INTRODUCTION

§ 1. — Le droit public

1. — Le droit public, c'est l'ensemble des règles de droit qui s'appliquent à l'Etat. — Il se divise en deux branches :

V Le Droit public international ou droit des gens (c'està-dire des nations) qui régit les rapports des Etats entre eux. Il détermine, par exemple, les règles que doivent observer les soldats de deux pays en guerre (respect de la propriété privée, respect des non-combattants), les règles qui sont suivies dans la conclusion de traités de paix, de commerce, etc. Cette partie du droit public demeure en dehors de notre programme.

2° Le Droit public interne qui règle les relations de l'Etat avec les citoyens le composant et qui détermine les rapports des différents organes de l'Etat entre eux.

Cette branche du droit public se subdivise elle-même en quatre parties :

a) Le droit constitutionnel qui détermine l'organisation et la compétence des grands pouvoirs publics : chambres, président de la République, ministres.

h) Le droit administratif qui régit les rapports des agents publics avec les particuliers ou avec leurs subordonnés et règle l'organisation et le fonctionnement des services publics.

c) Le droit pénal qui détermine quels actes individuels (crimes, délits, contraventions) sont dangereux pour l'ordre social, et de quelles peines l'autorité publique doit en punir les auteurs.

-d) La procédure civile et la procédure criminelle en tant qu'elles fixent les règles d'organisation, de compétence et de fonctionnement des juridictions judiciaires.

Du droit pénal et <!e la procédure nous n'auroiis à parler qu'à l'occasion de ] 'organisation Judiciaire ; quant au droit constitutionnel et au droit administratif qui font l'objet de ce traité, il n'est pas possible d'établir entre eux une séparation absolue et d'ailleurs sans intérêt ; aussi les étudierons-nous en même temps.

Toutes ces règles de droit lient l'Etat dans son activité, dans ses rapports avec. les individus. Comment se fait-il que l'Etat, qui nous apparaît comme tout puissant, n'ait pas le pouvoir de tout faire, ni de faire quoi que ce soit comme il lui plaît ? C'est la question du fondement du droit public, question qui est liée à celle des origines et du but de l'Etal et pour nous, Français, à celle des sources historiques de nos institutions politiques.

§ 2. — Fondement du droit public

2, L'Etat est un fait naturel et nécessaire. —

L'homme, par sa nature même, est un être qui ne peut vivre qu'en sociélc ; il a pns do IidImmsoiis. Son instinct de sociabilité le pousse à rechercher ses semblables, à former avec eux des groupements, dont le premier et le plus naturel est la famille. Toute société humaine, une fois constituée, lie de plus en plus étroitement ses membres les uns aux autres. En effet, quand plusieurs individus sont associés, ils se divisent naturellement et selon leurs aptitudes les tâches nécessaires pour faire vivre leur société : les uns assurent la protection extérieure, d'autres préparent les aliments, d'autres les vêtements, etc. Par suite de celle division du travail social, les individus deviennent de plus en plus dépendants les uns des autres : le soldat a besoin du boulanger, le boulanger du tailleur, etc.. D'autre part, la société s'étend progressivement par ce que chaque jour de nouA'eaux individus ou groupements viennent s'y joindre pour profiter des avantages qu'elle procure. Le groupe primitif ce fut la famille, la réunion de plusieurs familles a formé la horde, le clan ou le village ; celle de plusieurs clans ou villages a constitué la tribu ou la cité suivant

(jue le peupl(3 clail nomade ou avait une résideuce fixe, t'en aiiglomcrations successives d'hommes ayant même race, même origine, même langue, uiêmes coutumes, mêmes intérêts, se sont faites, se l'ont ou se feront à peu près partout suivant les mêmes formes. Ouand elles dèviennent permanentes et durables, quand elles se fixent sur un territoire déterminé, quand surtout elles acquièrent, grâce aux traditions de l'histoire, une conscience collective qui les cfifférencie les unes des autres, ces sociétés deviennent des nations.

Mais, pour que la nation ne se dissocie pas, pour que le groupement puisse bien remplir le but d'intérêt à la fois collectif et individuel qu'il se propose, il faut qu'aucun de ses membres ne puisse satisfaire ses intérêts particuliers au détriment de ceux d'un autre membre ou de ceux de la collectivité ; il est indispensable, au contraire, que chacun concoure à réaliser une plus grande solidarité. Pour la sauvegarde des intérêts particuliers, pour la réalisation du but collectif, il est nécessaire qu'un pouvoir supérieur aux individus intervienne pour protéger les uns et organiser l'autre : ce pouvoir c'est la puissance publique ou la souveraineté. Une nation fixée sur un territoire déterminé et chez laquelle est politiquement organisée une puissance publique devient un Etat.

L'Etat est ainsi un fait fatal et la souveraineté un pouvoir nécessaire. Celle-ci est fondée et légitimée dans la mesure où elle assure la protection des intérêts particuliers et le développement de la solidarité des membres de la nation : les règles les plus favorables à cette protection et à ce développement constituent le droit idéal vers lequel elle doit tendre, idéal tout relatif d'ailleurs, parce qu'il varie avec les j)euples. Or l'Etal exerce son acli\"ité sous ti'ois formes jniidiques : il fait d'^s lois générales ; il les applique par des actes administratifs particuliers et par des jugements. Dans l'exercice de sa fonction législalive, l'P^tat, pour que son action soit légitime, doit faire des lois conformes à ce droit idéal qui constitue son but propre. Dans celui de sa fonction administrative ou de sa fonction juridictionnelle, il doit appliquer à tous et à lui-même les règles qu'il a édictées parce qu'elles traduisent sous une forme positive ce droit idéal, parce que l'Etat cesserait de poursuivre son but s'il ne s'y soumettait point et que dès lors son action

deviendrait illégitime. Dans toutes les phases de son activité, l'Etat obéit donc à des règles qui ont un fondement commun ; il est soumis au Droit et l'ensemble de ces règles de droit qui s'appliquent à l'Etat cf nstituent le, droit public. Coite conception solidariste du droit oblige l'Etat non seulement à ne rien faire qui aille contre le but de la société, mais encore à faire tout ce qui doit contribuer ù resserrer les liens sociaux, par exemi)le, à assister l'individu malade, à instruire l'enfant. C'est à celte conception que se rattachent un grand nombre de lois relativement récentes, sur la gratuité de l'enseignement sur l'assistance médicale, sur l'assistance des vieillards, des mères, des familles nombreuses, sur les retraites ouvrières.

Mais, si cette conception tend à s'imposer de nos jours, cependant ce n'est point celle sur laquelle s'est fondé le droit public français. Celui-ci a trouvé son fondement dans l'individualisme de la Révolution française qui a fait passer les prérogatives (lo l'individu avant les intérêts de la collectivité.

§ 3. — Sources historiques du droit public français

3. Le droit public français est issu de la Révolution de 1789 qui a été provoquée par le mouvement philosophique du xviii^ siècle, et qui a tTonné aux intérêts des individus des garanties légales.

L'ancien régime constituait ce qu'on appelle un régime de police, c'est-à-dire un système de gouvernement dans lequel les intérêts des particuliers sont soumis à la volonté arbitraire de la puissance publique.

Le Gouvernement et l'Etat étaient incarnés dans la personne du roi : V L'Etat c'est moi ! » disait Louis XIV. Le roi n'était pas lié juridiquement vis-à-vis de ses sujets; suivant une vieille formule « le roi de France ne tient son royaume que de Dieu et de son épée » et il n'a pas à rendre compte à ses sujets de l'exercice de son pouvoir.

Ce pouvoir est d'ailleurs illimité à l'égard des individus ; U y a bien des « lois fondairientales du royaume » qui déterminent l'ordre de succession au trône, interdisent de lever des impôts sans le con.se.') tenient des Etats généraux, d'aliéner le domaine de la couronne, mais ces lois n'ont pas pour objet de protéger les individus contre la puissance publique; elles ne visent que les intérêts généraux du pays. D'ailleurs les roia s'emptessent de les enfreindre quand elles gênent leur politique.

Le roi édicté bien des" lois qui règlent l'action des pouvoirs publics; mais il n'est 'pas lié lui-même par la loi qu'il a faite, ses agents peuvent disposer arbitrairement de la personne et des biens des particuliers.

Ils peuvent disposer de la personne : il n'y a pas de liberté indivi-

duelle. Des serfs demeurent « attachée à la glèbe », c'est-à-dire ne peuvent quitter, sans l'autorisation du seigneur propriétaire, le domaine sur lequel ils sont nés et avec lequel ils sont vendus. Le roi, par des lettres de cachet, exile ou fait emprisonner sans jugement; des particuliers, par faveur et parfois contre argent, obtiennent de ces lettres pour se débarrasser d'adversaires redoutés ou de parents encombrants.

La puissance publique peut disposer des biens des particuliers : la propriété individuelle, non seulement est grevée de droits féodaux (ex. la chasse), mais encore peut être « retirée » à son propriétaire pour l'exécution de travaux publics sans compensation pécuniaire, une indemnité n'étant accordée que par faveur.

La Révolution, au régime de police qui laisse les intérêts individuels à la discrétion de la puissance publique, a substitue un régime légal dans lequel les fonctionnaires ne peuvent agir que conformément à des lois qui protègent ces intérêts. S'ils violent ces règles, les fonctionnaires voient leurs actes annulés par des tribunaux, ils peuvent être personnellement condamnés à des peines ou à une réparation, ils peuvent être la cause d'une ( ondamuation de l'Etat à des dommages-intérêts envers le particulier victime de l'acte illégal.

4. Les sources du droit révolutionnaire. — Cette réforme profonde de notre organisation politique, dont les détails apparaîtront dans la suite, n'a pas été improvisée par la Révolution. Elle a, au contraire, été préparée dans le domaine des idées, un peu par l'étude des institutions étrangères, et surtout par un grand mouvement libéral proprement français qui, né au xvi' siècle, s'est épanoui au xviii® siècle.

Les Institutions étrangères ont inspiré parfois les hommes de la Révolution,

L'étude des Républiques grecques et romaine avait, au xvii^ et au xviii^ siècles, créé une sorte d'éducation républicaine dans un milieu monarchique.

Les institutions de V Angleterre qui s'acheminait lentement vers la liberté politique depuis les révolutions du xvn^ siècle, nous furent révélées par Voltaire, Raynal et Montesquieu.

Les colonies anglaises de V Amérique du Nord s'étaient révoltées en 1770, avaient proelamé leur indépendance le 4 juill(;t 1776, fondé les Etats-L^nis, promulgué des Déclarations de droits et des Constitutions écrites établissant des Républiques : les jeunes Français, tels que Lafayetle et Noailles, qui avaient

combattu à côté des colons rapportèrent en France le texte et l'esprit (le ces Constitutions.

Un mouvement libéral né en France, même, s'était manifesté lors des guerres de religion. La critique de l'absolutisme monaichique avait été très âpre au xvi® siècle, tant de la part des calvinisles ([ui voulaient soustraire les rois à l'influence de l'Eglise catholique que de la i)art des catholiques qui affirmaient la subordination du roi à l'Eglise et ne voulaient pas que le protestant Henri IV montât sur le trône de Franc(>. Ce mouvement libéral fut quchpie [)eu éloufté au xvii^ siècle par le rétablissement de l'absolutisme monarchique ; mais il se réveilla violennnent à la Qn du xviii^ siècle grâce aux écrits des Ëncijclopêdistcs comme Diderot et Volney cl aux théories du droit nalurel et dn conlral social de Rousseau et de Mably.

Ces derniers, notamment, faisant passer la théorie du droit naturel dans le domaine politique, firent accepter et imposèrent à l'opinion la conception du Contrat social. D'après Rousseau, les hommes auraient d'abord vécu dans un état de nature, c'est-à-dire inorganisé, état de liberté absolue et d'anarchie. Mais c'était là un état de guerre entre les individus, c'était le règne de la force brutale. Alors, pour vivre en paix, les hommes auraient sacrifié une partie de leur liberté individuelle; ils auraient passé entre eux un contrat, par lequel ils constituaient une autorité supérieure à laquelle ils s'engageaient à obéir; ils auraient créé l'Etat. Mais l'Etat ne posséderait pas une puissance illimitée, il ne jouirait que des pouvoirs que lui auraient consenti les individus. L'Etat serait limité dans son autorité par le respect des droits individuels antérieurs et par conséquent si^périeurs à ceux de l'Etat.

Cette théorie du Contrat social est scientifiquement fausse ; il n'y a pas d'exemple historique d'une semblable convention. D'ailleurs, avant de passer un contrat, il faut déjà que l'idée de contrat existe et cette idée ne peut naître que dans une société déjà organisée juridiquement. Même si on ne considère le Contrat social que comme une fiction, c'est-à-dire une hypothèse purement logique pour expliquer l'Etat, c'est là une fiction singulièrement dangereuse, car laissant l'Etat juge de l'étendue des sacrifices que lui doit l'individu, elle peut aboutir à l'absolutisme. Nous avons vu qu'au contraire, l'Etat trouvait son fondement juridique et les limites de sa compétence dans l'idée de la .solidarité humaine.

Ouelqu'inexactc que soit cette base du Contrat social donnée à la sociét(' politique, elle a cependant été singulièrement féconde ; elle a inspiré tonte la Révolution française, elle a renversé l'arbitraire de l'ancien régime et établi un gouvernement légal (le liberté sous lequel nous vivons toujours.

5. La Révolution. — On sait comment, dans les faits, s'est réalisée l'œuvre révolutionnaire.

Le déficit permanent du Trésor contraignait le gouvernement royal à

chercher des ressources nouvelles. On ne pouvait demander celles-ci au peuple déjà écrasé d'impôts. Il fallait donc imposer la noblesse et le clergé. Ceux-ci, en particulier dans l'Assemblée des Notables de 1787, se refusaient à contribuer davantage aux- dépenses du royaume. Alors, par des édits, le roi voulut leur imposer des charges nouvelles. Ces édits, le Parlement refusa de les enregistrer. Le Gouvernement n'avait pas assez la confiance de la nation pour vaincre ces résistances. Il décida de convoquer les Etats Généraux ; les députés des trois ordres furent réunis le 5 mai 1789. Malgré l'opposition des nobles et du clergé, les députés du tiers décidèrent que les délibérations devaient avoir lieu, non pas par ordre mais en commun, parce que l'Assemblée devait représenter, non pas des classes sociales mais toute la nation dont les intérêts étaient en jeu. Quelques députés du clergé étant venus se joindre à eux, ils se décla rèrent, le 17 juin, Assemblée nationale : ce fut, en effet, la première assemblée représentant la nation française dans son ensemble.

Les nobles obtinrent du roi qu'il fit fermer le 20 juin, la salle des séances : alors les députée du tiers et quelques-uns du clergé se rendirent dans une salle privée, celle du Jeu de Paume ; là, l'Assemblée prit le fameux arrêté connu sous le nom de Serment du Jeu de Paume, par lequel elle faisait serment de ne pas se séparer sans avoir donné une constitution à la France.

L'A semblée devenait ainsi, en fait. Assemblée Constituante. Le roi essaya d'arrêter le mouvement révolutionnaire : il vint assister à la séance solennelle du 23 juin, et par une déclaration royale, offrit une sorte de constitution octroyée. Puis il invita les ordres à se séparer pour leurs délibérations. La noblesse et le clergé obéirent. Le tiers état ne bougea pas. Le marquis de Brézé, maître des cérémonies, vint leur répéter l'ordre du roi. Mirabeau lui adressa cette réponse : « Allez dire au roi que nous sommes ici par la volonté du peuple et que nous n'en sortirons que par la force des baïonnettes ». L'Assemblée demeura, déclara repousser la Constitutio2i offerte par le roi et maintenir ses arrêtés antérieurs, affirmant sa volonté de voter une Constitution rédigée par les représentants du peuple ; puis, craignant de la part du Gouvernement une dissolution ou un coup d'Etat, elle déclara les députés inviolables. Le roi céda et invita lui-même, le 27 juin, les autres ordres à se réunir au Tiers. L'Assemblée constituante était définitivement acceptée. L'œuvre révolutionnaire commençait.

L'Assemblée constituante qui s'était attribué la mission d'organiser un gouvernement légal, en a donné à la France les deux premiers monuments juridiques, à savoir : une Déclaration des Droits et une Constitution écrite.

6. — La Déclaration des droits. — L'Assemblée constituante a affirmé d'une manière particulièrement énergique et solennelle la nécessité d'un gouvernement légal, l'obligation l)0ur l'Etat de respecter les intérêts naturels des individus et d'organiser la liberté politique des citoyens, par la loi votée définitivement le 2 octobre 1789 sous le nom de Déclaration des Droits de VHomme et du Citoyen, dans les termes suivants :

Les représentants du Peuple français, constitués en Assemblée nationale, considérant que l'ignorance, l'oubli ou le mépris des Droits de l'homme sont l'unique cause des malheurs publics et de la corruption des gouvernements, ont résolu d'exposer, dans une déclaration solennelle, les droits naturels, inaliénables, imprescriptibles et sacrés de l'homme, afin que cette déclaration, constamment présente à tous les membres du corps social, leur rappelle leurs droits et leurs devoirs; afin que les actes du Pouvoir législatif et ceux du Pouvoir exécutif, pouvant être à chaque instant comparés avec le but de toute institution politique, en soient plus respectés; afin que les réclamations des citoyens, fondées désormais sur des principes simples et incontestables, tournent toujours au maintien ^1e la Constitution et au bonheur de tous.

En conséquence, l'Assemblée nationale reconnaît et déclare, en présence et sous les auspices de l'Etre suprême, les droits suivants de l'Homme et du Citoyen :

Article ^^/fWiier. — Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits. Les distinctions sociales ne peuvent être fondées que sur l'utilité commune.

Art. 2. — Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'homme. Ces droits sont la liberté, la projjriété, la siûreté et la résistance à V oppression.

Art. S. — Le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la Nation ; nul corps, nul individu ne peut exercer d'autorité qui n'en émane expressément.

Art. J^. — La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui ; ainsi l'exercice des droits naturels de chaque homme n'a de bornes que celles qui assurent aux autres membres de la société la jouissance de ces mêmes droits. Ces bornes ne peuvent être déterminées que par la loi.

Art. ô. — La loi n'a le droit de défendre que les actions nuisibles à la société. Tout ce qui n'est pas défendu par la loi ne peut être empêché, et nul ne peut être contraint à faire ce qu'elle n'ordonne pas.

Art. 6. — La loi est l'expression de la volonté générale; Tous les citoyens ont droit de concourir personnellement ou par leurs représentants à sa formation. Elle doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse. Tous les citoyens étant égaux à ses yeux, sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents.

Art. 7. — Nul homme ne peut être accusé, arrêté, ni détenu, que dans les cas déterminés par la loi, et selon les formes qu'elle a prescrites. Ceux qui sollicitent, expédient, exécutent ou font exécuter des ordres arbitraires, doivent être punis; mais tout citoyen appelé ou saisi en vertu de la loi, doit obéir à l'instant; il se rend coupable par la résistance.

Art. 8. — La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée.

Art. 0. — Tout homme étant présumé innocent jusqu'à ce qu'il ait été déclaré coupable, s'il est iugé indispensable de l'arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s'assurer de sa personne doit être sévèvement réprimée par la loi.

Art. 10. — Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieu-

ses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l'ordre public établi par la loi.

Art. 11. — La libre communication des pensées et des opinions est un des droits le^ plus précieux de l'homme ; tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas prévus par la loi.

Art. 12. — La garantie des droits de l'homme et du citoyen nécessite une force pub-ique; cette force est donc instituée pour l'avantage de tous, et non pour l'utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée.

Art. 13. — Pour l'entretien de la force publique et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable ; elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés.

Art. 1.1^. — Chaque citoyen a le droit de constater par lui-même ou par ses représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée.

Art. 15. — • La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration.

Art. 16. — Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de constitution.

Art. 17. — La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment et sous la condition d'une juste et préalable indemnité.

Cette déclaration est une œuvre essentiellement française toute différente des lois de procédure anglaises comme le Bill des droits ou VAct of Haheas corpus ou des déclarations américaines dont on l'a prétendu inspirée. D'une part, elle vise très nettement tous tes abus icritiqués de l'ancien régime : d'autre ])art elle reflète parfaitement les conclusions de la philosophie du droit naturel du xv!!!*" siècle sur la base des droits de l'homme et sur celle des droits du citoyen.

a) Les droits de l'homme ou droits naturels, ce sont ceux qui appartiennent à tout individu quels que soient son sexe, son âge, sa capacité;, sa dignité, par exemple aux femmes, aux enfants, même aux condamnés qui ont subi une peine infamante. I.'lionnne étant essentiellement, dans la philosophie spiritualiste qui inspira le xviii^ siècle, une pensée active, il a le droit naturel, la libe'rté intangible de penser et d'extérioriser sa pensée, c'est-à-dire de développer son activité physique, intellectuelle et morale. De plus, tous les hommes ayant également une pensée, ils ont tous un droit égal à développer leur activité. Donc, tous les hommes sont libres et ils sont tous éga-

lement libres. La liberté et l'égalité sont ainsi les deux droits naturels fondamentaux (DécL, art. V^).

]J('(jaJii(' civile, conséquence de l'égalité naturelle et résultat de l'identité des clauses du Contrat social pour tous les individus, entraîne l'abolition de tous les privilèges de juridiction, (rini})ol (arl. J-"!), d'admission aux fonctions ])u})liques (art. 0, in line),

La liberté civile, conséquence de la liberté naturelle que rindividu n'a pas aliénée intégralement dans le contrat social (( consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui » (Décl., arl. 4) dans les limites de la loi. Elle postule la sarefc individuelle et V inviolabilité du domicile contre les arrestations et détentions arbitraires (Décl., art. 7 et 8). la liberté du travail, du commerce et de l'industrie qui condamne les corporations oppressives ; la liberté de conscience (art. 10) qu'avaient méconnue la révocation de l'édit de Nantes, et l'obligation imposée d'appartenir à la religion catholique pour avoir un étatcivil ; la liberté de la presse qu'ignora tout l'ancien régime (art. 11). I.e principe de la liberté engendre même le droit de propriété, celle-ci résultant du libre développement de l'activité individuelle et l'individu avant un droit inviolable au produit de son activité (Décl., art. 17).

b) Les droits du citoyen ne sont pas seulement les droits naturels en tant qu'ils sont garantis par la loi, ce sont aussi les droits politiques qui consistent dans la participation à l'exercice de la puissance pnblicpie, à la fonction législative (art. 6), au vote de l'impôt (art. 14), à l'administration et à la justice, par le suffrage polilique, par l'exercice des fonctions de juré, par l'admission aux fonctions publiques. Mais ces prérogatives politiques sont ])ieji jdns des ronclions sociales établies pour la bonne organisalion du gouvernement, que des droits proprement dits. Aussi la Révolution en a-t-elle restreint souvent l'exercice.

7. La SoTiveraincté nationale. - La Déclaration, à la sonverainel(' de droit divin qui faisait du roi le maître de ses siijcis. ;i s\il)sliiiic la souveraineté nationale qui donne à l'ensenihlc (les citoyens le droit de déterminer la forme du gouvonioriionl ot d'organiser les pouvoirs publics par une Conslilution.

Or, du principe de la souveraineté nationale se sont dégagées les conséquences suivantes qui se sont imposées à l'organisation du gouvernement :

1° L'établissement de la République. — En effet, la nation étant souveraine, tous les organes de la puissance publique doivent être immédiatement ou médiatement responsables envers elle. Les uns, comme les représentants, le seront directement puisqu'ils sont obligés de se soumettre à des élections fréquentes et perdront leur fonction si les électeurs jugent qu'ils l'ont mal remplie. Les autres, comme les fonctionnaires, le seront indirectement puisqu'ils peuvent être révoqués par les gouvernants qui eux-mêmes dépendent directement de la nation ou de ses représentants. Or, dans une monarchie héréditaire, le chef de l'Etat n'est pas responsable ; il ne peut, en droit, être privé (lu |Kju\oir. Dans un gouvernement personnel comme celui de \aj )(>](■( ti) I"' ou de Napoléon III, le peu]:)le ne ])eut manifester sa désai)probation qu'en faisant une révolution. Ces régimes sont donc inconq^atibles avec le ])rinicipe de la souveraineté nationale. La Constituante cependant en 1791 ne tira pas cette conséquence logique du principe. C'est que le peuple était alors rMicoro sincèrement attaché à la royauté qui l'avait jadis défendu contre les seigneurs. Mais la contradiction entre la souveraineté nationale et le principe monarchique éclata rapidement et la République fut proclamée en 1792.

2° Le gouvernement par le peuple. — La Déclaration affirme le droit pour le peuple de participer à la confection des lois (art. 6) et au vote de l'impôt (art. 14), soit en décidant lui-même des mesures les ])lus importantes de gouvernement, -oit en désignant des d<q)utés qui le feront en son nom.

o"" Le suffrage populaire ou droit pour le i)euple soit de \oler directement les lois, soit d'élire les députés qui les font. La dévolution, il est vrai, n'accorda pas à tous les individus le droit de vote : (>l]e exigea des électeurs le paiement d'un léger impôt direct, signe d'une pelile fortune. C'est seulement la République de 1848 qui a proclamé le suffrai-c universel (V. n° 73).

Enfin et par dessus tout, au lieu du régime arbitraire de police pratiqué par la royauté avant 1789, la Déclaration an-

nonce rétablissement d'un gouvernement légal par le vote d'uwe Constitution qui détermine et limite les pouvoirs des gouvernants. La Déclaration a même été placée en tête de cette première constitution française, celle du 3 septembre 1791.

8. Le régime constitutionnel. — • Une constitution, c'est l'acte initial et fondamental du souverain qui détermine la forme du gouvernement, organise les pouvoirs publics et fixe leurs attributions.

Dans l'ancien régime, le roi pouvait tout faire et le faire comme il lui plaisait. Le peuple français devenu souverain à la place du roi a, au contraire, établi un régime constitutionnel qui limite les prérogatives de la puissance publique.

La Constitution prolège ainsi les intérêts individuels en interdisant aux pouvoirs qu'elle institue et qui ne tiennent que d'elle leurs prérogatives, de prendre certaines mesures (lois, actes administratifs ou jugements) qu'elle défend.

Elle protège en outre la liberté politique en déterminant la compétence respective des organes du gouvernement et en interdisant ainsi à chacun d'eux d'empiéter sur les attributions des autres. Les Constituants de 1*791, en particulier, ont p'énsé que la liberté serait en péril si tous Tes pouvoirs de l'Etat étaienl confiés à la même autorité, car celle-ci pourrait commettre impunément tous les crimes puisqu'il n'y aurait aucune autre puissance plus forte qu'elle pour l'en empêcher. Ils ont posé le principe de la séparation des pouvoirs. La Constitution de 1791 donne à une assemblée législative la fonction de rédiger et voter les lois, au roi, la mission de les faire exécuter, à des juges, celle de les appliquer ou de les interpréter en cas de contestation. Ainsi l'un des trois pouvoirs ne saurait devenir tyrannique, car il serait affrété par les deux autres et en cas de conflit entre les pouvoirs, celui-ci serait tranché par le peuple souverain dans des élections qui assurent sa suprématie.

C'est pour donner plus de force à cette protection des droits individuels et de la liberté politique que la Révolution a voulu l'assurer par une loi écrite.

Dans l'ancien régime, la plupart des règles de droit étaient coutumières. Même les lois fondamentales du royaume n'étaient pas toujours fixées dans des textes. Le système a persisté en

Angleterre où la tradition seulement détermine les pouvoirs du roi et du Parlement. La coutume s'adapte sans doute mieux aux mœurs qu'elle réglemente et avec lesquelles elle évolue ; mais elle est plus arbitrairement interprétée et toujours moins facilement connue des intéressés. La loi écrite au contraire, s'impose plus impérieusement au juge et peut être plus aisément portée à la connaissance des citoyens. La Révolution a consacré le principe des Constitutions écrites pour donner une forme solennelle à ce qu'elle considérait comme un nouveau Contrat social et pour en faire un moyen d'éducation politique pour les citoyens qui la doivent connaître.

Aussi ce principe s 'est-il imposé au monde moderne et c'est également par des Constitutions écrites que. à la suite de la Gruerre de 1914-1919, a été fixé le régime Constitutionnel des Etats anciens qui se sont transformés (Constitution allemande du 11 août 1919, Constitution autrichienne du 1" octobre 1920, Constitution prussienne du 30 novembre 1920) ou des Etats nouveaux créés par le Traité de Versailles (Constitution tchécoslovaque du 29 février 1920, Constitution polonaise du 17 mars 1921, Constitution du royaume des Serbes, Croates et Slovènes du 28 juin 1921).

Telle est l'œuvre de la Révolution française qui, par la Déclaration des droits et par la Constitution de 1791, a fondé un droit public nouveau.

9. Valeur politique des principes de 1789. — En fait, l'œuvre révolutionnaire s'est imposée à la plupart des pays d'Europe et, malgré des éclipses passagères, à la France.

Les principes de 1789 ont été, par les armées de la Révolution et du premier Empire, dans les plis du drapeau tricolore, transportés dans toute l'Europe continentale. Ce sont eux qui ont inspiré au cours du xix® siècle toutes les Constitutions des pays de l'Allemagne du Sud, de ITtalie, de la Belgique, et qui ont même amené des pays féodaux comme la Prusse et l'Autriche au régime constitutionnel.

Ils se sont enfin imposés définitivement à la France et constituent encore aujourd'hui la base du droit public français.

Depuis 1791 en effet, nous n'avons cessé de vivre sous un régime constitutionnel, et toutes nos Constitutions se réclament des principes de 1789.

La Constituante, son œuvre terminée, se sépara en septembre 1791. Mais la Constitution, pour avoir voulu maintenir le principe monarchique, en contradiction avec celui de la souveraineté nationale, et rendu la révision constitutionnelle impossible pendant les quatre législatures suivantes, ne reçut qu'une application éphémère. Lé roi n'avait accepté que contraint

et forcé les liens constitutionnels; après une vaine tentative fie fuite, il refusa de sanctionner les lois de l'Assemblée législative contre les émigrés et les prêtres insermentés, il demanda aux souverains étrangers de l'aider à rétablir, en" France, l'ancien régime; le peuple, par la Révolution du 10 août 1792, mit fin à la monarchie et par là même à la Constitution de 1791. L'Assemblée législative prononça la suspension du roi, organisa en fait une République en confiant le pouvoir exécutif à un Conseil exécutif provisoire, et convoqua une Convention ou Assemblée constituante pour faire une nouvelle constitution.

La Convention, dès sa réunion, proclama la République le 22 septembre 1792 et en fit le début d'une ère nouvelle. Mais, pour lutter contre l'invasion étrangère et l'anarchie intérieure, il lui devint nécessaire de déroger aux principes de 1789 en organisant le Gouvernement révolutionnaire. Elle viola le principe de la séparation des pouvoirs en centralisant entre ses mains, non seulement le pouvoir législatif, mais encore le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire. Elle exerça l'un par le Conseil exécutif élu par elle et surveillé par son Comité de défende générah, puis par son Comité de SaJiit public; l'autre, par des tribunaux révolutionnaires contiôlés par les mêmes comités ou par les représentant!^ en mis. si on.

Après l'échec d'un projet de (Constitution dressé par les Girondins, les Montagnards firent voter la Constitution du 24 juin 1793. Celle-ci, précédée d'une Déclaration des droits plus développée que celle de 1789, confiait le pouvoir constituant à la nation, le pouvoir législatif à un C'orjJS législatif qui préparait les projets de lois et au peuple qui les ratifiait, le pouvoir exécutif à un Conseil exécutif élu par le Corps législatif et le pouvoir judiciaire à des juges élus par les assemblées électorales et rendant la justice au nom du peuple.

Mais la Constitution n'avait été votée que pour donner satisfaction aux représentants des départements jaloux de l'influence de Paris sur la Convention ; elle ne fut pas mise en vigueur ; il fallait laisser un pouvoir souverain au gouvernement qui avait à la fois à soutenir des guerres extérieures et à réprimer des tentatives fédéralistes à l'intérieur. L'invasion repoussée et la paix rétablie, la Convention vota et mit en vigueur une nouvelle Constitution, celle du 5 fructidoi- an III.

La Constitution du 5 fructidor an III est encore placée sous l'égide d'une déclaration des droits accompagnée d'une déclaration des devoirs de l'homme et du citoyen : le pouvoir législatif est exercé par un Corps législatif de deux Chambres : le Conseil des Cinq Cents et le Conseil des Anciens; l'exécutif par un Directoire de cinq membres nommés par le Conseil des Cinq Cents sur une liste dressée par le Conseil des Anciens, et le pouvoir judiciaire par des juges toujours élus. Cette Constitution ne put fonctionner normalement : pour avoir séparé d'une façon absolue les pouvoirs, elle provoqua une série de conflits entre le Directoire et leS" Assemblées législatives, conflits qui ne furent résolus que par des coups d'Etat : les directeurs annulent quarante-deux élections royalistes le 18 fructidor an V, puis toutes les élections jacobines le 22 floréal an VI ; le Corps législatif se venge le 30 prairial an VII en mettant en accusation deux directeurs; l'anarchie facilite le coup 'dEtat du 18 brumaire an VIII par lequel le général Bonaparte établit sa dictature.

Bonaparte fit rédiger par Sieyès la Constitution du 22 frimaire an VIII. Il ne pouvait renier le passé glorieux de la Révolution : il fit insérer dans le titre VII de la Constitution, sous la rubrique « Dispositions générales»,

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une garantie des droits. C'est là tout ce qui rappelle les principes de 1789. On ne pouvait proclamer solennellement la liberté politique qui était confisquée. On n'avait d'ailleurs plus foi dans la vertu des principes. La Constitution affaiblit le pouvoir législatif en faisant proposer les lois par le seul gouvernement, en donnant leur préparation à un ('oii.<ei/ <rh'fat nommé par ce dernier, en les faisant discuter par un Tribunut et voter par un Corps ï(';/i^'(/fif. Elle donne le pouvoir exécutif à trois Consuls, dont le premier, qui a les attributions les plus importantes et en tout cas la prépondérance, doit être Bonaparte, et le pouvoir judiciaire à des juges qui auparavant élus furent dès lors nommés par le gouvernement. Ce système organisé pour assurer le gouvernement personnel du Premier Consul, fut fortifié par le SénatUSCOnsulte de l'an X qui lui donna le consulat à vie et par le Sènatusconsulte de l'an XII qui établit l'Empire. Lie Sénat con-^i^ r cal e ti i qui devait assurer le respect de la Constitution ne protégea jamais les particuliers et n'exerça guère ses pouvoirs que pour prononcer en 1814 la déchéance de Napoléon- Bonaparte et rétablir la monarchie.

Il semblait que le règne des principes de 1789 fût terminée et la souveraineté abolie par ce fait que la Charte de 1814 était « octroyée » par le bon vouloir de Louis XVIII et non votée par des représentants du peuple. Cependant, Louis XVIII avait, dans la proclamation de Cambrai du 28 juin, promis de respecter les réformes révolutionnaires. Le début de la Charte contient, en effet, une garantie des droits individuels, inspirée de celle de 1789. Mais les lois, faites par une Chambre des députés élua au suffrage censitaire et une Chambre des pairs nommés par le roi, sont sanctionnées par le roi; elles sont exécutées par le roi et les ministres qu'il nomme ; elles sont appliquées par des juges nommés par le roi et rendant la justice en son nom.

La monarchie restaurée, malgré l'avertissement donné par l'accueil chaleureux fait à l'Acte additionnel aux Constitutions de l'Empire, constitution libérale que Napoléon promulgua pendant les Cent Jours, évolua dans un sens peu conforme aux principes de 1789. C'est au nom de ces principes que le peuple fit la Révolution de 1830 contre le gouvernement de Charles X qui avait méconnu la souveraineté nationale en prononçant deux dissolutions successives de la Chambre et en supprimant les libertés de la presse et de réunion par les Ordo?inanrc.-< de juillet.

La Charte de 1830 confirma la garantie des droits de 1814. Mais la violation de la souveraineté nationale persistait dans le maintien d'un régime électoral censitaire qui ne donnait le droit de vote qu'à ceux qui payaient deux cents francs de contributions directes.

Les résistances du gouvernement, qui se refusa à étendre le droit de suffrage, provoquèrent la Révolution de février 1848 qui proclama la République et le suffrage universel. La Constitution du 4 novembre 1848, reprit la tradition des Constitutions révolutionnaires. Elle contient à la fois, dans le préambule, une Déclaration des droits, et dans le chapitre II, une garantie des droits. En outre, elle sépare les différents pouvoirs; elle confie la confection des lois entièrement à une Assemblée législative élue, le pouvoir exécutif à un Pré.^idenf de la Eépublique élu par le peuple, le judiciaire à des juges nommés par le Président mais rendant la justice au nom du peuple.

Mais l'Assemblée législative élue en vertu de cette Constitution restreignit les droits politiques par la loi électorale du 31 mai 1849 ainsi que le droit de réunion et la liberté de la presse. L'indiscipline générale

permit au Président Louis-Napoléon-Bonaparte de renouveler le procédé de l'an VIII, d'imposer sa dictature par le Coup d'Etat du 2 décembre 1851 et de rétablir l'Empire. Toutefois, dans l'article premier de la Constitution du 14 janvier 1852, il « reconnaît, confirme et garantit le» grands principes proclamés en 1789 et qui sont la base du droit public des Français » et il soumet les actes constitutionnels au vote du peuple. Mais les droits individuels, en fait,, furent violés par les lois restrictives de la liberté de la presse, par les lois de sûreté générale qui permettaient d'emprisonner et de déporter sans jugement. Le Sénat, chargé de maintenir la Constitution, n'annula aucun des actes qui la violaient; les lois préparées par le Conseil d'Etat, défendues par les Conseillers d'Etat devant le Corps législatif qui les votait, n'étaient définitives qu'avec la sanction impériale; elles étaient exécutées par l'Empereur et par ses ministres responsables seulement devant lui. Mais, sous la pression des événements et de l'opinion publique. Napoléon III dut réformer la Constitution de 1852 et, à l'Empire autoritaire succéda ce qu'on a appelé l'Empire libéral. Celui-ci aboutit à la Constitution du 21 mai 1870 rétablissant effectivement la liberté politique. La guerre franc(j-a]lemande éclata; le désastre de Sedan provoqua la Révolution du 4 septembre 1870 qui proclama la République.

L'Assemblée nationale, élue en 1871, était composée en majorité de monarchistes; mais ceux-ci, divisés en légitimistes qui voulaient faire monter sur le trône le comte de Chambord et en orléanistes qui désiraient y voir le comte de Paris, ne purent s'entendre. Les républicains parvinrent à faire voter la Constitution républicaine de 1875 dans les trois lois du 24 février (modifiée par la loi constitutionnelle du 14 août 1884), 25 février et 16 juillet 1875. C'est la Constitution qui nous régit actuellement. Elle ne reproduit ni Déclaration ni garantie des droits. C'est qu'elle n'est point une œuvre systématique et théorique. Elle n'est qu'une solution pratique pour l'organisation des pouvoirs publics. Elle a été votée par une transaction entre les républicains et les orléanistes, transaction pour laquelle il était prudent d'aller vite et de s'abstenir de toute déclaration de principes. Mais la Révolution de 1870 s'était faite au nom des principes de 1789; il était inutile de les rappeler en 1875 parce que toutes les Constitutions antérieures s'en étaient réclamé, parce qu'ils étaient acceptés à peu près par tous et qu'enfin on les considérait comme un patrimoine définitivement acquis au peuple français. Ainsi, les principes de 1789 sont encore à la base de notre droit public : il y a quelques années à peine, le Parlement en ordonnait l'affichage dans toutes les écoles et édifices publics.

10. Valeur juridique des Déclarations et des Constitutions. — L'absence d'une déclaration expresse des droits dans la Constitution de 1875, absence qui ne s'explique que par une référence tacite au texte de 1789, ne saurait d'ailleurs juridiquement diminuer les garanties légales des droits individuels. En effet les textes des Déclarations et des Constitutions n'ont pas une force irréfragable.

Les Déclarations de droits n'assurent pas le respect des prérogatives individuelles qui, pour être exercées librement,

doivent être protégées par des dispositions législatives. Un droit individuel n'est jamais illimité. Il a au contraire des limites dans le droit égal chez autrui et dans l'ordre public. Or, souvent, des lois d'ordre public, des actes de police ont empêché les individus d'exercer leurs droits. Ce n'est que quand le législateur en a effectivement organisé le pespect que le citoyen en a vraiment la jouissance. Ainsi, en réalité, la liberté de la priasse et la liberté de réunion, proclamées en 1789, n'existont guère que depuis les lois de 1881 qui ont abrogé les dispositions restrictives des lois pénales. Aussi des juristes pensent-ils que les Déclarations de droits n'ont pas de valeur juridique, de force constitutionnelle, que ce sont de simples « déclarations de principes » données comme guide, non comme règle impérative, au législateur. Mais les Constituants de 1789 avaient une foi profonde dans la puissance de la raison ; ils pensaient qu'il était suffisant de proclamer ces principes rationnels pour en assurer efficacement l'éternel respect.

Cependant, à côté des déclarations de droits, plusieurs Constitutions placent des Garanties de droits qui sont de véritables lois positives et ne peuvent certainement être transgressées par les pouvoirs publics.

D'autre part, la Constitution s'impose bien en droit à tous les organes de l'Etat qui la doivent respecter. Cependant des Constitutions ont pu être violées et peuvent encore l'être par le législateur sans que l'organisation politique impose une sanction à cette violation. Si le Parlement vote une loi paralysant un droit garanti par la Constitution, cette loi est inconstitutionnelle. Elle n'en sera pas moins applicable car, dans notre système politique français, les agents administratifs et les juges doivent appliquer les lois votées par le Parlement (V. n° 87).

On ne peut demander par voie de recours direct l'annulation de cette loi à aucune autorité. Sieyès a tenté, en l'an III, d'organiser une autorité chargée d'annuler les lois inconstitutionnelles ou les lois portant atteinte aux droits individuels garantis ; il l'appelait une « jurie constitutionnaire ». Il l'a effectivement organisée dans la Constitution de l'an YIII sous le nom de u Sénat conservateur de la Constitution » ; mais l'institution fut inutile car le Sénat n'était pas libre et les particuliers ne pouvaient exiger de lui l'annulation d'une loi.