LES SERVICES FINANCIERS : LE BUDGET ET LES IMPOTS
232. Les services financiers. — La gestion des services entraîne do grosses dépenses. Le gouvernement et l'administration ne peuvent y pourvoir qu'en exigeant des individus les sommes d'argent nécessaires ou impôts. L'impôt n'est légitime
quautant qu'il est indispensable et bien employé. Cette nécessité apparaît par le programme de dépenses et de recettes que dressent les personnes administratives : ce programme c'est le budget. La perception et lafrectation des deniers publics dont le chiffre total s'élève chaque année, depuis la guerre, à près de vingt cinq milliards, doivent être réglementées de manière à assurer le recouvrement certain des impôts et à éviter le gaspillage dansles dépenser : de là les règles de la comptahilité publique et celles du contrôle de l exécution du budget. Enfin l'équité commande de répartir la charge des services publics entre tous les individus de la nation : c'est l'objet du système fiscal.
Section T. — Le Budget.
Le budget, c'est l'acte par lequel sont prévues et autorisées les dépenses et les recettes de l'Etat pour une année.
233. Préparation et vote du budget. — Il est préparé par le gouvernement. Chaque ministre établit les prévisions de dépenses pour son ministère et les envoie au ministre des finances : celui-ci, après avoir centralisé les tableaux de chaque ministère, dresse seul le projet do recettes. Le projet général de budget, ap};'rouvé par le Conseil des ministres, est, au nom du Président de la République, présenté au vote de la Chambre des Députés.
Nous avons vu que le vote de l'impôt était historiquement et politi- -quement l'attribution la plus importante du Parlement : c'est la nécessité d'obtenir l'assentiment des représentants des contribuables à l'établissement des nouveaux impôts qui a obligé la royauté à convoquer les Etats généraux en 1789 et provoqué la Eévolution française; cette fopction du Parlement constitue pour lui le meilleur moyen de contrôle sur le Gouvernement : les Chambres peuvent développer ou i-estreindre les services publics en augmentant ou en diminuant les crédits aft'ect«s à chacun d'eux; elles peuvent, par le refus du budget comme en 1877, sanctionner la responsabilité politique des ministres en leur retirant le moyen de gouverner.
Le budget est d'abord voté par la Chambre, puis par le Sénat ("V. n° 137) : dans chaque assemblée il est procédé d'abord au vote des dépenses, puis à celui des recettes. C'est qu'en effet l'impôt n'est nécessaire que dans la mesure où il est indispensable pour payer les dépenses publiques.
Dans le budget départemental et le budget communal, au contraire, le vote des recettes précède celui des dépenses, parce que les ressources du département et de la commune ne sont pas illimitées : le maximum de centimes additionnels est fixé par le Parlement pour le premier et par le Conseil général pour la seconde, il ne peut donc être dépensé au delà.
234. Contenu du budg-et. — I>o budget contient la prévision de tontes les recettes et de toutes les dépenses.
La règle de l'universalité ou des produits bruts veut que les dépenses dune administration ne viennent jamais en déduction de ses recettes. Ainsi l'administration qui perçoit les impots ne peut en déduire les frais de perception avant de les faire parvenir au Trésor. Inversement, la marine vendant un vieux cuirassé, ne peut retenir la somme qu'elle reçoit de cette vente pour l'affecter à ses dépenses. La raison d'être de cette règle, c'est que toutes les recettes et toutes les dépenses doivent être effectivement votées et affectées par les représentants de la nation. Le budget fait apparaître ainsi plus clairement les dépenses de chaque service et permet le contrôle de sa gestion.
Au contraire dans le budget départemental et dans le budget communal, des centimes additionnels reçoivent une affectation spéciale aux chemins vicinaux dont le législateur a voulu ainsi assurer le développement.
La règle de l'unité exige que toutes les opérations budgétaires entrent dans un seul état de recettes et de dépenses : c'est, en effet, là le seul moyen de voir si on réalise l'équilibre des recettes et des dépenses, condition d'une bonne gestion.
Aussi a-t-on supprimé en 1922 les biidtjpf.s extraordinaires rétablis pendant la guerre et dont les recettes étaient généralement constituées par des emprunts. Toutefois, à côté du budget général on admet encore des budfjits ar}uexe.i (chemins de fer. monnaies, imprimerie nationale, etc.): on conçoit cette exception en faveur d'exploitations industrielles parce (ju'elle permet de faire apparaître le résultat de cette gestion qui ne constitue souvent qu'une expérience. On a également institué à côté du budget ordinaire un hud(j(t .--pécial dex dépenxes recouvrables sur l'Allemagne, en vertu du Traité de Versailles, pour la reconstitution des régions dévastées par l'invasion. Mais il faut condamner la pratique des compte* .«péciaiix du Trésor gageant certaines dépenses sur des recettes parfois non réalisées et qui provoquent des emprunts imprévus.
Les prévisions de recettes et de dépenses sont établies sur des estimations aussi exactes que possible. Il faut éviter le déficit qui résulterait d'une estimation insuffisante des dépenses et d'une appréciation trop élevée des recettes. Pour les dépenses, on ne peut procéder que par appréciation directe, d'après les be-
soins probables des services. Pour les recettes, deux procédés sont employés : on évalue immédiatement le produit des impôts directs, parce qu'il est toujours à peu près constant (V. n" 253). Au contraire, pour les autres impôts (impôts indirects, exploitation de monopoles, recettes du domaine), on applique la règle de la pénultième aniiée^ c'est-à-dire qu'on prend comme produit éventuel le chiffre du produit de ces mêmes impôts pendant l'avant-dernière année. Celle-ci, en effet, donne les derniers i-ésultats connus au moment de la préparation du budget. Le budget de l'année 1922 est ainsi préparé sur les résultats de Tannée 1920.
235. Les autorisations budgétaires données par le Parlement de percevoir des impôts et de payer des dépenses, sont à la fois préalables et spéciales.
1°. Elles sont préaldbles : avant le vote du budget on ne peut ni recouvrer les impôts, ni engager des dépenses. Mais si le budget n'est pas voté le 31 décembre, le Parlement donne au gouvernement le droit d'engager des dépenses et de percevoir les impôts indirects pour un mois, deux mois ou trois mois, c'està-dire pour 1/12. 2/12. 3/12 du budget total. Cest ce qu'on appelle la loi des douzièmes provisoires.
La pratique des douzièmes provisoires n'est pas sans inconvénients : elle supprime en partie le contrôle parlementaire puisque les crédits sont ouverts en bloc et sans considération d'équilibre; elle ajourne les réformes qui peuvent être l'.rgentes et les perceptions de nouveaux impôts; elle entrave la marche des services publics qui ne peuvent mettre en œuvi'e un programme définitif.
Quant aux impôts directs, la loi qui les établit, votée au mois de juillet précédent, est mise en vigueur, pour toute l'année, par le vote accordant le premier douzième. En outre, si au cours de l'exécution du budget, des crédits votés pour une dépense deviennent insuffisants, le gouvernement devra demander des crédits additionnels sauï dans des cas exceptionnels où il les peut ouvrir par décret (V. n° 148).
2° Les autorisations sont spéciales. Le vote du budget a lieu par chapitre, c'est-à-dire par service, et non par article, c'est-à-dire pour chaque branche de service, ce qui ne laisserait aucune initiative au gouvernement. En effet, le gouvernement doit dépenser tel crédit, mis à sa disposition pour tel service, pour ce service et non pour tel autre ; sinon il y aurait dépense sans crédit quand
aucun crédit na été ouvert pour l'objet de la dépense, ou même virement de crédit quand le ministre affecterait h un service la somme volée pour un autre. 11 ne peut dépenser au delà de la somme qui lui est allouée pour telle dépense, sinon il y a dépassement de crédit. Enfin il ne peut cnqîloyer un crédit ouvert pour une dépense dune année budgétaire à une dépense dune autre année. La violation de la règle de la spécialité des crédits a toujours eu pour sanction la responsabilité du ministre, mais nous avons vu que la responsabilité politique n'était guère mise en jeu pour ce motif et que la responsabilité civile ne pouvait que difficilement trouver un juge. (V. n° 157).
Il est douteux que la disposition de l'art. 125 de la loi de finances du 30 avril 1921 qui renforce cette responsabilité et y ajoute celle du Ministre des finances soit plus appliquée que celle de l'art. 9 de la loi du 15 mai 1850 qui établissait la responsabilité du Ministre engageant des dépenses sans crédit.
Section II. — L.\. Comptahiliti-: Publique,
236. Aiiiialité et Exercice. — Le budget n'est voté que j)our une (innée. Les tentatives pour établir un budget consolidé pour plusieurs années, au moins pour des œuvres de longue durée comme les constructions d'une flotte de cuirassés, n'ont pas eu de succès en France. Si donc au 31 décembre des dépenses ou des recettes du budget n'ont pas été engagées, les crédits sont annulés et les recettes devront faire l'objet d'une nouvelle autorisation budgétaire.
Cependant les dépenses déjà engagées et qui constituent des dettes non encore payées au 31 décembre, les recettes ou impôts réclamés et qui constituent des créances non encore recouvrées à la même date, sont toujours considérées comme appartenant au budget de l'année qui j)rend fin. Ce maintien est nécessaire pour ({u'il soit possible ultérieurement de comparer les prévisions et les opérations réelles. C'est le système de Vexercice financier qui déborde ainsi sur l'année civile. L'exercice- ne peut toutefois se prolonger indéfiniment, sinon le budget ne serait jamais réglé. Dès lors, les dépenses engagées au 31 décembre ne seront comjtrises dans les comptes de l'exercice que si elles sont mandatées avant le 31 mars suivant et payées efïectivement avant le 30 avril
suivant. Sinon, elles sont reportées au budget de l'année suivante
et inscrites au compte à' exercice clos.
Dans le budget départemental, l'exercice financier ne dure que jusqu'au 31 janvier pour les mandats, et à fin février pour les paiements. Dans le budget communal ces deux dates sont reportées aux 15 et 31 mars.
337. La procédure des dépenses doit apporter aux créanciers de l'Etat la garantie qu'ils seront payés, et au contribuable celle qu'on ne fera pas de dépenses qui n'aient été votées par le parlement.
a) L'eng-ag-ement des dépenses est, en principe, le fait du ministre et parfois celui de certains de ses subordonnés i préfets, intendants militaires). La dépense ne peut être engagée quen vertu et dans les limites des crédits votés dans le budget.
Aussi dans chaque ministère tout acte d'un fonctionnaire engageant une dépense est-il visé par im cuntrôltur des dépenses engagées qui vérifie si à la dépense correspond un crédit. Ces contrôleurs sont placés sous l'autorité du Ministre des finances. En cas de refus de visa de leur part, il doit en être référé à la fois au Ministre des finances et au Ministre intéressé (1. fin. 30 avril 1921). En fait, jusqu'ici, ce contrôle a été insuffisant et sans sanction efficace, puisque, sans le visa, l'engagement de l'Etat reste parfaitement valabre. Un projet de loi se propose de le fortifier (fév. 1922).
b) Liquidation et ordonnancement. — La dette née doit, avant tout paiement au créancier, être l'objet d'une procédure spéciale, c'est-à-dire que le ministre vérifie son existence et recberche si elle n'est pas éteinte par prescription ou par la déchéance de cinq ans qui frappe les dettes de l'Etat.
Elle est liquidée, c'est-à-dire déte'rminée quant à son montant, d'après les pièces justificatives fournies par le créancier.
Elle est ordonnancée, c'est-à-dire qu'elle fait robjet dune ordonnance de paiement délivrée par le ministre ordonnateur principal ou d'un mandat de paie?7îent délivré par d'autres agents administratifs appelés ordonnateurs secondaires.
L'ordonnance ou le mandat impute la dépense sur un crédit budgétaire et donne ordre à un comptable de l'Etat de verser la somme due au créancier.
c) Le paiement est encore l'occasion d'une garantie nouvelle : comme les fonctions de payeur et celles d'ordonnateur sont séparées, le payeui- doit, avant de verser les fonds au créancier, vérifier l'aptitude de la partie prenante et l'observation antérieure de toutes les règles de la comptabilité.
S'il constate des (unissions, il doit refuser de payer; un paiement irré- ^'ulier engagerait sa responsabilité pécuniaire. Son refus est accompagné d'une déclaration motivée remise au créancier. Celui-ci se retourne contre lordonnateur qui peut, ou régulariser l'ordonnance, ou adresser au payeur une réquisition de payer. Le payeur peut alors verser les fonds, il est couvert par la réquisition. Mais il peut aussi en référer au Ministre des finances; il est même obligé de refuser le paiement et d'aviser le Ministre avan' de payer une ordonnance ou un mandat qui ne sont pas compris dans les autorisations de paiement qu'il a reçues du Trésor ; il ne paiera valablement que sur l'ordre du Ministre des finances qui contrôle ainsi même chez les payeurs les engagements 3e dépenses (1. 30 avril 1921).
Tels sont les principes do la comptabilité régulière et légale.
En fait, souvent des agents administratifs jreçoivent des fonds publics ou même s'en font délivrer par des mandats fictifs pour des services non rendus, afin d'avoir de l'argent [libre pour des dépenses non prévues au budget. Ces agents deviennent ainsi des comptables dr fait, personnellement responsables des fonds indûment retenus et la gestion de leur ■< ca/'.sse noire » une fois découverte est soumise au juge des comptes. (V. n" 241).
23S. La procédure clos recettes doit avoirpourbut de faire rentrer régulièrement dans les caisses de l'Etat tout ce qui est dû et d'éviter cependant que des exactions soient commises au détriment des débiteurs.
Les créances de l'Etat ont pour origine des contrats de travaux publics, des dons, legs ou les lois d'impôts. Spécialement pour l'impôt, tout percepteur qui se ferait remettre des contributions sans que le budget ou les douzièmes provisoires aient été volés, • ncourrait une responsabilité pécuniaire et pénale.
Une procédure de constatation et de liquidation est imposée aux créances comme aux dettes. Elles sont pei'çues en vertu de titres de recouvrement : rôle nominatif des impôts directs signé par le préfet, arrêtas de débet pr\s par le ministre contreles comptables de l'Etal, états de recoin>'r entent dress('s par les ministres et les maires, etc. De ces titres, les uns sont exécutoires par euxmêmes, et les autres au moyen d'une 60«//a//?^e décernée par l'autorité administrative, c est-à-dire qu'ils permettent de saisir le débiteur sans avoir recours aux tribunaux. Ainsi le recouvrement des recettes de lEtat ne peut être retardé par une procédure quelconque ; si la perception est faite à tort, le débiteur après avoir payé j)ourra recourir à la juridiction compétente pour se faire rembourser.
Pour les recettes, comme pour les dépenses, le fonctionnaire qui majiie V argent est autre que celui qui établit le titre de la créance. En matière d'impôts directs, par exemple, c'est l'administration des contributions directes (le contrôleur) qui établit le rôle nominatif des impôts et c'est le percepteur qui reçoit l'argent. Il n'en est pas ainsi cependant en matière de douane et d'enregistrement.
Les créances de l'Etat sont garanties par la responsabilité pécuniaire des comptables pour les créances non recouvrées et par des privilèges ou hypothèques sur les biens des débiteurs. Ainsi tout ce qui est dû à l'Etat doit entrer dans les caisses du Trésor.
339. Le service de la Trésorerie paie les dépenses et recouvre les créances de l'Etat sous la direction du Ministre des Finances.
Son organisation repose, avons-nous dit, sur le principe de la séparation des comptables d'avec les administrateurs .
Ceux-ci sont partagés en services différents (contributions directes ; enregistrement, domaine et timbre ; contributions indirectes ; douanes, etc.), qui ont à leur tête un directeur au Ministère des Finances. Comme ils n'ont pas de fonds publics entre les mains, il n'est pas nécessaire de prendre à leur égard des garanties autres que celles communes à tous les fonctionnaires.
Il en est différemment des comptables. Ceux-ci sont ou des comptables de deniers qui ont une caisse et détiennent des deniers publics (Caissier-payeur central, trésoriers payeurs généraux au chef-lieu de chaque département, receveurs des finances au cheflieu de larrondissement, percepteurs dans les cantons\ ou des comptables de matières qui ont la garde de matériaux appartenant à l'Etat. La protection des deniers publics exige que l'on prenne des garanties contrôleurs malversations, détournements ou erreurs de caisse. Ainsi, les comptables de deniers sont astreints à verser un cautionnement ; ils voient leurs biens et même ceux de leurs femmes grevés de privilèges et d hypothèques légales.
Des mouvements de fonds pourraient être nécessaires pour transporter matériellement l'argent des caisses des comptables où il y en a trop dans celles où il n'y eii a pas assez. Pour éviter ces déplacements dispendieux, le Trésor a un roinftv-courant à hi Banque de France: les comptables qui ont tr<i]) d'argent le versent à la succursale de la Banque. ceux (]ui n'en ont pas assez pour leurs paiements vont en chercher; les
comptes sont réglés à Paris par voie de compensation, sur simples écritures, par la /Jinctio7i du mouvement général des fonds au ministère des finances.
Enfin, si le Trésor n'effectuait ses paiements qu'avec ses recettes, il pourrait être parfois embarrassé ; au début de l'année, les dépenses (.oureiit iiornialcMiieiit. au cuntraire les recettes sont plus rares car on ne paie pas ses impôts directs au mois de janvier. Il a donc été constitué au Trésor un fonds f/énérai de roulement avec les dépôts des caisses d'épargne et de la caisse des dépôts et consignations, avec les avance» des trésoriers payeurs généraux, de la Banque de France, enfin avec des emprunts demandés au public moyennant un léger intérêt, emprunts temporaires de un mois à un an (Bons du Trésor auxquels il faut ajouter depuis la guerre les lions di la défense nationale) ou de un an à six ans (nhli{jatloii.-t à court tcrmv) dont l'émission a d'ailleurs un maximum fixé par la loi.
Section III. — Contrôle de l'exécution du Budget
La surveillance de la g-estion des fonds publics est assurée par un contrôle administratif, un contrôle juridictionnel et un contrôle parlementaire.
Îi40. Le contrôle administratif s exerce à la fois sur les ordonnateurs et sur les comptables. 11 ag'it préventivement par le contrôle des engagements de dépenses exercé dans chaque ministère par des fonctionnaires du Ministère des Finances. Il agit en outre répressivement :
En cours de gestion, les supérieurs hiérarchiques contrôlent 1 opportunité des dépenses engagées et mandatées par les ordonnateurs secondaires. Les inspecteurs des finances, placés sous la direction du ministre, vérifient chez les comptables la légalité, cest-à-dire la conformité avec les règlements de comptabilité, d<?s [iaicments effectués par leurs caisses.
A la fin de la période budgétaire, les ordonnateurs rendent de leur gestion pour tout lexercice financier un compte administratif ^^■'i mandats émis, et les comptables rendent un compte de caisse pour les recettes et paiements effectués du l" janvier au 31 décembre.
241. Le contrôle juridictionnel ne s exerce que sur les (oniptahles. Il fst IVeuvrc d un tribunal administratif, la Cour des Comptes dont lindépendance est assurée par Linamovibilité
des juges.
La Cour comprend : un jjremier Président et trois Présidents de Chamhre, des Cmiseillers-maîtres. des Conseillers réjérendaires^ des auditeurs de première et de deuxième classe, un procureur général, un avocat général et un greffier.
La Cour juge les comptes et non les comptables.
La Cour Juge les comptes : ceux-ci sont adressés chaque année dans les trois mois qui suivent la fin de Tannée civile à la direction générale delà comptabilité au Ministère des Finances, avec toutes pièces justificatives des opérations faites. Ils sont transmis par le Ministore à la Cour des Comptes. Ils sont examinés par les conseillers référendaires et parfois par des auditeurs désignés ; ils sont jugés par les conseillers maîtres sur le rappott de l'un d'eux. La Cour rend des arrêts provisoires lorsqu'elle a besoin de demander de nouvelles explications au comptable, ou des arrêts définitifs. Ces arrêts prononcent la décharge du comptable en le déclarant quitte envers le Trésor ou même en le déclarant en avance, ou, au contraire, le condamnant à solder le débet, c'est-àdire ce dont il est redevable envers le Trésor. Ces arrêts sont susceptibles d'être attaqués par un pourvoi en revision devant la Cour elle-même ou par un recours en cassation devant le Conseil d'Etat.
Mais la Cour ne juge pas les comptables : si elle constate des
faux, des malversations, elle les signale au Ministre des Finances
qui seul a qualité pour exercer la poursuite devant les tribunaux
criminels. Ainsi se complète le contrôle des comptables.
On a plusieurs fois proposé de renforcer le contrôle de la Cour des
comptes en lui donnant un droit d'enquête sur les ordonnateurs et en
lui communiquant les rapports de tous les corps de contrôle administratif.
242. Le contrôle parlementaire s exerce, au contraire, sur les ordonnateurs principaux, c'est-à-dire sur les ministres. Les comptes de ceux-ci sont soumis pour avis à deux autorités : i° à la Commission de vérification des comptes des Ministres, nommée chaque année par le Président de la République et composée de sénateurs, de députés, de membres du Conseil d'Rtat et de la Cour des Comptes ; 2° à la Cour des Comptes.
L'examen de celle-ci, le seul sérieux, porte sur la conformitc' des com])tes des comptables avec ceux du ministre ordonnateur : elle la constate sans juger, par des déclara/ions de conformité. Elle r('unil ses observations avec ses avis ou va-ux de réforme
— AiVA —
dans un rapport adressé au Président de la République, imprimé et distribué aux membres du Pai'lement. On propose même de faire remellre directement ce rapport au Parlement.
r.e Parlement juge alors la gestion du ministre en votant la loi portant règlement définitif du budget ou loi des Comptes. Mais, en fait, ce contrôle na guère de valeur pratique et les Chambres méconnaissent cette partie essentielle de leurs attributions : la loi des comptes est votée beaucoup trop longtemps après l'exécution du budget ; ce ne sont })lus les mêmes ministres qui sont au pouvoir, et d'ailleurs, nous avons vu les diflicultés pratiques auxquelles se heurte la mise en jeu de la responsabilité civile des minisires {\ . n" 137).
Le contrôle des budgets locaux est assuré par des procédés analogues à celui du budget de l'Etat.
Dans l'exécution du binlgcf (/éjxirfe/nentaf , les comptes d'administration du Préfet ordonnateur sont examinés par la Commission départementale, par le Conseil général et réglés par le Président de la République. Les comptes de gestion du Trésorier payeur-général sont examinés par la Commission départementale, le Conseil général et jugés par la Cour des Comptes.
Dans le hudr/p/ ruminuiifil. les comptes du maire oi-donnateur sont examinés par le conseil municipal et réglés par le préfet; les comptes de caisse du receveur municipal ou du percepteur qui en tient lieu .sont examinés par le con.seil municipal et jugés par le conseil de prérecture eu. quand les revenus ordinaires de la commune dépassent 100.000 fr. . j^ar la Cour des Comptes.
SECTtox IV. — Les Impots
248. Les ressources de l'Etat. — l^a source principale des revenus de lEtat provenait jadis de l'exploitation du domaine. (>elui-ci s'est encore ('tendu de nos jours par des exploitations industrielles ("V. n" 226). Mais ces exploitations ne sont pas toujours très productives. Elles tendent d'ailleurs à devenir des services publics dont la fourniture, quand elle n'est pas gratuite, est cependant c<»nsidérée comme devant être donnée au prix coûtant à tous les citoyens. Par contre, les dépenses publiques se sont multipliées : les charges de la guerre de 1914-191!) et les œuvres de solidarité sociale doivent grever de plus en plus les budgets futurs. I/Etat. en fait, de plus en plus recourt à l'impôt. Le problènif de l'inifjosition n'en acquiei't que plus d'im])ortance.
244. Les impôts réels: l'impôt direct et l'impôt indirect. — On a autrefois considéré Timpôt comme le prix des services, et notamment de la sécurité, procuiés par l'Etat. Recherchant les meilleurs impôts, on accordait la préférence à ceux qui étaient les plus commodes à percevoir. On s'est donc attaché surtout aux impôts réels, c'est-à-dire à ceux qui frappent les choses et les faits qu on voit (propriété d'une maison, consommation d'alcool) et dans l'imposition desquels l'administration, ignorant la personne du contribuable, se base exclusivement sur des signes extérieurs (valeur locative de la maison occupée, possession de voitures) qu'elle tient pour des manifestations de la richesse.
De ces impôts, les uns, appelés impôts directs parce que la prestation en est exigée directement du contribuable, frappent des situations stables et permanentes (loyer, propriété foncière, propriété bâtie). Mais s'ils présentent des avantages de stabilité, s'ils sont peu coûteux à percevoir, ils sont aussi peu productifs, car il n'est pas aisé d'exiger en une seule fois le versement d'une grosse somme de la part du contribuable.
Les autres, au contraire, sont appelés impôts indirects parce que pour la plupart, ils sont perçus indirectement à l'occasion de faits de consommation et que le contribuable ne s'en aperçoit pas, croyant, dans le prix qu'il donne pour l'achat de la m.atière. ne payer que la valeur de la marchandise livrée (sucre, sel, boissons, pétrole, tabac, etc.). Aussi ces impôts, s'ils coûtent cher à percevoir par suite delà multiplicité des agents qu'ils exigent pour la surveillance et la recette, peuvent produire beaucoup pour l'Etat et donnent même de grosses plus-values dans les périodes de prospérité, de grande activité industrielle et commerciale.
Ces conceptions sont cependant de plus on plus abandonnées .
245. L'impôt personnel. — L'impôt, tout d'abord, n'est pas le prix des services rendus : ainsi les classes pauvres profitent plus que les riches de beaucoup de services publics (assistance, enseignement, etc.), et cependant nul n'ose prétendre que les premières devraient payer plus d'impôt que les secondes. Il est des gens qui n'ont jamais été à l'Opéra et cependant ils paient leur part de la subvention nationale accordée à cet établissement. Nous payons aujourd'hui enfin les intérêts des dépenses elfectuées par la génération précédente pour la guerre de 1870 et pour les
cinq milliards oxig-és par rAlloniagne, et cependant ce n'est pas nous qui avons fait cette guerre. Si l'impôt est exigé de tous les individus pour toutes les dépenses d'intérêt général ne profitant j)arfois qu'à une classe de la socicHé et ])0ur toutes les charges inqxisées à l'Etat par les g<''nérations passées comme par la génération jirésente, c'est qu'il constitue une obligaiion de solidarité nationale, de cette solidarité qui, nous lavons vu, lie entre eux tous les individus de la nation et rattache les générations passées aux générations présentes et futures.
Cette obligation s'impose donc à tout individu dans la mesure de ses forces personnelles. Llnipôt ne doit donc pas être réel, mais personnel.
Limpùt réel est injuste parce qu'il ne tient pas compte des facultés respectives des contribuables. Il en est ainsi surtout dans 1 application des impôts indirects qui constituent les quatre cinquièmes des recettes de notre budget. Quand ces impôts atteignent 'des objets de première'nécessité, comme le sucre ou le sel, ils frappent de la même taxe l'ouvrier et le grand industriel qui consomment la même quantité de sucre ou de sel. De plus, l'impôt réel, même direct, méconnaît encore ce fait que la faculté contributive d'un individu diminue avec le nombre de ses enfants et l'importance de ses charges de famille, puisque le contribuable chargé de famille, loin de voir ses impôts diminués, constate au contraire leur augmentation à mesure qu'il est obligé de prendre un loyer plus élevé et de consommer davantage.
L'impôt doit être personnel, parce que les facultés des contribuables vai-ient indépendamment de leurs dépenses. Elles varient avec leur fortune : le riche jK'ut payer plus que le pauvre. Aussi doit-il le faire dans une mesure plus que proportionnelle à sa fortune. Il est j)lus aisé à celui qui gagne 100.000 francs de payer l.OOO francs qu'à celui qui gagne 1.000 francs de payer 10 francs. Dès lors, on peut établir un impôt progressif : on fera payer, par exemple. 10 francs à celui qui gagne 1.000 francs, soit 1 % ; 12."j francs à celui qui gagne 10.000 francs, soit 1.25 " „ : 300 francs à celui qui à 20.000 francs de revenu, soit 1,50 % ; 2.000 francs à celui qui gagne 100.000 francs, soit 2 % . Mais par contre une progression excessive peut aboutir à un véritable privilège pour les moins fortunés et à une confiscation injuste du fruit de leur travail à la charge des plus imposés.
Cependant l'impôt personnel demeurera toujours peu productif, parce
que beaucoup de contribuables ne dressent pas un état annuel de leurs
revenus et que d'autres s'efforcent de se soustraire à l'impôt en dissimulant des recettes peu facilement contrôlables.
