ô"* Gratuité de la justice; l'assistance judiciaire

— La justice doit être gratuite pour être accessible à tous. Les plaideurs n'ont plus en efPet aujourd'hui à acquitter des honoraires entre les mains des magistrats :' [les juges sont payés par l'Etat.

Sous l'ancien régime, au contraire, les plaideurs devaient verser à leurs juges des honoraires appelés épices parce que ces honoraires consistèrent d'abord simplement en petits bonbons épicés. C'est qu'en effet, les juges achetaient leurs charges et devaient retrouver dans les honoraires la rémunération du capital engagé. Aussi les juges avaient-ils intérêt à multiplier les procès, à les éterniser par de nombreux incidents de procédure.

La gratuité de la justice n'impHque pas cependant l'absence de tous frais pour le plaideur ; celui-ci doit payer les honoraires de tous les auxiliaires qu'il emploie et dont le-ministère est souvent nécessaire (avocats, avoués, huissiers, etc) ; de plus, tous les actes de procédure sont frappés d'impôts de timbre et d'enregistrement. Une réforme des frais de justice a été réalisée par les décrets du 29"déc. 1919.

Les pauvres cependant peuvent aborder le prétoire grâce à l'assistance judiciaire.

L^assistance judiciaire a été créée par la seconde République qui a voulu faire remise aux indigents de toutes les dépenses que peut entraîner un procès (L. 22 janvier 1851 modifiée par les lois du 19 juillet 1901 et du 4 décembre 1907). Elle a pour but de les dispenser provisoirement du paiement des impôts sur les actes de procédure et de leur assurer le concours gratuit des huissiers, avocats et avoués.

Toute personne, qui veut faire valoir en justice devant un tribunal quelconque ses droits méconnus et qui n'a pas les ressources nécessaires, peut adresser sur papier libre une demande d'assistance au maire de sa commune ou au Procureur de la République du tribunal de son domicile. Elle y joint un certificat du percepteur relatif à ses impositions ou une copie de l'article du rôle des contributions directes qui la concerne, et une déclaration affirmée devant le maire certifiant son état d'indigence. La demande est examinée par le bureau d'assistance judiciaire institué près le tribunal d'arrondissement, la cour d'appel , la Cour de cassation ou le Conseil d'Etat suivant la juridiction devant laquelle doit s'engager le procès. Le bureau cherche à concilier les parties ; s'il n'y réussit pas, il examine si la demande est sérieuse et si celui qui demande l'assistance n'a vraiment aucune ressource. S'il rejette la demande, le plaideur ou le ministère public peuvent en appeler au bureau près le tribunal supérieur et, en dernier ressort, au ministre de la justice. S'il l'accorde, le plaideur reçoit un avocat désigné d'office par le bâtonnier du barreau intéressé et il est dispensé provisoirement des impôts et droits divers qui sont avancés par le Trésor public. S'il succombe dans le procès, remise définitive lui en est faite. S'il triomphe, les frais sont recouvrés sur l'adversaire. L'assistance * judiciaire est accordée d'office dans quelques instances, notamment aux ouvriers victimes d'accidents du travail pour leurs demandes d'indemnités, aux veuves et orphelins des soldats tués à l'ennemi pour le règlement des successions de ces derniers, etc.

Un projet de loi de mai 1921 cherche à entourer les demandes d'admission de plus de garanties, à déjouer les fraudes, à donner une plus grande latitude aux bureaux d'assistance judiciaire, qui pourront, suivant lea cas et après s'être éclairés sur les ressources des plaideurs, les exonérer de l'avance de tous les frais ou en laisser une partie à leur charge. A cei effet, le projet institue trois degrés d'assistance judiciaire : assistance pour moitié, assistance pour les trois quarts, assistance pour la totalité des frais.

Section II. — La Dualité des Juridictions

267. Unité ou pluralité de juridictions. — Deux systèmes se partagent Torganisatlon juridictionnelle des pays civilisés.

Le système de l'unité de juridiction fait juger tous les procès par une seule hiérarchie de tribunaux, quels que soient les objets de la cause, qu'il s'agisse de matières administratives ou de matières civiles. Il a l'avantage de ne pas susciter de conflits de compétence entre les tribunaux de deux ordres et d'assurer une interprétation unique de la loi. Mais, par contre, il donne aux juges une compétence trop large pour qu'ils connaissent parfaitement le droit de tous les procès qu'ils ont à juger et il fait de l'autorité judiciaire la supérieure hiérarchique de l'autorité administrative contrdlée par elle. Il a cependant la préférence des pays anglo-saxons.

Le système de la pluralité des juridictions partage au contraire les procès suivant leur nature entre plusieurs catégories de tribunaux indépendants les uns des autres. Généralement il fait juger les procès civils par des tribunaux judiciaires et les procès administratifs par des tribunaux administratifs.

Sans doute, ce partage peut retarder la solution du procès quand s'élève un litige préalable sur la question de savoir à quel ordre de tribunaux l'affaire doit être portée ; sans doute, il peut provoquer des interprétations différentes de la même loi par les deux catégories de tribunaux ; mais il a tous les avantages de la division du travail et de la spécialisation des fonctions : les procès seront mieux jugés par des juges qui seront spécialisés dans le droit privé ou dans le droit administratif et l'autorité administrative sera mieux comprise dans ses actes et ses besoins par des juges de l'ordre administratif.

C'est ce second système qui s'est établi en France non par suite des considérations pratiques ci-dessus exposées, mais pour des raisons politiqnes et à la suite d'une évolution historique qu'il importe de retracer.

268. La séparation des autorités administratives et judiciaires. — La règle est née au début de la Révolution française d'un motif politique. Les Parlements ou corps judiciaires de l'ancien régime avaient fréquemment empiété, non seulement sur le pouvoir législatif en édictant des règles générales de droit (arrêts de règlement) et en refusant l'enregistrement des lois, enregistrement nécessaire à leur exécution, mais encore sur l'autorité administrative en empêchant l'exécution des ordres de

l'administration et en citant à leur barre les intendants qui refusaient de se soumettre à leurs arrêts. De plus, ils étaient hostiles aux réformes libérales réclamées au xviii® siècle par l'opinion publique et avaient empêché la réalisation de celles entreprises par les ministres de Louis XVI, Turgot, Necker et Malesherbes. L'œuvre révolutionnaire pouvait être arrêtée par cette hostilité. Aussi, par la loi des 16-24 août 1790, maintes fois reproduite dans les Constitutions et lois révolutionnaires, fut-il fait défense aux juges de s'opposer à l'exécution des lois et de juger les actes de l'administration.

Dès lors, les procès soulevés par les actes d'administration enlevés à la compétence des tribunaux judiciaires n'eurent plus d'autres juges que les administrateurs actifs eux-mème^ (ministres, directoires de département et directoires de district). Le fait de soustraire les actes administratifs à tout contrôle juridictionnel, de ne les soumettre qu'au contrôle gracieux et hiérarchique des administrateurs laissait à l'administration la faculté d'accomplir des actes arbitraires.

Heureusement, en l'an Vlll, des conseils administratifs furent placés à côté des administrateurs (Conseil d'Etat près le chef de l'Etat', Conseil de préfecture près le préfet) avec mission de donner leur avis aux administrateurs sur les réclamations des administrés. Toute la justice administrative était en droit une justice retenue puisqu en définitive toute réclamation aboutissait au Conseil d'Etat donnant seulement un avis sur le procès au chef de l'Etat qui statuait seul par décret. Seulement, en fait, cet avis fut généralement suivi ; l'autorité des conseils se développa à mesure qu'ils reçurent au cours du xix^ siècle une organisation de plus en plus calquée sur celle des véritables tribunaux (organisation de la procédure, élimination de leur sein des administrateurs actifs, -développement de leur indépendance, etc.). Enfin le droit de rendre directement la justice leur a été définitivement donné par la loi du 24 mai 1872 qui a institué la justice déléguée du Conseil d'Etat,

Depuis lors, il y a bien deux catégories de tribunaux : les tribunaux judiciaires et les tribunaux administratifs.

Mais leur compétence respective a varié et n'est pas encore définitivement fixée.

269. Compétence des tribunaux judiciaires et des tribunaux administratifs.

Sous le Premier Empire, tous les procès entre particuliers allaient devant les tribunaux judiciaires, tous ceux dans lesquels l'administration ou le Trésor public étaient intéressés devaient être portés devant les conseils administratifs. Etant donné le peu de garanties qu'offraient alors ces conseils, ]es fonctionnaires pouvaient à peu près impunément commettre des abus de pouvoirs.

Aussi, sous la Restauration, portée d'ailleurs à faire revivre les institutions de l'ancien régime et à mépriser les institutions révolutionnaires et impériales, la confiance des administrés développa la compétence des tribunaux judiciaires. Et peu à peu, parmi les procès administratifs, tous ceux qui n'intéressaient que le domaine privé, tous ceux pour dommages portés aux propriétés furent revendiqués par l'autorité judiciaire. A la fin du xix' siècle s'était établie cette jurisprudence que, si tous les actes administratifs d'autorité, dans lesquels l'administration donne des ordres et use de prérogatives que ne possèdent point les particuliers, devaient être jugés par les tribunaux administratifs, du moins tous les actes administratifs de gestion, dans lesquels l'administration agit comme le ferait un simple particulier (contrats), étaient en principe de la compétence des tribunaux judiciaires.

Cependant, depuis longtemps, les lois d'organisation et de procédure avaient fait des conseils administratifs de véritables tribunaux présentant des garanties sérieuses d'impartialité et de. compétence pour les justiciables, jugeant avec une procédure plus souple, plus rapide et moins coûteuse que celle des tribunaux judiciaires : aussi une réaction en faveur des tribunaux administratifs s'est-elle opérée.

Aujourd'hui, en principe, tous les procès entre particuliers restent de la compétence des tribunaux judiciaires

Mais, des litiges qui s'élèvent à l'occasion d'actes d'administration, quelques-uns seulement, par exemple ceux relatifs à la gestion du domaine privé, vont devant les mêmes tribunaux ; la plupart au contraire, et notamment tous ceux qui ont pour objet direct l'organisation ou le fonctionnement des services publics, doivent en principe être portés devant les tribunaux administratifs.

La règle de la séparation des autorités administrative et judiciaire délimite ainsi la compétence respective des deux ordres de tribunaux : le contentieux, c'est-à-dire l'ensemble des procès se divise de la façon suivante :

a) Le contentieux judiciaire par nature comprend tous les procès entre particuliers, les actions relatives à la gestion du domaine privé, aux opérations privées ou contrats de droit civil des personnes administratives, aux dons et legs qui leur sont faits et aux fautes personnelles des fonctionnaires (V. n'^ 295). Les tribunaux judiciaires peuvent d'ailleurs interpréter les règlements admi-

nistratifs comme les lois et même connaître de leur légalité en ce sens qu'ils ont la faculté de refuser d'appliquer un règlement qu'ils estiment illégal (art. 471-15° du Code pénal V. n° 296).

b) Le contentieux judiciaire par détermination de la loi comprend exceptionnelle ment eiQuyQTiwdiQ, textes formels, le jugement non seulement des actions en responsabilité des services judiciaires (ex: 1. 8 juin 1895), mais encore de certaines actions administratives pour lesquelles une législation déjà ancienne a cru, à bon droit au moment où elle fut édictée, donner des garanties supérieures en les déférant aux tribunaux judiciaires : il en est ainsi notamment des demandes d'indemnité pour dépossession de propriété privée par expropriation directe (1. 3 mai 1841) et, par extension abusive de la jurisprudence, pour toute atteinte administrative à la propriété immobilière, ainsi que des demandes d'indemnité pour réquisition militaire (1. 3 juillet 1877) ou classement de monument historique (1. 31 déc. 1913). Parfois cette attribution a pour but de donner plus de facilités au justiciable à raison de la proximité du tribunal judiciaire compétent: contentieux de l'indemnité de réquisition, des listes électorales (V. n°98) du service des postes, du service des chemins de fer (Y. n° 214), de la responsabilité des communes en cas d'attroupements (1. 16 avril 1914), contentieux des contributions indirectes, etc.

c) Le contentieux administratif par nature englobe tous les procès concernant le fonctionnement des services publics et supposant l'application des règles spéciales du droitadministratif : actions en responsabilité pour dommage causé par un service public, contentieux des travaux publics, des marchés de fournitures, des impôts directs, de la dette publique, des traitements et pensions, ainsi que du recours en annulation contrôles actes d'autorité, etc.

d) Le contentieux administratif par détermination de la loi comprend exceptionnellement des litiges qui, par leur nature, devraient être déférés à l autorité judiciaire, mais que des textes ont confiés aux juges administratifs ; ex. : les ventes domaniales,

*baux des sources minérales, concessions sur le domaine privé de l'Etat.

Afin de décharger le rôle encombré du Conseil d'Etat, juge auquel aboutissent soit en appel soit même en première instance la plupart des litiges administratifs, un projet gouvernemental de 1916 a proposé de remettre aux tribunaux judiciaires le jugement du contentieux der

travaux publics et des ventes domaniales ainsi que celui des contraventions de grande voirie, en se fondant sur ce motif que ces litiges n appartiendraient au contentieux administratif qu'en vertu de textes qu'un autre texte peut modifier et que les tribunaux judiciaires statuent quoditiennement sur des procès de même nature.

Il n'y aurait aucun inconvénient à le faire pour les ventes domaniales : les raisons historiques qui ont dicte les lois révolutionnaires et l'article 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII, à savoir la nécessité d'une protection spéciale aux acquéreurs de biens nationaux, ont disparu.

Mais il n'en est pas de même pour les marchés de travaux publics et les marchés de fournitures qui ont été attirés dans le contentieux administratif non par des textes, mais par leur nature même: ces marchés n'ont rien de commun avec les contrats de droit civil passés par les particuliers ; ils obéissent à des règles administratives qui leur sont propres et sont intimement liés au fonctionnement des services publics (V. n° 212) dont le contentieux ne peut cesser d'être administratif. Il en est de même des contraventions de grande voirie (V. n° 210) ; aussi le projet gouvernemental de 1916 a-t-il été abandonné en 1918.

La réforme désirable doit donc être cherchée dans un sens différent, dans l'octroi d'une compétence plus étendue et en dernier ressort aux Conseils de préfecture devenant des conseils régionaux (V. n" 164) et dans l'institution de juridictions administratives spéciales à un service, mais demeurant sous le contrôle du Conseil d'Etat juge de cassation (V. n° 284 bis).

270. Sanctions de la règle de la séparation des autorités : le tribunal des conflits. — La règle de la séparation des autorités est d'abord sanctionnée par le code pénal qui punit les magistrats judiciaires et les agents administratifs qui commettent des empiétements sur la compétence de l'autre autorité (art. 127 et suiv.).

De plus, un tribunal, supérieur à la fois à l'autorité judiciaire et à l'autorité administrative, est chargé d'appliquer la règle et de résoudre les conflits de compétence qui s'élèvent entre les deux ordres de tribunaux : cette juridiction, c'est le Tribunal des conflits.

Le Tribunal des conflits est chargé de départager l'autorité

administrative et l'autorité judiciaire : il y a donc égalité des

deux autorités dans la composition du tribunal.

Le Tribunal comprend : trois conseillers à la Cour de cassation élus par leurs collègues, trois conseillers d'Etat en service ordinaire élus également par leurs collègues, (Zewx juges et deux juges suppléants élus par les autres membres du Tribunal. Celui-ci choisit dans son sein un viceprésident. Mais si, dans une délibération, il y a égalité des voix en deux sens opposés, le Ministre de la Justice, président de droit, vient présider et voter. Enfin, le Tribunal comprend un ministère public composé de deux commissaires du gouvernement et de deux suppléants nommés par le Président de la République et choisis moitié parmi les avocats généraux de la Cour de cassation et moitié parmi les maîtres des requêtes du Conseil d'Etat.

211. La procédure du conflit d'attributions est différente suivant qu'il s agit d'un conflit positif ou d'un conflit négatif. Il y a conflit positif d'attributions quand l'autorité administrative et l'autorité judiciaire se prétendent toutes deux compétentes pour statuer sur un procès. Il y a conflit négatif quand les deux ordres de tribunaux se déclarent incompétents pour .connaître d'un litige.

Le conflit positif se présente dans deux hypothèses : 1° U 71 procès judiciaire est porté devant un tribunal administratif. — Si celui-ci se déclare compétent, il viole la loi ; cependant, dans cette hypothèse, la procédure du conflit n'a pas été organisée ; la partie intéressée n'a pas le moyen juridique d'arracher la cause au tribunal indûment saisi.

C'est qu'on n'a pas pensé aux empiétements de l'autorité administrative en établissant la règle de la séparation, ce ne sont pas ceux-là qu'on redoutait en 1790 ! On n'a donné à l'arme du conflit qu'un seul tranchant. D'ailleurs, le justiciable n'a plus aujourd'hui d'intérêt à voir sa cause jugée par tel ordre de tribunaux plutôt que par tel autre. Le défendeur peut en tout cas provoquer l'intervention du Tribunal des conflits en se constituant demandeur devant un tribunal judiciaire. On se trouve alors dans la seconde hypothèse.

2° Un procès administratif est porté devant un tribuual Judiciaire. — L'administration peut mettre en œuvre la procédure assez complexe du conflit pour revendiquer la compétence de la juridiction administrative.

Cependant l'abus du conflit, durant la période directoriale et le Premier Empire pendant lesquels le conflit était jugé par le chef de l'Etat, avait constitué entre les mains du gouvernement un moyen d'arrêter le cours de la justice pour soustraire les fonctionnaires à des poursuites légitimes, ce qui permettait de leur faire exécuter impunément des ordres arbitraires. Aussi l'ordonnance de 1828 a-t-elle limité l'usage du conflit en interdisant de l'élever devant certaines juridictions (tribunaux criminels et, dans la plupart des cas, tribunaux correctionnels), et la jurisprudence a admis c|ue, par suite de la nécessité du concours du Procureur de la République, la procédure ne pouvait être mise en œuvre devant les tribunaux de simple police, les justices de paix, les tribunaux de commerce. En principe, la procédure ne peut être engagée que devant les tribunaux civils de première instance et les cours d'appel, avant que soit prononcé le jugement en dernier ressort ou devenu définitif l'arrêt rendu, et par suite elle n'est pas ouverte devant la Cour de cassation.

Quand le demandeur porte sa cause devant le tribunal judiciaire, celuici peut d'ofiice se décJarer incompétent. S'il ne le fait pas, le préfet, par l'intermédiaire du Procureur de la République, adresse au tribunal un mémoire appelé déclinatoire de compétence. Sur ce mémoire, le tribunal doit statuer par un jugement spécial, d'ailleurs susceptible d'appel et de recours en cassation. Si les tribunaux judiciaires se déclarent incompé-

tents, la procédure est terminée ; le demandeur, s'il persiste dans son procès, devra aller devant un tribunal administratif. Si, au contraire, le tribunal judiciaire se déclare compétent, le préfet peut alors prendre un arrêté de conflit communiqué par le Procureur de la République au tribu^^al. Celui-ci doit surseoir à statuer. Le Procureur transmet le dossier de l'affaire au Ministre de la justice qui le fait parvenir au Tribunal des conflits. Le Tribunal des conflits, dans le délai de deux mois, juge non pas le procès au fond, mais l'arrêté de conflit du préfet. S'il estime que le tribunal judiciaire était incompétent, il valide l'arrêté du préfet, le tribunal judiciaire est définitivement dessaisi, le demandeur n'a plus que la ressource de porter sa cause devant un tribunal administratif. S'il pense, au contraire, que le juge judiciaire était compétent, il annule l'arrêté de conflit du préfet; le procès devant le tribunal judiciaire reprend alors son cours.

Le conflit négatif d'attributions suit une procédure plus simple. Quand le demandeur a successivement porté son procès devant un tribunal judiciaire et devant un tribunal administratif qui, l'un et l'autre, se sont déclarés incompétents, il y a eu certainement erreur de l'un des tribunaux, car tout procès doit avoir un juge. Le demandeur s'adresse alors directement par ministère d'avocat au Tribunal des conflits qui dira l'autorité compétente.

Dans tous les cas précédents, il s'agit d'un conflit d'attributions entre tribunaux d'ordres différents. S'il s'élève un conflit de juridictions entre deux tribunaux de même ordre, deux tribunaux judiciaires ou deux tribunaux administratifs, par exemple entre un tribunal civil et un tribunal de commerce, entre le tribunal civil d'un arrondissement et celui d'un autre arrondissement, celui-ci est résolu par la voie du règlement de juges par le tribunal supérieur commun aux deux juridictions, c'est-àdire par le Conseil d'Etat pour l'ordre administratif et généralement par une Cour d'appel ou la Cour de cassation pour l'ordre judiciaire.

Section III. — Les Tribunaux Judiciaires,

272. L'autorité judiciaire comprend deux sortes de tribunaux : 1° Les juridictions civiles qui ont pour mission de statuer sur les litiges d'intérêt privé qui naissent entre deux personnes, par exemple, pour l'exécution d'un contrat de vente. Ce sont les tribunaux de première instance^ jugeant comme tribunaux civils, les justices de paix, les conseils de prud'hommes, les tribunaux de commerce, les Cours d'appel.

2" Les juridictions répressives qui sont chargées de frapper de peines les auteurs punissables d'infractions aux lois qui assurent l'ordre social : ce sont les tribunaux de simple police, les

tribunaux de première instance jugeant comme tribunaux correctionnels, les, cours d'assises.

Les unes et les autres sont placées sous le contrôle do la Cour de cassation.

i5 1. — Les juridictions civiles

273. L'arbitrage. — Les procès entre particuliers sont portés devant des juges désignés par l'Etat. Cependant des parties peuvent, par un contrat sous seing privé appelé compromis, confier le soin de trancher leur litige à de simples particuliers qui prennent le nom A' arbitres.

On peut, en principe, passer un compr'omis pour tous litiges. Il est fait exception pour loulés les causes qui doivent être communiquées au ministère public parce que le fait de les confier à des particuliers aurait pour effet de supprimer cette communication . Or, celle-ci a généralement un but de protection spéciale en faveur de certaines personnes incapables de défendre ellesmêmes leurs intérêts : procès privés des mineurs, des aliénés internés dans un établissement, divorces, etc.. . ou litiges administratifs de l'Etat, des départements et des communes.

Le compromis doit indiquer: 1° l'objet du litige qui doit être déjà né; 2° le nom des arbitres et éventuellement la faculté pour eux de nommer un tiers arbitre ; 3" leurs pouvoirs : il peut leur être donné la faculté de juger non pas en droit, mais en équité, ils portent alors le nom d'am'uihJes com'po-^itc urs ; 4" la durée de leurs pouvoirs: à défaut de cette indication, ils devront statuer dans les délai de trois mois.

Le jugement des arbitres devient exécutoire par une ordonnance du Président du tribunal civil ; il est susceptible d'appel devant le tribunal, si les parties n'ont pas renoncé à cette faculté dans le compromis.

274. Le tribunal de première instance dans chaque arrondissement constitue le juge de droit commun en matière civile ; c'est-à-dire qu'il connaît de toutes les affaires qu'un texte de loi n'a pas attribuées à un autre tribunal.

Il juge en premier et dernier ressort, c'est-à-dire sans appel, de toutes les affaires mobilières dont l'intérêt ne dépasse pas 1.500 francs en principal, et de toutes les affaires immobilières dont l'intérêt ne dépasse pas 60 francs de revenu. Au-dessus de

ces chiffres, il ne statue que saut recours devant la Cour d'appel, Il connaît en outre des appels des jugements des juges de paix et des conseils de prud'hommes.

Il est composé, suivoit le nombre des affaires qu'il a ordinairement à juger, de 3 à 15 membres dont un Président, des vice-présidents et des juges titulaires ou suppléants parfois partagés entre plusieurs Chambres.

Le Président a des attributions spéciales: il juge les référés, c'est-à-dire les affaires urgentes pour lesquelles il donne une solution provisoire, légalise les actes notariés, tente de concilier les époux demandeurs en divorce,* et répartit les causes entre les Chambres du tribunal.

Le tribunal siège: 1" en audience ordinaire; 2° en Chambre du Conseil, c'est-à-dire dans une salle fermée au public pour délibérer et voter après les plaidoiries, pour faire des actes de juridiction gracieuse, c'est-à-dire dans lesquels il n'y a pas de procès entre parties, tels que homologation des délibérations des conseils de famille, rectification des actes de l'état civil, changements de noms demandés par des particuliers, examen des projets d'adoption, et pour l'aire certains actes de juridiction contentieuse, c'est-à-dire dans lesquels il y a conflit entre les parties, tels que prononciation de la déchéance de la puissance paternelle, examen de l'arrêté de conflit d'attributions.

De multiples projets de réforme des tribunaux de première instance, dont le recrutement est difficile et l'activité parfois insuffisante, ont vu le jour: les uns, pour laisser la justice près des justiciables, remplacent le tribunal par un juge unique, mais qui ne donne plus les mêmes garanties ; les autres veulent tenter de réunir plusieurs arrondissements dans une même circonscription judiciaire, mais ils se heurtent à l'esprit local et aux difficultés résultant des offices ministériels. Ce fut cependant la solution admise par la Constitution de l'an III qui institua au chef -lieu de département un grand corps judiciaire actif, compétent et indépendant.

275. Un jug"e de paix est institué dans chaque canton. Il est à la fois, en matière civile :

' a) Un arbitre entre patrons et ouvriers pour le jugement des difficultés qui s'élèvent dans l'exécution du contrat de travail (loi du 22 décembre 1892) .

b) Un conciliateur qui doit, avant toute procédure, éclairer les plaideurs sur leurs droits respectifs et leur montrer les inconvénients de procès longs et coûteux.

c) Un juge qui^ au contentieux, connaît en principe, en matière civile mobilière, de toutes les demandes jusqu'à concurrence de 300 francs sans appel et de 600 francs sauf appel et, en matière immobilière, de toutes les actions possessoires par lesquelles le possesseur d'un immeuble demande au juge de faire cesser le trouble apporte'; à sa possession par un tiers ou à se faire réinté-

grer dans la possession d'un immeuble dont il a été violemment

expulsé. Il accomplit en outre des actes de Juridiction gracieuse:

il préside les conseils de famille, reçoit la déclaration des parents

qui émancipent leurs enfants.

En outre de leur compétence judiciaire qui ne cesse de s'étendre, les juges de paix exercent des attributions administratives; présidence des commissions cantonales d'assistance statuant au premier degré sur les différends entre les municipalités ou le préfet et les bénéficiaires de l'assistance aux vieillards, aux mères, aux familles nombreuses (V. n" 49), aux familles dont les soutiens sont appelés sous les drapeaux (V. n" 190).

276. Un conseil de prud'hommes, rénové des jurandes de l'ancien régime, peut être créé par décret dans les villes industrielles pour statuer sur les difficultés auxquelles donne lieu le contrat de travail entre les patrons et ouvriers.

11 est composé de juges élus par les patrons, employés et ouvriers des deux sexes, pour six ans et renouvelés par moitié tous les trois ans. Il comprend un nombre égal de prud'hommes patrons élus par les patrons, et de prud'hommes ouvriers ou employés élus par les ouvriers et employés des deux sexes.

Il a une double mission :

a) Le bureau de conciliation composé d'un patron et d'un ouvrier ou employé tente de concilier les parties qui doivent se présenter elles-mêmes.

b) Le bureau général ou bureau de jugement, composé en nombre égal de patrons et d'ouvriers, juge les affaires non conciliées : en cas de partage des voix, le juge de paix vient présider le bureau et voter dans l affaire. Le bureau est compétent en premier ressort sur tout litige né du contrat de travail sauf faculté pour le demandeur de porter toute demande supérieure à 2. 000 francs au tribunal civil et en tout cas sauf appel devant le tribunal civil, et en premier et dernier ressort, c'est-à-dire sans appel, jusqu'à 300 francs. (1. 27 mars 1907 et 1. 3 juillet 1919).

277. Un tribunal de commerce peut être créé par décret dans les centres commerciaux pour statuer sur les procès relatifs aux actes de commerce suivant les règles du droit commercial. Lorsque cette juridiction n'a pas été instituée, les affaires commerciales sont soumises au tribunal de première instance jugeant commercialement. Le tribunal de commerce est éompétent pour statuer sur les affaires dont l'intérêt ne dépasse pas 1.500 francs

en premier et dernier ressort et sur les affaires plus importantes

sauf recours à la Cour d'appel.

L'indépendance des juges de commerce vis-à-vis du gouvernement est assurée par Y élection pour une durée de deux années; ils sont rééligibles une année après la cessation de leurs fonctions. Sont électeurs, les commerçants des deux sexes domiciliés dans la circonscription et y exerçant leur profession depuis cinq ans au moins. Soni éligibles, tous les électeurs du sexe masculin. Le Tribunal se compose d'un Président élu au scrutin indivicïuel, et de deux à quatorze juges élus au scrutin de liste. Les fonctions des uns et des autres sont gratuites.

278. La Cour d'appel constitue un second degré de juridiction parce qu elle examine à nouveau, tant en fait qu'en droit, un procès déjà jugé : elle peut confirmer ou réformer le premier jugement.

L'ancien régime avait multiplié les degrés de juridiction. On reprocha à ce système d'être une source de frais nombreux pour les justiciable» qui n'étaient jamais certains de voir leurs litiges réglés par les premiers juges, puisque l'une des parties pouvait, après la première décision, recommencer le procès devant de nouveaux juges. Aussi la Révolution limita-t-elle la juridiction à deux degrés, la première instance et l'appel. Encore, pour ne pas créer des corps judiciaires supérieurs trop puissants, fit-elle statuer sur l'appel des tribunaux voisins du premier et qui, par ailleurs, étaient eux-mêmes des tribunaux de premier degré. L'existence d'un second degré de juridiction constitue cependant une garantie nouvelle pour les justiciables et cette garantie est d'autant plus efficace que le contrôle des premiers juges est assuré par d'autres juges supérieurs, plus expérimentés et moins susceptibles d'erreur. Aussi, des tribunaux spéciaux d'appel ont-ils été institués en l'an VIIL

La Cour d'appel comprend dans son ressort ou circonscription toute une région de plusieurs départements : il y a en France vingt-cinq cours, une en Corse et une pour l'Algérie, et un tribunal supérieur jouant le rôle de Cour d'appel à Colmar.

Elle est compétente pour statuer sur l'appel des jugements de première instance des tribunaux civils d'arrondissement et des tribunaux de commerce. Ses décisions prennent le nom à' arrêts.

Elle est composée d'un premier Président qui distribue les causes entre les différentes Chambres, de Présidents de Chambre et de conseillers partagés entre les chaînhres civiles qui jugent les appels civils des tribunaux de première instance, la chambre des appels correctionnels qui connaît en appel des jugements des tribunaux correctionnels, et la chambre des mises en accusation qui décide des poursuites criminelles devant les Cours d'assises.

Elle siège, soit en audience ordinaire et par chambre pour le jugement des appels, soit en audience solennelle dans laquelle deux chambres au moins doivent être réunies pour statuer sur les demandes de poursuite contre un juge (prise à partie), sur les questions d'Etat ou sur les affaires renvoyées après cassation, soit enfin en assemblée générale à huis clos

»^our les affaires de discipline judiciaire ou les avis à donner au gouverne ment.

§ 2. — Les juridictions^ répressives

Les juridictions répressives ont pour mission de punir les auteurs d'infractions contre les lois assurant l'ordre social.

279. Les infractions se divisent en trois catégories : les contraventions, les délits et les crimes.

Les contraventions sont les infractions punies de peines de simple police, c'est-à-dire d'une amende de 1 à 15 francs, ou de 1 à 5 jours de prison.

Les délits sont punis de peines correctionnelles, c'est-à-dire d'amendes supérieures à 15 francs ou d'un emprisonnement durant plus de cinq jours.

Les crimes font encourir à leurs auteurs des peines infamantes (dégradation civique, bannissement) ou des peines aiflictives et infamantes (mort, déportation, travaux forcés à perpétuité ou à temps, détention, réclusion).

279 bis. La procédure des poursuites tendant à faire punir ceux qui ont commis des infractions aux lois qui assurent l'ordre social comprend trois phases successives : il faut que l'infraction soit constatée, qu'elle soit instruite, puis jugée :

n) La constatation de l'infraction est l'œuvre des officiers de 'police judiciaire, c'est-à-dire des gardes-champêtres, des commissaires de police, des officiers de gendarmerie et parfois des gendarmes, des maires et adjoints, juges de paix, juges d'instruction, procureurs de la République, tous chargés de rechercher les infractions dans leur circonscription territoriale, d'en rassembler les preuves et d'en livrer les auteurs aux tribunaux chargés de les punir.

Tous sont placés sous la surveillance et la direction du procureur général près la Cour d'appel.

h) L'instruction a un double objet : d'une part elle examine Us présomptions de culpabilité; elle garantit ainsi les justiciables contre des poursuites mal fondées qui porteraient atteinte à l'honneur et aux intérêts de ceux qui en seraient l'objet, même si leur innocence était reconnue ; d'autre part, elle qualifie rinfraction pour déterminer quel juge doit punir l'auteur. Elle doit présenter pour le justiciable des garanties d'autant plus sérieuses que l'infraction est plus grave: c'est pourquoi elle est l'œuvre d'un juge contrôlé lui-même dans les cas plus graves, dans le cas de crime, par un second degré de juridictron.

1' Le juge d'instruction, au pjemier degré, sur la requête du procureur de la République, recherche les présomptions de culpabilité. Il possède pour cela des pouvoirs très étendus.

Le juge d'instruction, après avoir examiné la nature de l'infraction.

la valeur des présomptions de culpabilité qu'il a réunies contre l'inculpé, rend, soit une ordonnance de non-lieu par laquelle il décide qu'il n'y a pas lieu à poursuites et relaxe l'inculpé qui ne lui paraît pas coupable, soit une ordonnance de renvoi par laquelle il renvoie l'inculpé devant le tribunal compétent en qualifiant le délit commis, soit enfin une ordonnance de transmission ou de renvoi devant la Chambre des mises en accusation, en cas de crime, par laquelle il transmet le dossier à la Chambre des mises en accusation.

2° La Chambre des mises en accusation, Chambre de la Cour d'appel du ressort jage en appel certaines ordonnances du juge d'instruction et notamment les ordonnances de renvoi devant le tribunal correctionnel rendues contre l'individu prévenu d'un délit; elle décide en premier et dernier ressort s'il y a lieu de déférer à la Cour d'assises celui qui est prévenu d'un crime. Elle statue à huis clos hors la présence du prévenu ou de témoins, sauf recours en cassation.

280. Les jtiridictions de jugement. — Le jugement des infractions appartient soit, pour les contraventions, au tribunal du lieu où Tacte a été commis, soit, pour les crimes et délits, concurremment à celui du lieu de l'infraction, à celui de la résidence ou du domicile de Taccusé, ou même à celui du lieu où il pourra être arrêté.

Les juridictions de jugement sont de trois ordres :

à) Le tribunal de simple police où un juge de paix, siégeant seul, punit les auteurs de contraventions ;

b) Le tribunal correctionnel qui connaît, sauf appel devant la Chambre des appels correctionnels de la Cour d'appel, des délits autres que ceux de presse et, en appel, de certains jugements du tribunal de simple police ; il est composé de juges du tribunal de première instance ;

c) La Cour d'assises qui juge les délits de presse et les crimes de droit commun. Elle siège au chef-lieu judiciaire de chaque département à des intervalles périodiques et généralement tous les trois mois. Elle est composée :

l'' De la Coui\ comprenant trois magistrats, dont un Président qui est un conseiller à la Cour d'appel du ressort et est désigné par le ministre de la justice ou le premier Président.

2*^ U an jury de douze jurés.

Il est formé chaque année une liste départementale des jurés à raison de un par 500 habitants : une liste cantonale préparatoire contenant un nombre double du contingent fixé pour le canton est établie par le juge de paix assisté des maires du canton; les listes cantonales sont réunies et revisées au chef-lieu judiciaire de l'arrondissement par une Commission composée du Président du tribunal civil, des juges de paix

et des conseillers généraux et qui dresse la liste d'arrondissement. Le Président de la Cour d'appel ou, dans les départements qui n'ont pas de Cour, le Président du tribunal du chef-lieu, dresse la liste annuelle du dé'partenient. Ils procèdent, dix jours avant l'ouverture des assises, au tirage au sort parmi les membres de la liste, de trente-six noms qui constitutent la liste de session sur laquelle, à l'ouverture des débats, est tirée au sort la liste des douze jurés et quatîe suppléants qui forment le jury de jugement.

Le Président dirige les débats, le jury statue sur la culpabilité et la Cour prononce l'acquittement ou la condamnation.

Le Président peut interroger l'accusé, les témoins; après le réquisitoire du ministère public et les plaidoiries des avocats, il dresse la liste des questions à poser au jury. Le junj, retiré dans la salle des délibérations, statue au scrutin secret par bulletins écrits remis au chef du jury (le premier juré sorti au tirage au sort), par oui ou par non sur la question de savoir si l'accusé est coupable, s'il y a à son acte des circonstances atténuantes qui obligeront la Cour à abaisser la peine d'un degré et lui permettront de l'abaisser de deux degrés, ou s'il y a des circonstances aggravaiites (effraction, préméditation). Après la réponse {le verdict) apportée par le chef du jury, le Président rend une ordonnance d'acquittement si l'accusé est déclaré non coupable ou la Cour prononce une condamnation à une peine s'il est déclaré coupable.

<5 3. — La Cour de Cassation

281. La Gourde cassation, appelée aussi Cour suprême parce qu'elle est la plus haute juridiction de l'ordre judiciaire, contrôle toutes les juridictions de cet ordre, civiles ou répressives : elle veille à l'application et à l'exacte interprétation des lois par les tribunaux.

Ainsi elle annule pour violation de la loi tous les jugements illégaux en dernier ressort qui lui sont déférés par les parties ou le ministère public.

Elle ne constitue pas cependant un nouveau degré de juridiction, c^r elle tient pour acquis les faits acceptés par les premiers juges et n'examine que le droit appliqué par eux. Aussi, quand elle casse le premier jugement, doit-elle renvoyer l'affaire pour être jugée à nouveau devant une juridiction de même ordre que celle dont elle annule la décision. Le tribunal de renvoi peut statuer dans le même sens que le premier juge. Cependant, après une seconde cassation prononcée par la Cour, toutes Chambres réunies, le troisième tribunal de renvoi doit s'incliner devant la solution de droit donnée par la Cour de cassation.

La Cûur de cassation possède, en outre, diverses attributions : elle exerce, constituée en Conseil supérieur de la magistrature, un 'pouvoir disciplinaire sur tous les juges qui ne peuvent être destitués qu'avec son avis conforme ; elle procède à la revision des procès criminels quand un fait nouveau vient à faire présumer qu'un tribunal a commis une erreur judiciaire; elle connaît des demandes en règlement de juges en cas de conflit négatif de juridiction (V. n° 271).

La Cour est composée de quarante-neuf membres dont un premier Président, trois Présidents de Chambre et quarante-cinq conseillers. Ceuxci sont répartis entre: 1° la Cliamhre des requêtes, qui recherche si le pourvoi en cassation contre le jugement d'une juridiction civile est recevable et sérieux; 2° la Chambre civile, qui examine ce pourvoi au fond et décide si le jugement attaqué doit être ou non cassé; 3° la Chambre criminelle, qui statue, sans examen préalable par la Chambre des requêtes, sur les pourvois dont elle est saisie en matière répressive.

Pour juger un nombre considérable de pourvois contre les décisioiia des commissions arbitrales en matière de baux ruraux (1. 17 août 1917) et de baux à loyer (1. 9 mars 1918 et 1. 25 oct. 1919), la loi du 14 décembre 1920 a institué temporairement près?" la Cour de Cassation une Com^ mission supérieure de Cassation composée de magistrats de cette cour et de magistrats de la cour d'appel de Paris.

§ 4. — Les auxiliaires de la justice

282. Le ministère public, les avocats, avoués, huissiers, agréés. — Ce sont surtout des auxiliaires de la justice judiciaire, parce que la procédure administrative plus simple n'exige pas toujours leur concours que nécessite la procédure civile ou criminelle.

1° Le ministère public est une magistrature spéciale établie auprès des tribunaux pour y représenter la société, l'intérêt général, l'ordre public et veiller à l'application de la loi :

Au criminel, le ministère public a seul en principe le droit de poursuivre ; au civil, il demande et doit avoir communication du dossier de toutes les affaires des établissements publics et des incapables (mineurs, femmes mariées), il est le mandataire des absents et du préfet plaidant pour l'Etat, il agit d'office dans l'intérêt de l'ordre public (demandes en nullité de mariage, en interdiction d'aliénés, etc.).

Enfin il a des attributions administratii^es, ieWes que l'inspection des établissements d'aliénés, la vérification de la tenue des registres de l'état civil par les maires.

Ces attributions sont dévolues près le tribunal de simple police aux maires, adjoints ou commissaires de police ; près le tribu-

nal de première instance, à un procureur de la République assisté d'un ou de plusieurs substituts ; près la Cour d'appel, à un procureur général aidé d'avocats généraux et de substituts ; près la Cour de cassation, par un procureur général assisté d'avocats généraux.

L'ensemble des magistrats exerçant les fonctions de ministère public près une juridiction forment le ^parquet, dénomination tirée de ce fait qu'autrefois les sièges des organes du ministère public étaient placés sur le parquet même de la salle d'audience, au pied de l'estrade oii siègent les juges. Les membres du parquet sont parfois appelés la magistrature debout parce que ses magistrats se lèvent pour requérir l'application de la loi et par opposition avec l'expression de c magistrature assise » qui désigne les juges, lesquels ne sont pas astreints à se lever de leur siège pour exercer leurs fonctions.

Les magistrats du parquet constituent un corps hiérarchisé placé sous la direction du ministre de la justice : ils peuvent être révoqués ou déplacés au gré du ministre auquel ils doivent obéir dans leurs réquisitions écrites ; cependant si « leur plume est serve, leur parole est sauve. »

Au contraire, les conimissaires du gouvernement près l'assemblée publique du contentieux du Conseil d'Etat ou les sections, sous-sections du contentieux de cette même juridiction administrative ne sont pas hiérarchisés.

2° Les avocats défendent la cause des justiciables en prenant la parole pour eux devant les tribunaux. Cependant leur ministère n'est pas obligatoire et tout plaideur peut se défendre luimême. Les avocats peuvent en outre être appelés par le président du tribunal à siéger pour remplacer un juge empêché.

La profession d'avocat est libre. Elle est ouverte même aux femmes. Elle exige seulement le grade de licencié en droit et la prestation d'un serment professionnel devant une Cour d'appel. Mais les avocats près un tribunal, dès qu'ils sont au nombre de plus de çinq, sont groupés en un ordre ou barreau. L'exercice de la profession est subordonné à l'admission, par le Conseil de V ordre, au tableau des avocats stagiaires ou titulaires du barreau. Ce Conseil élu par les avocats et ayant à sa tête un bâtojinier élu par le Conseil lui-même assure la discipline professionnelle. ^

3^ Les avoués représentent les parties en justice. Ce sont des mandataires nécessaires devant Jes tribunaux de première instance en matière civile et devant les Cours d'appel en matière civile et commerciale. Ils font et reçoivent pour les plaideurs et en leur nom les actes de procédure.

En outre, près les petits tribunaux qui n'ont pas de barreau, ils peuvent plaider. De même les avocats près le Conseil d'Etat et la Cour de cassation sont à la fois avocats et avoués (V. n° 283).

Les avoués sont des officiers ministériels nommés par le Président de la République sur la présentation de leur prédécesseur (V. n° 93 bis).

4° Les huissiers dont le ministère est également obligatoire notifient les actes de procédure aux plaideurs : ils assurent Texécution des jugements en pratiquant les saisies sur les biens des condamnés et peuvent, pour cela, requérir l'aide de la force publique. Ce sont également des officiers ministériels.

5° Les agréés sont de simples particuliers qui se chargent de représenter les parties devant les tribunaux de commerce que l'agrément du tribunal recommande à la confiance du public. Mais ils ne sont ni reconnus ni organisés par la loi. Aussi leur ministère n'est ni obligatoire ni privilégié; on peut se présenter soi-même devant le tribunal de commerce ou s'y faire représenter par un mandataire quelconque.

Section IV. — Les Tribunaux Administratifs

283. Le Conseil d'Etat n'est pas seulement le Conseil de gouvernement que nous avons étudié (V.n°161), mais il constitue également un tribunal administratif : c'est même le tribunal de droit commun en matière administrative, c'est-à-dire le tribunal devant lequel doivent être portés non seulement tous les procès administratifs dont la loi lui a attribué la connaissance, mais encore tous ceux qu'un texte de loi n'a pas déférés à une autre juridiction.

On considérait jadis le ministre comme juge de droit commun des affaires de son département ministériel sauf appel au Conseil d'Etat. C'est qu'en effet, en 1791, l'examen des litiges administratifs avait été attribué au roi en Conseil des ministres, et en l'an III, à chaque ministre pour les affaires de son ministère. Mais il ne s'agissait alors (V. n" 268 et 287) que de réclamations gracieuses ou hiérarchiques, les seules par lesquelles on pouvait attaquer les actes de l'administration, et non de recours devant un juge.

Le Conseil d'Etat statue comme :

1° Juge en premier et dernier ressort sur les élections des Conseils généraux, les recours pour excès de pouvoir, les actions en responsabilité contre les personnes administratives, les marchés de fournitui'es de l'Etat, etc. ;

2° Juge d'appel des décisions des Conseils de préfecture, des Conseils du contentieux des Colonies ou de la Cour des comptes fn*»^ 241 et 284): cet appel n'est pas suspensif de l'exécution du jugement de première instance, mais le Conseil d'Etat peut accorder un sursis.

3" Juge de cassation des décisions en dernier ressort de tous les tribunaux administratifs.

La procédure varie suivant Timportance de l'affaire :

a) Le petit contentieux comprend les recours en matière de contributions directes et taxes assimilées, et les recours en matière d'élections.

La requête peut être présentée par la partie elle-même ou par un avocat au Conseil d'Etat. Elle est communiquée au défendeur et au ministre dans le service duquel a été accompli l'acte administratif attaqué.

Elle est à la fois instruite ti jugée soit par la section spéciale du contentieux créée par la loi de finances du 8 avril 1910, soit par Tune des trois sous-sections en lesquelles elle est divisée et qui ont la même compétence que la section elle-même.

La section spéciale est composée d'un Président, de douze conseiller» en service ordinaire pris dans la section de législation et dans les sections administratives auxquelles ils continuent d'appartenir, de maîtres des requêtes et d'auditeurs.

Cette section et ces sous-sections jugent en audience publique si un avocat a été constitué par le requérant pour soutenir son recours, sinon elles statueîit à huis clos.

h) Le grand contentieux comprend toutes les affaires autres que celles d'élections et de contributions directes.

La requête doit alors généralement être présentée par un avocat au Conseil d'Etat. Cependant en sont dispensés les recours pour excès de pouvoir, les recours en matières de retraites, de pensions, d'assistance médicale, d'assistance aux vieillards. La requête est communiquée au ministre et au défendeur.

L'instruction de V affaire est toujours confiée soit à la section

du contentieux ^ soit à l'une des trois sous-sections en lesquelles

elle a été également divisée.

La section du contentieux est composée d'un Président, de neuf conseillers, de maîtres des requêtes et d'auditeurs; chaque sous-section comprend trois conseillers. C'est le Président de la section qui envoie les affaires soit devant la section, soit devant une sous-section.

Le jugement de V affaire est confié en principe à rassemblée publique du contentieux et exceptionnellement à la section du contentieux.

La section du contentieux juge les affaires déterminées par le règle-

ment du 31 mai 1910, c'est-à-dire: 1" les marchés de travaux publics ou de fournitures autres que les marchés portant concession de travaux" ou de services publics; 2" les dommages résultant de l'exécution de travaux publics, les occupations temporaires et les extractions de matériaux relatives aux mêmes travaux ; 3° les contraventions de grande voirie ; 4" les partages et la jouissance de biens communaux; 5" les établissements dangereux, incommodes ou insalubres; 6° les mesures d'assainissçment des immeubles prises en exécution de l'article 12 de la loi du 15 février 1902 et la réparation ou la démolition des édifices menaçant ruine ; 7" l'assistance médicale gratuite et l'assistance aux vieillards infirmes et incurables, quand ces affaires -ne sont pas introduites sous la forme de recours pour excès de pouvoir; 8" les pensions.

Cependant le Président peut toujours renvoyer une de ces affaires à l'assemblée publique du contentieux.

La section juge maintenant en audience publique, même si aucun avocat n'a été constitué.

L'assemblée jjubJique du contentieux juge toutes les autres affaires, et notamment tous les recours jiour excès de pouvoir. Elle statue également sur les recours qui auraient pu être jugés par la section mais que le Président de cette dernière a décidé de renvoyer à l'assemblée, et en général, sur toutes les affaires de l'une ou de l'autre section, ou des sous-sections dans lesquelles le renvoi à l'assemblée a été demandé par le commissaire du gouvernement, par un conseiller d'Etat de la section ou sous-section à laquelle l'affaire était soumise ou par le Vice-Président du Conseil d'Etat. L'assemblée publique du contentieux est composée de la section du contentieux à laquelle sont adjoints huit conseillers en service ordinaire pris dans les sections administratives, des maîtres des requétes et des auditeurs; elle possède un ministère public composé de quatre commissaires du Gouvernement : elle est présidée par le Vice-Président du Conseil d'Etat et ne peut l'être par le Garde des Sceaux.

Le Conseil d'Etat étant le juge de droit commun en matière administrative et l'évolution de notre organisation politique et sociale élargissant sans cesse le domaine du contentieux administratif, le nombre des recours annuellement portés au Conseil d'Etat n'a cessé de croître et l'arriéré des affaires à juger d'augmenter. Les réformes successives cons> tituées par l'adjonction à la section ordinaire d'une section temporaire du contentieux (1888) devenue une section définitive, la division de ces sections en deux (1900), puis trois (1910) sous-sections, l'attribution d'un pouvoir de juridiction aux sous-sections de la section spéciale n'ont pu parvenir à désencombrer le rôle du Conseil d'Etat qui n'arrive à juger certains recours que deux ou trois ans après qu'ils ont été formés. Cette paralysie de la juridiction administrative aboutit à de véritables dénia de justice et appelle une réforme profonde de son organisation.

Un projet gouvernemental de 1918 faisait de la section du contentieux, et des cinq sous-sections en lesquelles elle était désormais divisée comme la section spéciale, le juge ordinaire et ne renvoyait à l'assemblée publique que certaines affaires déterminées ou celles dans lesquelles, en vue de maintenir l'unité de jurisprudence, le renvoi était demandé par le commissaire du Gouvernement, par un conseiller de la section ou sous-section ou par le Vice-Présiclent du Conseil. Ce projet repris en 1919 avec quelques modifications et adopté par la Chambre n'a pas encore été voté par le Sénat. Ce n'est qu'un palliatif insuffisant pour liquider l'arriéré et éviter l'encombrement du rôle.

Un remède plus efficace consiste dans l'extension de la compétence dea conseils de préfecture réformés et dans l'institution de juridictions spéciales (V. n° 284 bis).

284. Le Conseil de préfecture dont nous avons vu l'organisation (n° 164) n'est pas seulement un donneur d'avis au préfet ; il est aussi une Juridiction d'attribution, c'est-à-dire qu'il juge toutes les affaires qui lui sont attribuées par un texte de loi.

Sa compétence s'étend aux ventes domaniales, aux opérations de travaux publics, au contentieux des contributions directes et des élections des conseillers d'arrondissement, conseillers municipaux, maires, adjoints et délégués sénatoriaux. En outre le Conseil de préfecture : 1° réprime les contraventions de grande voirie ; 2° juge les comptes des comptables des communes et établissements publics dont le revenu ne dépasse pas 100.000 francs, et ce sauf appel à la Cour des Comptes ; 3° donne les autorisations de plaider à certains établissements publics.

Il n'est que juge de premier ressort, c'est-à-dire qu'il ne statue que sauf appel au Conseil d'Etat : l'appel qui doit être formé dans les deux mois n'est pas suspensif de l'exécution.

Enfin sa compétence est territoriale : elle est déterminée non par le domicile du défendeur, mais par le lieu où a été effectuée l'opération administrative de laquelle est né le litige.

Un Conseil du contentieux, dans les colonies autres que l'Algérie, joue

le rôle de Conseil de préfecture.

Il est constitué par le Conseil privé (V. n" 187) auquel sont adjoints deux magistrats judiciaires désignés par le Gouverneur et il délibère sous la présidence de celui-ci ou de son suppléant.

Il est, à la différence du Conseil de préfecture, juge de droit commun en premier ressort pour toutes les affaires contentieuses nées dans la colonie et intéressant celle-ci, mais non pour celles qui touchent l'Etat; il statue en outre sur nombre d'affaires énumérées par des textes et concernant toutes les personnes administratives. Il ne juge que sauf appel au Conseil d'Etat.

L'institution des Conseils de préfecture est depuis longtemps l'objet de vives critiques : on reproche aux magistrats de ces juridictions mal payés et peu occupés de n'offrir que de modestes garanties de compétence d'une part, et d'autre part, subordonnés en fait au préfet qui les emploie à toutes besognes administratives, amovibles, de ne pouvoir affirmer leur indépendance. Aussi de nombreux projets de réforme de ces tribunaux ont vu le jour : les uns ont cherché à remplacer le Conseil par un juge unique au chef-lieu du département, mais celui-ci n'offrirait pas beaucoup plus de garanties d'indépendance vis-à-vis du préfet; les autres proposent de substituer aux 90 Conseils départementaux une vingtaine de tribunaux administratifs régionaux, dont le nombre restreint permettrait une rémunération plus élevée et un recrutement plus sélectionné

de juges qui échapperaient à l'emprise des préfets et dont l'inamovibilité assurerait l'indépendance. Dans cet ordre d'idées un projet de réforme incorporé dans la loi de finances de 1920 avait été voté par la Chambre mais a été disjoint par le Sénat.

De tels conseils régionaux pourraient recevoir une compétence plus étendue, même en dernier ressort, et, dans certaine opinion, cLevenir même les juges de droit commun en matière administrative.

284 bis. Lr création de juridictions administratives spéciales, devenant juges ordinaires de toute une catégorie d'affaires, constitue un second moyen de décharger le Conseil d'Etat de la mission trop lourde qui 'ui est imposée : ce moyen offre les avantages techniques de la spécialisation et assure une expédition plus rapide des affaires ; mais il a l'inconvénient de provoquer des conflits de compétence entre ces juridictions et le Conseil d'Etat en premier ressort.

La Cour des comptes (V. n° 241) juge, en première et dernière instance, les comptes des comptables publics sauf ceux des comptables des communes et établissements publics dont le revenu est inférieur à 100.000 francs, ces comptes étant déférés en première instance au Conseil de préfecture et en appel seulement à la Cour des comptes.

Les Conseils de l'enseignement public (Conseil départemental, Conseil académique. Conseil supérieur de l'Instruction publique, V. n" 53) ne sont pas seulement des juridictions disciplinaires et répressives, elles jugent également les oppositions de l'administration à l'ouverture d'écoles libres.

Les Conseils de revision (V, n" 193) jugent les réclamations contre les opérations du recensement militaire et statuent sur l'appel, l'affectation, l'ajournement ou l'exemption des conscrits.

De nouvelles juridictions administratives ont été en outre instituées pour le règlement d'un grand nombre de litiges nés de la guerre et devant disparaître quelques années après elle.

Ainsi la loi du 1" juillet 1916 (art. 8 et 11) décide que les recours contentieux en matière d'impôt sur les bénéfices de guerre seront portés, non devant les Conseils de préfecture et en appel devant le Conseil d'Etat, mais devant une Commission supérieure des bénéfices de guerre siégeant au Ministère des finances et composée de membres du Conseil d'Etat et de hauts fonctionnaires de l'administration des finances.

De même, les contestations auxquelles donne lieu la fixation des pensions militaires (1. 31 mars 1919) et des pensions aux victimes civiles de la guerre (1. 24 juin 1919) sont jugées en premier ressort par le tribunal départemental des pensions du domicile de l'intéressé et en appel par la Cour régionale des 2>^^'«*o?i.s.

Enfin en matière de dommages de guerre (1. 17 avril 1919) et de dommages occasionnés aux tiers par des accidents survenus dans les établissements de l'Etat ou dans les établissements privés travaillant pour la défense nationale (1. 3 mai 1921), les réclamations contre les décisions des commissions cantonales fixant l'indemnité due sont portées à un tribanal des dommages de guerre établi au chef -lieu d'arrondissement et en appel à une Commission supjérieure des dommages de guerre constituée auprès du Conseil d'Etat (1. fin. 31 mai 1Q21).

Tous ces organismes nouveaux bien que composés soit de hauts fonctionnaires de l'administration active, soit de professionnels des fonctions judiciaires, constituent cependant des juridictions administratives: leur

caractère de juridiction leur impose l'obligation d'observer toutes les règles essentielles de la procédure juridictionnelle, dont l'application n'a pas été écartée par une disposition législative formelle ou n'est pas incompatible avec l'organisation même de ce tribunal; ils statuent en "premier et dernier ressort et ne relèvent du Conseil d'Etat que par la voie du recours en cassation (V. n" 292) .

Contre les décisions des Conseils municipaux, soit portant inscription ou refus d'inscription sur les listes d'assistance obligatoire aux vieillards (1. 14 juillet 1905) ou d'assistance aux familles nombreuses (1. 14 juillet 1913), soit fixant le taux de l'allocation mensuelle (V. n" 49), des recours peuvent être formés devant la Commission cantonale. Les décisions de cette commission peuvent être attaquées devant la Commission centrale. On considère parfois ces commissions comme des juridictions administratives : cette conception est inexacte, car les décisions de ces commissions sont attaquables devant le Conseil d'Etat non, comme des jugements, par un recours en cassation, mais, comme des actes administratifs, par un recours pour excès de pouvoir.

Section V. — Les Actions ou Recours

285. Les actions en justice. — L'action, c'est la faculté reconnue à chaque personne de réclamer en justice ce qui lui appartient ou ce qui lui est du .

Pour pouvoir agir en justice quatre conditions sont en général nécessaires :

1^ WîdiWi di\ OIT un droit, réel ou personnel, reconnu et sanctionné par la loi. C'est ce droit contesté que constatera le juge et dont il assurera la réalisation, au besoin par l'emploi de la contrainte.

Cependant cette condition, qui s'impose aux actions judiciaires et aux recours administratifs de pleine juridiction, n'est pas indispensable à Texercice des recours en annulation d'un acte illégal de l'autorité administrative ou des recours en cassation contre les jugements d'un tribunal. Dans ces cas, le requérant ne fait que provoquer l'annulation d'un acte accompli en violation de la loi, il se constitue l'auxiliaire de l'autorité ; il y a donc avantage pour tous à lui faciliter l'accès des tribunaux ; on exigera de lui seulement qu'il ait un intérêt quelconque dans l'affaire.

2° Il faut en effet, en tous cas, avoir intérêt à agir. Mais cet intérêt n'est qu'une condition de recevabilité de l'action, il prouve simplement que la demande est sérieuse.

3^ Il faut avoir qualité pour agir, c ost-à-dire être titulaire de droit violé ou de l'intérêt lésé.

4° Il faut enfin être capable. Les mineurs, interdits ou aliénés, ne peuvent plaider. D'autres n'ont ce pouvoir qu'avec l'autorisation d'un tiers (mineur émancipé), ou l'autorisation de tuteurs (femmes mariées, parfois établissements publics). Mais les associations qui ont la personnalité morale, les syndicats professionnels légalement constitués peuvent agir en justice toutes les fois que l'intérêt qu'ils poursuivent est conforme au but de leur institution.

Les actions ou recours intentés par des personnes administratives demanderesses sont peu fréquents parce que l'administration peut assurer elle-même l'exécution de ces décisions et par suite contraindre ses adversaires à prendre la position de demandeur contre elle. Cependant un litige peut s'élever entre deux personnes administratives ou une administration peut recourir contre un acte de contrôle qui lui a été imposé.

Les personnes administratives peuvent en principe librement agir en justice, et même, si une commune néglige ses intérêts, un contribuable de la commune peut se substituer à elle et, avec l'autorisation du Conseil de préfecture, agir à ses risques en justice pour le compte de la commune comme demandeur ou comme défendeur. L'action en justice est décidée pour l'Etat par les ministres, pour le département par le Conseil général ou la Commission départementale, pour la commune par le maire autorisé par le Conseil municipal. L'Etat est représenté en justice par le préfet et quelquefois, pour la défense du domaine militaire, par le Ministre de la Guerre ou, pour la défense du Trésor, par l'agent judiciaire du Trésor. Le département a pour agent judiciaire le préfet ou dans un procès entre d'une part l'Etat, déjà représenté par le préfet, et d'autre part le département, celui-ci a pour mandataire un membre de la Commission départementale délégué par cette dernière. La commune est représentée par le maire ou bien, dans le cas oii le maire a des intérêts opposés à ceux de la commune, par un délégué spécial nommé par Je Conseil municipal.

Au contraire, les actions ou recours intentés par les administrés demandeurs contre les administrations publiques ou contre leurs actes sont plus fréquents pour cette même raison que la décision exécutoire prise par l'administration lui laisse le rôle de défenderesse.

Ces actions, avons nous vu (n*^ 269), sont exceptionnellement portées devant les tribunaux judiciaires : elles suivent alors les règles de la procédure civile auxquelle s'ajoute fréquemment l'obligation pour le demandeur de déposer au préalable un mémoire écrit.

Elles sont en général déférées aux juridictions administratives : ce sont ces recours administratifs que nous avons à étudier.

§ 1. — Les recours administratifs

L'administré lésé dans ses intérêts par un agent administratif peut, avant de porter plainte par un recours juridictionnel devant un tribunal administratif, s'adresser à l'administration elle-même. Il est même parfois obligé de le faire quand le pn'judicc résulte non d'un acte juridique mais d'un fait matériel.

286. Par un recours g^racieux ou hiérarchique l'administré peut d'abord s'adresser à l'administration active :

a) Le recouî's gracieux est une réclamation par laquelle un administré demande à l'auteur de l'acte préjudiciable de bien vouloir le rapporter ou le réformer. 11 est ouvert à tous sans aucune condition de forme. Mais son efficacité est limitée : Fauteur de l'acte incriminé n'est obligé ni de donner suite à la réclamation, ni même de l'examiner.

h) Le recours hiérarchique est porté par l'administré à une autorité administrative supérieure à celle qui a fait l'acte incriminé.

Il ne peut être dirigé que contre les actes des agents centralisés (ex. : maires, préfets). En effet, ceux-là seuls font partie de la hiérarchie administrative et sont subordonnés à des agents supérieurs. Mais il peut être porté successivement devant tous les chefs hiérarchiques de l'auteur de l'acte jusqu'en définitive au ministre. Le ministre, en effet, est le chef de la hiérarchie administrative, parce qu'il est responsable devant les Chambres des actes de ses subordonnés et qu'on ne peut être responsable que de ceux à qui on peut donner des ordres et dont on a le droit de réformer les actes.

Le supérieur hiérarchique peut suspendre, annuler, réformer les actes de ses subordonnés pour tout motif de droit ou de fait, c'est-à-dire soit pour illégalité, quand l'acte a violé la loi ou les règlements, soit pour inopportunité^ quand il apparaît que l'acte a été pris mal à propos.

Le recours constitue ainsi une sorte de pétition administrative ouverte 4 -ous sans formes spéciales, sans conditions de capacité juridique, quel que soit le délai écoulé depuis que l'acte a été pris.

Mais il n'a que les effets d'une pétition, il ne suspend pas l'exécution de l'acte attaqué.

Cependant il produit un effet juridique important : il peut faire naître un recours contentieux ou en prolonger l'existence.

Il peut faire naître un recours contentieux. Nous verrons, en effets que, par le recours juridictionnel, on ne peut attaquer que des actes juridiques et non des faits matériels, tels que la démolition d'un mur de clôture d'une propriété par les cantonniers de la route. En adressant une réclamation contre cette démolition à l'administration, j'obtiendrai une décision administrative, acte juridique que je pourrai attaquer par un recours contentieux devant un tribunal. L'administration ne peut pas éviter cette solution en ne me répondant pas, car son silence pendant quatre mois après ma réclamation équivaut à une décision de rejet, qui peut être attaquée au contentieux (loi du 17 juillet 1900).

Le recours hiérarchique, d'autre part, prolonge même l'existence du recours., contentieux. En effet, nous verrons que celui-ci doit être intenté dans le délai de deux mois après la publication ou la notification de l'acte attaqué. Si on use d'abord du recours hiérarchique, on peut obtenir une annulation ou une réformation de l'acte critiqué, c'est-à-dire à une nouvelle décision attaquable elle-même dans les deux mois ; ou bien on aboutit à un rejet dti recours formel ou tacite, c'est-à-dire à une confirmation de l'acte par le supérieur : dans ce cas, la jurisprudence du Conseil d'Etat décide que le recours contentieux peut être encore intenté dans les deux mois du rejet du recours hiérarchique si ce dernier a lui-même été formé dans les deux mois qui ont suivi l'acte attaqué.

Le recours gracieux et le recours hiérarchique ne sont pour les administrés que des garanties insuffisantes ; en effet, Tauteur de l'acte ou son supérieur ne sont point obligés de répondre à la réclamation du requérant, et, d'autre part, ils ne peuvent être impartiaux, car ils sont, dans IWfaire, à la fois juges et parties.

Tout au contraire les recours juridictionnels sont portés devant des juges qui d'une part sont distincts et séparés des administrateurs et qui d'autre part ne pourraient refuser de statuer sans commettre un déni de justice, crime puni par le Code pénal.

§ 2. — Les recours juridictionnels

287. Les recours juridictionnels constituent une protection eflicace des administrés^^contre les actes de l'administration.

Cette protection des administrés ne s'est organisée chez nous qu'à la suite d'une évolution tant jurisprudentielle que législative. Nous avons vu que dans le droit révolutionnaire les réclamations contre les actes administratifs ne pouvaient être portées que devant les administrateurs actifs, soit par le recours gracieux, soit par le recours hiérarchique. Ce système soumit les citoyens à l'arbitraire de l'administration. Pour donner des garanties aux administrés, on adjoignit, en l'an viii, aux agents chargés de statuer sur ces recours, des Conseils qui, au cours du xix* siècle, de simples donneurs d'avis sont devenus de véritables tribunaux (Conseil d'Etat). En passant ainsi des mains des administrateurs actifs

dans celles des juges administratifs, les recours gracieux et hiérarchiques ont donné naissance à différentes catégories de voies de droit:

1° Les recours hiérarchiques, par lesquels on demandait à l'adminig^ tration supérieure l'annulation d'un acte, examinés dès l'an viii par le Conseil d'Etat avant que le chef de l'Etat statue lui-même, sont devenus des recours j i/ridictiomiels en annulation dont le plus important est le recours pour excès de pouvoir. Ces recours se sont développés au xix^ siè cle. Le recours pour excès de pouvoir, par lequel on demande l'annulation d'un acte administratif illégal, n'a été créé par aucun texte, bien qu'aujourd'hui les arrêts du Conseil d'Etat le fondent sur la loi des 7-14 octobre 1790 visant « les réclamations d''incompétence contre les corps administratifs... portées au roi chef de l'administration générale ». Ce recours résulte de la. nécessité même de toute organisation administrative qui doit faire respecter les compétences respectives de chaque agent; il a été créé entièrement par la jurisprudence du Conseil d'Etat. Celle-ci a étendu successivement le contrôle de la justice administrative au respect des compétences, à celui des formes légales des actes, de la loi en général, dans son texte et même dans -son esprit, assurant ainsi le respect de la légalité à la fois formelle et intentionnelle par tous les administrateurs. Cette évolution, timide dans la première partie du xix' siècle, s'est accentuée sous le second Empire qui, refusant aux citoyens le contrôle constutionnel résultant de la responsabilité politique des ministres, voulut du moins donner aux administrés une compensation efficace dans le contrôle juridictionnel de l'administration. Elle a encore progressé sous la troisième République qui, non seulement a fait du Conseil d'Etat un véritable juge, mais encore a consacré législativement le recours pour excès de pouvoir (art. 9, 1. 24 mai 1872) et l'a dispensé de presque tou» les frais de procédure.

2" Les recours gracieux et hiérarchiques par lesquels on demandait aux administrateurs une restitution ou une réparation du préjudice causé par un acte administratif, sont devenus, lorsqu'ils ont été examinés par de véritables tribunaux, des recours de pleine juridiction. Ceux-ci ne donnent pas seulement au juge le pouvoir d'annuler l'acte attaqué, mais encore assurent au requérant réparation complète, généralement par une indemnité pécuniaire, du préjudice qu'il a subi. Ces recours se sont multipliés depuis quelques années, surtout grâce au développement de la responsabilité des personnes administratives qui s'est étendue de leurs actes de gestion à leurs actes d'autorité.

3" Enfin, on devait jadis toujours demander à l'auteur, ou à son supérieur hiérarchique, le sens ou la portée d'un acte administratif, dont „r interprétation était nécessaire pour la solution d'un litige par un juge incompétent pour connaître de cet acte. Ainsi la solution d'une question de propriété agitée devant le tribunal civil peut dépendre de l'interprétation d'un arrêté d'alignement pris par le préfet. On demandait au préfet cette interprétation et comme celle-ci constituait un acte administratif, on pouvait en appeler à ses supérieurs hiérarchiques jusqu'au chef de l'Etat statuant en Conseil d'Etat. Quand le Conseil d'Etat a reçu un pouvoir propre de décision, on a pu s'adresser directement à Ici po;i^' obtenir une interprétation des actes administratifs : ainsi se sont formés les recours juridictionnels en interprétation.

Recours en annulation, recours de pleine juridiction, recours en interprétation: telles sont les trois catégories de voies, de droit

qui peuvent être dirigées contre les actes de l'administratiôn et que les tribunaux administratifs sont appelés à juger.

Le& tribunaux administratifs jugent encore certaines actions répressives. Nous avons vu (n" 210) que les poursuites pour contraventions de grande voirie étaient portées devant les Conseils de préfecture.