Les actes de Gouvernement, eest-à-dire certains

nies politiques ou diplomatiques, ne sont pas d'avanta<]fe sus-

( eptibles de recours.

La jurisprudence qualifiait ainsi jadis tout acte de l'administration • compli dans un but politique ou approuvé par un ordre du jour de^

C]iiiinhrc>-. Mais on ouvrait par là une large porte à l'arbitraire, car, suivant le cas, un acte administratif quelconque eût pu prendre ce caractère.

On veut s'attacher aujourd'hui, avec plus de raison, à la qualité de l'auteur de l'acte accompli pour déterminer si celui-ci est ou non attaquable. Mais on distingue alors entre le rjourcrnvinent, dont les actes sont par leur nature politiques et inattaquables, et Vadminisf ration dont les actes demeurent susceptibles de recours. Le gouvernement, ce seraient les ministres et le Président de la République ; l'administi'ation comprendrait les agents subordonnés. « Le gouvernement, a-t-on dit, c'est la tête de la société, l'administration en est le bras. »

Mais nous avons vu qu'il n'y avait aucune distinction juridique entre l'administration et le gouvernement, que l'une et l'autre font partie d'une même hiérarchie ; par suite les actes de l'un et de l'autre peuvent être attaqués par la voie des recours administratifs et le sont fréquemment.

La jurisprudence fonde la théorie des actes de gouvernement sur l'art. 26 de la loi du 24 mai 1872 qui donne aux ministres le droit de revendiquer devant le Tribunal des conflits « les affaires qui n'appartiendraient pas au contentieux administratif. » Mais cet article ne fait que reproduira l'art. 47 de la loi du 3 mai 1849 que le rapporteur Vivien justifiait exclusivement par la rai<o7i d'état.

Aussi, en fait, la théorie des actes de gouvernement se borne-t-elle à énumérer quelques actes d'administration dont la liste se restreint chaque jour, qui, pour des raisons diverses et souvent étrangères à cette théorie, ne peuvent, être déférés au tribunaux Ces actes, ce sont:

1" Ceux qui ont trait aux rap-poriv du (/ouvernenicîit et des Chambres (convocation, ajournement, clôture des sessions, dissolution) ; le Parlement, qui contrôle politiquement le Gouvernement, n'a pas en effet besoin de mettre en jeu le contrôle juridictionnel pour imposer sa volonté aux autorités gouvernementales ;

2° La déclaration d'état de siège politique: mais la jurisprudence admet les recours contre les décisions prises par les autorités chargées d'appliquer le régime de l'état de siège;

3° Les actes internationaux ou diplowntiques (traités, annexions, arrestation d'un navire neutre en cas de blocus, etc.). Cependant un acte n'a pas le caractère d'acte de gouvernement par cela seul qu'il émane d'un agent diplomatique; les actes accomplis par celui-ci en tant qu'officier de l'état-civil, notaire, huissier, sont soumis au contrôle juridictionnel des tribunaux judiciaires;

4" Les actes de protection des nationaux à l'étranger (ex. : réclamation d'une indemnité par le gouvernement français à un Etat étranger pour un Français dont la' maison de commerce a été détruite dans cet Etat par dea. troubles locaux, ou répartition de l'indemnité obtenue entre les différentes victimes).

5" Les décisions de grâce du Président de la République; 6° Les mesures de sûreté publique concernant les étrangers (ex. : expulsion du territoire français ou internement' dans un camp de concentra tien).

Les faits de guerre (faits de l'ennemi ou faits des troupes françaises accomplis sous la pression immédiate de l'ennemi), qui jadis ne pouvaient donner lieu à aucune action en dommages-intérêts contre l'Etat ouvrent aujourd'hui un droit à réparation au profit des victimes de dégâts mobiliers ou immobiliers (1. 17 avril 1919, V. n" 294).

On ronçoit aisément ijue certains des actes éniimérés, accomplis en connaissance de cause par le gouvernement responsable, no puissent être annulés par des tribunaux irresponsables; on a soutenu qu'à défaut du recours en annulation, la victime devrait disposer d'un recours de pleine juridiction pour obtenir au moins une indemnité pour l'injustice soufferte dans l'intérêt de tous; cette opinion a été écartée pour ce motif que ces actes ne sauraient sans danger national être livrés à la discussion publique devant un tribunal.

— 298 ()i.< Les actes discrétionnaires. — Pendant longtemps certains actes administratifs réunissant les conditions nécessaires pour être exposés aux recours juridictionnels y échappaient cependant parce qu'on les considérait comme la manifestation d'un pouvoir discrétionnaire de l'administration. Mais en réalité tout acte de l'administration renferme une parcelle de pouvoir discrétionnaire; souvent un agent a le pouvoir d'apprécier l'opportunité de son action ou de son inaction, et les recours ont précisément pour objet de faire juger par la juridiction si l'auteur de l'acte a excédé ce pouvoir discrétionnaire. Ainsi l'administration peut on non créer tel service public que la loi l'autorise à instituer sans le lui imposer; dans la nomination d'un fonctionnaire, elle pourra choisir entre plusieurs candidats réunissant les conditions légales et réglementaires requises pour être nommé; mais si elle crée un service que la loi ne lui permet pas d'instituer, si elle nomme un fonctionnaire en dehors des conditions légales requises elle excède son pouvoir discrétionnaire et sa décision sera annulée par le juge. D'ailleurs la loi du 17 juillet 1900 en ouvrant des recours même contre le silence de l'administration, qui est par excellence la manifestation d'un pouvoir discrétionnaire a, par là même, condamné la théorie des actes Utscrédonuaires.

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2Î)9. Valeur de noire oru:» nidation constilutioniioUe et adiniiiistrativo. — Apn-s avoir ainsi donné une vue d'ensemble de notre organisation constitutionnelle, administrative et financière, on ne peut s'abstenir de porter un jugement sur sa valeur politique.

11 est parfois de bon ton de critiquei* la forme parlementaire de notre gouvernement, d'accuser de stérilité la lutte des partis sur laquelle il repose, dinvoquer l'instabilité des ministères qui n'ont pas le temps de réaliser les réformes qu'ils promettent, de déplorer l'effacement, d'aucuns disent l'inutilité, de la Présidence de la République.

Mais n'entend-on pas aussi de la bouche des partisans des régimes déchus ou des partis d'opposition des critiques en sens contraire portant sur l'agitation du Parlement qui multiplie les interventions de l'Etat dans le domaine des affaires privées';' Est-ce que depuis quelques années, grâce à des coalitions permanentes de partis, des ministi'res n'ont pas eu une existence assez longue "i* Si le Président de la République porte encore le poids des événements de 1800. de 1851, de 1877, son autorité cependant s'affermit à mesure que nous nous éloignons de ces périodes critiques et pour lui permettre d'exercer toutes ses attributions constitutionnelles, il suffirait, avons-nous vu, d'élargir le corps électoral qui le nomme et d'y faire entrer les conseillers généraux.

En somme, le régime parlementaire est celui qui, depuis un siècle, a eu en France la plus longue existence, celui seul, depuis

1789^ qui ait déjà donné à notre pays plus de cinquante ans de gouvernement légal sans révolution, parce qu'il a accordé à tous les citoyens le plus de liberté ])olitique et parce qu'il a assuré à la France la victoire dans la guerre mondiale de 1914-1919 ; c'est celui qu'ont, à l'issue de la guerre, introduit dans leurs constitutions les Etats nouveaux libérés du joug allemand ou autrichien et les Etats anciens que leurs gouvernements personnels avaient conduits à la défaite.

Notre administration est également parfois en mauvaise posture devant une opinion d'ailleurs peu éclairée. On dit ironiquement que « l'Europe nous l'envie ». Le fait est cependant exact : des juristes anglais et allemands rendent hommage aux progrès de notre droit administratif et confessent que nous avons servi de modèle à toute l'Europe.

C'est qu'en effet l'administration active, malgré les multiples révolutions du xix'' siècle, malgré les fréquents changements de ministres dans la Troisième République, malgré les tentatives faites pour l'asservir par les partis politiques auxquels elle s'efforce de résister, a continué sa marche normale et a géré assez impartialement les intérêts de la collectivité. D'autre part, les tribunaux administratifs, développés dans leur compétence par le législateur et par la jurisprudence elle-même, soutenus par l'opinion publique qui réclame pour ces juges toutes les garanties des juges judiciaires, ont peu à pou soumis au Droit toutes les manifestations de l'autorité publique. Le Conseil d'Etat, sous l'influence de juristes éminents qui y ont pris place, a donné une extension prodigieuse au recours pour excès de pouvoir par lequel tout citoyen peut obliger chaque administrateur à respecter la loi ; il a suppléé ainsi à l'insuffisance du contrôle hiérarchique et du contnMe parlementaire et mis un frein à la politique électorale qui tent(î d'envahir l'administration.

300. Projets de réforme. — Sans doute cette organisation administrative apparaît aujourd'hui un peu vieillie : ses cadres ont été créés trop étroits parla Révolution qui voulait à bon droit briser le particularisme provincial j)our constituer l'unité nationale et ils ne tiennent aucun compte des affinités économiques.

Mais s'il serait difficile de créer de toutes pièces une organisation nouvelle qui heurterait des habitudes et des intérêts locaux,

du moins des retouches partielles et préparatoires de projets plus vastes sont soumis au Parlement : deux projets gouvernementaux de 1921 nous proposent une organisation régionale superposée à ^'organisation départen^entale, et comportant des assemblées appelées à connaître de grands intérêts dont l'ampleur dépasse la limite des départements. L'organisation régionale permettrait de supprimer certaines des institutions existantes, au fur et à mesure que son fonctionnement ferait apparaître leur inutilité, et sans heurter trop violemment les habitudes locales que leur ancienneté même rend respectables. Pelles faciliterait des simplifications administratives sans cesse réclamées et souvent ajournées, parce qu'elles ne se concilient guère avec les complexités d'une organisation vieillie. Elle donnerait un nouvel essor à la vie locale en lui fournissant des éléments supplémentaires dactivité et elle ouvrirait ainsi la voie à une décentralisation chaque jour plus large et plus effective.

De plus il est indispensable de défendre l'organisme administratif contre la politique de parti qui tente souvent d'y pénétrer et d'apporter avec elle l'arbitraire et le favoritisme, cest-à-dire l'injustice. Pour exiger du fonctionnaire qu'il demeure impartial vis-à-vis de ses subordonnés et vis-à-vis de tous les administrés, il faut le rendre indépendant du parti politique temporairement au pouvoir. Or cette indépendance, il ne la peut conserver que par deux moyens : par l'association ou par des garanties légales. L'association des fonctionnaires d'un même services leur permet sans doute de se défendre mutuellement ; le mouvement syndicaliste chez les agents de l'administration a été, sinon provoqué, du moins grandement aidé par des mesures arbitraires prises à leur égard ou par des faveurs faites à leur détriment. Mais il est destructif de la discipline nécessaire dans tout groupement d'individus et particulièrement dans une administration hiérarchisée, et il soustrait les agents au contrôle du public dont ils doivent cependant demeurer les serviteurs. La loi, au contraire, sanctionnée par le contrôle du Conseil d'Etat, peut protéger le fonctionnaire contre les mesures injustes qui l'atteignent dans ses intérêts, sans nuire à l'autorité hiérarchique et au contrôle du public : de cette pensée est né le projet de statut des fonctionnaires soumis depuis quelques années à diverses reprises au Parlcnienf, projet assurant à la base le recrutement d'après la capacité technique,

Favancement d'après la valeur proiessionnello et réglementant les droits et les devoirs des agents administratifs .

Ainsi rajeunie et améliorée, notre administration pourvoira mieux aux besoins du public et saura concilier ces deux éléments de tout progrès social, Tordre et la liberté.