ARTICLE V. — ASSISTANCE PUBLIQUE A L’ÉTRANGER

Un trouvera dans les chapitres suivants à propos de l’assistance de l’enfance, des hôpitaux, des bureaux de bienfaisance, des asiles d’alié-

(I) Rapports, notes et documents de la section d’Ëconomie sociale et (l'Assistance (Exposition de 1880, comité départemental du Rhône). (Lyon : — Mougin-Rusand, 1880).

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nés, des sourds-muets et aveugles, de tous les modes d’assistance en un mot, des renseignements qu’il nous a paru utile de donner sur la législation spéciale ou sur le fonctionnement des services similaires de l’étranger, de même qu’on a trouvé plus haut divers renseignements sur le droit des pauvres dans les différents pays. Mais, de plus, nous réunissons dans cet article sur les assistances étrangères un certain nombre de documents qui touchent surtout à l’organisation générale de l’assistance publique dans chaque État. Le difficile était de se limiter et de choisir les textes à analyser ou à publier. Nous avons essayé de donner à chacun sa place. Toutefois, nous n’avons pas hésité à reproduire in-extenso des lois particulièrement importantes, comme celles de la Belgique, qui forment un ensemble complet et qui sont d’ailleurs les actes les plus récents de la législation en matière d’assistance publique.

A. ALLEMAGNE. — Dans un travail très consciencieux sur l’Assistance publique en Allemagne, (1) auquel nous faisons de nombreux emprunts, M. A. Leroy fait remarquer que la diversité la plus grande règne dans les différentes parties de l’Allemagne quant au mode d’assistance publique.

Cette diversité, d’ailleurs, se retrouve dans le langage et c’est précisément à un congrès de la société allemande de bienfaisance et d’assistance, tenu à Stuttgart en 1886, que l’un des congressistes, le comte de Wintzingerode, constatait cette diversité digne de la tour de Babel.

« Nous trouvons devant nous, disait-il, une difficulté qu’on ne saurait négliger ; l’organisation de l’État et des communes est si différente dans les divers pays de l'Allemagne, que les mêmes mots n’ont pas le même sens en ce qui concerne l’administration. Ce que l’on nomme cercle ( Kreis ) en Prusse, répond en Wurtemberg au mot baillage supérieur ( Oberamt ), en Bavière au mot district. Les cercles bavarois et saxons correspondent par l’étendue et la population au Regierungsbezirk prussien. En Bavière, le cercle (Kreis) est corporatif et a une très grande importance dans le système d’assistance publique.

« Cette importance est nulle dans le Regierungsbezirk prussien ou la vie communale fait défaut, excepté cependant à Cassel et à Wiesbaden. En Prusse, les provinces peuvent entrer en comparaison avec les districts bavarois (Bezirke). Cette diversité d’organisation administrative et de dénominations nous menace, aussitôt que nous voulons établir des coin paraisons, d’une sorte de confusion des langues babyloniennes. »

En ce qui concerne l’assistance, l’Alsace a conservé presque entièrement le système français ; la Bavière a ses lois particulières auxquelles elle est fort attachée ; une province de la Bavière, le Palatinat, a une loi

1) Paris, Berger-Lcvrault, 1890.

particulière sur l’indigenat et le domicile d’assistance : enfin dans tout le reste de l’Europe règne le système prussien.

L’assistance publique des malades, des indigents, des vieillards et des infirmes est, en Allemagne, de tradition immémoriale, obligatoire pour les communes et pour l’État. Même, dit M. Leroy, cette obligation est inscrite depuis plus d’un siècle dans les codes ; mais c’est, en 1870 et 1871 que le gouvernement allemand a condensé dans une loi, dite loi du domicile d’assistance, la législation ancienne et la jurisprudence relatives à l’assistance publique.

La première loi est du G juin 1870 ; elle a été promulguée au nom de la Confédération germanique du Nord ; la seconde, du 8 mars 1871, dite loi d’exécution, promulguée au nom du roi Guillaume de Prusse, est destinée à compléter la première et à fixer les dispositions qui doivent régler l’obligation de l’assistance publique en Allemagne, en indiquant aussi les voies et moyens d’exécution et d’application. Chaque État fédéral a bien sa loi d’exécution, mais en fait, ces lois sont quasi identiques.

L’assistance est fournie par les Unions locales des pauvres pour les villes et bourgs, et par les Unions provinciales des pauvres pour les indigents qui n’ont pas de domicile légal d'assistance. Les Unions de pauvres dont les membres sont nommés par les municipalités et qui ont un caractère communal peuvent se réunir, se syndiquer comme nos communes sont aujourd’hui autorisées à le faire, pour constituer une unité plus forte, augmenter leurs moyens d’action et diminuer les frais de gestion. Les Unions locales des pauvres sont présidées par le bourgmestre, président-né, ou à son défaut par le juge de paix ou par un membre de la municipalité désigné à cet effet.

Les fonctions des membres de l’Union des pauvres sont gratuites et sont obligatoires. Nul ne peut s’y soustraire, s’il est électeur communal, à peine d’être déclaré déchu de ses droits civiques pendant 3 ou G ans, d’être déclaré déchu du droit d’occuper tout emploi honorifique, et d’être obligé de payer de 1/8 à 1/4 en plus des taxes communales auxquelles il est déjà soumis. D'ailleurs, le nombre de ces délégués, si étroitement obligés par la loi, est généralement très grand; en vue d’assurer une bonne distribution des secours la plupart des municipalités allemandes nomment des délégués de l’assistance publique en nombre suffisant pour que chacun d’eux n’ait, à s’occuper que de 5 ou 6 familles pauvres. C'est ainsi, que Cologne a G00 délégués administrateurs des pauvres ; Leipzig en a plus de 400 et Berlin plus de 2,000.

Dans chaque district (ce qui correspond à peu près à notre arrondissement), il est formé une représentation permanente des Unions de pauvres, composée de délégués des communes, des domaines seigneuriaux et paysans, et chargée de répartir entre les communes et les domaines les dépenses de l’Assistance en fixant le quantième qui incombe à chacun.

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Le droit à l’assistance existe pour tout allemand, malade ou indigent, né sur le territoire de l’empire ; il reçoit ce secours de l’Union des pauvres du lieu où il se trouve au moment où il en a besoin, sauf recours à l’union du domicile de secours.

Comment s’acquiert ce domicile de secours d’après la loi allemande ? Trois modes sont prévus : le séjour, le mariage, l’origine :

1° Par séjour. L’individu qui, après l’accomplissement de sa 24e année, a eu son domicile habituel dans la circonscription d’une Union de pauvres pendant deux années y acquiert le domicile de l’assistance.

2° Par mariage. La femme, du jour de son mariage, a le domicile d’assistance de son mari.

Les veuves et les femmes séparées judiciairement conservent le domicile de l’assistance.

3° Par origine. Les enfants légitimes et ceux qui jouissent des mêmes droits ont le domicile d’assistance du père et le conservent après la mort de celui-ci. Si la mère survit au père, ils ont le domicile de la mère. En cas de séparation des époux, les enfants légitimes ou ceux que la loi place sur le même pied partagent le domicile de la mère, si l’éducation des enfants est attribuée à celle-ci.

Les enfants illégitimes partagent le domicile d’assistance de leur mère.

Quant à la perte du domicile d’assistance nous n’avons qu'à reproduire ici les articles 22 à 27 de la loi allemande qui en règle les conditions :

Art. 22. — Le domicile de l’assistance se perd par l’acquisition d’un autre domicile, par l’absence non interrompue de deux années après l’accomplissement de la 24° année.

Art. 23. — Le délai de deux ans court du jour où l’absence a commencé.

Cependant l’absence ne commencera pas du moment de l’entrée dans un hôpital, dans un asile ou dans une maison de santé. Dans les endroits où le changement du lieu de séjour a lieu à des époques déterminées par les lois ou par les usages traditionnels pour les domestiques de la ville ou de la campagne, les économes, fermiers ou autres locataires, l’époque habituelle du départ est considérée comme le commencement de l’absence, à moins qu’il ne se soit écoulé entre cette date et le jour ou l’absence a réellement commencé, un délai dépassant sept jours.

Art. 24. — Si l’absence est occasionnée par des circonstances excluant toute liberté de choix de séjour, le délai de deux ans ne commencera à courir que du jour où ces circonstances n’existeront plus.

Si ces circonstances se produisent après que l’absence a commencé, dans ce cas et pendant toute leur durée, le délai de deux ans cesse de courir.

Art. 23. — Le retour ne sera pas considéré comme une interruption de l’absence s’il résulte des circonstances que l’intention de continuer le séjour n’existe pas.

Art. 26. — La nomination ou la translation d’un ecclésiastique, d’un instituteur, d’employés publics ou privés, ainsi que des personnes servant dans l’armée fédérale ou dans la marine de guerre, quand leur nomination ou leur déplacement n’ont pas lieu uniquement pour l’accomplissement de leur

devoir militaire, ne seront pas considérées comme une circonstance excluant la liberté dans le choix du séjour.

Art. 27. — Le délai de deux ans est interrompu pendant la durée de l’assistance publique donnée par une Union de pauvres.

Il est interrompu par la proposition faite par une Union de pauvres, basée sur les dispositions de l’article 5 de la loi relative à la liberté de circulation, du 1er novembre 1867, en vue de faire reconnaître par une autre Union de pauvres l’obligation pour celle-ci de reprendre un indigent. L’interruption commence du jour où la demande a été adressée à VUnion de pauvres que cela concerne ou à l’autorité préposée d’une des Unions de pauvres intéressées.

L’interruption sera considérée comme n’ayant pas eu d’effet si la demande n’a pas été poursuivie dans un délai de 2 mois, ou si elle n’a pas eu de résultat.

Les Unions des pauvres assurent l’assistance obligatoire des indigents telle qu’elle se trouve définie par l’article 1er de la loi du 8 mars 1871 (1) et elles sont tenues, en outre, de faire donner des soins et d’assister gratuitement les gens en service, les ouvriers, compagnons, aides, apprentis, s’ils tombent malades dans leur circonscription, et ce, pendant un délai de six semaines. Ce n’est que passé ce délai qu’elles peuvent répéter la dépense vis-à-vis des autres unions (2).

D’autre part, les unions provinciales de pauvres sont tenues, sur une décision de la police, de placer dans une maison de travail les personnes arrêtées sur leur territoire, condamnées à l’emprisonnement et soumises, à l’expiration de leur peine, à la surveillance de la police. Les soins à donner à ces condamnés, le coût des vêtements, les dépenses de sépulture restent à la charge des Unions provinciales. On voit qu’en Allemagne bien plus que chez nous la bienfaisance se confond avec la répression. Nous aurons à revenir sur ce point en parlant des dépôts de mendicité (3).

Les Allemands indigents qui n’ont pas de domicile d’assistance sont à la charge de l’Etat fédéral.

Enfin l’indigent ne peut faire valoir son droit à l’assistance auprès de la justice ordinaire, mais seulement auprès de l'autorité administrative.

Le Landtag prussien a voté l’année dernière (6 juin 1891) une loi

(1) « L 'Union de pauvres [Armenverband) , tenue d’assister un indigent, doit fournir à tout indigent un asile, les moyens de subsistance indispensables, le traitement et les soins nécessaires en cas de maladie et, en cas de décès, une sépulture décente,

» L’assistance pourra, suivant les cas et aussi longtemps qu’elle sera réclamée, être donnée dans une maison de pauvres ( Armcuhaus ) ou dans un hospice et au moyen d’une occupa'ion fournie à l’indigent, qui soit en rapport avec ses forces et ses facultés, soit.dans l’intérieur delà maison, soit en dehors de ces établissements. Les Unions de pauvres ne sont tenues à aucune rémunération pour les secours religieux et les sacrements administrés à un indigent. »

(2) P. -A. Lf.roy, V Assistance publique en Allemagne.

1 3) C’est à ce propos aussi que nous parlerons des mesures prises en Allemagne contre la mendicité et le vagabondage et particulièrement des colonies de travail,

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d’assistance qui complète celles qui régissent jusqu’à présent la matière (1) et dont nous venons de parler.

On a constaté en Prusse qu’en dehors des nécessités résultant de l’indigence temporaire pour laquelle la loi du 8 mars 1871, appliquant les principes posés par la loi fédérale du G juin 1870, fixe les conditions du secours, il y a des nécessiteux qui présentent un état définitif de faiblesse, soit physique, soit intellectuelle, et qui exigent des soins permanents et qui constituent pour l’assistance des charges extraordinaires. Ces charges, d’après les lois citées ci-dessus, incombaient aux unions locales d’assistance, mais, dans bien des cas, il leur était impossible d’y faire face à cause de leurs ressources limitées: on imagina donc de décider que les associations provinciales, les arrondissements, les communes pourraient se charger des dépenses, à défaut par les unions locales d’être en état d’y suffire. Cette faculté, dont on usa peu, constituait une mesure insuffisante, et les grandes associations ou sociétés d’assistance ne se montrèrent pas non plus empressées, malgré les pressants appels d’une circulaire ministérielle, à participer volontairement aux frais des « charges extraordinaires. » Il a fallu songer à des mesures législatives destinées à modifier l’article 31 de la loi du 8 mars 1871 et à transformer la faculté en obligation. Avec la loi nouvelle, les unions régionales d’assistance sont tenues d’assurer, dans des conditions convenables, la protection, le traitement et l’entretien des indigents aliénés, idiots, épileptiques, sourds-muets ou aveugles, en tant que l’état de ces individus rend nécessaires des soins donnés dans un établissement spécial.

Les unions régionales supportent seules les frais généraux d’administration des établissements ainsi créés. Les frais spéciaux afférents à l’entretien de chaque indigent, sont fixés par des règlements soumis à l'approbation ministérielle. Ils doivent être remboursés pour un tiers par l’union locale, et pour deux tiers par l’arrondissement sur le territoire duquel l’indigent a son domicile de secours (2).

Il existe en Allemagne 70,949 unions de pauvres ou communes d’assistance pour une population totale de 46,855,704 habitants. Notons aussi que ces 70,949 unions constituent chacune un domicile d’assistance. Les communes urbaines sont au nombre de 2,230, comprenant une population de 16,990,242 personnes, et les communes rurales ont une population de 29,865,462 habitants répartis entre 68,719 communes d’assistance.

La moyenne de la population totale des communes urbaines et rurales est de 661 ; elle est pour les villes de 7,772, et il y a des communes où elle descend à une moyenne de 144 habitants, et qui n’en sont pas moins tenues à l’assistance, malgré leur peu cle ressources.

(1) Revue des Etablissements de Bienfaisance (octobre 1891).

(2) Ces dispositions nouvelles ne sont applicables qu’à partir du 1er avril 1893.

Nous verrons un peu plus loin si et comment elles ^emplissent les devoirs de l’assistance obligatoire que la loi leur impose.

L’Allemagne comptait, en 1885, une population de 40,855,704 hab.(l).

Les dépenses définitives de l’Assistance publique, payées au moyen des impositions de toute nature, se sont élevées à 109,665,797 francs ; le nombre des malades et des indigents secourus à 1,592,386, soit 34 pour mille de la population totale.

La dépense moyenne en faveur de chaque personne assistée a été de

68 fr. 86.

Le nombre des communes urbaines est en Allemagne de. . . 2.230

Celui des communes rurales est de 51 .501

Il y a, en outre, des domaines terriens ne dépendant pas des communes au nombre de 17.281

La population urbaine s’élève à 16.990.242 habitants.

La population rurale, domaines compris, à. 29.865.462

Il y a en Allemagne deux modes d’assistance : l’assistance ouverte et l’assistance fermée.

Sont considérées comme recevant l’assistance fermée les personnes qui sont soignées ou sont entretenues dans des établissements , tels que maisons de pauvres, de retraite, d’impotents, de travail ou de correction, d’éducation, d’orphelins, de sourds-muets, d'aveugles, hôpitaux ou maisons de santé pour les aliénés, les épileptiques, maisons d’accouchement, etc., etc.

Sont considérées comme recevant l'assistance ouverte les personnes secourues par l’Assistance publique, soit dans leur propre domicile, soit chez des particuliers.

En 1885, ont reçu :

l’assistance fermée 323.066 personnes.

l’assistance ouverte 1.269 320 —

Total des personnes assistées. 1.592.386 personnes.

Il résulte des chiffres qui précèdent que 79 . 7 % des personnes secourues reçoivent l’assistance ouverte et que 20.3% reçoivent l’assistance fermée.

Les dépenses de T Assistance publique sont exclusivement à la charge des communes et des provinces ; elles se sont élevées, en 1885, à 109,665,797 francs, ce qui, pour une population de 46,855,704, porte la dépense, par tète et par an, à 2 fr. 34, c’est-à-dire au même chiffre, à un centime près, que celui qui a été constaté pour l’ensemble de la population française.

Les dépenses de l’Assistance publique se sont élevées dans les contrées de l’Allemagne soumises à la loi dite : « loi sur le domicile de l’assistance, » lesquelles contrées comprennent toute l’Allemagne, sauf la Bavière et l’ Alsace-Lorraine :

(1) Les chiffres sont ceux de lu Statistique officielle de 1885.

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1° pour les communes urbaines à .... Fr. 52.025.(521

2° pour les communes rurales à 21.002.78(5

3° pour les domaines terriens indépendants

des communes à (5.986.453

4° pour les provinces à 14.290 087

En Bavière :

Les dépenses des communes urbaines ont

été de. Fr. 4.139.853

Celles des communes rurales de 5.247.650

En Alsace-Lorraine :

Les communes urbaines ont dépensé . Fr. 3.017.116 Les communes rurales et les districts ruraux ont dépensé 2.356.231

La population de Berlin était, en 1885, de 1,315,287 habitants.

Los dépenses de l’Assistance publique se sont élevées, dans cette ville et pour cette même année, à 9, 148,451 francs (1).

Dépense moyenne par habitant : 6 fr. 95.

Voici donc comment peuvent se résumer les dépenses faites en Allemagne pour l’Assistance publique, pendant l’année 1885 :

Population.

Dépenses à la charge Moyenne par des i ontriljuables. tète d’habitant.

Allemagne .. 46.855.704 109.665.797 fr. 2fr.34

Berlin 1.315.287 9.148.451 6 95

Allemagne sans Berlin . 45 540.417 100.517.346 2 21

11 est indispensable de mentionner ici les caisses d’assurances obligatoires contre les accidents, qui jouent en Allemagne un si grand rôle depuis le commencement de 1884. Sans parler des anciennes caisses ou sociétés libres d’assistance mutuelle qui préexistaient à la loi de 1883 et qui, en 1885, ont donné une recette totale de 20,030,000 francs et une dépense de 15,926,250 francs ; il existe actuellement en Allemagne 16,628 caisses d’assurances obligatoires contre les maladies, comptant 3,667,487 membres. Les'recettes de ces caisses (un tiers payé par les patrons, deux tiers par les ouvriers ou employés) (2) se sont élevées, en 1886, à la somme

de Fr. 71.177 000

et les dépenses à 57.505.000

(1) Berlin avait, en 1884, 1,200,000 habitants. Le nombre 'les pauvres ne dépasse pas 44,000 dont 24,000 permanents. Le budget de l’Assistance est de 7,500,000 fr. — (Fouknier de Flaix, Berlin et Vienne, in journal de la Société de statistique de Paris, juillet 1885).

(2) 11 existe en outre des caisses d’assurances contre les accidents : celles-ci sont alimentées uniquement par les patrons. Les caisses d’assurances contre les maladies sont tenues de secourir les victimes d’accidents pendant trois mois (seize semaines) ; ce n’est par conséquent qu’à partir du quatrième mois que la caisse contre les accidents est tenue d’intervenir.

qui ont été employées en soins médicaux, en remèdes, en indemnités de maladie pour chaque journée d’invalidité de travail, en frais de sépulture, en soins donnés aux femmes en couche, etc., etc.

Il n’est pas possible de ne pas considérer ces institutions de prévoyance obligatoire comme des annexes de l’Assistance publique. En Allemagne, l’on pense généralement que, grâce à cette digue puissante, les dépenses de l’assistance publique sont définitivement enrayées, et que désormais elles n'augmenteront pas. L’avenir décidera si cette vue est juste.

B. ANGLETERRE. — La première loi sur l’Assistance publique en Angleterre (Poor Law) date du règne d’Elisabeth (1601). Le principe de cette loi, qui est encore le principe aujourd’hui appliqué, fut que chaque paroisse devait subvenir aux besoins de ses pauvres et donner du travail aux indigents valides. Pour atteindre ce but, une taxe spéciale (Poor rate) était prélevée sur les occupants de chaque maison et quelques citoyens, choisis parmi eux, veillaient à la distribution des sommes recueillies de concert avec les Churchwarden. L’Assistance à domicile était alors la seule appliquée, mais, en 1723, sous le règne de Georges II, une loi décida que les indigents seraient recueillis dans des établissements spéciaux. C’est ainsi que furent créés ces Worhhouses dont le nom éveille tant de tristes souvenirs, mais qui, aujourd’hui, par la façon dont ils sont tenus et administrés, ne méritent plus les critiques amères et si justifiées d’autrefois. Du même coup on avait supprimé les secours à domicile qu’on rétablit à la fin du xvme siècle et qui fonctionnent aujourd’hui concurremment avec le Workhouse.

Beaucoup de personnes en Angleterre rêvent de supprimer de nouveau le secours à domicile pour faire disparaître en même temps quelques abus impossibles à éviter mais qui ne ramènent pas cependant l’Assistance publique anglaise à l’époque où des pauvres touchaient dans certaines paroisses plus qu’ils n’auraient pu gagner par un travail sérieux et suivi.

Le Workhouse est, en fait, aujourd’hui, le refuge des vieillards et des infirmes. On décida, en 1834, qu’on y recevrait aussi les individus valides qui déclareraient être sans ressources et qu’on les ferait travailler en échange du gite et de la nourriture.

Depuis 1871, la surveillance et l’application des lois relatives à la santé publique, à l’assistance des pauvres et à l’administration locale est confiée au Local Government Board.

Nous trouvons dans le travail de M. H. Monod sur les dépenses de l’Assistance publique les indications suivantes relatives à l’Angleterre.

L’Angleterre et le pays de Galles (non compris l’Ecosse ni l’Irlande) comptaient, en 1885, une population de 27,132,469 habitants (1).

(I) Les informations qui suivent ont un caractère officiel Elles résultent du seizième rapport annuel du Local governrnent boavd (188(5-1887).

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Le total des dépenses faites au moyen de la taxe des pauvres, produit exclusivement par un prélèvement sur

les revenus immobiliers, a été de Fr. 393.296.650

savoir :

dépenses d’ Assistance publique Fr. 212 290.000

dépenses étrangères à l’Assistance 181.006 650

Total égal Fr. 393.296.650

Voici le détail des 212,290,000 francs dépensés pour les œuvres d’assistance :

1. Dépenses intérieures (in maintenance), c’est-à-dire faites pour les indigents retenus dans les ivorkhouses (maisons de travail) ou les établis-

sements qui en dépendent Fr. 48 039.675