L'adjudication. — Pour obtenir le moindre prix

tout marché de travaux publics doit en principe être passé avec

publicité et concurrence parle procédé de l'adjudication.

L'administration fait connaître par des affiches et insertions dans les journaux que tel travail est décidé. Elle fixe les conditions de ce travail dans un cahier des charges. Elle invite les entrepreneurs à lui adresser sous pli cacheté une .<oiimissioii ou lettre indiquant le rabais qu'ils consentent sur les prix prévus par l'administration. Au jour fixé et en public, les soumissions sont ouvertes, l'administration déclare adjudicataire l'enpreneur qui a offert le plus fort rabais, si d'ailleurs cet entrepreneur présente des garanties de capacité (certificats) et de solvabilité (cautionnement). Le marché est alors passé entre l'adjudicataire et le représentant de la personne administrative intéressée et approuvé par l'autorité chargée du contrôle. Les soumissionnaires évincés ont qualité pour demander, par le recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat, l'annulation de l'approbation d'une adjudication irrégulière.

Ce n'est que quand l'adjudication n'a donné aucun résultat ou pour les travaux secrets, urgents ou de peu d'importance, que les agents administratifs peuvent passer des marchés de gré a gré.

214. Contrôle et surveillance. — D'autre part, pour éviter les malfaçons, l'administration a un droit de surveillance et de contrôle sur l'entrepreneur ou le concessionnaire.

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L'étendue de ses pouvoirs est tixéc non soulenientdanslecv//</e/des charges spécial an travail exécuté mais encore dans un Cahier des cia/iscs et conditions générales. C(;lui-ci, dressé dans chaque service public important, réglemente tous les marchés passés par le service, précise les obligations de l'entrepreneur, lixe l'époque du paiement des ouvriers, assure l'exercice du privilège des ouvriers et fournisseurs de matériaux sur les sommes dues par l'administration à l'entrepreneur, met à la charge de l'entrepreneur, les soins médicaux dûs aux ouvriers non seulement pour accidents, mai» encore pour toutes maladies occasionnées par les travaux, elc. Si l'entrepreneur n'exécute pas le travail dans les conditions prévues de temps ou de qualité, Tadministration peut prononcer elle-même, sauf recours au Conseil de préfecture : 1° la mise en régie, c'est-à-dire charger sous son contrôle un autre entrepreneur d'achever les travaux pour le compte du premier et aux risques de ce dernier; 2° la résiliation du marché avec réadjudication et obligation pour le premier entrepreneur de payer la différence entre le premier prix et le second si celui-ci est plus élevé. Enfin elle procède à la réception des travaux quand ceux-ci sont terminés.

Le contrat est d'ailleurs subordonné à la nécessité de l 'exécution du service public et les contractants sont censés n'avoir prévu que les éventualités normales, mais non les cas de forces majeure, les hausses excep tionnelles de matières premières dues à de nouveaux droits de douane, à la guerre, ou à la hausse des salaires ouvriers à la suite d'une intervention de l'administration ; dans ces liypothèses l'entrepreneur peut, d'après la jurisprudence du Conseil d'Etat, demander la revision des clauses financières de son contrat (V. n" 188).

Les concessions de chemins de fer d'intérêt général ont été les plus importantes des concessions de travaux publics : elles ont fait naître un capital énorme pour la gestion d'un service public étroitement lié au développement de la richesse nationale.

Des pays (Angleterre, Etats-Unis) ont laissé construire les chemins de fer par des entreprises privées demeurées propriétaires de la voie rju'elles exploitent : celles-ci n'ont édifié que des voies immédiatement rémunératrices, deshéritant les régions pauvres dont le développement est arrêté, et, si leur exploitation industrielle est moins- onéreuse qu'une exploitation administrative routinière, prodigue ou négligente, elles règlent en réalité par leurs tarifs la circulation et par suite la production et la consommation nationale.

D'autres pays (Belgique, Prusse) ont au contraire fait construire et exploiter les chemins de fer par l'Etat: d'une part, l'administration privée de grandes compagnies n'aura pas <le procédés différents de ceux de l'Etat pour la construction et l'exploitation et par suite, ofiFrira les mêmes inconvénients ; d'autre part, le tracé de cet outil national doit

être effectué dans l'intérêt général qui peut exiger la construction lignes non immédiatement rémunératrices pour faire naître des industries dans des pays pauvres; enfin l'Etat ne peut se dessaisir de la maîtrise des tarifs de transport par voie ferrée qui règlent toute l'économie nationale.

La France au xix' siècle a adopté un système mixte en faisant généralement construire les chemins de fer par des concessions de travaux publics et en les faisant exploiter par des concessions de service public :

a) l'Etat trace toujours la voie et la fait entrer dans le domaine public ;

b) il en construit parfois V infrastructure (terrains, terrassements, ouvrages d'art, etc.); plus généralement, il concède la construction, infrastructure et suprastructure (ballast, rails,, gare, etc.), à une compagnie qui exploitera la ligne pendant un temps déterminé;

c) la concession est accompagnée d'un cahier des charges et de conventions financières qui fixent les obligations respectives des parties: l'Etat contrôle les tarifs; il subventionne les compagnies par des garanties d'intérêt au capital-actions et au capital-obligations et ses avances ellesmêmes productives d'intérêt sont remboursables et gagées sur le matériel d'exploitation; à l'expiration de la concession, les ouvrages publics et leurs accessoires feront retour gratuitement à l'Etat qui en outre rachètera le matériel à dire d'experts en suivant des règles forfaitaires.

Ce système n'a été établi qu'après des tâtonnements multiples consécutifs à des crises économiques et qui ont orienté le régime vers l'étatisation.

Avant 1842, toute liberté fut laissée à l'initiative privée; on n'apercevait pas encore l'intérêt public que devaient présenter les chemins de fer.

Dans une seconde période qui voit construire les grandes lignes partant de Paris, l'Etat intervient: la loi du 11 juin 18^2 lui remet le tracé des lignes à construire comme travaux publics et le soin d'en édifier l'infrastructure; puis elle fait concéder l'exécution de la suprastructure et l'exploitation pour une période assez courte. Les plus gros risques incombaient donc à l'Etat, les compagnies concessionnaires virent leurs bénéfices assurés et la faveur du public livra leurs actions à une spéculation effrénée. La crise économique de 1847 et la crise politique de 1848 ruinèrent des compagnies qui ne trouvèrent plus de crédit pour l'exécution de leurs travaux.

Les trop nombreux concessionnaires furent alors groupés en six grandes compagnies (1851) qui reçurent des facilités pour l'amortissement des capitaux engagés, pra' rcxtciision de leurs concessions à une durée de 99 ans. Le remède fut insuflisant et. pour obtenir de nouvelles lignes, l'Etat dut venir en aide aux concessionnaires.

Dans une troisième période qui s'ouvre avec les conventions de Franquevillc (L. Il juin 1859) l'Etat organise le régime de la concession pour la construction avec association pour l'exploitation. D'une part, pour assurer la construction d'un deuxième réseau constitué sui'tout par des lignes transversales, il prête son crédit aux compagnies en garantissant un certain intérêt aux capitaux engagés dans la construction et l'exploitation des nouvelles voies et même des anciennes; il stipule d'ailleurs le remboursement de ses avances sur les bénéfices dépassant les dividendes et intérêts garantis et s'assure encore un partage éventuel df" Iténéfires dépassant un certain chiffre. Mais 1« développement indus-

triel et commercial qui suivit la guerre de 1870 et les excédents budgétaires (juviirent le champ à de vastes conceptions dont la principale manifestation fut le plan Freycinet de 1879. La crise financière de 1882, frappant le crédit de l'Etat, permit aux compagnies plus prospères d'imposer à ce dernier, pour l'exécution d'un plan même plus modeste, de nouvelles conventions.

Cette nouvelle période qui s'ouvre par les Conventions de liiSS (L. 20 nov. 1SS3) associe plus étroitement encore l'Etat et les compagnies. ' D'après ces conventions sans doute, les compagnies prennent l'exploitation de lignes rachetées d'intérêt médiocre et en construisent de nouvelles. Mais elles limitent leur risques dans la construction et dans Texploitation à un maximum forfaitaire; l'Etat fournit donc des .si/6n-ntions indéterminées, en outre de la garantie d'intérêt.

Ue ce chef, la dette des compagnies s'est augmentée; pour l'une elle s'est élevée jusqu'à la valeur de son matériel qui était le gage de la créance de l'Etat: elle a motivé le rachat de la compagnie de l'Ouest (1908).

La réquisition des chemins de fer par l'autorité militaire pendant la guerre de 1914-1919 et. à la suite de celle-ci. la hausse du charbon et de la main-d'œuvre (salaires du personnel) accroissant le coefficient d'exploitation, ont aggravé la situation des compagnies et fait naître de nombreux litiges entre elles et l'Etat. Le rachat et l'exploitation en régie directe ne pouvant être efl'ectués par l'Etat obéré, l'exploitation en régie intéressée étant écartée, de nouvelles conventions sont devenues nécessaires.

Elles ont été réalisées par la loi du 29 octobre 1021. Elles coordonnent Texploitation' des divers réseaux par l'institution d'un Conseil supérieur des chemins de fer (dans lequel sont représentés les compagnies concessionnaires, le personnel et les usagers du commerce, de l'industrie et de l'agriculture) et d'un Comité de direction. Elles établissent une solidarité financièri des divers réseaux par l'institution d'un fonds commun dans lequel les compagnies privilégiées verseront leurs excédents de bénéfices et les moins favorisées puiseront pour couvrir leurs déficits. Cependant, pour éviter une gestion désintéressée, elles accordent aux compagnies qui feront des bénéfices une frime de ç/estion à partager entre la société et son personnel. Les pouvoirs du Ministre des travaux publics stmt renforcés jusqu'à lui permettre d'imposer l'exécution de travaux ou l'abaissement de tarifs spéciaux. Enfin elles liquident les situations litigieuses et fixent le prix du rachat du matériel en fin de concession forfaitairement, d'après son ancienneté.

Le régivic administratif des chemins de fer concédés est maintenu : ( haque compagnie bénéficiaire d'une concession de travaux publics ou sur Je domaine public est contrôlée: 1° le contrôle technique appartient au Ministre des travaux publics qui approuve les travaux et surveille l'entretien des voies et du matériel; le contentieux de ces travaux publics ressort naturellement du Conseil de préfecture, mais le contentieux de l'exploitation e.st judiciaire (V. n" 188) ; 2° le contrôle financier s'exerça sur les comptes arrêtés par le Ministre, pour déterminer les obligations respectives de l'Etat et des compagnies, et sur les émissions d'obligations ; 3° le contrôle commercial donne au Ministre compétence pour arrêter les horaires des trains et homologuer les tarifs; 4° enfin, la police (/énérale des voies ferrées est assurée par les commissaires de surveillance administrative placés sous l'autorité du Ministre.

Les litiges suscités par l'exécution des contrats de transport vis-a-vis du public demeurent de la compétence de l'autorité judiciaire, même au cours de la réquisition des réseaux par l'autorité militaire.

Le réseau des chemins de fer de l'Etat a été constitué par le rachat des lignes exploitées par des compagnies qui avaient fait faillite (L. 18 mai 1878) et s'est augmenté du réseau de l'Ouest racheté en 1908 (L. 13 juillet 1908). Il est exploité en régie directe, doté de la personnalité civile, et de l'autonomie financière par un budget annexe spécial ; mais il est placé sous l'autorité du Ministre des travaux publics qui l'administre par l'organe d'un directeur et d'un Conseil de réseau. Bien que ce réseau constitue un service public, les litiges suscités par l'exploitation vis-à-vis du public ou vis-à-vis des employés sont, en vertu d'une disposition formelle de la loi, de la compétence des tribunaux judiciaires (L. 21 mars 1905 (V. n° 269).

I/exécution des travaux publics donne aussi à l'administration des droits et lui impose des obligations vis-à-vis des particuliers, soit que ceux-ci bénéficient de l'opération, soit qu'ils en éprouvent des dommages.

§ 2. — Les bénéfices procurés aux particuliers par l'exécution des travaux publics.