LE PARLEMENT
107. Composition du Parlciiiont.— Aux termes de 1 article 1" de la loi constitutionnelle du 2.") lévrier 1875, « le pouvoir législatif s'exerce par deux assemblées : la Chambre des Députés et le Sénat. » Malgré' cette dualité, les deux Chambres ne constituent qu'un seul corps représcntatil". le Parlement i\'. n" 85).
Dans un régime représentatif adoptant le principe de la séparation des pouvoirs, les Chambres doivent ètn^ élues, indépendantes des autres pouvoirs et exercer des attributions propres. Nous étudierons donc : 1° leur recrutement par lélection; 2'' les garanties d'indépendance (|ui leur sont assurt'-es: .'Mes alti'ibulious (|ui leur sont dévolues.
Section I. — P^lection di;s .mk.mhhf.s du Paiîlf.mfnt
Dans le système de la dualité des Chambres, nousavons vu que lune des deux Chambres doit spé;cialement traduire les mouvements de l'opinion publique et représenter lesprit de réforme et de progrès : lautre doit représenter l'esprit de tradition et eons-
lîtuer un élément modérateur cl i)ondérateur afindene laisser réaliseï- que les réformes sutlisamment mûries.
La première de ces missions est attribuée à la Chambre des Députés, la seconde au Sénat. Cette différenciation des rôles des deux Chambres détermine \o régime respectif de leur recrutement.
§ 1. — Election des députés
108. Les députés qui doivent être en contact étroit et fréquent avec le corps électoral sont non seulement élus au suffrage universel conformément aux dispositions de la loi constitutionnelle, mais encore au suffrage direct.
Ce suffrage a généralement été innnoininal et la circonscription choisie l'arrondissement, sauf pendant la période de 1885 à 1889 qui a vu fonctionner le scrutin de liste pur et simple. Une campagne tenace depuis une quinzaine d'années a fait rétablir le scrutin de liste départemental en vue d'appliquer la représentation proportionnelle (V. n° 79). La loi du 12 juillet 1919 actuellement en vigueur constitue cependant une transaction entre le système dit majoritaire et le système proportionnaliste.
Le premier joue d'abord : tout candidat qui obtient la majorité absolue dans un scrutin, dans lequel le nombre des votants est supérieur à la moitié des inscrits, est proclamé élu dans la limite des sièges à pourvoir.
Mais s'il reste des sièges non pourvus, au lieu de procéder à un second tour de scrutin, ces sièges sont répartis inoportionnellement au nombre des suffrages l'ecueillis par chaque liste. Pour ce faire, la Commission de recen.sement procède à deux opérations : 1° elle détermine le quotient éJerfnrol.en divisant le nombre des suffrages exprimés, c'est-à-dire celui des votants, déduction faite des bulletins blancs et nuls, par celui des députés à élire, c'est-à-dire par le nombre total des représentants auquel a di'oit la circonscription; 2" elle détermine la moyenne de chaque liste en divisant le total des suffrages portés sur les candidats de cette liste par le nombre de ses candidats. Ces opérations effectuées, elle répartit alors les sièges de la manière suivante :
1° Elle attribue à chaque liste autant de sièges que sa moyenne contient de fois le quotient électoral ;
2" S'il i-este des sièges non pourvus, elle les attribue à la liste qui offre la plus forte moyenne.
Lorsque chacune des listes a ainsi reçu le nombre de sièges auquel elle a droit, ces sièges sont dans chaque liste attribués aux candidats qui ont réuni le plus de suffrages. Toutefois aucun candidat ne peut être proclamé élu si le nombre des voix obtenues par lui n'est pas supérieur à la moitié du nombre moyen des suft'rages de la liste dont il fait partie.
Exemple: Supposons un département qui élit cinq députés et qui compte 75.000 votants. Il y a trois listes de candidats: liste A, liste B. liste C. Les cinq candidats «le la liste A obtiennent: Pierre, 36.500 voix; Paul, 56.100 voix; .Jac(iiies. 35.900 voix; .Jean. 35.400 voix; François, 34.000 voix. Total 178.700 voix, dont la moyenne est de 178.700:5 = 35.740 voix.
Les cinq candidats de la liste B obtiennent: Louis. 26.300 voix; Henri, 26.100 voix; Emile, 26.000 voix; Auguste. 25.700 voix: René. 25.100 voix.
Tutiil 129.200 voix, rlont la in..yeniif est <lo : 129.200:5 :r^ 25.840 voix.
Le.s cinq cnjididat.s de la litote (' obtioiiiiciit : Jérôme. 14.500 voix: Charles. 14.300 voix; Luoieii. 13.400 voix: Gustave. 13.200 voix: Georges. 11.700 voix. Total 67.100 voix, dont la moyenne e.st de 67.100:5 rr. 13.420 voix.
L'es chiffres établis, les résultats de l'élection dans ce département vont être les suivants : le nombre des votants (suffrages exprimés) étant de 75.000. la majorité absolue est de 37.501 voix. Aucun candidat ne
I ayant obtenue, il n'y a pas d'élu en vertu du système majoritaire. C'est la règle proportionnaliste qui va s'appliquer de la façon suivante: on établit d'abord le ijuofienf électoral, qui s'obtient en divisant le nombre des votants par celui des députés à élire, soit 75.000:5 =:= 15.000.
II est alors attribué à chaque liste autant de sièges que sa moyenne contient de fois le quotient. La moyenne de la li.ste A est de 35.740. Elle contient deux fois le quotient. La list« A aura donc deux sièges. Ses deux premiers candidats, Pierre et Paul, seront proclamés élus. La moyenne de la liste B est de 25.840. Elle contient une fois le quotient. La liste B aura donc un siège. Son premier candidat, Louis, sera proclamé élu. La moyenne de la liste C est de 13.420. Le quotient n'y est pas contenu une seule fois. La liste C n'aura pas de siège.
Mais il n'y a. jusqu'ici, que trois députés élus: Pierre et Paul, de Ja liste A. Louis, de la liste B. Or. il y a cinq députés à élire. Il reste • ionc deux sièges à pourvoir. Ils seront attribués à la liste qui a la plua tort<î moyonne. C-'est la liste A c(ui a la plus forte moyenne; elle obtiendra donc encore deux sièges : Jacc|ues et Jean, de cette liste, seront proclamés élus.
Fin résumé, quatre candidats de la liste A, Pierre. Paul. Jacques et Jean sont élus. Un candidat de la liste B. Louis, est élu. Aucun candîdat de la liste C n'e.st élu.
Mais une liste peut ne contenir qu'un nombre de candidats inférieur lu nombre des députés à élire; sa moyenne est alors obtenue en divisant le nombre total de ses suffrages par le nombre non des sièges à pourvoir, mais des candidats de cette liste.
Dans la crainte ue porter atteinte à la liberté des électeurs, la loi na pas voulu écarter les candidatures isolées. Celles-ci présentent cependant des inconvénients: d'une part elles nuisent à la discipline des partis, aie supposent le scrutin de liste et la représentation proportionnelle, et in candidat populaire peut être porté à se présenter seul au suffrage des lecteurs pour ne pas partager les voix de .sa liste avec d'autres candidats; lautre part, elles peuvent permettre de fausser le résultat du scrutin, et ouvrent libre carrière aux excentriques. Contre ce dernier inconvénient, In Chambre a décidé qu'une candidature isolée ne pourrait être reçue qu'à "tidition d'être appuyée par la signature de cent électeurs (art. 5); le ^énat. plus rigoureux, a en outre introduit dans la loi l'article 11, aux termes duquel « le candidat unique, s'il n'a pas la majorité absolue, n'entrera en ligne de compte pour la répartition des sièges que lorsque les candidats appartenant à d'autres listes et ayant obtenu plus de suffrages que lui aiirf)nt été proclamés élus. »
La conception dominante de la loi est d'appliquer le système majoritaire ai premier tour de scrutin et de .substituer le jeu de la représentation proportionnelle au second tour de scrutin. Cependant celui-ci. quoique rare, sera ouvert dans quatre cas:
1° Quand le nombre des votants n'est pas supérieur h la moitié des
inscrits. C'est l;"i une gaiantic npportée contre les trop nombreuses abstentions ;
2" Quand aucune liste n'obtient le quotient électoral. Ce fait peut résulter de la multiplicité des listes en présence. Dans ce cas, si les . candidats qui obtiennent la majorité absolue doivent cependant être pro- (■ nnés élus, si on peut appliquer le principe majoritaire de la première attribution, il est du moins matériellement impossible de répartir les autres sièges non pourvus suivant le principe de la représentation proportionnelle;
3° Quand les candidats appelés à recueillir les sièges attribués à leuï liste n'ont pas personnellement obtenu un chiffre de suft'rages supérieur à la moitié de la moyenne de leur liste ;
4° Quand un candidat unique n'obtient pas la majorité absolue, et ne peut être proclamé élu parce que les candidats des autres listes qui ont personnellement obtenu plus de suffrages que lui ne le sont pas euxmêmes, alors que cependant la liste formée par ce candidat unique à lui seul présente la jdIus forte moyenne des listes en présence.
Dans ces quatre cas les électeurs de la circonscription sont convoqués à nouveau pour un second tour de scrutin qui a lieu quinze jours après. Dans cette nouvelle opération l'attribution des sièges se fait suivant les mêmes procédés successifs : majorité absolue, quotient, plus forte moyenne. Mais comme ce scrutin doit nécessairement donner un résultat, il est débarrassé des conditions et restrictions du premier tour : les candidats peuvent être déclarés élus même si le nombre des suffrages recueillis par eux est inférieur à la moitié du nombre moyen des suffrages de leur liste ; le candidat unique peut être proclamé même si les candidats plus avan. tagés que lui ne le sont pas. Si aucune liste n'atteint le quotieni. les sièges seront attribués aux candidats ayant personnellement obtenu le plus de suffrages.
L'institution du scrutin de liste a nécessité une nouvelle organisation des circonscriptions électorales : celles-ci devaient être assez vastes pour avoir un corps de repré.sentants assez nombreux, dans lequel pourrait jouer la représentation proportionnelle. On a utilisé une circonscription déjà existante, déjà expérimentée par la loi de 1885, le département. Alors que l'article 14 de la loi du 30 novembre 1875, remis en vigueur par la loi du 13 février 1889, faisait élire un député par chaque arrondissement et que les arrondissements de plus de 100.000 habitants élisaient un député de plus par 100.000 habitants au fraction de 100.000 en excèdent, la loi du 12 juillet décide que chaque département élira autant de députés qu'il contiendra de fois 75.000 habitants de nationalité fran. raise ^ une fraction supplémentaire de plus de 37.500 habitants seule valant pour un siège. Cependant chaque département élit au moins trois députés et jusqu'au recensement de 1921, cliaque département a conservé le nombre de sièges qu'il avait en 1914. En outre, la loi du 17 octobre l^Vd a attribué ju.^qu'aux élections i>n\ suivront le recensement, vingt-quatto députés aux trois départements d'.Msace-Lorraine, ce qui a porté te/.-po- )airement le nombre de la Chambre à 626. Cette assemblée trop nombreuse doit être ramenée à 530 nif-mbros d"après les résultats du recensement de 1921 (L. 20 fév. 1920).
Mais le scrutin de li.ste départemental, avec un système électoral surtout majoritaire, entraînerait fatalement l'écrasement des minorités dans certains départements: de là l'idée du sectionnement. Le projet de la onmiission de la Chambre des députés déclarait obligatoire le section-
nenient des dépnitemetits disant plus de dix députés. L;i Olianibio vota le sectiouueinent facultatif. Le Sénat laissa au soctioiinement son caractère facultatif, mais le permit pour les circonscriptions d'au moins six députés. Ce sectionnement a été réalisé pour un certain nombre de départements par la loi du 14 octobre 1919.
La loi du 12 juillet 1919 constitue un compromis provisoire entre la règle de la majorité et la représentation proportionnelle. Cette solution transactioiineile avait pour but, on l'a répété à maintes reprises, de tenter une expérience sans compromettre la stabilité du régime. Mais l'expérience des élections législatives du 16 novembre 1919 paraît avoir prouvé que la règle de la majorité était prépondéraTite.
Par contre, il ne semble pas que la loi de 1919 ait. comme on l'espérai! , concentré et regroupé les partis politiques.
U)*.}. Durée des pouvoirs. — Des |)Ouvoirs assez courts doivent être donnés aux députés, afin f|ue ceux-ci soient astreints à reprendre contact assez fn^quemnient avec le corps l'iectoral et demeurent en harmonie avec l'opinion publique.
11 ne faut pas cependant que la durée des j^ouvoirs soit trop restreinte ; en effet, lassemjjh'e manque alors dexpérience et despril de suite ; des élections trop fréquentes multiplient les inconv('nicnts des fins de législature dans lesquelles les députés uniquement préoccupés de leur réélection accumulent des propositions de loi mauvaises uniquement dans un but de réclame électorale ; les députés ne sont plus des représentants libres de leur volonté mais des délégu(''s commis à la prise de dc'cisions déterminées, ce qui, au gouvernement représentatif, substitue le gouvernement direct.
La première tendance s'est fait ji;ur dans la Constitution de 1793 qui limitait à un an les pouvoirs des membres de l'Assemblée législative; celle de 1791 les limitait à deux ans; celle de l'an III et de 1848 à trois ans. La seconde s'est fait recevoir dans la -Constitution de l'an VIII fixant le mandat des membres du ïribunat et du Corps législatif à cinq ans. dans les Chartes de 1814 et de 1830 qui ont fait élire les députés pour cinq ans. dan.s les Constitutions de 1852 et de 1870 (6 ans) et surtout le Sénatus-consulte de l'an XII fixant à 10 ans la durée des pouvoirs des Tribuns.
La loi électorale du 30 novembre 1875 a adopté une solution moyenne en limitant à quatre annéesla durée du mandat des députes.
Exceptionnellement, à raison de l'état de guerre, de l'invasion d'une partie du territoire, et de la mobili.sation de la plupart des électeurs, la loi du 31 décembre 1917 a prorogé les pouvoirs de la Chambre, qui devaient expirer le 31 mai 1918 ; ceux-ci n'ont pris fin que le 7 décembre 1919: la Chambre élue le 16 novembre 1919 siégera jusqu'au 31 mai 1924. ce qui rétablira l'ancienne époque des élections législatives, porr les'iuelles le printemps laisse plus de loisirs aux agriculteurs.
Enfin, la Chambre est soumise au renouvellement intégral.
110. Les règles de l'élection. — Les électeui-s sont convoqués par un décret du Président de la République qui doit être rendu au moins 20 jours avant la date de l'élection et qui ouvre ainsi la période électorale.
La date des élections est déterminée dans une certaine mesure par la loi afin que le gouvernement n'ait pas la faculté de choisir le moment où l'opinion lui parait le plus favorable à sa politique.
Les élcctioits ijénéruhs, lors du renouvellement intégral, doivent avoir lieu dans les soixante jours qui précèdent l'expiration des pouvoirs de la Chambre; en cas de dissolution, les élections se font dans les ileux mois, et la Chambre nouvelle se réanit dans les 10 jours qui suivent le second tour de scrutin.
'L'élection juaticl/e nécessitée par suite de démission ou décès d'un député doit être faite dans le délai de 3 mois à partir du jour où la vacance s'est produite.
La loi du 12 juillet 1919 n'avait pas voulu entraver non plus la liberté de l'électeur en limitant la répétition des consultations électorales : toute vacance devait provoquer une élection partielle dans les trois mois. C'était nmltiplier les élections, provoquer des agitations électorales trop fréquentes, mettre en mouvement un corps électoral trop nombreux pour l'élection d'un seul député. On avait bien dans la discussion à la Chambre proposé l'institution de députés suppléants qui seraient venus automatiquement siéger, en cas de vacances; mais la proposition ivait été repoussée. D'autre part, la représentation proportionnelle ne pouvait plus intervenir lorsque le scrutin devenait ainsi uninominal : le siège d'un député décédé de la minorité devait inévitablement être attribué à un candidat de la majorité. Aussi, alors que l'article 17 de la loi du 12 juillet ne supprimait les élections partielles que dans les six mois précédant le renouvellement de la Chambre, la loi du 20 février 1920 a-t-elle décidé que deux vacances seront nécessaires pour qu'il y ait élection partielle dans les circonscriptions ayant plus de quatre députés et douze au plus; trois vacances seront nécessaires dans les circonscriptions représentées par plus de douze députés. Ainsi les élections partielles seront moins fréquentes; mais le quotient ne pourra encore que bien rarement entrer en jeu.
Il n'est pas pourvu aux vacances qui surviennent dans les six moi? précédant le renouvellement intégral, ni à celles des sièges législatifs en surnombre d'après le.s résultats du recensement de 1921 (L. 19 févr. 1922).
Pour les autres règles de l'élection, V. n" 100 et s.
§ 2. — Élection des sénateurs
111 . Le Sénat, constituant l'élément pondérateur du Parlement, doit échapper plus que la Chambre à l'action immédiate du suffrage populaire et des intérêts locaux, pour n\^nvisagerqueles int(^rêts collectifs et supérieurs du pays. Par suite, les sénateurs sont élus au suffrage indirect, par un collège électoral sélectionné, au sci'iifin de list<' di^partcmental. jntur une durée de neuf années, avec renduvellenirnl ])ar tiers tous les trois ans.
Lc! suffrage t/nii>crseUi'a\)r('S lequel sont élus tous les sénateurs.
est à deux et trois deg^rés.
D'après la loi coDstitutioiinelle du 24 février 1875, 225 sénateurs devaient être élus par les départenieats et 75 par le Sénat lui-même. Ceux-ci étaient inamovibles, c'est-à-dire élus à vie. On voulait ainsi réserver dans le Parlement une place aux hommes éminents des sciences, des lettres, lies arts, du co'i'iiierce. de l'industrie qui auraient eu quelques hésitations I entrer dans les luttes électorales. Les 226 sénateurs élus devaient tenir leur mandat de collèges électoraux comprenant à la fois les élus du suffrage universel (députés, conseillers généraux, conseillers d'arrondissement), et les délégués des conseils municipaux à raison de un délégué par commune. Toutes les communes, quelle que fut leur importance, étaient ainsi sur le pied d'égalité. C'est ce qui fit dire à Gambetta que le Sénat était le (Trand Conseil des communes de France. Mais le IrijXÎiphe <lu parti républicain aux élections de 1877 devait amener la revision de cette conception aristocratique du Sénat dans un sens plus démocratique. L'Assemblée constituante de 1884 déconstitutionnalisa la partie de la loi du 24 février 1875 relative à l'organisation du Sénat, et les Chambres votèrent la loi du 9 décembre 1884 qui, tout en maintenant eux en fonction, supprima les sénateurs inamovibles, décida qu'ils rueraient remplacés par des sénateurs élus selon la loi commune et augmenta le nombre des délégués des Cimseils municipaux dans le collège '■iectoral. La loi du 17 octobre 1919 a porté le nombre des sénateurs à 514, par l'attribut ifni de 14 sièges aux trois départements de l' Alsace- Lorraine.
I.e collèg'C électoral coinpnMid des électeurs de droit et des électeurs élus.
I.cs électeurs de droit, ce seul les députés, les conseillers généraux el les conseillers darrondissemeni de tout le département.
I.es (dus. C(' sont les délégués des t'.onscils municipaux : c.lKupic
(Conseil municipal clioisil un nombre de dédégués et de suppléants
Vil riant avec le nombre légal de ses membres. Ainsi un Conseil de
dix membres nomm(^ un délégué et un suppléant, un Conseil de
douze membres, deux, un Conseil de seize membres, ti-ois. un
Conseil de vingt-et-un. six, etc.
Cette échelle établie par réaction contre le .sy.stème antérieur à 1884 (,ui donnait la prépimdérance aux communes rurales assure aujourd'hui au contraire l'influence croissante des villes de population moyenne. En elfet. elle n'établit aucune proportion entre le nombre des délégués d'une part et le nombre des conseillers nuinicipaux ou la population de la commune d'autre part: alors que les conseils municipaux de dix membres •nvoient un délégué, soit un dixième de leurs membres, les conseils de ^'6 membres en envoient 24 soit les deux tiers de leur effectif; une commune de 1.500 habitants a deux délégués, une grande ville n'en a parfois qu'un par trente mille habitants, une ville de 3.501 habitants a neuf I. •légués. De nombreuses propositions de loi ont tenté de faire recruter le Sf'nat au suffrage univcr.sel direct f»u à deux degrés, mais ce mode d'élection n'offrirait plus les mêmes avantages de l'in-stitution des deux Chambres.
Les délégués fwnsi que leurs suppléants sont choisis parmi les électeurs de la commune au scrutin de liste secret et sans débats.
Des réclamations contre cette élection peuvent être faites dans les trois jours, soit par le préfet, soit par tout électeur de la commune. Elles sont jugées sans frais par le Conseil de préfecture qui doit statuer dans Je délai d'un mois et dont le jugement est susceptible d'appel devant le Conseil d'Etat. Le recoui's. tant devant le Conseil de préfecture que devant le Conseil d'Etat, n'est pas suspensif : par suite, malgré le recours, si le Conseil de préfecture n'a pas encore statué, le délégué élu votera. Si son élection est annulée par le Conseil de préfecture et malgré l'appel au Conseil d'Etat, le délégué sera remplacé par le suppléant. Si est annulée l'élection à la fois des délégués et des suppléants, un arrêté du préfet convoque le Conseil municipal pour le choix de nouveaux délégués.
Les dclégiiés sénatoriaux sont investis dune fonction obligatoire ; ils doivent donc la remplir sauf suppléance, et voter, sous peine d'amende. Mais, par contre, ils reçoivent, s'ils ont pris part à tous les scrutins et s'ils le demandent, une indemnité de déplacement calculée sur les mêmes bases que celle des jurés.
Le ((jllège électoral fonctionne de la manière suivante : la liste alphabétique de tous les électeurs sénatoriaux est dressée par le préfet et communicable k tous les intéressés. Le collège se réunit à la date fixée par le décret du [^résident de la République, au chef-lieu du déparlement. Il est dirigé par un bureau composé du Président du Tribunal civil du chef-lieu, président, de quatre électeurs présents, les deux plus âgés et les deux plus jeunes. Le bureau désigne un secrétaire. 11 a les prérogatives de tout bureau électoral (V. n*^ 101) ; il dépouille le scrutin, il proclame élus au premier tour ou au second tour les candidats qui réunissent la majorité des suffrages exprimés et un jionibre de voix égal au quart des électeurs inscrits, ou bien au troisième tour ceux qui obtiennent une majorité relative.
llîJ. Durée des pouvoirs et date des élections — Les
sénateurs, en raison du but de l'institution de la Chambre haute (V. n" 851 sont élus pour la longue durée de neuf années. Il sont renouvelés i)ar tiers tous les trois ans. L'ordre de renouvellement de chacune des trois séries (.\. B. C. a été lix('' par le sort.
Un décret du Président de la République convoque les collèges électoraux intéressés, au moins six .semaines avant le jour fixé pour l'élection et détermine la date à laquelle les conseils municipaux doivent choisir leurs tielégués.
Des vacances peuvent se produire par suite de décès, démissions, invalidations: il y Cï^t P'iurvu dans le délai de trois mois. Cependant une élection pnrtiolle ne peut avoir lieu dans les six mois qui précèdent le
renouvellement triennal : elle est reportée au moment de ce renouvellenient. Si un candidat est élu dans plusieurs départements, il doit opter et déclarer celui pour lequel il opte au Président du Sénat: sinon le sort désigne le département représenté et il est pourvu aux vacances dans le délai d'un mois.
Pendant la guerre 1914-1919. toutes les élections ont été suspendues et les pouvoirs des membres du Sénat fjui arrivaient à expiration en 1915 et en 1918 ont été prorogés (L. 24 décem. 1914 et 31 décem. 1917). En vertu de ia loi du 18 octobre 1919 les séries B et C ont été renouvelées le 17 janvier 1920 et prendront fin en 1924 et 1927: la série A renouvelée en 1921 devant prendre fin en 1930, l'ordre normal du renouvellement sera ictabli.
§ 3. — Inéligibilités et incompatibilités
llîV riiélij>il)ilitcs parlciiiontaires. — Rn principe, tout (•lecteur peut être ôlu sénateur ou députe sans condition de domicile ou de résidence dans la circonscription ; 1 élu. en effet, n'est pas le représentant de la circonscription qui le choisit mais celui de la nation entière. Il n'a donc pas besoin d'une attache spéciale avec la circonscription
La loi exige seulement l'âge de vingt-cinq ans pour les député's et de quarante ans ])our les S(''nnteurs. la condition dàgc étant une garantie d'expérience et de maturilé desprit.
CependanI, il est nécessaire de prendre des garanties politiques pour assurer l'indépendance et la dignité tant du corps électoral que des élus. De là, des inéligibilités absolues ou relatives :
L'jnèligibiiité absolue, c'est-à-dire en toute circon.scription, frappe:
1" Li< iiiiiiibrc< (/)'■; f(imilh.'< fii/nnf réf]né en Franr<: : c'est là une garantie politique en faveur de la forme du gouvernement, garantie que justifie l'expérience de 1851 et les tentatives ultérieures de restauration monarchique ;
2° Lf< étraiiifcr.^ uni iini/i.-é-- qui, bien (jue devenant de suite électeurs, lie peuvent être élus que dix ans après le décret de naturalisation : c'est là une protection du caractère national de la représentation politique :
3' Ceux qui n'ont pn.^ Mitiffail à la loi militaire (art. 11, loi 21 mars 1905) : on conçoit que ceux qui se sont soustraits au premier devoir du citoyen ne puis.sent aspirer à l'honneur de repré.senter leurs compatriotes;
4° Lei< mititnire.'t et marins e7i activité de nerrice. par suite des nécessités de la discipline militaire; cette inéligibilité n'atteint pas les maréchaux, les officiers et soldats de la réserve ou de la territoriale ;
5' Le.^ faillin non ré/iahi/ité-i et ceux qui ont obtenu le bénéfice de la liquidation jndieiaire, parce que. dit-on, celui qui n'a pas su gérer ses propres affaires ne .«aurait administrer celles des autres;
6" Les randidafi invalidée au électeur:^ rondamné< pour corruption élerto. raie et cela pendant doux années (lf)i 31 mars 1914).
Une inéligjbilité relative frappe certains fonctionnaires publics dans leur ressort: elle est relative parce qu'elle n'empêche pas ces mêmes fonctionnaires de se faire élire daris une autre circonscription. Ainsi, un préfet, un sous-préfet ne peuvent être élus dans leur département, un procureur de la République ne le peut être dans son arrondissement. Depuis la séparation de.? Eglises et de l'Etat, les ministres du culte, au contraire, peuvent être élus dans leur diocèse puisqu'ils ne sont plus fonctiomiaires. L'inéligibilité frappe l'administrateur non seulement pendant l'exercice do sa fonction, mais encore pendant les six mois qui suivent sa sortie de fonction. Elle est motivée par la crainte que les agents de la puissance publique n'usent de leur fonction pour s'imposer au choix des électeurs, ne favorisent ceux qui pourraient leur rendre ultérieurement des services électoraux ou nuisent à ceux qui pourraient devenir des adversaires politiques.
Cependant comme les lois établissant des incapacités doivent être interprétées restrictivement. ces inéligibilités ne frappent point les ministres, ni, le cas échéant, le Président de la Eépublique. ni le membre d'une des deux Chambres qui veut entrer dans l'autre, sauf application des règles relatives aux incompatibilités (n' 114).
Un autre cas d'inéligibilité résulte (pour les députés seulement) de la loi' du 17 juillet 1889 sur les nindidafiires multiple-'. Un candidat est inéligible dans une circonscription autre que celle dans laquelle il a posé sa candidature. Tout candidat doit, faire une déclaration de candidature à la préfecture du département le cinquième jour au moins avant celui do .scrutin. S'il dépose plusieurs déclarations dans plusieurs départements, la première seule est valable.
Cette mesure a un but conforme au principe du régime représentatif : il ne faut pas qu'un député en se faisant « plébisciter » acq^uière ainsi dans la Chambre une autorité qui annihile celle de ses collègues et celle du gouvernement. Elle a été votée en 1889 pour éviter un plébiscite de ce genre préparé par le général Boulanger. Elle évite d'ailleurs les élections multiples que nécessiterait l'option du candidat entre les diverses circonscriptions dans lesquelles il aurait été élu.
L(i sanction de cette disposition est assurée :
'/) Par le refus du préfet de délivrer le récépissé de déclaration de candidature au candidat qui a fait pareille déclaration dans un autre département. Cette sanction est di.scutable : elle fait du préfet le juge de l'éligibilité du candidat et de la régularité de la liste, pouvoir que l.i pratique lui refuse dans le cas de condamnation subie par le candidat, ou de fonction publique exercée par lui et que la Constitution du 16 jin!let 1875, art. 10. interdit en déclarant que « chaque Chambre est juge de l'éligibilité de ses membres » ;
h) Par la privation du bénéfice de l'affichage aux portes des bureaux de vote.
La loi anglaise du 6 février 1918 a cherché à éviter les candidatin-es multiples et à écarter les candidatures fantaisistes en exigeant de chaque candidat un cautionnement pécuniaire de £ 150 :
r) Pai' le dépouillement du .scrutin dans lequel les bulletins portant le nom du candidat qui n"n pas fait de déclaration de candidature ou qui en a fait une illégalo n'eut rcnt pas en compte et »t>\\i assimilés aux bulletins blancs;
d) Par des pénalités qui frappent le contrevetiaTit et ses auxiliaires (distributeurs de bulletins, afficheurs, etc.).
- loi -
Tontes les niéligihililés sont sanctionnées :
1" Par \'(innulation de l'élection du candidat inéligible lorsque la cause dineligihilité existe au moment do Iclection : cette animlaliou (^st i)rononc(''e par la (lliainbre, juge de l'élection de ses membres s('l<»n la |>r(^c('(lure de w'rificalion des jxtuvoirs V. n° 121 1.
2" Par Ye.rcliision de rassemblée ])ron()ncée par celle-ci contre l'inéligible quand la cause de Tinéligibilit*' survient après l'élection.
114. Les incompatibilités parlementaires se différencient des inéligibilités : alors que celles-ci rendent l'iUeclion nulle, les incompalibilités laissent l'élection valable, mais mettent l'élu en demeure d'opter dans les huit jours entre sa fonction publique et son mandat législatif. 1-e silence de l'élu équivaut à une acceptation du mandat et à une démission de la fonction. Par contre, l'acceptation d'une fonction publique en cours de mandat enti-aîne de plein droit la perte de la qualité de mem])rc de la Chambre.
Vm principe. sont incompatibles avec un mandat parlementaire non seulement la (pialiti'- de membre de l'autre Chambi'e. mais encore toute foncti<tn publi(jue rétribuée sur les fonds de l'Ktat. certaines fonctions dans quelques grandes sociétés financières qui reçoivent des subventions de l'Ktat Compagnies de chemin de ier. Compagnies de navigation, etc.) et la qualité de commerçant ou d'industriel ayant conclu avec l'Etat des marchés de fournitures. Le but de ces dispositions est d'assurer l'absolue in(Jependance de l'élu vis-à-vis du gouvernement, indépendance nécessaire dans le gouvernement parlementaire jiuisque les Chambres contrôlent les ministres.
On propose d'ajouter à ces incompatibilités les fonctions d'arlininistratenr ou d'avocat con.seii de sociétés financières ou commerciales, et même les fonctions de directeur ou d'administrateur de banques : ce serait exclure du Parlement des compétences indispensables, créer un régime censitaire à rebours, et faire de la politique un métier.
Cependant la règle comporte quelques exceptions limitativenient énumérées par la loi en faveur de hauts fonctionnaires dont la situation assure l'indépendance et dont aussi la capa<'ité peut être utile au.\ Chambres: tels sont les nnibassadeurs. le premier président et le procurou^ général près la Cour de ca.s.sation et la Cour d'appel de Paris, les professeurs de l'Enseignement supérieur, les chargés d'une mission temporaire .n excellant pas une durée de six mois, etc..
Les fonctionnaires, investis d'un mandnl létrislatif, bien qu'ils ne continuent pas à exercer leur emploi conservent toutefois leur droit à Tavancernent et à la j)ensioii. (L.L. 30 déc. 1913 et 21 oct. 1919).
Section II. — Garanties d'indépendance assurées AUX Chambres législatives.
115. Dans un régime représentatif et parlementaire, il est d'intérêt national que les Chambres soient assurées dune entière indépendance tant à 1 égard des particuliers qu'elles représentent que vis-à-vis du gouvernement qu'elles contrôlent.
Des mesures prises dans ce but. les unes protègent en apparence les membres des Chambres pris individuellement, les autres les Chambres elles-mêmes prises en corps. Cependant, en réalité, toutes sont établies au profit du Parlement pour qu'il échappe à toute pression ou corruption.
§ 1. — Les garanties individuelles des représentants
Ces garanties ont i)Our but d'assurer au sénateur ou au député le libre exercice de sa fonction. Elles sont donc instituées non pas dans l'intérêt personnel du représentant, mais dans l'intérêt de la fonction, dans l'intérêt de la Chambre dont il est membre. Il en résulte que le membre du Parlement ne peut renoncer ni à sa situation légale ni oui immunités qui le protègent et quau contraire, la Chambre dont il fait partie peut, dans la mesure où la loi le permet, le pri\>er des as>antages de cette situation et des pri\>ilèges qu'elle confère.
llfi. 1' Situation lég-ale des membres du Parlement. —
La fonction publique exercée par le député ou le sénateur n'est point individuelle, mais collective. Dès lors elle n'est pas à la disposition de son titulaire, mais à celle du corps intéressé qui peut ainsi dc'l'cndre ses membres contre toute pression extérieure.
Ainsi la Chambre doit accepter la démission ilu i-eprésentant pour que celle-ci produise ses eiïets de droit. Nous avons vu
que cetto disposition permet au l*arleuicnl do mettre obstacle à la pratique des matuhits impératifs sanctionnés par la démission donnée en blanc par le candidat a un Comité ('leetoral iU" 77'. De même la Cliambre doit clîectivement prononcer la déchéance du député ou du sénateur, alors même que celle-ci est attachée par la loi à une condamnation, pour que le représentant cesse de faire partie du corjis. l"-lle est appelée à lui dt)nner des congés pour qu il [)uisse cesser temj)orairement de siéger. Elle l'autorise à aecomplii- pendant la session en tt'inps de paix une période de service niiliLaire L. 20 juillet 189r>).
En temps de guerre, le choit commun qui veut que « nui ne peut se prévaloir de la fonction ou de l'emploi qu'il occupe pour se soustraire aux obligations de la classe à laquelle il appartient » (L. 21 mars 1905, art. 42) parait devoir reprendre son empire ; en fait durant la guerre de 1914-1919, les membres du t^arlement ont été libres de choisir entre leurs obligations militaires et leui-s obligations parlementaires également impérieuses.
La fonction de représentant entraîne, en outre, parfois l'incapacité d'être nommé à une fonction pul)li(pu*. Dans le silence de la loi, cette rè^le n'impose au sénateur que l'obligation de choisir entre son mandat et la fonction incompatible à laquelle il est nonmit'. Mais le député nomme à une fonction publique, même compatible avec l'exercice de son mandat met lin à celui-ci ; cependant l'ex-député peut se ])résenter à nouveau au suifrage de ses électeurs.
Toutes ces dispositions ont p(»ur but de soustraire le représentant aux menaces des électeurs, aux promesses ou faveurs du gouvernement.
Son indépendance est également assuri'-e par une indeninitc' et une pension de retraite.
117. L'indemnité parlementaire est encore discutée dans son principe. Klle n'a pas ete admise par les régimes aristocratiques, par la Restauration et la Monarchie de juillet et elle a été souvent refusée aux membi-es des Chambres hautes. On écarte ainsi, dit-on. des Chambres les politiciens de carrière qui n'aspirent qu'il une fonction bien rémunérée.
Elle a été cependant accordée aux représentants dans les régimes démocratiques, à ceux des Assemblées de la Révolution d«> 1781) et de 1848. de la Chambre des représentants et du Sénat des Etats-Unis. Refuser d in<Jeuniiser les membres des Assem-
hlôes politiqiK^s des frais qu'impose rext-cution de leur fonction (•quivaul à rdahlissenienl d'un cens d'éligibilité. Or, les fonctions publiques doivent être accessibles à tous sans condition de fortune. Oe plus, li'lecteur <loit avoir la complète liberté de son choix et pouvoir lo porter sur des riches ou sur des pauvres. Enfin, le relus d'indemnité exclut du Parlement les hommes distingues et sans fortune qui sont obligés de gagner leur vie et qui, pour exercer un mandat de plus en plus absorbant avec la quasi ])ermanenee des Chambres, ne peuvent abandonner leurs affaires : aussi l'Angleterre eji 1911', lAllemagne ejk 1919 ont vépudié la gratuité du mandat législatif. Notre constitution a égaleni'Mit admis le principe de l'indemnité : celle-ci fixée à 9.000 francs par an en 1875 a été élevée à 15.000 francs en 1900 et la loi du 27 mars 1920 a alloué en outre à chaque représentant une indemnité mensuelle de 1.000 francs pour frais de correspondance et de double résidence.'
L'indemnité étant ainsi établie dans l'intérêt de l'indépendance du Parlement, le député ou le sénateur ne peut y renoncer.
Les députés et sénateui's aux Etats-Unis touchent, depuis 1907, une indemnité de 40.000 francs environ, plus 5.000 francs pour frais de secrétaire.
En outre de l'indemnité parlementaire en France, la Chambre par ime décision du 23 décembre 1904 et le Sénat par une résolution du 28 janvier 1905 ont créé, dans chaque assemblée, une caisse spéciale alimentée par fies retenues sur l'indemnité et destinée à assurer des 2^^'is'Oîis aux anciens députés et sénateurs, à leurs veuves et orphelins mineurs.
Les représentants qui remplissent une fonction compatible avec leur mandat ne peuvent cumuler leur traitement et leur indemnité.
118. 2' Irresponsabilité parlementaire. — Les menbres du Parlement ne peuvent èlîi'e poursuivis pour les délits commis dans l'exercice de leurs fonctions. Ce principe, admis dès le début de notre régime représentatif (^'solution de lAssemblée constituante du 23 juin 178i)), a pour but déviter les poursuites vexatoires. Sans lui. le gouvernement pourrait contraindre un député à volei- en sa faveur en le menaçant de le faire poursuivre pénalement par le parquet, et des adversaires politiques pourraient à chaque instant paralyser l'action du représentant en nudti[)lianl contre lui des poursuites civiles à lin de dommagesiiit('rèts.
L'irresponsabilité couvre t(ms les délits (dilTamations, injures, usages de faux, etc.) qui peuvent être contenus dans un acte
— Kil -
delà foiiclion parlomentairc idisodurs en srancr jMil)liqu(' ou cii conimissioti. raj)poi'ts. votes exprimes, acles des eommissions d'eiKjuète et nièino la pid)lieation de ces actes par les journaux (n° 35). Mais il ne protège pas les actes qui ne renlrenl pas dans les attributions du Parlement, lels (|uc les eouij>tes rendus de mandats, alliclies. lettres, circulaires |)u1>li(''es |)ar les représentants.
A celle disposition d'ordre publie (Mahlie dans Tinlcrèl du Parlement, le dépub' ne peut renoncer et uième, s'il ne s'en prévalait pas devanl 1(> tribunal devant lefpiel il est ])oursuivi, celui-ci doflice devrait se dclarer incoMi|)('tent.
119. > Immunité pénale générale. - I es membres du Parlement ne peuvent être poursuivis ou arrêtés pendant les sessions des Chambres pour des crinnîs ou délits quelconques sans l'autorisation de la Chambre dont ils font partie (L. c. 16 juillet 1875 et art. 121 C. p).
Cette garantie traditionnelle a pour bul de soustraire les repri'sentants tant aux menaces du gouvernement qui, disposant de la poursuite pénale, pourrait peser sur leurs votes, qu'aux tracasseries que. par des citations directes devant les tribunaux, pourraient leur susciter des adversaires politiques, alin de les empêcher d'assister aux séances et de remplir leur l'onction.
Comme elle est établie dans linlérêl du Parlement il en résulte :
1" (^)uc le dcputè n'y peut renoncer et que tout tribunal, d'odice, doit se déclarer incom[)é'tent sur une poursuite.
2" Oiie celle <i(irantie est limitée à la durée de lu session
V cl
parlementaire entre l' ous'ertiii-e et la clôture : cai- enli-e les sessions le rej)résentanl peut pourvoir à sa défense.
3" Ou elle n'interdit (juc les poursuites orm'es pour crimes et d('*lits, mais non les pousuites peu gênantes. i)our contraventions de police, lesquelles ne sftnt pas vis('>es par la loi, |)arce qn'elles n'empêchent pas le ))arlenientaiie dr^ reiiq)lii' son mandat.
Du fait (ju elle a poui- objet d emp(''cher les jxtursiiiles arbitraires et mal fondées, elle ne s'appliipie j>as au cas de /lagiant délit, c'est-à-dire de d('lit ((ui se conunet actuellement ou vient de se commettre. Dans ce cas. la mauvaise foi ne peut
Induire en orreiir d'une pari, et d'autre part le sentiment
public exige plus impérieusement la punition du délit ilag'rant.
L immunité n a qu'un f//é/ Iciuponùre : elle empêche larres-
tation et la poursuite avant rautorisation de la (Chambre.
Un crime ou un délit est-il commis par un membre du Parlement? Le l-*rocureur de la République par rintermédiaire du Ministre de la Justice, ou la victime après une citation directe à laquelle le parquet a naturellement refusé de donner suite, adressent une demande d'autorisation de poursuite au Président de la (.'hambre intéressée. Celle-ci renvoie la demande i une Commis^on qui fait un rapport. Puis elle statue : ce fai.sant, elle n'a pas à juger le bien-fondé de l'inculpation; car elle n'est pas juge pénal : elle examine si la demande est sérieuse et loyale, si elle n'est pas motivée par une intention vexatoire de la part du gouvernement ou du particulier. Il est de jurisprudence constante que la Chambre écarte les demandes d'autorisation émanant de l'initiative parlementaire.
Mais l'immunité n'arrête pas des poursuites antérieures au
début de la session, ni une détention préventive. Seulement la
Chambre peut en requérir la suspension. On a même soutenu
qu'elle peut exiger la mise en liberté d'un député condamné
subissant une peine d'emprisonnement. Par contre l'autorisation
accordée vaut pour toutes les juridictions compétentes.
On considère parfois comme étant en vigueur la loi du 7 pluviôse an H aux termes de laquelle les représentants ne peuvent être cités comme témoins hors Paris sans l'autorisation du Parlement; des Constitutions étrangères leur accordent même le bénéfice du secret professionnel (Constitution allemande du 11 août 1919. art. 38).
5^ 2. — Les garanties collectives des Chambres
Afin d'assurer l'entière indépendance des Chambres vis-à-vis de l'Executif et leur libre l'onctionnement. la Constitution les a soustraites à l'action du gouvernement pour la fixation de leurs sessions, la vérification de leur élection et leur organisation intérieure.
120. 1 ' Les sessions parlementaires. — Dans le système des assemblées permanentes tpii répond au régime de séparation absolue des pouvoirs et soustrait le Parlement à tout contrôle du Gouvernem(!nl. les Chambres fixent elles-mêmes leurs sessions. Ce système peut donner une pn-pondérance dangereuse au Parlement sur le Cdiivernenient. même lorsque la permanence n'est assurée pendant la prorogation que par une Commis-
— ir,3 —
sion lie dplf'gués 'coiisl. l.S'i.S arl. SI: coiisl . allemando arl . 3o ; const. tchéco-slovaque de V.V20 art. 28 et 54 .
Dans celui des assemblt'cs temporaires, c'est le Gouvernement qui convoque, ajourne, proroge les Cliamhres. Ce procédé le rend toul-puissani vis-à-vis du Pai-lement : c est ce qui sesl produit chez nous sous les Constitutions de 1814, 1830 et 1852.
Un heureux équilibre entre deux conceptions opi)osées a été établi par la Constitution de 1875.
D'une part, les Chambres se réunissent de plein droit chaque année, le second mardi de janvier, en une session ordinaire qui doit durer au moins cinq mois, et (exceptionnellement quand, entre les sessions, le gouvernement déclare l'état de siège ou le Président de la République meurt ou démisionne. De plus, elles doivent encore être convoquées dans l'intervalle des sessfons toutes les fois que la demande en est faite par la majorité absolue des membres composant chaque Chambre.
D'autre part, le Président de la R(''publique peu/ convoquer les Chambres en session extraordinaire. 11 est même g('-néralement obligé de le faire parce que les Chambres n Ont pas vot('' le budget dans la session ordinaire.
Il met lin à leurs séances par un dccrel de clôline ; il peut
les ajourner à deux reprises, même pendant la session ordinaire ;
chaque ajournement ne peut excéder la durée d un mois, mais
la durée de ces ajournements ne compte pas dans les cinq mois
de la session ordinaire.
En fait le gouvernement, au cours de la guerre, en 1915, a renonce à exercer son droit de clôture et ne l'a repris que le 31 juillet 1920.
Les sessions des deux Chambres commencent et Unissent en même temps, car le Parlement constitue une imite indivisible.
Cependant la l'ègle comporte deux exceptions :
1" En cas de (/is-^olutian de la Chambre des Députés, si la Présidence de la République devient vacante, le Sénat .se réunit de plein droit et seul pour (untrôler le Conseil des Ministres alors investi du pouvoir exécutif ;
2' Quand /<- Sénnt mp réiiuit romiiif Hautu Cour de justice, il peut siéger seul car il n'exerce pas alors d'attributions politiques mais des attributions judiciaires.
121. 2" La vérification des pouvoirs. — L'élection des représentants peut être irrégulière. Pour le jnycuient des contestations deux systèmes sont possibles :
L un fait juger 1 élection par les tribunaux, autorité impartiale et désintéressée qui statuera réellement conformément au droit. 11 a pu être appliqué en Angleterre où les luges ont une grande indépendance et une li lute autorité. Transporté en France où les juges n'ont pas la même situation, il pourrait donner une prépondérance excessive au Gouvernement qui déjà procède aux élections, y exerce une certaine influence par ses nombreux agents et pourrait trouver des tribunaux complaisants pour ses candidats.
L'autre fait vérifier l'élection de ses membres par l'assemblée politique elle-même. C est la régie traditionnelle de toute assemblée de mandataires. C est celle qui était appliquée par nos anciens Etats généraux : elle fut adoptée par l'Assemblée nationale de 1789 et depuis lors, par toutes nos assemblées politiques. Aux termes de 1 article 10 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 <' chaque chambre est juge de l'éligibilité de ses membres et de la régularité de leur élection. >■
La Chambre fait ainsi ac/e de juridiction : par conséquent, comme un juge, elle apprécie tous les éléments de la légalité de l'élection, c'est-à-dire si le candidat était éligible. s'il a ubteuu le nombre de voix, la majorité exigée par la loi. si les opérations électorales ont été régulières et n'ont pas été entachées de faits viciant leur sincérité. Si ces conditions sont ri-unies, elle admet le député ou le sénateur ; si lune manque, elle l'invalide. En cas de doute, elle peut ajourner sa décision et ordonner une enquête faite par une commission qu'elle nomme (V. n'^ 133 1.
Avant l'examen de son élection, le représentant exerce les mêmes prérogatives que les autres membres de l'assemblée, mais il perd le droit de voter dès que son élection est soumise à l'enquête.
12*2. -^ Liberté des Chambres daii> leur organisation intérieure. — L indépendance du travail parlementaire et la liberté des discussions sont assurées par ce fait que la Chami)re se choisit elle-même un ])ureau. organise ses commissions, rédio-e son règlement, l'ait sa iiolice intérieure, ordonn*- ses séances.
a) Le bureau. <• est lensembl»' des membres de l'assemblée chargés de diriger ses travaux.
l.cs rctt'imcs autoriliiiics oui chcrclK' à assurer lo contrôle du riDUvcnicnienl sur les <l»''))nts des assenibl('M's en lui donnant le droit de nommer les Présidents des (Chambres représentatives: ce fui la ])ratiqn(' du jjremier et du second Kmpire et eelle de la Restauration.
La Monarchie de juillet et les trois U»'|)ultliques ont. au contraire, laissé au.\ Assenil)lées le droit de choisir ceux (jui ordonnaient leurs travaux. Aujourd'hui, chaque chambre, au début de la session ordinaire, sous la présidence temporaire du membre le plus âgé assisté des six plus jeunes comme seiiw'-taires. tUil au scrutin secret son bureau j)Our une amifc
Le bureau du Sénat se compose d'un président, de quatre vice-pre'sidents. de six secrétaires et de trois questeurs, (lelui de la C.liambrc. d'un pn'^sident. de quatre vice-présidents, de huit secré'laires et de trois ipiesteurs.
Le bureau établit le réolemenl intérieur et nonuue le personnel auxiliaire : secrétaires g'énéraux. secrétaires rédacteurs, sténographes. bibliotlK'caires. etc.
Cliacuii de ses membres a des attributions iiKlividuolies.
Le Président est une haute autorité dans la République ; celui du Sénat Hht le second personnage de l'Etat et celui de la Chambre le troisième. Dans les cérémonies officielles, le premier se tient à la droit* du Président de la République et le second à sa gauche. Ils sont, en fait, généralement consultés par le Président de. la République pour la constitution des ministères. Le Président dirige les débats de la Chambre et donne la pai'ole au.x orateurs: il frappe de peines disciplinaires les membres qui troublent les débats: il reçoit tous les documents adressés h la Chambro (projets et propositions de lois, amendements, ordres du jour, interpellations, pétitions) ; il transmet ceux de la Cliambre qu'il préside au gouvernement et au Président de l'autiv Chambre ; il a enfin le droit de re<|uprir la force armée pour la protection de la Chambre.
Les Vic-Pré-idriifA remplacent- le Président empêché avec toutes ses prérogatives.
Les ■o:<'nétaii<'< font les procès-verbaux et dépouillent les scrutins publics..
Les ijiip<ffiii-- dirigent les services intérieurs, établissent et ordonnancent le budget de l'assemblée et reçoivent généralement du Pi'ésident une délégation pour la police de la Chambre et la réquisition de la force armée.
123. — //) Bureaux et commissions. — Les membres de l'assemblée sont répartis par voie de tirage au sort en des bureaux dont le rôle est d'examiner les dossiers d'élections et parfois d'élire les membres de.^ Commissions spéciales.
Une commission, «'est une réunion d'un certain nombre de membres de la T'hambre groupés pour étudier une question ou un projet de loi. La commission prépare le texte qui servira de base h la discussion en séance. /'.''••' rainmi-sioni .^prrirjlr.< et ti mponiirps étudient un projet de loi
déterminé et disparaissent lorsque ce projet est voté ou rejeté par l'assemblée. Elles ont l'inconvénient de ne pas toujours grouper des capacités sérieuses et de ne pas avoir d'esprit de suit* ou de vues d'ensemble puisque divers projets de lois sur une même matière se trouvent répartis entre des commissions spéciales diflPérentes. Le-< commissions générales et permanentes sont nommées en vue d'étudier tous les projets touchant une même matière pendant toute une aimée. Elles groupent en général les compétences, mais l'exemple des Comités de la Convention prouve qu'elles peuvent être tentées d'empiéter sur les attributions de l'Exécutif. Elles sont aujourd'.hui. au Sénat comme à la Chambre, nommées annue^eraent par représentation proportionnelle des groupes, chaque groupe désignant un nombre de membres proportionnel à son effectif, et l'assemblée se bornant à enregistrer les désignations faites.
124. r) Bèglement des Chambres. — Le règlement, c est l'ensemble des dispositions qui déterminent l'ordre et la méthode de travail des Chambres.
Il a une grande importance constitutionnelle, car il assure le jeu des pouvoirs politiques. La preuve en est dans ce fait que cest par la réforme du règlement quon a tenté de remédier aux inconvénients du régime |>arlementaire, aux abus de l'initiative individuelle des députés, à la multiplication des amendements qui retardent les débats et grossissent les dépenses du budget. Donner au pouvoir exécutif le soin de le rédiger, ce serait lui permettre d'étouffer les interpellations et l'initiative parlementaire. Il faut donc, pour être libre, que la Chambre l'établisse elle-même.
Le règlement détermine l'organisation intérieure (division en bureaux, commissions) et la procédure des propositions et votes des lois.
Il fixe les peines disciplinaires qui peuvent frî\pper les membres turbulents : rappel à l'ordre et rappel à l'ordre avec inscription au proces-verbal prononcés par le Président seul, censure et censure avec exclusion temporaire prononcées par le Président avec lassentimenl de la Chambre et emportant privation dune partie de l'indemnité, entln détention temporaire dans un local sjK'cial.
125. rf) Police intérieure. — Les Chambres doivent être protégées contre toutes menaces extérieures delà part du gouvernement ou du public, menaces qui jiourraient peser sur leurs délibérations. Si elles demandaient cette protection au gouvernement elles se trouveraient à sa diserétion : l'Fxécutif pourrait refuser
de les protcgor pour les conlraindrc^ d'obéir à lénieute ou au contraire, sous le prétexte de l(>s proléger, en arrêter les membres <»u les disperser, en un uk»! fair<' un coup d'Etat.
Pour obvier à ces dangers, onl (Hé posées les deux règles suivantes :
1" Chaqmi Ch(tmhri' peut /t/c/idrc direct einant ou jxir /'of^nne de non président les mesures nécessaires poni- assurer sd sécurité et la liberté de ses délibérations.
r,e Président ou les questeurs, s il leur a donné délégation, ont il leur disposition une force arnuM- permanente. De plus, ils peuvent requérir tout autre force militaire pour expulser des pertubateurs de lenceinte du palais oii siège l'assemblée et même des abords du palais. Il est difficile cependant de concilier ce droit donne' aux Présidents des ('lianibres par la loi du 22 juillel 1879 avec le droit constitutionnel du PrésidenI de la République de disposer de la force armée (n° 148).
2'' Aucune autorité civile ou militaire ne peut pénétrer dans
Penceinte du palais législatif pour ij accomplir des actes de sa
fonction (jue du consentement de l'assemblée qui y siège onde
son président.
Ainsi, un crime uu un délit sont-ils commis dans l'enceinte du palais soit par un député qui frappe un membre du gouvernement (1906), soit par un particulier qui lance une bombe dans l'assemblée (1893). ou bien un crimiTiel se réfugie-t-il dans le palais? l'autorité judiciaire doit demander l'autorisation au Président de venir arrêter l'auteur du crime ou du délit.
126. e) Les séances. — l^e lieu, la date, l'ordre du jour et le caractère public ou s,ccret des séances doivent être librement fixés par la Chambre pour que celle-ci puisse assurer sa sécurité contre les dangers extérieurs.
Cependant la ville où siègent les Chambres a été déterminée par la ici du 22 juillet 1879 f{ui a transporté ce siège de Versailles où il avait été fixé pai' crainte des émeutes parisiennes, à Paris où sont réunies toute.^ les administrations publi<(ues. Mais, dans Paris, le Sénat et In Chambre peuvent siéger où ils veulent : le premier se réunit habituellement au palais du Luxembourg et la .seconde au Palais Bourbon. Le Sénat, quand il siège comme ILiute Cour de justice peut, pour se soustraire aux manifestations politiques qui accompagnent souvent la réunion de la Haute Cour, tenir ses .séances dans une autre ville.
D'autre part, si chaque chambre est maîtresse de son ordre du jour, en fait celui-ci est fixé par une Conférence des présidents des grandes ron)missions et des groupes pailementaires et le gouvernement délègue un de ses membres à cette conférence.
la publicité des délibérations dos représentants est dans l'esprit du régime représentatil'car la nation doit pouvoir contrôler le travail de ses représentants. Klle donne d'ailleurs plus d'autorité à ces délibérations en y faisant participer par la pensée tous les citoyens.
La publicité est assurée par deux niuyens. F^lle Test d'abord par la jjré-<eiice du [julihc aux débats, dans une tribune qui lui était jadis librement ouverte et qui ne l'est plus maintenant, depuis l'attentat anaichiste de 1893, qu'aux porteurs de cartes signées d'un député ou d'un sénateur. Elle l'est surtout par la puhlicufioii dea débats. La publication officielle est assurée par le compte-rendu /'/( cxlfii-so rédigé par le service sténographique et inséré au Journal officiel et par le compte-rendu analytique rédigé et publié par le service des secrétaires rédacteurs. La publication privée est libre pour tous les journaux qui peuvent reproduire les débats sans encourir de responsabilité (v. n' 35).
Cependant chaque Chambre a le droit de sousti'aire à la publicité certains débats qui ne pourraient être divulgués sans danger pour le pays. Elle peut se constituer en comité seo'et sur la demande d'un certain nombre de ses membres fixé par le règlement. Cette décision a pour effet, non seulement d'exclure le public des tribunes, mais encore de supprimer tout compte-rendu officiel des débats et d'en interdire la publication aux journaux. La Chambre et le Sénat pendant la guerre, eu 1916-1917, pour obtenir du Gouvernement des renseignements sur la situation militaire, ont tenu un certain nombre de séances secrètes: celles-ci n'ont eu pour résultat que d'inquiét«r l'opinion publique et d'affaiblir le Gouvernement sans maintenir un véritable secret; les débats en ont d'ailleurs été publiés depuis en vertu d'une résolution de la Chambre du 10 octobre 1919.
f) Un budget spécial de df^penses auxquelles ])ourvoient des fonds de l'Rtat et un lég'er ])ré]èvement sur l'indemnité parlementaire est réglé par chaque assemblée sans rintervcntion du GouveriK^ment et esl administré ])ar les questeurs et par une Commission de comptabililé.
Section III. — Attiuiutions du Paklkment
V21. IvC ParlenKMit a pour mission ])rincipale de voter les lois. .\ussi donne-t-oii g(''néralemenl le nom de « lois ■)■> à tous les actes du Parlement et de « Pouvoir législatif » à lensemblc des deux Chambres.
Cepend.iiit, il esl des règles gc-nérales et imp(''ratives qui sont ('•dictées par des autdi-ili'-s autres que le Parleuu^nl. tels les règle-
meiits 11'' <)."i . Seules lés dispositions i^ciii-rnlos qui pru-tent une atteinte aux droits individuels ;1ibcrtés. ijropriété) j)ar Iflablisscuient de ])cines. do juridictions, dinipôts nouveaux, doivent être prises par les Ciiambrcs. Ainsi un décirl du chef de IKtat ne {)eut créer une peine pour sanctionner les règles quil édicté. Inversement les Chambres font des actes autres que les lois : elles prennent les décisions qui ont une importance exceptionnelle poTir la politique intérieure et extérieure du pays. C est ainsi qu'en outre de leurs attributions législatives elles exercent des allril>utions de contrôle sur le gouvernement, des attributions financières et administratives, des attributions juridictionnelles <jue nous étudierons successivement.
.:; 1. — Attributions législatives
128. !-<' Parlement fait les lois, i"esf-à-dire les règles générales el impéralives.
(.est pourquoi il peiii ('gaiement en empêcher lapplicalion par une amnistie. L'amnistie est une disposition générale qui rend rétroactivement une loi inapplicable à certains faits et qui abolit toutes les c«jndamnations qu en vertu de celte loi ces faits ont provoquées.
L'amnistie est une mesure puliti<|Ue destinée à donner satisfaction au l)esoia d'apaisement qui se fait sentir dans les esprits après des luttes intérieures: au.ssi reçoit-elle application surtout en matière politique. Elle a pour effet d'etfaier les condamnations prononcées, d'arrêter les poursuites commencées et de rendre impossible celles qui ne sont pas encore entamées pour les faits qu'on amnistie pour les oublier. Par ià. elle se
lifférencie de la grâce accordée par le Président de la République
\'V.\. Procédure des lois. Toutes les lois sont successivement proposées, délibén'es et votées.
rti 1/initiative de la loi appartient à la fois au gouvernement et aux membres du Parlement.
J/initiative gouvernementale est exercée par le Président de la Hépubliqu(\ Celui-ci piésente un projet de /o/'par un décret qu un ministre contresigne et dépose devant l'une des Chambres.
1. initiative parlementaire se manifeste par des /no/iositinna
de loi et des (unendenienlx.
l.t * proposition.* ilf loi doivent être rédigées* par écrit : elles contiennent lin exposé des motifs et un dispositif par articles. Afin d'éviter à l'assem-
blée des débats inutiles sur des propositions fantaisistes on sans chances de succès, elles sont renvoyées à une commission d'initiative parlementaire qui fait sur elles un rapport préalable, sur la lecture duquel la Chambre décide que la proposition sera ou ne sera pas « /jr/^c en conai. délation ». Elles peuvent être, par la Chambre, dispensées de cette formalité par une (Uchiiation d'urgence d'ailleui's trop facilement accordée. La proposition déjà votée par une Chambre est même dispensée de plein droit, devant l'autre Chambre, de la prise en considération: il y a en effet présomption qu'elle est sérieuse.
Les Liinendemints sont des modifications au texte des projets ou propositions de loi dont la Chambre est déjà saisie. Leur usage donne souvent lieu à des abus: rédigés parfois hâtivement, ils peuvent troubler l'harmonie et la logique du texte proposé.
h) La délibération. Tout projet gouvernemental ef toute proposition parlementaire prise en considération sont renvoyés par la Chambre à une commission spéciale ou à une commission permanente qui font un rapport par 1 organe d un rapporteur. Afin d'éviter les décisions irrétléchies. toute loi proposée est l'objet de deux délibérations ou lectures successives à cinq jours d'intervalle. Mais la déclaration d'urgence dispense de la seconde lecture.
Pour hâter l'élaboration des lois pendant la guerre et éviter les critiques dirigées contre la lenteur de travail du Parlement auquel le Gouvei'nement demandait une véritable délégation du pouvoir législatif à son profit, la Chambre a institué le 17 janvier 1917 une procédure d'extrême urgence et de discussion iminédinfe.
c) Le vote est public dès qu'il ne s'agit pas de nomination de personnes. Il a lieu généralement par assis et levé, les membres de l'assemblée se levant ou demeurant assis suivant qu'ils veulent adopter ou rejeter la loi proposée. Quand le vote est douteux ou. si on le réclame, le scrutin se fait par bulletins blancs (adoption) ou bleus (rejet) ou même par scrutin public à la tribune avec appel nominal de chacun des membres.
L'appel nominal seul assure le vote personnel du représentant que l'on s'est en vain efforcé d'obtenir en 1909 à la Cliambre des Députés en exigeant des votants qu'ils aient signé une feuille de présence : mais il fait perdre beaucoup de temps à l'assemblée.
Les deux f/s^emh/éi .^ nnt . en principe, dex pnurr>ir't égaux, dès lors ce qui .se fait dans une chambre ne peut être l'objet d'une discussion dans l'autre. LTn projet de loi peut indifféremment être porté devant l'une ou l'autre (V. cependant n'^ 134 et 137). Dès qu'il est voté par l'une, il est transmis à Tautie ((ui peut librement UKidifier le texte proposé. La loi ii'exi.ste que quand le même texte a été adopté par le Sénat et la Chambre des Députés. Cette nécessité a des inconvénients. Les deux Chambres peuvent être d'accord sur le principe et avoii- des vues différentes sur
les détails d'application ou de rédaction. De là des retards parfois fort longs dans le vote de la loi qui fait la navette entre les deux assemblées. Il est vrai que la réforme en sera plus mûrie. Mais les deux Chambres peuvent nommer une commission mixte qui établira un texte transactionnel. La procédure parlementaire n'admet plus \^ caducité des propositions ou projets votés pai- la Chambre, lorsque celle-ci vient à être renouvelée intégralement.
;; 2. — Attributions de contrôle
130. Xotis avons vu que le contrôle des assemblées représentatives sur le g-ouvcrnenienl était de l'essence du rég-ime [)arlementaire. I.<\s Clianihres exercent celle mission tantôt par le moyen préventif des autorisations, tantôt par des moyens denfjuéte,
Prt'ventivcment. les Chambres peuvent empêcher le pouvoir exécutif d'engager le pays dans des aventures dangereuses : leur autorisation est nécessaire pour que le gouvernement signe un Iraité diplomatique grave ou déclare la guerre 'Y. n" 147 i. Le Sénat doit consentir à la dissolution de la Chambre des députés pour que celln-ci puisse être prononcée par le Président de la République.
Même quand le gouvernement a toute liberté pour agir, les deux Chambres peuvent s'informer des moyens employés par lui par des questions, des interpellations et des enquêtes.
131. 1" l-a (jnestion posée par un membre de la Chambre en séance à un ministre n est permise par le Président de l'Assemblée que si le ministre consulté consent à y répondre. Elle n'ouvre pas un débat général mais un simple dialogue entre le minisire questionné et le représentant questionneur. Elle n'est pas sanctionnée par un ordre du jour.
En outre des questions orales, des questions écrites peuvent être aujourd'hui posées aux ministres qui y répondent également par écrit, par la voie du Journal officiel.
Mais une question orale peut toujours être transformée par l'assemblée en interpellation.
132. 2' L iiiterpollatioii est une demande faite par un ou plusieurs membres de l'assemblée d'ouvrir un débat sur la politique générale du ministère ou sui- tel acte d'un ministre. Adressée aux ministres avec 1 autorisation du Président de la
Chambre, elle a des conséquences plus graves que la question : elle oblige le nninistre interpellé à répondre : elle permet à tout membre de rassemblée d'intervenir dans le débat ; elle est close et sanctionnée paj^ un ordre du jour pur et simple, un ordre du jour de conliance ou un ordre du jour de blâme ou de regrets. Elle équivaut donc à la mise en jugement dun ministre au point de vue politique pour un acte de sa fonction : Tordre du jour, c'est le jugement rendu : s'il blàmc le ministre, celui-ci est obligé de démissionner.
La nuiltipliciti^ et la fréquence des interpellations constitue un des inconvénients du parlementarisme : elles entravent l'activité des ministres et arrêtent le travail des Assemblées. Aussi s'est-on efforcé de restreindre le droit d'interpellation par la voie du règlement des Chambres: Tinterpellation doit être tormulée par une lettre énonçant son objet et adressée au Président de la Chambre: la date de sa discussion est fixée par l'assemblée sans que cependant l'interpellation qui porte sur la politique intérieure, puisse, par respect pour les droits de la minorité, être renvoyée à plus d'un mois; enfin la Chambre a fréquemment limité le nombre des séances (actuellement une par semaine, celle du vendi-edi) consacrées aux interpellations. Cette dernière mesure a, il est vrai, eu pour conséquence d'empêcher des interpellations sérieuses de venir eu temps utile ou de les faire traîner indéfiniment. On propose maintenant, afin d'abréger les deoats. de ne donner la parole qu'aux délégués des groupes pt)litiques.
133. 3 Lenquêto parlemoniairc peut devenir nécessaire pour que la Chambre exerce en toute connaissance de cause son droit de contriMe sur les actes du gouvernement.
Chaque Cliambre peut d'abord demander au gouveriuMiienl de lui communiquer toutes pièces et tous documents concernant une allaire déterminée. Les minisires accèdent à cette demande «»u refusent de le faire sous leur propre responsabilité.
Si la Chambre s'estime insullisamiuent éclairée par ces documents, elle peut déclarer qu il sera l'ait en son nom sur lalTaire une enquête, par une commission d'enquête dont elle nomme les membres. Ces informai ions peu\eal porlei' sur des ('leclions contestées, des affaires politiques, des ipiestions économiques, etc.
Les prérogatives des commissions d'enquête sont limitées par le principe de la séparation des pouv<jirs qui permet bien à la Chambre de contrôler le gouvernement ou les juges, mais non de se substituer cà eux. Dès lors, la commission peut bien interroger les fonctionnaires administratifs et judiciaires et exiger la communication des pièces quTls ont entre les mains, mais elle "ne peut faire elle-même des actes d'administiation ou des actes de juridiction tels que citer des témoins et les obliger à répondre sous la foi du serment, faire des perquisitions, etc..
La règle conipoite dos exceptions: 1' la commission d'onquêtc nommée
— IT.'i —
[xiur vérifier la ri'giilHrilé iliiiie éleclimi contestée constitue un véritable juge et. par suite, peut taire des actes judiciaires: 2 l'assemblée qui nitiume une coniniission d'eiKpiête peut lui conférer le pouvoii- d'obliger les témoins à comparaître et à répondre (loi 23 mais 1914) ; 5' une loi votée par les deux Cbambres peut toujoms donner à une commission d'eiu)uète toutes les prérogatives judiciaires.
Le contrôle peut s'exercer -""r pii-r<.<. l'est-à-dire dans les c<jmniissions, sur les docmnents communiqués par le Gouvernement, ou sur 'place, c'està-dire par des délégations de l'Assemblée qui se rendent sur les lieux où fonctionne le service public qu'il s'agit de contrôler. Mais le contrôle sur place n'a jamais fonctionné qu'en vertu d'une disposition législative. Durant la guerre, pour vaincre l'inertie de la bureaucratie militaire, le Parlement a voulu exercer directement son droit de contrôle sur les armées. nenon(,ai)t à le faire par une délégation spéciale, il l'a confié à ses commissions permanentes (Résolution de la Chambre du 27 juillet 1916). Mais l'exercice en fut paraly.sé par le Gouvernement et l'autorité militaire.
Les diffr'renls moyens de conlrùle <|uo nous venons d'étudier nont pas aux \o\\\ de tous la uiènie sanolion devant les deux Chand)res.
131^.1 asaiH'tioii (lu contrôle parloiiioiitairo sur le pouvoir
oxéculil eonsisle dans la mise en jeu de la responsabilité pénale, politirpu' <'l civile des ministres : pénale, juiisque ce ministre qui u commis des fautes lourdes peut être mis en accusation par la Chambre des députés et jugé par le Sénat V. n° 139 et suiv. et ihh\ : civile, puisque le ministre peut être poursuivi devant les tribunau.x en r<'paralion i\\\ pri'judice que. par sa faute, il a causé à IKtat '\ . n" 1.j7 : politique enfin, puisqu il peut j)erdre le pouvoir-, être coniraint de démissionner sur une marque de délianee manifestée par le Parlement.
(lejiendant. si les drux Chambres peuveni user des moyens de eoutri'de éludit's. on pense, en général, que le Sénat n"a pas le droit de contraindre un ministère à se retii-er j)ar un vote de blâme.
En principe, les deux Chambres ont des pouvoirs égaux. Pour déroger à cette règle, dit-on. il faudrait un texte formel. Or. tout au contraire, l'article 6 de la loi con.stitutioimelle du 25 février 1875 déclare; « Les mini.stres .«ont solidairemeiU responsables devant les Chambres. » Sans doute la pratique anglaise ne donne qu'à la Chambre des Communes le droit de renverser les cabinets, mais c'est qu'en Augletene la Chambre Haut^, formée de lords nommés par le roi ou tenant leur fonction de l'hérédité, n'est pas représentative; au contraire, le Sénat français est élu. Kn fait, des ministères se sont retirés devant un blâme du Sénat on ont déclaré qu'ils le feraient si le Sénat ne votait pas la mesure qu'ils demandaient.
Cependant, cette solution peut être la cause de crises politiques graves; •n cas de conflit entre les deux Chambres, un ministère soutenu par l'une
serait renversé par l'autre et inverseiueiit. Aucun nnuistére ne pourrait (lenienrer au pouvoir. C'est précisément parce que les deux Chambres doivent demeurer sur le pied d'égalité que le Si'iiat ne peut pas avorr le droit de renverser les ministres : il possède déjà celui d'autoriser le gouvernement à dissoudre la Chambre des Députés, tandis que celle-ci n'a pas la même prérogative vis-à-vis du Sénat. Le contrepoids de ce droit du Sénat, c'est, pour la Chambre, le droit de mettre eu jeu Ta responsabilité du Cabinet. L'équilibre est ainsi rétabli : il serait rompu au profit du Sénat dans le cas contraire. Ne voit-on pas d'ailleurs que. si le Sénat avait cette prérogative, il pourrait entrer en conflit avec le Cabinet et quand celui-ci lui demanderait une dissolution, la Chambre haute se trouverait juge et partie dans le conflit. Faut-il ajouter qu'il est dans la tradition du gouvernement parlementaire de suivre les insprrations de la Chambre populaire et non celles de la Chambre haute,, par l'e.xemple de l'Angleterre, de la Belgique et de nos monarchies constitutionnelles de 1814 à 1848. N'est-ce pas de ces dernières que sp sont inspirées nos constituants en votant les lois organiques de 1875 et en faisant seulement du Sénat l'élément modérateur, pondérateur, mais non prépondérant dans le Parlement?
Aussi, en fait, des ministères sont restés au pouvoir malgré le blâme du Sénat (exemple : ministère Freycinet 1880'.
Cependant, si le Sénat n'a pas le droit de renverser les ministères, il en a en fait le pouvoir, car son concours est nécessaire pour le vote des crédits et des impôts ; en le refusant, il met. nous allons le voir, les ministres dans l'impossibilité de gouverner. C'est ainsi que le Ministère Bourgeois, en avril 1896, dut se retirer devant le refus du Sénat de voter les crédits pour le corps ex])éditionnaire de Madagascai-.
!î 3. — Les attributions financières et administratives des Chambres
135. Ces attributions constituent ainsi encore indirectement un moyen d'action des assemblées représentatives sur le pouvoir exécutif. Elles répondent, de plus, au besoin de protéger les contribuables contre les impôts excessifs que le gouvernement pourrait être tenté d'établir et les dépenses exagérées auxquelles il pourrait vouloir se livrer. C'est même le vote de l'impôt quia tressé le berceau du gouveriu>ment représentatif. Encore aujourd'hui, les actes administratifs présentant pour le ])ays une importance exceptionnelle exig(Mit la col}nl)oi'alion du ParbMiient, parce que la nation place sa confiance bien ])lus dans les représentants qu'elle élit directement que dans le gouvernement sur lequel elle ne possède qu'une action indirecte. C'est pourquoi le
Parionicnt vole non seulement les lois d'impôts, le luid^ct, la loi dfs ('(niiptes. mais encore lait <erlains actes (J'adminislr.ilidn.
VMi. «/i les lois d'impôts soiU, par leur nature, de la compétence de lorgane N^gislalif. Aucun impôt ou taxe ne peuvent être établis sans le vote des représentants directs des contril)ual)lcs.
b, Le budget est, au contraire, un acte administratif: c'est nu acte (jui, d'une part applicpio les lois générales lixant l(\s impôts aux pr<''visions de recettes dont il ordonne la perception et. d'autre part, applique les lois organisatrices des services publics par les prévisions de dépenses dont il ordonn<' le paiement. Sans cet acte, aucun impôt ne pourrait être perc^u. aucune dépense ne pourrait être etïecluée (V. n" 21)5 et suivi.
Le vote du budget e.st entre les mains du Parlement un excellent moyen de contrôle sur la gestion du pouvoir exécutif et même constitue la sanction ultime de tout ce contrôle. En effet, le budget est annuel et spécialisé.
Lf budget e-<f nnniivl : malgré que les lois d'impôts soient permanentes, le budget autorise annuellement la perception de ceux-ci. Si un ministère ne consentait pas à se retirer devant un vote de blâme, le Parlement pour. rait refuser de voter le budget. Les ministres n'auraient plus le droit de percev(jir les impôts qui pourraient être refusés par les contribuables; ils n'auraient plus les moyens de payer les agents administratifs qui, dès lors, n'assureraient plus le service: ils seraient obligés matériellement de céder la place.
Le budget tst ■■<pécîàli''é. c'est-à-dire qu'il afïecte des crédits aux différents services publics par ministère et même par chapitre, avec interdiction aux ministres <ropérer des virements d'un service à l'autre. Dès lors. en augmentant ou en dimiimant le crédit de tel service, les Chambres obligent le gouvernement à le développer ou à le restreindre. Elles abusent même souvent de ce moyen pour réaliser des réformes par voie budgétaire et tenter, sans droit, de supprimer un service organisé par une loi permanente.
c La loi des comptes c est lacle du Parlement qui. après vérification des dépenses de chaqiu' biulget aniuiel. en approuve définitivi-ment l'exécution. Le Parb'ment contrôle ainsi la façon dont cliaque ministre a ordonné les dépenses de son mim'stère et il peut à celle occasion mettre en jeu la resi)onsabilité ministérielle V. n» 242 . Il est vrai que le vote de cette loi. intervenant plusieurs années après l'exéi-ution du budget, est généralement accordé' à des ministn-s autres que ceux (pii ont procuré celte exécution.
