la fois, dans le préambule, une Déclaration des droits, et dans le chapitre II. une garantie des droits. En outre, elle sépare les différents pouvoirs; elle confie la confection des lois entièrement à une Assenihléc législatirr élue, le pouvoir exécutif à un Président de la Fépiihliqiir élu par le peuple, le judiciaire à des juges nommés par le Président mais rendant la iustice au nom du peuple.

Mais l'Assemblée législative élue en vertu de cette Constitution restreignit les droits politiques par la loi électorale du 31 mai 1849 ainsi que le droit de réunion et la liberté de la presse. L'indiscipline générale

permit au Président Louis-Napoléoii-Bunaparte de renouveler le procédé de l'an VIII, d'imposer sa dictature par le Coup d'Etat du 2 décembre 1851 et de rétablir l'Empire. Toutefois, dans l'article premier de la Constitution du 14 janvier 1852, il « reconnaît, confirme et garantit les grands principes proclamés en 1789 et qui sont la base du droit public des Français » et il soumet les actes constitutionnels au vote du peuple. Mais les droits individuels, en fait,, furent violés par les lois restrictives de la liberté de la presse, par les lois de sûreté générale qui permettaient d'emprisonner et de déporter sans jugement. Le Sénat, chargé de maintenir la Constitution, n'annula aucun des actes qui la violaient; les lois préparées par le Conseil d'Etat, défendues par les Conseillers d'Etat devant le Corps législatif qui les votait, n'étaient définitives qu'avec la sanction impériale; elles étaient exécutées par l'Empereur et par ses ministres responsables seulement devant lui. Mais, sous la pression des événements et de l'opinion publique. Napoléon III dut réformer la Constitution de 1852 et, à l'Empire autoritaire succéda ce qu'on a appelé lEmpire libéral. Celui-ci aboutit à la Constitution du 21 mai 1870 rétablissant eiïectivement la liberté politique. La guerre franco-allemande éclata ; le désastre de Sedan provoqua la Révolution du 4 septembre 1870 qui proclama la République.

L'Assemblée nationale, élue en 1871, était composée en majorité de monarchistes ; mais ceux-ci, divisés en légitimistes qui voulaient faire monter sur le trône le comte de Chambord et en orléanistes qui désiraient y voir le comte de Paris, ne purent s'entendre. Les républicains parvinrent à faire voter la Constitution républicaine de 1875 dans les trois lois du 24 février (modifiée par la loi constitutionnelle du 14 août 1884), 25 février et 16 juillet 1875. C'est la Constitution qui nous régit actuellement. Elle ne reproduit ni Déclaration ni garantie des droits. C'est qu'elle n'est point une œuvre systématique et théorique. Elle n'est qu'une solution pratique pour l'organisation des pouvoirs publics. Elle a été votée par une transaction entre les républicains et les orléanistes, transaction pour laquelle il était prudent d'aller vite et de s'abstenir de toute déclaration de principes. Mais la Révolution de 1870 s'était faite au nom des principes de 1789; il était inutile de les rappeler en 1875 parce que toutes les Constitutions antérieures s'en étaient réclamé, parce qu'ils étaient acceptés à peu près par tous et qu'enfin on les considérait comme un patri. moine définitivement acquis au peuple français. Ainsi, les principes de 1789 sont encore à la base de notre droit public : il y a quelques années à peine, le Parlement en ordonnait l'affichage dans toutes les écoles et édifices publics.

10. Valeur juridique des Déclarations et des Constitutions. — L'absence d'une déclaration expresse des droits dans la Constiintion de 1875, absence qui ne s'exi)lique que par une référence tacite au texte de 1789, ne saurait d'ailleurs juridiquement diminuer les garanties légales dos droits individuels. En effet les textes des Déclarations et des Constitutions n'ont pas une force irréfragable.

Les Déclarations de droits n'assurent pas le respect des prérogatives individuelles qui, pour être exercées librement,

(loi\cnt être protégées par des dispositions législatives. Un droit individuel n'est jamais illimité. Il a au contraire des limites dans le rlroit égal chez autrui et dans l'ordre public. Or, souvent, des lois d'ordre public, des actes de i)olice ont emi)èclié les individus d'exercer leurs droits. Ce n'est que quand le législateur en a effectivement organisé le respect que le citoyen en ;i \raimcnt la jouissance. Ainsi, en réalité, la liberté de la i)r<>s(> et la liberté de réunion, proclamées en 1789, n'existent guère que depuis les lois de 1881 qui ont abrogé les disjiosilions restrictives des lois pénales. Aussi des juristes pensent-ils que les Déclarations de droits n'ont pas de valeur juridique, de force constitutionnelle, que ce sont de simples « déclarations de principes » données comme guide, non comme règle impérative, au législateur. Mais les Constituants de 1789 avaient une foi profonde dans la puissance de la raison; ils pensaient (|ii"il clail snlTis.int do proclamer ces principes i-alionnels pour en assurer efficacement l'éternel respect.

Cependant, à côté des déclarations de droits, j^lusieurs Constitutions placent des Garanties de droits qui sont de véritables lois positives et ne peuvent certainement être transgressées par les pouvoirs publics.

D'autre i)art, la Constitution s'impose luen en droit à tous les organes de l'Etat qui la doivent respecter. Cependant des Constitutions ont pu être violées et i)euvent encore l'être par le législateur sans que l'organisation i>oliliqne impose une sanction à cette violation. Si le Parlement \ote une Toi jtaralysant un droit garanti par la Constitution, cette loi est inconstitutionneile. Elle n'en sera pas moins applicable car, dans notre système polili([ue français, les agents administratifs et les juges doi\onl appliquer les lois votées par le Parlement (\'. n" 87).

On ne i>€ul demander par voie de recours direct l'annulation de cette loi à aucune autorité. Sieyès a lente, en l'an III. d'organiser une autorité cbargée d'annuler les lois inconslitutionnollr-'; ou les lois portant atteinte aux droits individuels garantis ; il rap[»elail une « jurie conslilutionnaire ». II l'a oITrelivement organisée dans la Conslilulion do l'an \'III sons le nom de <( Sénat conservateur de la Constitution » : mais l'institution fut inutile car le Sénat n'était pas libre et les partiruliois n« pouvaier^l exiger de lui l'annulation d'une loi.

On ne peut davantage, par voie d'cxccplion, acmander aux tiil)uiiaux français de ne pas vous appliquer, lorsque vous êtes poursuivi ou que vous avez un procès devant eux, la loi contraire à la Constituli'in. Les tribunaux des Etals-Unis le peuvent faire. En effet, aux Etats-Unis, la séparation absolue des pouvoirs veut que l'un des pouvoirs constitués ])uisse ne pas tenir compte d'un acte inconstitutionnel accompli par un aulro ])ouvoir. Le juge, cbargé de résoudre les conflits d<? lois, doit domier la prépondi'rance à la loi conslilutionnelle *ur la loi ordinaire. Pour des raisons historiques pareille faculté a été refusée aux tribunaux français. Sans doute, si une loi n'était pas régulièrement votée par les deux Chambres et promulguée par le Président de la Ré])id)lique, le juge n'en devrait pas tenir compte parce qu'elle ne serait pas une loi véritable. Mais si la loi est régulière en la forme, le juge doit l'appliquer. C'est là une règle qui date de la Révolution. Les Constituants de 1791 n'ont pas voulu que les tribunaux judiciaires pussent, comme les Parlements de l'ancien régime, arrêter l'œuvre du pouvoir législatif, c'est-à-dfre les réformes de la Révolution. D'ailleurs, ce serait faire jouer aux tribunaux un rôle politique en vue duquel ils ne sont pas organisés et dans lequel ils perdraient de leur autorité.

Il n'y a donc contre le danger des lois inconstitutionnelles que des barrières fragiles : le Président de la Chambre ou du Sénat ne doit pas laisser mettre en discussion des propositions de loi contraires à la Constitution et le Président de la République a le droit de demander aux Chambres de délibérer une seconde fois sur le projet voté qui lui paraît violer le texte constitutionnel.