III. — Les recours en interprétation

296. Les recours en interprétation sont des voies de droit par lesquelles, au cours d'une procédure devalit une juridiction, on demande préjudiciellement à une autre autorité de déterminer le^sens ou de statuer sur la validité d'un acte administratif. Ainsi, lorsqu'un procès devant un tribunal judiciaire ne peut être résolu que par l'interprétation d'un acte administratif, la règle de la séparation des autorités veut que le tribunal sursoie à statuer jusqu'à ce que le demandeur ait obtenu l'interprétation de l'acte par l'autorité administrative seule compétente pour le faire.

L'interprétation des actes administratifs d'autorité doit être demandée en principe à l'auteur de l'acte ou à son supérieur hiérarchique. Cependant, comme le supérieur hiérarchique de toute l'administration est le ohef de l'Etat, et comme celui-ci donnait autrefois l'interprétation en C^onseil d'Etat, la délégation de pouvoirs propres au Conseil d'Etat a eu pour conséquence de permettre de porter directement le recours au Conseil.

L'interprétation des actes administratifs contractuels ne peut être l'œuvre d'une seule des deux parties qui ont contracté; elle doit donc être donnée par le juge du contrat qui peut être, suivant le cas, administratif ou judiciaire. Exceptionnellement et en dehors de tout litige, un ministre peut toujours demander au Conseil d'Etat d'interpréter un contrat de l'Etat afin, par exemple, de négocier en connaissance de cause avec une compagnie concessionnaire de chemin de fer des modifications au contrat de concession

Cependant l'autorité Judiciaire peut être compétente pour

apprécier la validité ou déterminer le sens d'un acte administratif, lorsqu'elle est juge du fond du liûge. Spécialement elle a le droit, avant d'en faire l'application au procès qu'elle juge, de statuer elle-même sur le sens ou la légalité d'un règlement administif. Interpréter un règlement n'est d'ailleurs pour le juge pas faire autre chose que d'interpréter la loi, ce qui est sa mission essentielle, car si le règlement est au point de vue formel, en raison de la qualité de son auteur, un acte administratif, il est au point de vue matériel, au fond, un acte législatif par sa nature par ce qu'il édicté une règle générale et impérative (V. n° 65).

D'autre part le juge judiciaire peut décider de la légalité d'un règlement et refuser de l'appliquer quand le défendeur oppose V exception d'illégalité.

Contre un règlement administratif illégal, l'administré peut se défendre par deux moyens. Il peut d'abord intenter un recours pour excès de pouvoir en vue de faire annuler le règlement par le Conseil d'Etat. Il peut également enfreindre le règlement, se laisser poursuivre devant le tribunal de simple police, et, devant le juge, plaider l'illégalité du règlement que le juge peut reconnaître en acquittant le prévenu.

Il n'est pas nécessaire ici de recourir à l'interprétation par voie adminisrative.

En effet, pratiquei7ient, il est indispensable que le juge de l'action soit juge de l'exception. Sans cela, ou bien le tribunal pourrait être obligé de sanctionner de graves violations des droits individuels, par exemple de punir ceux qui contreviendraient à un arrêté d'un maire interdisant d'aller à la messe, ou bien il serait obligé d'attendre l'interprétation administrative du règlement, c'est-à-dire l'issue d'une procédure parfois longue. Or, en matière pénale, il faut, pour que la peine soit exemplaire, que la condamnation soit prononcée le plus tôt possible après la perpétration du délit.

Théoriquement, d'autre part, la séparation des autorités ne fait pas obstacle à la compétence judiciaire. En effet, un juge avant de punir est obligé d'examiner si l'acte est légalement - punissable : nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et légalement appliquée (art. 8, Déclaration des droits). Le juge, dit-on, a la plénitude de la justice pénale. S'agit-il d'un procès civil ? Le juge doit encore appliquer la loi. La séparation des autorités peut avoir eu pour but, en 1790, de soustraire les actes de l'administration à tout examen de l'autorité judiciaire. Mais son interprétation actuelle signifie plutôt qu'une autorité ne doit pas se prêter à l'exécution d'un acte illégal de l'autre. Ce contrôle réciproque est même le but du principe de la séparation (V. n°' 81 et suiv.).

Ce contrôle de la légalité des règlements administratifs fait si bien partie de la mission du juge du fond du procès, qu'il est exercé par les juridictions de tout ordre (civiles, administratives, commerciales). Il n"a pas été créé par l'article 471-15° du Code pénal, puisqu'il è'applique en matière civile et commerciale et qu'il était même exercé, dès 1810, par la Cour de cassation, c'est-à-dire bien avant la rédaction de l'article 471 dont le texte actuel date de 1832,

Section VI. — La procédure administrativi^

296 bis. La procédure des recours administratifs,

à la différence de celle des actions civiles qui est accusatoire, est une procédure inquisitow^e, comme notre procédure criminelle, c'est-à-dire qu'elle est dirigée, non parles parties, maispar le juge: on évite ainsi des surprises d'audience, des incidents superllus et par suite des frais. Ainsi en principe :

1° rinstance, provoquée par l'intéressé sans le secours d'un mandataire, est introduite non par un ajournement adressé à l'adversaire mais par une requête ou demande adressée au juge qui, par une ordonnance, mettra en cause^ le défendeur.

2° V instruction est dirigée non par les parties n^ais par le juge qui examine la demande et la défense et statue sur les incidents.

3° la procédure est écrite : sur les mémoires ou conclusions écrites des parties le juge rapporteur dresse un rapport écrit et le ministère public conclut par écrit ; ce n'est qu'exceptionnellement et par surcroît que peut s'ouvrir un débat oral.

4"* la procédure demeure encore en principe secrète, bien que la publicité des débats ait été successivement introduite dans les audiences du Conseil de préfecture et devant l'Assemblée publique ou la Section du contentieux du Conseil d'Etat. Certaines affaires d'ailleurs tant devant le Conseil d'Etat (celles jugées par la section spéciale et les sous-sections) que devant le Conseil de préfecture (contributions directes, élections, contraventions de voirie, etc.) échappent toujours à la publicité.

Enfin les significations d'actes ou de décisions, d'ailleurs rares, sont faites, non par huissier, mais par la voie administrative, c'est-à-dire par l'intermédiaire des préfets et des maires.

Section VU. — Actes non susceptibles de recours

Les recours sont une protection donnée aux administrés contre les actes d'agents administratifs qui n'offrent pas de garanties politiques suffisantes. La recevabilité des recours est donc établie

en considération des auteurs des actes attaqués. Spécialement les recours juridictionnels, nés historiquement des recours hiérarchiques (v. n° 287), ne peuvent être dirigés que contre lés actes des autorités qui appartiennent ou ont appartenu à la hiérarchie administrative. Dès lors les actes des autorités placées en dehors de cette hiérarchie n'y sont pas soumis.

2911, Les actes des autorités parlementaires échappent à tout recours judiciaire ou administratif parce que, d'une part, la nation a fait confiance à ses représentants directement élus par elle et qu'elle contrôle elle-même par des élections fréquentes, et que, d'autre part, le Parlement ne fait pas partie de la hiérarchie^administrative.

Le Parlement accomplit des actes législatifs et des actes administratifs. Contre ces actes, il ne peut être intenté de recours de pleine juridiction, de demandes en indemnité, si le législateur n'a pas lui-même accordé une réparation à ceux qui souffriront de l'exécution de la loi. Ainsi, une loi créant un monopole comme celui du tabac, des télégraphes, dépossède les fabricants de tabac, les propriétaires de lignes télégraphiques ; en droit cependant, ceux-ci ne peuvent se plaindre. Une, loi interdisant l'emploi d'un produit toxique, comme la céruse, dans les travaux intérieurs de construction, ne donne également aucun droit à indemnité aux fabricants. Même l'acte parlementaire préjudiciable d'un seul représentant (ex. : injure ou diffamation contenue dans un discours prononcé à la tribune d'une Chambre) ne peut motiver une action en réparation (L. C. 16 juillet 1875, art. 13).

Nous savons aussi qu'il n'y a pas de recourn tu annulatio7i contre lea lois, même inconstitutionnelles, contre les actes administratifs du Parlement, accomplis par les deux chambres (déclarations d'utilité publique d'un travail, naturalisation, autorisation de congrégation, etc.), ou par une seule (règlement intérieur, élections du Président ou du bureau), par une commission parlementaire, par le Président de la Chambre, par les questeurs agissant en cette qualité^ Un député ne peut demander à des tribunaux administratifs ou judiciaires d'annuler une peine disciplinaire ^ui lui a été infligée ou de lui faire restituer la partie de l'indemnité parlementaire qui lui a été retenue par application de cette peine. Un auditeur ' ne peut se plaindre à aucune juridiction d'avoir été expulsé de la Chambre ou de s'en voir refuser l'entrée.

Mais un acte administratif susceptible de contrôle juridictionnel parce qu'accompli par un agent administratif, n'échappe pas à ce contrôle par le seul fait qu'il a été provoqué ou approuvé par un ordre du jour d'une des chambres du Parlement.

298. Les actes de Gouvernement, c'est-à-dire certains actes politiques ou diplomatiques, ne sont pas d'avantage susceptibles de recours.

La jurisprudence qualifiait ainsi jadis tout acte de l'administration accompli dans un hut apolitique ou approuvé par un ordre du jour de»

Chambrées. Mais on ouvrait par là une large porte à l'arbitraire, car, suivant le cas, un acte administratif quelconque eût pu prendre ce caractère.

On veut s'attacher aujourd'hui, avec plus de raison, à la qualité de l'auteur dé l'acte accompli pour déterminer si celui-ci est ou non attaquable. Mais on distingue alors entre le (/ouvernernent, dont les actes sont par leur nature politiques et inattaquables, et V administration dont les actes demeurent susceptibles de recours. Le gouvernement, ce seraient lès ministres et le Président de la République ; l'administration compren- • drait les agents subordonnés. « Le gouvernement, a-t-on dit, c'est la tête de la société, l'administration en est le bras. »

Mais nous avons vu qu'il n'y avait aucune distinction juridique entre l'administration et le gouvernement, que l'une et l'autre font partie d'une même hiérarchie; par suite les actes de l'un et de l'autre peuvent être attaqués par la voie des recours administratifs et le sont fréquemment.

La jurisprudence fonde la théorie des actes de gouvernement sur l'art. 26 de la loi du 24 mai 1872 qui donne aux ministres le droit de revendiquer devant le Tribunal des conflits « les affaires qui n'appartiendraient pas au contentieux administratif. » Mais cet article ne fait que reproduire l'art. 47 de la loi du 3 mai 1849 que le rapporteur Vivien justifiait exclusivement par la raison d'état.

Aussi, en fait, la théorie des actes de gouvernejiient se borne-t-elle à énumérer quelques actes d'administration dont la liste se restreint chaque jour, qui, pour des raisons diverses et souvent étrangères à cette théorie, ne peu.vent être déférés au tribunaux^ Ces actes, ce sont:

1" Ceux qui ont trait aux rajiyori^ du r/ouvernement et des Chambres (convocation, ajournement, clôture des sessions, dissolution) ; le Parlement, qui contrôle politiquement le Gouverriement, n'a pas en effet besoin de mettre en jeu le contrôle juridictionnel pour imposer sa volonté aux autorités gouvernementales;

2° La déclaration d'état de siège politique : mais la jurisprudence admet les recours contre les décisions prises par les autorités chargées d'appliquer le régime de l'état de siège; \ 3° Les actes internationaux ou diplomatiques (traités, annexions, arres-

tation d'un navire neutre en cas de blocus, etc.). Cependant un acte n'a pas le caractère d'acte de gouvernement .par cela seul qu'il émane d'un agent diplômatique ; les actes accomplis par celui-ci en tant c^u'ofRcier de l'état-civil, notaire, huissier, sont soumis au contrôle juridictionnel des tribunaux judiciaires ;

4" Les actes de protection des nationaux à l'étranger (ex. : réclamation d'une indemnité par le gouvernement français à un Etat étranger pour un Français dont la maison de commerce a été détruite dans cet Etat par des troubles locaux, ou répartition de l'indemnité obtenue entre les différentes victimes).

5° Les décisions de grâce du Président de la République;

6° Les mesures de sûreté publique concernant les étrangers (ex. : expulsion du territoire français ou internement dans un camp de concentration).

Les faits de guerre (faits de l'ennemi ou faits des troupes françaises accomplis sous la pi'ession immédiate de l'ennemi), qui jadis ne pouvaient donner lieu à aucune action en dommages-intérêts contre l'Etat ouvrent aujourd'hui un droit à réparation au profit des victimes de dégâts mobiliers ou immobiliers (1. 17 avril 1919, V. n° 294).

On conçoit aisément que certains des actes énumérés, accomplis en connaissance de cause par le gouvernement responsable, ne puissent être annulés par des tribunaux irresponsables; on a soutenu 'qu'à défaut du recours en annulation, la victime devrait disposer d'un recours de pleine juridiction pour obtenir au moins une indemnité pour l'injustice soufferte dans l'intérêt de tous ; cette opinion a été écartée pour ce motif que ces actes ne sauraient sans danger national être livrés à la discussion publique devant un tribunal.

29S bis ^ Les actes discrétionnaires. — Pendant longtemps certains actes administratifs réunissant les conditions nécessaires pour être exposés aux recours juridictionnels y échappaient cependant parce qu'on les considérait comme la manifestation d'un pouvoir discrétionnaire de l'administration; Mais en réalité tout acte de l'adfiiinistration renferme une parcelle de pouvoir discrétionnaire; souvent un agent a le pouvoir d'apprécier l'opportunité de son action ou de son inaction, et les recours ont précisément pour objet de faire juger par la juridiction si l'auteur de l'acte a excédé ce pouvoir discrétionnaire. Ainsi l'administration peut on non créer tel service public que la loi l'autorise à instituer sans le lui imposer; dans la nomination d'un fonctionnaire, elle pourra choisir entre plusieurs candidats réunissant les conditions légales et réglementaires requises pour être nommé ; mais si elle crée un service que la loi ne lui permet pas d'instituer, si elle nomme un fonctionnaire en dehors des conditions légales requises elle excède son pouvoir discrétionnaire et sa décision sera annulée par le juge. D'ailleurs la loi du 17 juillet 1900 en ouvrant des recours même contre le silence de l'administration, qui est par excellence la manifestation d'un pouvoir discrétionnaire a, par là même, condamné la théorie des actes discrétionnaires.