Conseil des Ministres et Conseil de Cabinet. — l>a

réunion des ministres constitue un organe unitaire du gouvernement qu'on appelle, nous lavons vu. lo Cabinet. Celui-ci a pour chef en Angleterre le Premier ministre et en France le Président du Conseil qui dirige la politique générale du gouvernement et exerce un certain contrôle sur chacun des ministres pour assurer la coordination nécessaire de l'activité gouvernementale.

Le Président du Conseil, étant en même temps à la tête d'un dépai'tement ministériel, est généralement assisté d'un sous-seci'étaire d'Etat ou d'un secrétaire général de la Présidence du Conseil chargé des services permanents créés depuis quelques années pour coordonner l'action des divers ministères.

Les ministres se réunissent pour délibérer sur les affaires gouvernementales sous deux formes : en Conseil des Ministres et en Conseil de cabinet.

Le Conseil des Ministres est présidé par le Président de la République. Non seulement il traite des questions de politique générale, mais encore il est saisi de certaines affaires pour lesquelles il doit donner un avis au chef de lEtat. (]elui-ci rend sur ces questions un « décret en Conseil des minisires » et insère, dans le visa du décret, la formule « le Conseil des ministres entendu ».

Tantôt l'avis de rassemblée des ministres ne vaut que comme conseil ; le Président de la Républfque peut ne pas le suivre : il en est ainsi pour la nomination et la révocation des Conseillers d'Etat, pour la convocation du Sénat en Haute Cour en vue de juger une persoiine quelconque inculpée d'attentat contre la sûreté de l'Etat, pour la dissolution d'un Conseil municipal, etc.. Tantôt, au contraire^, l'avis formulé par le Conseil des ministres s'impose au Président. Il en est ainsi dans tous les cas où il s'agit de prendre une mesure grave qui pourrait être préparatoire fl'un coup d'Etat ou (|ui déroge aux règles essentielles du gouvernement représentatif: ouverture de crédits extraordinaires ou supplémentaires, ou décla. ration d'état de siège en l'absence des Chambres.

En cas de vacance de la Présidence de la République, le Conseil des Ministres est investi du pouvoir exécutif.

Le Conseil de cabinet est préside par le Président du Conseil

ol siogo hoi-s do la pn-soncc thi Pi'(''si(J(.'iil de la liéjnil>liqiie. Il peut délibérer «ur loulos les afl'aires du gouver/ienienl pour lesquelles la présence du Président de la République n'est pas nécessaire. Il prépare en ^('uéral les décisions qui seront j)rises en Conseil des ministres. I.e Minisire de la justice est vice-président du Conseil, non en vertu d'un texte mais par suit(^ d'un usage consacré depuis un d^ii-siècle.

Durant la Guerre, à raison des critiques parlementaires dirigées contre rinactivité d'un ministère trop nombreux, en vue de concentrer les pouvoirs de décision dans tous les services intéressant la défense nationale, fut institué en Angleterre, puis en France un Cmnité de Guerre (D. 13 déc. 1916) ne comprenant chez nous que cinq ministres (Aff. étrangères. Guerre, Marine, Armement. Finances). Mais successivement y prirent siège d'autres ministres ce qui lui fit perdre sa raison d'être. Ce Comité prenait des décisions engageant la lesponsabilité du Cabinet tout entier.

B. — Attributions individucllrs

Les ministres sont à la fois des membres du gouvernement et

les chefs administratifs de leur ministère.

Cependant, à diverses époques, le Cabinet a compris des ministres, membres du Gouvernement sans éti'e chefs administratifs d'un ministère déterminé. Sous le Second Empire un ministre d'Etat fut chargé des rapports du Gouvernement avec le Parlement (D. 22 janv. 1852). Au début de l'évolution vers le régime parlementaire, furent institués des ministre.-: .*<-//(.< porte feiiitle pour défendre devant les Chambres les projets du Gouvernement (1). 24 nov. 1860). Mais les attributions de ceux-ci furent en 1863 confiées au Ministre d'Etat. Les uns et les autres sans avoir la direction d'aucun service public prenaient part aux délibérations du Conseil. La Guerre de 1914-1919 a fait revivre un moment les « ministres d'Etat », notamment dans le Cabinet Briand du 29 octobre 1915; ce ne furent en réalité que des ministres sans portefeuille dont la nomination avait pour but de fortifier la situation parlementaire du Cabinet et d'y permettre la représentation de tous les partis politiques. Mais aujourd'hui tous les ministres sont à la fois membres du gouvernement et chefs d'un ministère.

Ils ont donc des attributions politiques et des attributions administratives.

153. Leurs attributions politiques sont les suivantes : \° Le contreseing- : tout acte juridique du Président de la R(''publique doit être, a peine de nullité, contresigné par un ministre. Ainsi même l'acte de nomination d'un nouveau Président du du Conseil est contresigné par son prédécesseur et la nomination des autres ministres par li' Président du ('onseil.

Colle formalilé scrl non seulemenl à corlifier la signature du Président delà Héi)ul)lique, mais surloul à déterminer le ministre qui prend la responsabilité polili(|ue de Tacte du chef de l'Etat. Le contreseing est donni' i)ar le ministre du département duquel dépend l'objet du décret ou même par plusieurs si lObjet inté-resse différents départements ministériels.

2' Le droit d'entrer aux Chambres el lé droit d'y prendre la parole, toutes les fois qu'ils le demandent et au moment choisi par eux, est donné à tous les minisires, même à ceux qui ne sont pas membres du Parlement. C'est là une nécessité de la collaboration des pouvoirs cl de l'interdiction au Président de la République de prendre part aux débats parlementaires. Ce sont les ministres qui viennent lire les messages du Président, répondre aux questions el interpellations, discuter les lois. Pour ce dernier objet, ils peuvent même se faire assister de com/uissai/es (hi guin'eriieîîient.

Ceux-ci sont des fonctionnaires administratifs dont la compétence technique est souvent nécessaire au ministre pour suivre les débats d'un projet. Ils sont nommés par décret pour prendre part à la discussion d'un projet déterminé. Ils ne peuvent l'être régulièrement pour répondre à nne question ou interpellation. Ce sont, en effet, de simples auxiliaires du ministre sans initiative et sans responsablité.

154. Les attributions administratives des ministres sont relatives à la nomination de fonctionnaires, à l'exercice du pouvoir hiérarchique sur tous les agents ressortant de leur ministère, à la représentation de l'Etat pour l'ordonnancement des dépenses publiques (délivrance des mandats . à la signature des marchés et contrats.

Ils les exercent sous forme d'ar/'êtèft. de décisions, (i'instj'iictioiis personnelles à un fonctionnaire ou de circulai/ es adressées à tous les agents d'un service el (jui s'imposent à ceux-ci, mais non aux particuliers ni aux tribujiaux. En effet les ministr(>s n ont pas de pouvoir réglementaire.

En outre, le ministre exerce parfois des attributions juridictionnelles, l^endant longtemps on a pensé que c'était à lui que devaient être portes tous les procès administratifs qu'un texte ne déférait pas h une autre juridiction (V. n" 283). Cette jurisprudence a été abandonnée et le ministre ne juge plus que certaines élections administratives: ainsi le Ministre de l'Instriiction publique statue sur les contestations soulevées par les élections au Conseil supérieur de l'in.struction publique, au Coni'eil académique, au Cou.seil départemental de l'Enseignenient primaire.

?; 3. — Responsabilité des ministres

Cette rosponsahililr jieul rire pénale, politùjiie uu civile.

l.»5. I-a responsabilité pénale e^sl la plus aneieniuî dans la formation historique du gouvernement parlementaire (V. n" 84). Nous avons montre (jue dans la Constitution aelucllc les ministres peuvent, pour tous d(>lits. être renvoyés par le ministère public devant les tribunaux de droit commun (cours d'assises et tribunaux correctionnels) où ils se vem)nl, pour des laits prévus par le Code, infliger les peiiuîs édictées par la loi. En outre, la Chambre peut les mettre en accusation et les l'aire juger par la Haute Cour pour crimes commis dans lexercice de leurs fonctions, crimes dont la Haute Cour détermine les éléments et fixe la peine (V. n" 140).

lôG. I.a responsabilité politiqnt* consiste dans la perte du pouvitir. C'est sur elle que repose; tout le gouvernement parlementaire. Elle est mise en jeu par des inlerpellalions sinon devant le Sénat du moins devant la Chambre des députés ("V. n"'132 et 134) pour tous actes du Président de la République, des ministres eux-mêmes et de leurs agents subordonnés. Le vote par la (.hambre d'un ordre du jour de blâme ou de refus de confiance doit provoquer la démission du ministère. Si ce dernier résistait, la Chambre pourrait lui refuser le budget et tout crédit pour l'cmpècher de gouverner et le cas (^chéant, le mettre en accusation pénale.

Cette responsabilité est coUective et solidaiie ou bien individuelle. Tout le cabin(4 est resjionsable des actes de jxilitique générale du gouvernement : chaque ministre est resj^onsable de ses actes personnels, f.a distinction est délicate, car un acte est individuel ou collectif suivant ((uil a été ou non diseuti' en Conseil : en fait, la diUicnllf' est tranchée par les déclarations du Président du (Conseil qui d('savou(! le ministre attaqué ou se solidarise avec lui.

Vu. I.a responsabilité civile, c Csl l'obligation de rc-parer le préjudice causé.

Cn ministre peut, par un acte de sa fonelion. faire tort à un particnliei- f»u même à l'P^tal. Des textes (>l récemment encore la

loi do finances de 1021 (art. 108) alUrmcnl par exemple leur responsabilité personnelle pour dépassement de crédits, c'est à dire dépenses illégales. Mais, la procédure de ces poursuites civiles n'étant pas organisée, on ne peut qu'appliquer aux ministres le droit commun des fonctionnaires et ils doivent être poursuivis devant les tribunaux judiciaires pour fautes personnelles, ou provoquer des actions contre l'Etat devant les tribunaux administratifs par leurs fautes de service fV. n° 295).

S'agit-il d'une faute préjudiciable à un particulier? Un principe général de droit veut que tout fait de l'homme qui cause à autrui un dommage obligé celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer (art. 1382, Code civil) ; aussi admet-on, en Angleterre, <|ue le particulier lésé peut librement attaquer le ministre. Mais cette liberté permet des poursuites vexatoires de la part d'adversaires politiques. C'est pourquoi beaucoup de régimes et notamment des lois révolutionnaires ont subordonné les poursuites civiles à l'ouverture des poursuites pénales ou à l'autorisation du Corps législatif. La Constitution de 1875 et les lois actuelles sont muettes sur la question.

Dès lors les uns ont conclu qu'on ne pouvait jamais poursuivre un ministre. Ce serait contraire au principe de l'égalité des citoyens devant la loi.

D'autres pensent que la poursuite n'est possible que quand l'action pénale est intentée. C'est transposer, sans droit, le système de 1791 dans le régime actuel.

D'autres enfin appliquent le droit commun des fonctionnaires ("V. n" 295). C'est le système le plus rationnel. Mais, en l'absence d'une jurisprudence établie, la poursuite d'un ministre reste une entrepri.se téméraire de la part d'un administré.

S'agit-il au contraire d'une faute préjudiciable à l'Etat? Les difficultés ne sont pas moindres. Si le fait constitue un délit, il n'est pas douteux que les tribunaux judiciaires en peuvent connaître. S'il s'agit seulement d'une faute administrative tel qu'un engagement de dépenses sans crédits, j'appliquerais encore le droit commun des fonctionnaires. Mais il est à craindre que, d'une part, les tribunaux judiciaires ne se déclarent incompétents parce qu'il s'agit d'un fait administratif, et que, d'autre part, 'e Conseil d'Etat refuse de statuer parce qu'il ne peut être saisi que par -les arrêtés de débet: or, ceux-ci peuvent être délivrés contre les comptables de l'Etat, mais non contre les ordoiniateurs que sont les ministre^. (V. n" 241).

Des projets de lois destinés à remédier à cette situation sommeillent dans les cartons des Chambres.

Les organes du gouvernement, Président de la République et ministres, sont on même temps les chefs de l'.Xdministration qu'il nous faut maintenant étudier.

CIIAPITIII'. V