L'ADMINISTRATION LOCALE

168. La décentralisation. — Eu outre des services qui touchent au même titre tous les Français, il en est d'autres qui intéressent spécialement les individus habitant une région ou une commune, par exemple la construction d un chemin de fer local oîi

l'éclairage d'une ville. Pour la gestion des intérêts locaux, deux systèmes peuvent éire mis en œuvre* T/un la confie aux agents de radministration i-cuctalc subordonnés au gouvernement qui, de Paris, règle ainsi médiatcnient les intérêts de toute agglomération d'habitants. C'esTle système de la centralisation. L'autre la remet à des administrateurs locaux indépendants du pouvoir central : c'est le système de la décentralisation. On décentralise ainsi d'une part, en asssurant une plus grande indépendance à ces administrateurs, généralement en les faisant élire par les habitants du groupe intéressé, et, d'autre part, en leur donnant le droit de régler définitivement un plus grand nombre de questions locales.

La centralisation ralentit la solution des affaires dont décide un gouvernement en fait éloigné du territoire intéressé : elle impose une lourde responsabilité à l'administration centrale qui doit examiner tous les détails des services locaux : elle développe rindifl'érence des habitants vis-à-vis des affaires publiques auxquelles ils ne sont pas mêlés. Par contre elle soustrait les administrateurs aux querelles locales et les rend impartiaux ; elle fortifie l'unité nationale.

La décentralisation, en sens inverse, accélère la marche de la machine administrative, et fait participer directement tout le monde aux affaires publiques en donnant aux intéressés un contrôle direct sur la gestion des services. Mais elle relâche les liens qui unissent tous les habitants du territoire et peut aboutir au fédéralisme : elle livre parfois les ^minorités à la tyrannie d'une majorité locale: elle peut compromettre les intérêts généraux, par exemple, en imposant des charges excessives aux habitants qui ne contribuent plus aussi aisément aux impôts d Etat.

C'est cependant ce second système politique qui paraît l'emporter dans un régime libéral en vertu de ce principe général que les individus ne doivent pas seulement se gouverner, mais aussi s'administrer eux-mêmes.

L'ancien régime avait établi, grâce à ses intendaiits, une centralisation abusive. Par réaction le décret du 22 décembre 1789 fit administrer les départements, districts et connnunes par des assemblées électives. Celles-ci soustraites à tout contrôle du pouvoii' central n'applii{uèrent même pas les lois. La décentralisation abdutit rapidement à l'aiiarcbie. Aussi îes pouvoirs de ces assemblées furent restreints et un certain contrôle assuré par le décret du 14 frimaire an II pris par le gouvernement révolutionnaire. Pour rétablir complètement l'ordre et Tunité nationale, le Consulat restaura, par la loi du 28 pluviôse an VIII, un Végime de centrali.sation

absolue : tous les administrateurs locaux préposés à la gestion du département (préfet et conseil général), ou de la commune (maire et conseil municipal), sont nommés et révoqués par le pouvoir central et ils n'ont même pas le pouvoir de décider dans les actes d'administration, qui sont l'œuvre des agents supérieurs.

Une réaction contre cette centralisation excessive s'est produite au xix° siècle. Sous la Monarchie de juillet, d'une part des lois décident que les conseils municipaux (L. 31 mars 1831), et les conseils généraux (L. 22 juin 1833) seront élus; d'autre part, ces mêmes conseils reçoivent des pouvoirs de décision sur quelques objets d'intérêt local (L.L. 18 juillet 1837 et 10 mai 1838). Après un recul passager pendant la période de l'Empire autoritaire, le mouvement décentralisateur reprend avec l'Empire libéral qui augmenta les pouvoirs des conseils généraux et municipaux (LL. 18 juillet 1866 et 26 juillet 1867). La Troisième République a accentué ce mouvement libéral par les lois actuellement en vigueur : loi du 10 août 1871 sur les conseils généraux qui a donné à ces derniers un agent d'exécution élu, à savoir la Commission départementale, et lois des 28 mars 1882 et 5 avril 1884, sur les conseils municipaux qui ont désormais le pouvoir d'élire les maires.

Cependant, il semble que nous sommes arrivés à un certain équilibre des tendances centralisatrices et décentralisatrices : en effet, d'une part des lois récentes ont bien voulu accroître la liberté d'action des autorités locales: la Commission départementale peut élire son président (L. 8 juillet 1899), le maire a reçu des garanties contre des révocations ou suspensions arbitraires (L. 8 juillet 1908). les conseils municipaux peuvent constituer des syndicats de communes (L. 22 mars 1890) et peuvent prendre un plus grand nombre de délibérations définitives (L. 4 févrieï 1901; L. 8 janvier 1905; L. 17 juin 1918, etc.). Le mouvement régionaliste signalé est généralement décentralisateur. Mais en sens inverse des lois nombreuses et surtout les lois d'assistance ont imposé de nouvelles dépenses aux commui^es (L.L. 15 juillet 1893, 27 juin 1904, 14 juillet 1905, 15 février 1902, 30 juin 1907, etc.) et par là même restreint leur liberté ; de plus, il existe une tendance justifiée à; centraliser la police locale actuellement impuissante.

Pour parer aux dangers signalés, pour maintenir la prédominance de l'intérêt général, pour protéger les individus contre les haines de clocher, pour empêcher les empiétements sur les attributions des pouvoirs politiques, la loi a organisé le contrôle de Tadministration locale.

169. Le contrôle adininistratif et le contrôle juridictionnel. — Ce contrôle est d'abord administratif. On l'appelle parfois « tutelle administrative », expression défectueuse, car un tuteur remplace un incapable tandis que l'administration supérieure ne fait en général que surveiller les administrateurs locaux. Ce contrôle, pour assurer la légalité^de la gestion des services locaux, s'exerce sur les personnes et sur les actes. V/'s-à-ifis des personnes, l'administration supérieure (ministres, préfets) peut sus-

pendre et révoquer les agents ou dissoudre les conseils locaux élus. A régard des actes, elle a souvent le droit d'approuver et, par suite, de refuser son approbation nécessaire à l'exécution de l'acte, le droit de suspendre ou d'annuler la décision de l'agent décentralisé ; elle peut même exceptionnellement faire l'acte que se refuse à accomplir l'agent contrôlé : ainsi le pr(^fet inscrira d'office au budget communal la dépense obligatoire que le Conseil municipal se sera refusé à voter.

Cette surveillance est d'ailleurs insuffisante. Mlle ne protège guère les administrés, car ceux-ci ne peuvent contraindre l'administration supérieure à appliquer la loi. Elle est souvent exercée dans un esprit de parti: ainsi il arrive qu'un ministre ou un préfet respectent la délibération illégale ou inopportune d'un Conseil municipal qui fait partie de la majorité politique, alors qu'ils annulent la même décision prise par un autre conseil qui appartient à un parti d'opposition.

Aussi plus efficace et plus impartial est le contrôle juridictionnel exercé par le Conseil d'Etat qui peut être saisi, directement ou indirectement, de recours en annulation contre les actes de tous les agents administratifs même décentralisés (V. n"^*^ 288 et s.)

Deux groupements d'habitants ont reçu de la loi une administration décentralisée, ce sont le département et la commune qui • ainsi ne constituent pas seulement des circonscriptions de l'administration générale, mais encore des personnes administratives gérant elles-mêmes leurs services d'intérêt local.

Section I. — Le Département

L'organisation de l'administration départementale est une transaction entre le principe de la collégialité admis pendant la Révolution et celui de l'administrateur unique en vigueur dans l'ancien régime . ^

La loi des 22 décembre 1789-8 janvier 1790, créant le département, en avait confié l'administration à un Conseil de défurtement de 36 membres élus, qui ne siégeait qu'un mois par an; aussi ce conseil choisissait dans son sein un directoire qui avait en réalité toute l'autorité et qui reçut les attributions de l'Intendant. Un procureur tiévéral syndic élu par le corps électoral était censé représenter l'Etat auprès du directoire: mais en fait,

à raison de son mode de recrutement, il donnait aux intérêts locaux la prééminence sur les intérêts d'Etat. Alissi en l'an II la Convention le remplaça par un ftgfnf. tiatiofin/ nommé et en l'an III par un comviissaire national qui, en l'an VIII, est devenu un préfet.

La délibération est Fœuvre d'un conseil, le Conseil général ; mais Faction ou Texécution sont confiées à la fois à un administrateur, le préfet, et à une délégation permanente du Conseil général, à savoir la Commission départementale.

D'autre part, cette administration est assez largement décentralisée puisque, au moins le conseil général et la commis- .sion départementale sont élus et ont un droit de décision propre.