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elle-même ne serait pas efficace sans la représentation qu’en ont les individus (1). M. Kelsen fait remarquer que cette analyse est parfaitement conforme à ce qu’il convient d'appeler l’ordre étatique; en effet, on ne peut considérer celui-ci comme valable que s’il emporte de la part de ceux qu’il prétent régir un certain nombre d’adhésions, mais d’autre part, il n'implique pas que la conduite des individus doive être absolument conforme à ses prescriptions, car n’étant pas un ordre naturel, il est de son essence de pouvoir être enfreint. À

Nous comprenons maintenant comment l’ordre étatique au lieu de demeurer une norme idéale, trouve son application quotidienne sans qu’il soit nécessaire, dans tous les cas de recourir à la contrainte. Mais alors, il importe de distinguer parmi la multitude des actes individuels qui, en prouvant son efficacité, forment la seule réalité sensible de la norme juridique, ceux qu'il convient de qualifier actes étatiques. C’est * seulement en remontant des faits individuels à la règle que nous parviendrons à déterminer la nature des fonctions étatiques. Cette méthode expérimentale nous paraît la seule capable de nous fournir la solution que nous cherchons quant à la détermination du contenu des pouvoirs et des fonctions.

Quels sont donc parmi les actes individuels ceux qui

(1) Il est intéressant de relever une constatation identique sous la plume dun auteur qui, bien que commentant Montesquieu, n'avait manifestement pas l'intention de se livrer à une analyse juridique. Dans une préface aux Lettres Persanes, M. P, Valéry écrit en effet : « Il est indispensable à l’ordre qu'un homme se sente sur le point même d'être pendu quand il est sur le point de mériter de Pêtre. S'il n’accorde un grand crédit à cette image, bientôt tout s'écroule », (Variété IL, N.R.F, 1929, p. 55.) Ke

EÉÈsE

doivent rentrer dans la catégorie des actes étatiques ? Le fait même que nous posons cette question indique que nous ne pouvons demander ce critérium à aucune propriété sensible spéciale à certains actes. C’est donc une opération de lesprit qui nous autorisera à imputer certains actes, non à leur auteur réel, mais à un sujet dont nous ne percevons l’existence que par l’activité que l’on reconnaît être sienne : l'Etat. Un seul critérium permet de déterminer quels sont les actes qui, bien qu’apparemment semblables à des actes individuels, constituent cette activité de FEtat : c’est le fait que ces actes sont prévus et réglés, quant aux conditions de leur réalisation et quant à la personne qui les accomplira, par l’ordre juridique en vigueur. En effet, du moment où l’ordre étatique s’est occupé de régler les modalités d’accomplissement d’un acte, celui-ci est lié à cet ordre et, par suite, a pour support ou sujet, l'Etat. Ainsi l'Etat est le centre auquel doivent être rattachés tous les actes accomplis en vertu d’une prescription spéciale de ce système de règles auquel nous identifions l'Etat lui-même. C’est cette convergence vers un même sujet de toutes ces activités individuelles qui constitue l’unité du système étatique. Un mot suffira pour caractériser ce rapport entre l'Etat et l’acte qualifié d’étatique : la compétence; il n’y a d’activité étatique que dans lexercice d’une compétence. Dès lors, la conformité à un ordre ralable ne suffit pas, comme le pense M. Kelsen. à déterminer la catégorie des actes étatiques, il faut encore qu’ils soient conforme à la partie de l’ordre juridique qui a trait à leur réalisation.

Ce conformisme dans lequel nous voyons le caractère essentiel de l’activité de l'Etat découle naturelle-

ment de la notion même de l'Etat considéré comme

un système de règles. Il permet de dissocier les actes individuels et de ne rapporter à l'Etat que ceux dont, en réalité, il est le sujet. Il était nécessaire &e poser, au début de cette étude, l’existence d’un ordre normatif à la lumière duquel nous pouvons maintenant opérer la sélection des actes individuels en n’imputant à l’ordre étatique que ceux faits en conformité avec la norme qui règle leur accomplissement, En même temps, nous observons que la volonté individuelle n’est pas prise en considération pour permettre cette sélection où seule la règle intervient pour imprimer le caractère étatique à l’activité des individus. Par conséquent, nous pouvons conclure que, dans l'exercice des fonctions étatiques, ce n’est pas uniquement l’individuou l’organe qu’il faut considérer, mais la compétence dont ils sont investis.

Cette observation, que seuls les développements qui précèdent pouvaient autoriser, nous ramène à notre sujet. C’est, en effet, en la prenant comme point de départ qu’il nous sera possible d’étudier par rapport à la théorie des fonctions et des pouvoirs, la nature du pouvoir de revision.

SECTION DEUXIÈME

Fonction et pouvoir

Tous les actes individuels accomplis en conformité avec les normes étatiques sont légitimes; ce sont eux qui confèrent au système juridique en vigueur son efficacité; mais parmi ces actes, il y en a dont l’accomplissement est prévu et déterminé par des règles

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spéciales; ce sont ceux qui sont faits en vertu d’une compétence et c’est à eux seulement, nous l’avons vu, qu'il convient d'attribuer le caractère étatique. On peut alors se demander pourquoi, à côté d’une activité purement individuelle, de laquelle on n’exige que la conformité à la règle étatique, il existe, prévue et conditionnée par cette règle, une activité qui est en quelque sorte le développement du système de normes constituant l'Etat; pourquoi, parallèlement à l’activité individuelle, se manifeste une activité étatique. L’ordre normatif ne se suffit-il pas à lui-même, le fait que les individus y soient subordonnés ne sanctionnet-il pas pleinement son efficacité puisqu'il prévoit, à côté de son observation passive, une activité positive qui lui assurera un développement continu ? Cette question conduit à envisager l'Etat à un autre point de vue. Nous l'avons considéré jusqu'ici comme un système de normes, c’est le point de vue statique, mais au point de vue dynamique, l'Etat doit être caractérisé par son but. Grâce à ce que nous avons appelé, après M. Kelsen, la validité du système de règles juridiques, l'Etat domine les individus, eux-mêmes se soumettent à l’ordre obligatoire, ils sont des « sujets ». Cette soumission de la conduite des hommes à un ordre de contrainte forme l'aspect statique, immuable et permanent de l'Etat. Mais, à côté de la validité de ce système juridique, il y a le but en vue duquel il a été établi.

Envisagée par rapport au but qu’elle poursuit, l’activité de l'Etat est généralement ramenée à trois chefs principaux (1) : assurer la sécurité du territoire sur lequel l’ordre étatique est valable, faire régner l’ordre et le droit dans les relations des individus les uns avec

(1) Carré de Malberg. Op. cit. t. IT, p. 260 et s.

MEN ete

les autres par l'application du système juridique en vigueur, enfin, en usant des forces supérieures dont il dispose, contribuer au développement moral et matériel des individus qui lui sont subordonnés. Ces buts ne sauraient évidemment pas être atteints par la simple soumission des individus à un ensemble de règles posées une fois pour toutes, et l'Etat ne remplirait pas son rôle, donc serait une organisation injustifiable s’il se contentait de contraindre la collectivité à respecter an ordre juridique immuable. Aussi le système des normes, auquel on donne la qualification courante d'Etat, prévoit-il que certaines activités individuelles devront s’exercer en vue de parfaire les tâches qui rentrent dans les attributions de l'Etat, considéré, cette fois, comme une personne juridique ayant des obligations.

Cette dualité d’aspect de l'Etat, conçu d’une part comme un ordre normatif et, d’autre part, comme une personne juridique, ne doit pas faire illusion. Nous parlons ici de personne au même titre que nous avons parlé plus haut de volonté étatique, c’est-à-dire en entendant par celle-ci la validité objective d’un système de normes. Au fond, il ne s’agit. que d’une simplification du langage. On conçoit, en effet, -qu’une personne ait des obligations, qu’elle tende vers Paccomplissement d’une certaine tâche, maïs il semblerait illogique de parler des attributions d’un système juridique car on a l'habitude de considérer la règle dans lordre statique, établie sans doute en vue d’un certain but, mais n’accomplissant pas elle-même la progression vers ce terme qui la justifie. Cependant, la théorie des fonctions de l'Etat doit les envisager comme le mouvement propre de l’ordre normatif c’est-à-dire comme le développement et en quelque sorte — pour em-

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ployer un mot célèbre — « la création continue » des règles qui en forme la substance : en un mot, comme l’aspect dynamique de la règle. C’est simplement pour éviter cette conception de la règle, encore étrangère à la pensée juridique, que l’on parle de l'Etat comme d’une personne douée d’une volonté tendue vers laccomplissement d’un certain but. Mais il ne faut pas perdre de vue que cette personne, une fois la métaphore dissipée, n’est autre que l « automatisme » propre à la règle. En effet, ainsi que le dit M. Kelsen, « les fonctions de l'Etat sont des fonctions de création du droit et l’ensemble en constitue le procès aux multiples étapes de la réglementation juridique... Le droit a pour caractéristique de régler sa propre création : toute norme juridique est posée conformément aux prescriptions d’une norme supérieure et, d'autre part, détermine à son tour comment sera établie une norme inférieure... » (1). C’est dans cette succession de règles portées en germe par la norme initiale que consistent les fonctions de l'Etat : ce qu’on appelle sa volonté c’est la validité de ces normes et le personnifier revient à considérer l’enchainement de ce système de règles comme la suite des actes d’un individu accomplissant une tâche déterminée. En définitive, c’est donc à la définition de l'Etat ordre normatif qu’il faut revenir, même lorsque l’on envisage son activité dans l’accomplissement de la tâche qui lui incombe.

Ainsi le système normatif initial implique une succession de règles posées conformément à celles qui les précèdent et grâce auxquelles les attributions de l'Etat pourront être remplies. En effet, ces règles fixent les compétences en vertu desquelles seront accomplies les

(4) Kelsen. Op. cit. p. 64.

RÉDOTNeS

tâches que l'Etat s’est assignées; elles détermineront l’activité de certains individus qui poseront d’autres règles, et ainsi les normes, acquérant un contenu de plus en plus individualisé, s’enchaîneront jusqu’au dernier acte d'exécution, qui, clôturant la série, n’est plus créateur de droit. Sans doute, les volontés individuelles auront une influence certaine sur le contenu des règles ainsi posées en application des précédentes, mais c’est là une question d'appréciation politique; au point de vue juridique c’est la succession seule de ces règles qui est à envisager; l’activité individuelle doit être prise en considération non quant à son résultat, mais quant aux conditions selon lesquelles elle peut être valablement exercée en tant qu’activité étalique.

L'objet de la théorie juridique de la fonction répond à la nécessité de savoir au moyen de quels actes et en vertu de quelle compétence l’activité individuelle devient activité étatique, c’est-à-dire dans quelle mesure ce pouvoir de fixer des règles appartient à certains individus et quelle est la portée et l’objet propre du pouvoir qui leur est ainsi reconnu. Analysant chaque enchaînement de règles devant aboutir à l’accomplissement définitif d’une tâche, la théorie de la fonction les distingue et les classe en systèmes séparés dont chacun forme un aspect du développement de la norme initiale unique.

Selon une tradition fort ancienne, encore que discutée, les fonctions étatiques sont classées dans trois grandes catégories : l’exécution, la législation et la justice. Elles sont remplies par des individus appliquant une règle et en posant une autre qui, à son tour, sera’ appliquée; lactivité de ces individus déterminée par la règle qu’ils appliquent, leur confert le titre