Le préfet

170. Le préfet, qui est déjà un agent de l'administration générale I V. n° 163), constitue aussi un agent d'instruction et d'exécution pour l'adminislratioji dé})artcmentale.

a) Agent d'instruction, il prépare, à peine de nullité des délibérations, toutes les affaires réglées par le Conseil général ou la Commission départementale, notamment le budget. Pour exercer cette fonction, le préfet a entrée et parole aux séances du Conseil et de la Commission.

b) Agent d'exécution, il exécute les décisions des deux organes délibérants. Ainsi il répartit et ordonnance les crédits votés par le Conseil général, il nomme aux emplois créés par celui-ci, il représente le département personne morale dans les contrats, marchés et procès en suivant l avis de la Commission départementale. Cependant dans les procès entre l'Etat et le -département, le premier est représenté par le préfet et le second par un membre de la Commission départementale.

Dans l exercice de ces attributions locales, le préfet est con^

trôlé administrativement par le Conseil général et la Commission

départementale qui peuvent se plaindre au ministre de la non

exécution de leurs délibérations, et juridictionnellement par le.

Conseil d'Etat auquel peuvent s adresser tous les intéressés

pour faire afmuler des actes illégaux ou pour obtenir réparation

d'un préjudice subi du fait du préfet.

L'imposition, par le régime napoléonien de l'an VIII, d'un agent de l'Etat au département, se cojirevait dans un régime de centralisation. Il n'est plus en harmonie avec un régime décentralisé. Aussi le remplace-

ment du préfet dans ses attributions locales par un agent exclusivement départemental fut-il réclamé en 1871. Par suite d'une transaction, le préfet fut maintenu, mais on lui adjoignit la Commission départementale permanente et associée à l'exécution. Le maintien du préfet a été motivé par ce fait que tous les gouvernements ont un intérêt électoral à faire intervenir leur agent politique dans l'action d'une assemblée aussi puissante que le conseil général. En fait, cependant, cet inconvénient se trouve atténué: le p ofet surveillé par le conseil général, est obligé de vivre en bonne intelligence avec lui, de lui obéir, sinon le conseil, qui a une grosse influence politique parce qu'il contient des membres du Parlement, ou parce que ceux-ci se recrutent souvent dans son sein, obtiendrait du ministre son déplacement.

,^2. — Le Conseil général

171. Le Conseil général constitue une autorité décentralisée parce qu'il est indépendant du pouvoir central et qu'il possède des attributions propres.

est indépendant, grâce à son mode de recrutement et de fonctionnement. Le Conseil général est élu au suffrage universel direct et renouvelé par moitié tous les trois ans. Chaque conseiller est donc élu pour six années.

Sont éligibles tous les citoyens âgés de 25 ans, inscrits sur une liste électorale quelconque, ou ayant le droit de l'être à la date de l'élection et ayant avec le département une attache légale résultant du domicile, de la résidence, ou de l'inscription sur le rôle des contributions directes.

Sont "frappés d'une Iriéliffihilité rclatire la plupart des fonctionnaires du département, et d'une i/iéli(/ihi/ité ah-<nltir, les militaires, certains fonctionnaires, les individus pourvus d'un conseil judiciaire, les membres de familles ayant régné en France, certains condamnés, spécialement pendant un an, les conseillers généraux ayant refusé d'accomplir une fonction imposée par la loi. et pendant trois ans. ceux qui ont pris part à une réunion illégale du Conseil.

En outre, sont incomijat/iblef! avec le mandat de conseiller général, d'une façon absolue, c'est-à-dire dans tout département, les fonctions de préfet, sous-préfet, secrétaire général de préfecture, commissaire de police, celles de conseiller général dans un autre département, ou de conseiller d'arrondissement, et d'une façon relative, c'est-à-dire dans leur seul département, les fonctions d'employé de préfecture et de sous-préfecture, celles salariées sur les fonds départementaux et celle d'entrepreneur d'un service départemental.

Ces inéligibilités et incompatibilités ont pour but d'assurei- non seulement la bonne gestion des fonctions publiques, mais encore la liberté et l'indépendance des conseillers généraux.

Le contentieux des élections appartient au Conseil d'Etat qui les peut annuler, soit sur recours des électeurs ou candidats du canton présenté dans les dix jours pour tout motif de droit, soit sur recours du préfet,, dans les vingt jours, pour inobservation des formalités légales.

Les conseillers généraux, autres que les députés et les séna-

teurs, peuvent recevoir sur le budget départemental une indemnité de déplacement pour se rendre aux réunions, une indemnité de présence pendant les sessions, et le remboursement des frais d'exécution de mandats spéciaux.

112, Fonction 11 ('ment. — ï.es réunions du Conseil général sont fixées par la loi : il y a deux sessions ordinaires, l'une d'une durée de 15 jours, commence le deuxième lundi après Pâques ; l'autre se tient le premier lundi qui suit le 15 août. Celle-ci peut être ajournée au l'^' octobre; elle peut durer un mois car elle est consacrée au vote du budget. En outre, le Conseil peut être convoqué en session extraordinaire \mT \q chef de l'Etat, ou, sur la demande des deux tiers des membres, pour un objet déterminé, par le préfet.

L'organisation intérieure du Conseil est librement établie par lui : il fait son règlement ; il élit au mois d'août, pour un an, son bureau composé d'un Président, de vice-Présidents et de secrétaires. Le Président a la police de l'assemblée ; mais il n'a pas le droit de requérir la force armée pour sa protection, il ne le peut faire que par l'intermédiaire du préfet, à la discrétion duquel se trouve ainsi le Conseil général.

Les séances du Conseil sont publiques : le préfet et le secrétaire général y assistent, sauf lors de la vérification de leurs comptes. Le Conseil peut cependant se constituer en comité secret sur la demande de cinq membres.

173. Attributions. — Le Conseil général a des attributions propres : en principe il règle toute question d'intérêt départemental. C est ainsi qu'il gère les biens du domaine départemental (acquisitions, aliénations, échange, baux) et décide de V entretien des édifices départementaux: ixïîeciés à un service public (préfecture, sous-préfecture, tribunaux, prisons, gendarmeries, écoles normales d'instituteurs, asiles, etc.. : il gère les finances du département par l'établissement du budget, le vote des centimes additionnels, l'émission d'emprunts : il constitue ou môditîe le domaine public départemental par la création de routes départementales, de chemins vicinaux de grande communication, de chemins de fer d'intérêt local, de tramways départementaux ; il règle enlin le fonctionnement des se/vices départementaux d'assistance (asiles d'aliénés, dép(5ts de mendicité, services des

enfants assistés, de l'assistance des malades à domicile, de l'assistance des vieillards, services de l'hygiène publique, de l'enseignement agricole, etc.). Dans toutes ces matières, il contrôle l'exécution de ses décisions que procurent le préfet, la Commission départementale ou le Trésorier payeur général.

Indwidaellement tout conseiller général est électeur sénatorial ; il peut suppléer un conseiller de préfecture ou un souspréfet empêché, être appelé à siéger au Conseil départemental de l'instruction primaire ou au Conseil de revision cantonal.

174. Le contrôle de l'administration supérieure sur cette autorité décentralisée s'exerce à la fois sur les conseillers et sur leurs délibérations

A. — Sur les personnes, il ne s'impose qu'avec des garanties qui assurent l'indépendance de l'assemblée :

a) La démission d'office peut être imposée par le seul Conseil général au conseiller qui a manqué toute une session ordinaire sans excuse, ou par le Conseil d'Etat, sur la demande du gouvei'nement, au conseiller qui refuse de faire un acte de sa fonction.

b] La dissolution d'un Conseil général qui viole la loi en se réunissant en dehors des sessions légales ou en délibérant sur des objets étrangers à sa compétence, peut être prononcée par un décret motivé du Président de la République et de nouvelles élections doivent avoir lieu le quatrième dimanche qui suit la dissolution. Mais si la dissolution est prononcée pendant que les Chambres soi^l en session , le Président de la République en rend compte au Parlement qui, par une loi, fixe la date des élections nouvelles.

B. — Sur les délibérât s, est institué, en outre du contrôle iuridictionnel du Conseil d^Etat (V. n" 289), un contrôle administratif.

Le contrôle de l'administration active intervient dans trois cas : , a) En cas de refus du Conseil général de faire un acte de ses fonctions, comme Finscriplion au budget du crédit nécessaire pour faire face à un service qui ne peut demeurer en souffrance : le préfet prendra alors lui-même l'acte nécessaire ou le Président de la République, par décret en Conseil d'Etat, inscrira d office la dépense obligatoire au budget départemental.

b) En cas de délibération nulle de plein droit : toule délibération portant sur un objet étranger aux attributions du Conseil

peut à tout moment être annulée sur la réclamation de tout intéresse par le Président de la République en assemblée générale du (Conseil d'Etat ; toute délibération prise hors des réunions légales peut être annulée par un arrêté motivé du préfet.

g) Eli cas de délibération annulable. Toutes les délibérations du Conseil général n'ont pas en eiîet la même force exécutoire :

En principe, ses délibérations sont soumises à l'approbation tacite du goui>ernement : leur exécution est suspendue temporairement, elles ne deviennent exécutoires que trois mois après la clôture de la session. Dans ce délai, si la délibération est illégale ou même jugée inopportune, le Président de la République peut, par un décret simple motivé, en suspendre définitivement Texécution. 11 on est ainsi par exemple de toutes les délibérations portant sur la gestion du domaine départemental affecté à un service public général (tribunaux, préfecture, etc..) parce quelles intéressent en même temps FEtat.

Cette catégorie des délibérations est d'ailleurs à peu près supprimée par le projet gouvernemental de réforme adniiiiistrative du 25 octobre 1921 et la catégorie suivante devient le droit commun.

2** Ea ceptioniiellement, bien que ce soient les plus- nombreuses, en vertu de textes, les délibérations du Conseil sont définitives par elles-mêmes. Ce sont, en général, celles dans lesquelles TEtat n'est pas directement intéressé, par exemple celles décidant l'exécution dim travail public départemental. Elles ne peuvent être annulées que pour illégalité. Le Préfet, dans les vingt jours après la clôture de la session, peut en demander Tannulation au Président de la République qui la prononce en assemblée générale du Conseil d'Etat.

3° Enfin il est àeii délibérations qui ne peuvent être exécutées qu'après une approbation expresse du Parlement ou plus généralement du Président de la République seul ou en Conseil d'Etat, exemple : le budget dont les recettes et les dépenses sont déterminées par la loi i L. 10 août 1871. art. 58 et s. ; 1. 30 juin 1907.

Si le Conseil général est ainsi indépendant par son recrutement, il est encore soumis à une tutelle assez étroite en droit. Il Test surtout, dans son attribution la plus iinpoitante. la fixation du budget départemental qui est astreint à l'autorisfitiou, dont les recettes ne sont guère faites que de centimes additi;)iniels limité?^ par la loi et dont les dépenses sont fréquemment obligatoiies. c'est-à-di)e peuvent être imposées d'office pour des services nationaux. Mais, en fait, les Conseils généraux, par leur compo-

sitioii (la plupart des membres du Parlement en font partie) et par leur importance politique, jouissent d'une réelle autonomie qui s'affirme surtout dans la Commission départementale.

175. La Commission départementale. — f^e Conseil géiiéral n'étant pas un corps permanent; le préfet, agent de l Etat, restait jadis, pendant rintervalle des sessions, l administrateur unique du département. En 1871, on proposa de lui substituer un préfet départemental élu. La loi du 10 août 1871 adopta un système mixte : elle institua une commission du Conseil général, commission surveillant le préfet et associée à lui pour Texécution : c'est la Commission départementale.

La Commission départementale est une délégation permanente

du Conseil général.

Elle est cependant organisée de façon à n'annihiler ni le Conseil, ni le préfet; en effet, elle est composée de 4 à 7 membres élus chaque année, en août, par le Conseil e1 elle peut être éventuellement révoquée par lui. Mais les sénateurs, députés, ou le maire du chef -lieu de département ne peuvent en faire partie parce qu'ils seraient trop puissants vis-à-vis du préfet. Elle s'oi'ganise elle-même en se donnant un président et un secrétaire; elle se réunit aussi fréquemment qu'elle le veut et au' moins une fois par mois; elle tient ses séances sans aucune publicité, et seul le préfet y peut et doit assister.

Ses attributions lui sont données par la loi ou par le Conseil général.

Ses attributions légales on propres consistent surtout dans la' surveillance de la gestion préfectorale pendant l'intervalle des sessions du Conseil : elle signale à l'attention du préfet les affaires urgentes : elle lui donne facultativement ou obligatoirement des avis ; elle contrôle sa gestion financière ; elle reçoit notamment de lui l'état des comptes et le projet de budget dont elle fait rapport au Conseil général. En outre elle répartit ellemême les subventions portées au budget et les fonds provenant des amendes correctionnelles ; elle fixe l'époque et le mode de réalisation des emprunts, elle exerce une certaine tutelle sur les communes, elle classe les chemins vicinaux ordinaires, reconnaît les chemins rui'aux, etc.

Le projet gouvernemental de réforme administrative d'octobre 1921 étend la compétence de la commission départementale qui pourrait donner son avis sur toutes les questions et affaires d'intérêt départemental et contrôler l'exécution de toutes les délibérations du Conseil général.

Ses attributions déléguées par le Conseil général sont indéterminées et, par suite, peuvent être fort étendues. Cependant le

Conseil ne peut abdiquer ses pouvoirs légaux entre les mains de la Commission. Aussi la délégation est-elle restreinte : a) aux matières non financières, ce qui exclut le vote du budget, des centimes additionnels, les affectations de crédits, attributions essentielles du Conseil général ; b) à une affaire déterminée, chaque question devant faire Tobjet d'une délégation spéciale ; c) à un temps limité, c'est-à-dire qu'elle doit prendre fin par le règlement de l'affaire.

Le contrôle de la Commission est assuré, en dehors de celui du Conseil d'Ktat qui porte sur la légalité de tous les actes administratifs (V. 289), par le Conseil général, le préfet et le chet de l'Etat.

Le Conseil général a le droit de réformer les actes accomplis par la Commission dans l'exercice d'attributions par lui déléguées ; tout intéressé peut ainsi en appeler de la décision de la Commission au Conseil lui-même et cet appel suspend l'exécution et dessaisit la Commission. Le Conseil a de plus le droit de révoquer la Commission elle-même quand un conflit s'élève entre elle et le préfet et qu il désapprouve la première.

Le préfet peut annuler la délibération prise dans une réunion

Le Président de la République^ comme pour les délibérations du Conseil général, peut, sur recours du préfet, annuler pour violation de la loi une décision de la Commission, par un décret en assemblée du Conseil d'Etat.

116. La Commune- avons-nous vu, n'est pas seulement une circonscription administrative pour la gestion des intérêts généraux, mais elle constitue également une personne administrative décentralisée et ayant des intérêts propres.

La commune est même la plus ancieAie des collectivités d'habitants; elle préexiste à l'Etat qui n'a été formé que d'agglomérations de cités. En outre, à la différence du département créé artificiellement en 1789, la commune constitue un groupement naturel d'habitants qui, avant toute organisation administratives sont devenus collëctivement propriétai^-es de bois, prés, landes, etc.. Cette propriété collective a été menacée un moment, pendant la dévolution, par'^es lois ordonnant le partage des biens

illégale.

Section II. — La Commune

communaux. Cependant, encore aujourd'hui, les communes possèdent un domaine privé, estimé à près de 9 milliards en 1910, et comprenant plus de deux millions d'hectares de bois qui produisent plus de 80 millions de revenus. La vie communale a, depuis peu, pris un développement intense par suite des besoins collectifs nés des grandes agglomérations urbaines, formées au xix° siècle : services de voirie, d'égoûts, de transport, de distribution d'eau, de gaz. d'électricité. Et les budgets des communes, comme leurs dettes, se sont grossis considérablement.

Aussi l'organisation de la commune s'est-elle modifiée. Déjà au Moyen âge, l'alliance, contre les seigneurs, du roi et des villes avait valu à ces dernières d'obtenir fréquemment des chartes (raffranchissemenf. Mais, dans la période moderiie. le roi vainqueur de la féodalité avait méconnu ses alliés et restreint l'autonomie des villes. Au régime des privilèges urbains variant avec les villes et inconnus des campagnes, la Révolution a substitué un régime légal et uni/orme en faisant de toutes les paroisses, de toutes les petites communautés d'habitants, des communes (loi du 14 décembre 1789). Comme la plupart des communes rurales n'avaient pas assez de ressources pour vivre d'une vie autonome, la Constitution de l'an III les groupa en « grandes communes » correspondant à nos can, tons. Mais chacune réclama la jouissance exclusive de ses communaux ; la loi du 28 pluviôse an VIII revint au système des petites communes et à l'uniformité du régime administratif des campagnes et des villes.

Ce régime, très décentralisé en 1789, puis plus surveillé en l'an II, par les agents nationaux, devint tout à fait centralisé en l'an VIII. Toute commune fut administrée par un maire et un conseil municipal nommés par les agents du pouvoir central, chef de l'Etat ou préfet, et ne possédant pas de pouvoirs de décision. Le mouvement de décentralisation au xix' siècle fit élire le conseil municipal en 1831 et, après des essais temporairesi, définitivement le maire en 1882. Il lui fit attribuer des droits propres de décision dans quelques cas en 1837, en 1867, puis, par la loi du 5 avril 1884 actuellement en vigueur. Enfin le contrôle de ces agents décentralisés qui appartint d'abord aux organes du pouvoir central et notamment au préfet, a été transféré, en partie, à des agents eux-mêmes décentralisés, au Conseil général et à la Commission départementale.

Dans l'administration de la commune, l'action est confiée à un maire et à des adjoints, et la délibération à un Conseil municipal.

§ 1 . — Le maire et les adjoints

Le maire est assisté d'un ou de plusieurs adjoints selon la population de la commune. Un adjoint spécial peut être créé par décret en Conseil d'P^tat pour remplir les fonctions de police et d'officier de l'état-civil dans une fraction de la commune éloignée du chef-lieu.

Le maire et les adjoints sont des agents décentralisés, c'est-àdire qu'ils sont indépendants du pouvoir central et qu'ils possèdent des attributions personnelles.

177. A ! L'iiidépeiidanee du maire et des adjoints à l'égard du

pouvoir cenlral leur est assurée par ce fait qu'ils sont élus par le (Conseil municipal dans son sein et pour la même durée que lui. Cette élection se fait à la première séance après l'installation du conseil. Les contestations sur sa régularité émanant de tout électeur ou conseiller sont jugées par le Conseil de préfecture.

Sont inéligibles pendant une année, après leur révocation, les maires et adjoints révoqués. En outre, la fonction de niaii-e ou d'adjoint est incompatible avec la qualité de fonctionnaire d'une administration finan. cière qui détient des fonds communaux et spécialement celle d'adjoint est incompatible avec celle d'agent salarié du maire (ex. : régisseur).

Les fonctions de maire ou d'adjoint soni gratuites ; cependant des missions spéciales peuvent être rémunérées et réglées sur un état de frais dressé par le bénéficiaire.

178. B) Les attributions du maire lui sont conférées par la loi. Klles peuvent être cependant l'objet d'une délégation volontaire et d'une délégation ou suppléance.

Délégation volontaire- — D une part, le maire peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer une partie de ses attributions à un adjoint ou, en cas d'empêchement des adjoints, à un conseiller municipal quelconque.

'Délégation légale. — D'autre part, le maire révoqué, suspendu ou empêché est de plein droit suppléé dans l ensemble de ses attributions sans responsabilité de sa part, par un des adjoints pris dans Tordre de leur élection ou à défaut par un conseiller municipal pris dans l'ordre du tableau (Y. n° 180).

Le maire, en outre de ses fonctions d'organe du pouvoir central, est 1 agent des intérêts communaux à double titre :

Comme agent d'instruction et d'exécution àw Conseil municipal, il préside les délibérations du Conseil, prépare son travail et notamment le budget, exécute ses décisions par l'ordonnancement des dépenses, en passant les contrats ou en soutenant les procès de sa commune.

Comme magistrat municipal, il a personnellement le droit de gérer le domaine communal par des actes conservatoires, il dirige les services communaux, les régies municipales, assure la police municipale de la circulation et de la sécurité dan^ les rues (entretien de la voirie, permissions de voirie, processions) et la police rurale. Il nomme et révoque les employés communaux qui ont aujourd'Jbui dans les villes de plus de 5.000 habitants un sta-

tut (L. 23 oct. 1919) : cependant, le personnel chargé de la police

(gardes champêtres et agents de police) doit être agréé ou commis-

sionné par le sous-préfet et ne peut être révoqué que par lé'préfet.

Un projet ds loi de 1919 tend à restreindre les attributions de police du maire qui passeraient en partie au préfet : celui-ci recevrait le droit de nommer dans chaque canton des gardes ruraux remplaçant les gardes, champêtres communaux ; le préfet a déjà la police municipale de quelques grandes villes (V. n" 187) ; il nomme les gardes des forêts communales, les préposés d'octroi.

Ces attributions, le maire les exerce par des arrêtés individuels ou par des arrêtés réglementaires sanctionnés par une amende (art. 471 C. pénal).

179. C) Le contrôle de la municipalité, en outre du contrôle juridictionnel exercé par le Conseil d'Etat (V. n** 289), est assuré :

1° Par le Conseil municipal qui surveille le maire dans la gestion des services communaux, peut le blâmer, peut signaler ses actes à l'attention du préfet, mais non le révoquer.

2° Par le pouvoir central pour tous les actes d'intérêt local ou général.

Ce contrôle est disciplinaire et s'exerce sur le fonctionnaire : celui-ci peut être suspendu pendant un mois par un arrêté motivé du préfet, pendant trois mois par un arrêté motivé du ministre de l'intérieur ; il peut être révoqué par un décret motivé du Président de la République, mais seulement après avoir été appelé à fournir des explications sur l'acte qui détermine cette mesure (L. 8 juillet 1908).

Le maire, révoqué ou suspendu, abandonne de suite ses fonctions, tandis qu'en cas de démission, il est obligé de les continuer non seulement jusqu'à ce que sa démission soit acceptée, mais encore jusqu'à l'élection de son successeur.

Ce contrôle est également administratif et porte sur les actes du maire. Pour qu'il puisse être exercé,, tous les arrêtés du maire sont communiqués au sous-préfet et, par celui-ci, ils le peuvent être au préfet ; ils sont exécutoires en principe dès leur publication ; seuls les arrêtés de police permanents ne sont exécutoires qu'un mois après la communication au sous-préfet.

Du maire, agent du pouvoir central, tous les arrêtés peuvent en tous cas, nous l'avons vu, être annulés ou réformés par le préfet.

Du maire, agent municipal, les arrêtés individuels échappent au

contrôle du préfet, mais les arrêtés réglementaires peuvent en principe être annulés ou suspendus. Mais quand le maire refuse de faire un acte qui lui est imposé par la loi, par exemple de délivrer un alignement iu iividuel, le préfet peut le mettre en demeure d'agir et, en cas de nouveau refus, faire l'acte lui-même ou le faire accomplir par un délégué spécial quïl désigne à cet effet ; il doit toujours prendre lui-même les mesures de police négligées par le maire.

!^ 2. — Le Conseil municipal