Droits resyeclifîs de la Chambre et du Sénat

Les attributions tinanci(^res des assemblées présentent donc une grande ini|»orlance dans le régime parlcmonlaire. Mais comme dans ce régime les deux Chambres ne jouent pas le même rôle, elles n'ont pas en cette matièrcles mêmes prérogatives. Les lois de finances, c'est-à-dire foules les lois qui ont pour but d'établir un impôt ou d'en ordonnei- la perception, doivent être " en })remier lieu présentées à la Chambre des Députés et votées par elles » (1. const. 24 février 1875, art. 8j. La Chambre des députés a ainsi sur le Sénat un droit de priorité.

On soutient que le Sénat ne peut que vot^r uu rejeter les crédits déjà votés par la Chambre, mais n'a pas le droil de les augmenter ni. ;> plus forte raison, d'en inscrire de nouveaux dans le budget. Telle est, en effet, la pratique anglaise. C'est le système, a-t-on dit, consacré par notre Constitution : le Sénat n'est saisi que quand un crédit a été « voté » par la Chambre. Mais la règle anglaise trouve sa justification dans des circonstances hi.storiques et dans ce fait que la Chambre des lords n'a pas le caractère représentatif de notre Sénat élu. L'expression « votée » de l'article 8 de la loi constitutonnelle signifie que les lois ont dû être dan» leur ensemble « soumises au vote » de la Chambre.

On a limité la prétention de la Chambre populaire en disant que le Sénat peut seuiement rétablir des crédits déjà proposés par le gouvernement et repoussés par la Chambre, mais non des crédits entièrement nouveaux. En effet, le Sénat en rétablissant les crédits demandés par le gouvernement n'exerce pas d'initiative, mais statue seulement sur l'initiative gouvernementale. C'est encore là une prétention excessive: l'art. 8 ne dit pas que le Sénat n'a aucune initiative, il ne lui permet d'exercer celle qu'il possède que par voie d'amendement.

Ce n'est pas que l'initiative parlementaire soit heureuse en cette matière: elle aboutit souvent à des augmentations de dépenses. Aussi, en Angleterre, a-t-on établi la règle que les membiv^s du Parlement ne peuvent jamais proposer des augmentations de crédit.

On a essayé en France de s'engager dans cette voie par une modification du règlement de la Chambre des Députés : une résolution du 27 mai 1920 décide que les amendements financiers doivent être déposés dans les dix joiars qui suivent le dépôt du budget: c'est là une barrière assez fragile p'iur protéger les deniers des contribuables.

138. Des actes d'administration d'une importance exceptionnelle sont enfin parfois accomplis par le Parlement. Ce sont en général des actes d'intérêt local : création d'une commune nouvelle ; autorisations d'emprunter au dessus d'une cerlainc somme données à une ville ou à un département ; déclarations d'utilité publique permettant les expropriations pour les grands travaux publics ; ce sont aussi des actes de haute police administrativt; comme la dissolution d'un Conseil général.

^ i. — Attributions juridictionnelles

139. La Haute Cour. — Les Chambres anglaises peuventpronojioer une peine d t;mi)risonnement conli-e ceux qui violent leurs privilèges ou insultent rassemblée ou ses membres. Nos Chambres de la Kestauration et de la Monarchie de juillet pouvaient juger et condamner lindividu prévenu d'offenses publiques dirigé</s contre (41es. Ces dérogations à la séparation des pouvoirs ont disparu. (Cependant nous avons vu que les Chambres demeurent juges de lélection de leurs membres et infligent des peines disciplinaires à ceux d'entre eux qui entravent ses débals. Klles peuvent en outre être appelées à juger des crimes politiques.

Pour la répression de ces derniers, deux .systèmes se sont fait recevoir dans les constitutions modernes.

Le systèiH' judiciuiiv donne compétence à la Cour judiciaire suprême (Belgique, Allemagne), ou à un corps judiciaire spécial composé de hauts magistrats judiciaires et de hauts jurés élus de diverses façons (Constitutions françaises de 1791, de l'an III, de l'an VIII, de 1848, 1852. 1870).

Le système ijolitiqne confie à la Chambre populaire ou au gouvernement la mise en accusation et à la Chambre haute, le jugement. C'est le système anglais adopté par la Restauration et la Monarchie de juillet et, par suite, par notre Constitution de 1875 qui s'e-st inspirée de cette dernière.

Le premier a l'avantage de renvoyer les accusés devant de véritables juges. Mais les juges judiciaires sont, en général, fort timides devant les crimes politiques ; ils ne peuvent que perdre leur autorité à être mêlés à ces querelles et, en tous cas, ils n'ont pas en France une situation assez haute pour les trancher avec sérénité.

Le second renvoie les accusés devant des hommes politiques, c'est-àdire des hommes de parti. Mais le grand nombre des juges constitue cependant une garantie ; les accusés eux-mêmes ne sont pas fâchés de l'appareil solennel de la Haute Cour qui leur crée un tremplin politique; leur tentative est mieux comprise par des juges politiques qui, bien qu'adversaires, en seront plus indulgents, et, en tous cas, les accusés demandent à ne pas être assimilés à des criminels de droit commun.

La Haute Cour politique ne coîi.stitue pas plus que la Haute Coin- judiciaire un tribunal d'exception. En effet, elle n'e.st pas instituée en vue d'un accusé déterminé ou de tel crime qui vient d'être commis : elle con.stitue une juridiction permanente pour tous les accusés et tous les crimes d'un certain ordre, comme les conseils de guerre pour tous les crimes militaires.

Les textes constitutionnels de 1875. pour la désigner, n'emploient que l'expression de Cour de jn-^lirr aux lieu et place de l'expression traditionnelle de Haute Cour.

\a\ Haute (!our est constituée par l'ensemble des membres du Sénat. Si au cours d'un procès une s(''rie du Sénat est renouvelée,

les nouveaux sénateurs sont cependant appelés à siéger : mais si latTairc a déjà été engaf^ée au fond, il est procédé à de nouveaux débats 1. (i janvier 1!)2(> . Vr\& Commission d'instruction. nommée par le Sénat et investie des pouvoirs judi' iaires, fait fonction déjuge d'instruction : un magistrat de l'ordre judiciaire est chargé des fonctions de Ministère publie sur la désignation de la (!our de Cassation (1. 5 janvier 1918 ou du Gouvernement (1. 10 avril 18cS9i. La Haute Cour peut désigner le lieu de ses séances.

140. La compétence de la Haute Cour est établie tant à raison des personnes incriminées qu'à raison des faits commis. Le Sénat peut être, d'après l'article 9 de la loi constitutionnelle du 24 février 1875, constitué en Haute Cour de justice pour juger :

1" Le Président de la République. — Dans le régime parlementaire, on sait que le Président de la République n'est pas responsable politiquement des actes du gouvernement dont les ministres endossent toute la responsabilité. Mais s'il commet personnellement des crimes et délits, il en est pénalement responsable. Il ne peut être mis en accusation que par la C'hambre des députés et jugé que par le Sénat, sur le réquisitoire d'un procureur général désigné chaque année par la Cour de Cassation parmi les magistrats inamovibles de cette Cour et suivant la procédure de la loi du 5 janvier 1918.

En dehors des crimes et délits de droit Lominaii définis par le Code pénal, la loi constitutionnelle vise le cas de « haute trahison », mais elle ne détermine pas quels sont les éléments constitutifs de ce crime : sans doute un coup d'Etat rentre dans cette hypothèse, mais peut-on aller plus loin ? La loi n'a pas davantage déterminé les peines qui pouvaient être infligées.

2° Les ministres pour crimes commis dans V exercice de leurs fonctions. Si donc le ministre commet un délit dans ses fonctions ou un crime en dehors de ses fonctions, il est justiciable des tribunaux de droit commun. Dans le cas de crime commis dans la fonction ou bien la Chambre des députés ne prend aucune initiative, et alors le ministre doit être poursuivi devant la Cour d'assises suivant le droit commun, ou bien la Chambre des députés le met en accusation avant que la Cour d'assises soit saisie par l'arrêt de renvoi de la chambre des mises en accusation, et il est alors renvoyé devant la Haute Cour. Celle-ci peut

DrcloniuT une inslniclion c()ni|iI<''nioiil;ur(> (\e celle (|u";i l'aile la (lliambre ; il y est procédé i)ai' la (lonimission dinstruclion qui se borne à faire un simple rapport sans clore l'accusation de la (Ihambre par une (u'donnance de renvoi ou de non-lieu. F^'accusé est jugé sur le réf[uisiloii'e du procureur gi-néral de celte juridiction, désigné par la Ciour de Cassation, mais qui peut être assisté de commissaires délégués par la Cbambn^ des df'pulés d. 7> janvier 1918). Ex: Aff. Malvv, 1918.

La loi ne détermine pas dans cette hypothèse ce qui constitue un crime ministériel, ni la peine à infliger ati coupable.

3" Toute personne, pailiculicr on fonctionnaire, oijant commis i/n attentat contre la sûreté de l Etat. \a\ poursuite a lieu sur l'initiative du gouvernement : celui-ci peut, soit renvoyer devant la Coui- d assises suivant le droit commun, soit, par un décret en Conseil des minislf(>s. devant la Haute Cour où les accusés, suivant la loi de procédure du 10 avril 1889, comparaîtront devant la Commission d'instruction qui rendra une ordonnance de renvoi ou une ordonnance de non-lieu. Ils seront jugés sur le réquisitoir(> d'un Ministère public désigné par le Gouvernement, suivant la loi de procédure du 10 avril 1880 et se veri'onl inlliger les peines fixées par le Code pénal lEx. AIT. Boulanger 18',»9, Déroulède 1809, Caillaux 1020).

Mais la loi n'a pas déterminé ce qu'il fallait entendre par un attentat." Faut-il accepter la définition du Code pénal (art. 88) qui exige, pour qu'il y ait attentat, un commencement d'exécution? Doit-on, en s'en tenant aux travaux prépi atoires de la loi et aux traditions de la Haute Cour de la monarchie de juillet, considérer comme attentat tout fait grave contre la sûreté de l'Etat, même la simple pi-éparation. c'est-à-dire le romjilot .'

141. Pouvoirs souverains de la Haute Cour. — La Haute Cour a tous les pouvoirs du juge criminel : elle peut citer des témoins, les obliger à ré'poiulre, ordonner toute mesure d'instruction. En outre, la juiisj)rudence établie lui donne des pouvoirs souverains pour qualifier de crime les laits qui lui sont déférés et infliger aux accusés, dans les deux premiers cas de sa comix'tence. une peine quelconcpie alors même (|ue ces faits ou cette peine ne sont pas ])révus pai- le (>ode pé'ual.

C'est là une prérogative grave surtout entre les mains de juge.? politiques.

On a bien .soutenu que la Haute Cour ne pouvait qu'appliquer dans tfiiiu i..* termes, le code pénal. Il est, en effet, un principe de notre droit.

public consacré par la Déclaration des droits, que nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi déterminant le crime et fixant la peine. Or, la Haute Cour n'est qu'un tribunal, elle doit appliquer la loi. Si elle créait un crime nouveau ou une peine nouvelle, elle ferait œuvre législative. C'est pourquoi la 1" et la II' Républic]ue avaient déterminé les cas de responsabilité pénale des ir.inistre.s (L.L. 27 avril 1791, 10 vendémiaire an VI, Constitution de 1848). Dè.s lors, en l'absence de lois spéciales, il faut, dit-on, appliquer le ('o>le pénal. Mais le Code pénal n'a pas défini la « haute trahison » du Président de la liépublique, il n'a pas déterminé les crimes punissables des ministres, il ne vise que des faits commis par les particuliers et les a;^ents administratifs. On devrait donc logiquement en conclure que le PrésideTit qui a perpétré un coup d'EJtat, le ministre qui a fait un usage criminel d'un pouvoir légal, ne sauraient être condamnés puisqu'ils échappent au Code.

Mais, en réalité, la Haute Cour n'est pas un tribunal judiciaire : c'est Une assemblée politique qui statue sur des faits de responsabilité politique, mais des faits tellement graves que de politiques ils deviennent criminels. Elle rend un jugenient politique. Elle n'est pas liée par les traditions révolutiomiaires qui concernent un organe judiciaire. Elle l'est bien plutôt par la tradition parlementaii'e anglaise et par celle de la Restauration et de la Monarchie de juillet dont s'est inspirée notre Constitution, surtout dans l'organisation du Sénat. La Chambre des pairs de 1814 à 1848 a incriminé des faits et infligé des peines non prévus par le Code pénal en condamnant Ney pour « trahison » à la « mort militaire » et les ministres de Charles X pour k crime ministériel » à la « prison perpétuelle. » Dès lors la Haute Cour a le pouvoir de définir ce qu'elle entend par haute trahison, par crime de ministres et d'appliciuer une peine quelconque qu'elle juge adéquate au fait incriminé, (en ce sens : arrêt du 6 août 1918).

CHAPITRK lY