CHAPITRE XI

Les dix-huit articles.

Nous avons vu que la Conférence avait admis l'indépendance de la Belgique le ao décembre i83o, et qu'elle en avait fixé les conditions le ao et le 27 janvier i83i. Si, avant que cette dernière décision fut intervenue, la Belgique, prenant acte du principe de l'indépendance, avait pu résoudre la question dynastique en faisant un choix compatible avec la politique européenne, il est permis de supposer qu'elle aurait obtenu des conditions avantageuses de la Conférence, alors libre de tout engagement, et de la Hollande, alors sans moyen de défense. Considérée sous ce point de vue , l'élection que le Congrès venait de faire était tardive; les bases de séparation formaient, depuis le 18 février, un contrat synallagmatique entre les cinq Cours et le roi Guillaume; et la Hollande, qui, revenue de la frayeur des journées de septembre, avait eu le temps d'organiser une armée , ne pouvait se montrer disposée à délier la Conférence de ses engagemens.

C'était donc immédiatement après la déclaration de l'indépendance et avant que les conditions en eussent été déterminées, qu'il aurait fallu choisir un roi; car, autre chose est d'influer sur une décision à prendre, autre chose de faire modifier une décision déjà prise.

Élu au commencement de janvier i83i, le prince

Léopold eût puissamment influé sur un acte futur; élu au commencement de juin , il ne pouvait plus exercer son influence que sur l'interprétation d'un acte déjà existant.

Les conditions de l'indépendance belge étaient aussi les conditions auxquelles un prince pouvait régner en Belgique de l'aveu des Puissances; une acceptation pure et simple de la couronne n'était plus possible. Une pareille acceptation eût été un acte d'hostilité envers l'Europe. Le roi choisi par les Belges pouvait-il faire sienne la protestation contre la Conférence? Non, sans doute: il se fût perdu sans sauver la Belgique; sa mission étant de réconcilier la révolution avec l'Europe, et non de la condamner à périr avec lui.

Pour rester, ou plutôt, pour rentrer dans le système pacifique, il fallait donc préalablement conclure un arrangement nouveau : et cet arrangement ne pouvait consister qu'en des modifications aux actes du ao et du 27 janvier. Par sa seule influence la Belgique ne pouvait espérer d'obtenir ces modifications : elle ne s'était pas montrée assez prudente, assez impartiale, pour inspirer de la confiance, elle n'était pas assez forte pour inspirer une peur durable; elle devait sa force moins à elle-même qu'au principe révolutionnaire , dont l'empire ne pouvait être éternel : il était facile de prévoir que , par le cours naturel des choses, par cette loi d'action et de réaction qui régit le monde, ce principe arriverait à son période de décroissance; le mouvement de recul se faisait même déjà sentir. La révolution de juillet avait ébranlé tous les peuples, en évoquant à ses côtés trois autres révolutions, en Pologne, en Italie, en Belgique. La révolution italique venait de périr sans avoir combattu; la révolution polonaise, qui s'était jetée entre nous et la Russie, combattait encore ; c'était une question de nationalité , de suprématie ,

entre deux peuples, et, à la longue, le nombre devait l'emporter; au défaut de la diplomatie, une guerre générale eût seule pu sauver l'héroïque Pologne; mais le premier effet de cette grande lutte eût été de détruire l'indépendance belge , en précipitant la France hors de ses limites, de i8i5. Ce qu'il fallait tenter, c'était de constituer la Belgique avant que l'action révolutionnaire fut énervée, avant que l'Europe fut rentrée dans son repos, avant la mort de la Pologne; c'était au milieu de la tempête qu'il nous fallait entrer dans le port; la tempête passée, on nous eût repoussés du rivage.

L'élection immédiate du prince Léopold nous assurait donc, quoique tardivement, une haute influence auprès des Puissances; elle réhabilitait notre cause compromise aux yeux des cabinets par la protestation du i®^ février et le choix du 3 du même mois : l'indépendance belge devenait enfin vme possibilité. Si le système des négociations préalables avait prévalu, la Belgique, n'ayant donné aucun gage à l'Europe, se fût de nouveau épuisée en de vaines tentatives : nous étions arrivés aux premiers jours de juin ; le provisoire se serait prolongé entre les offres d'arrangement et les menaces de guerre; à la fin de septembre, Varsovie, en tombant, eût donné le signal d'ime restauration en Belgique, ou du partage.

Il était survenu dans les dispositions de la Conférence et du Congrès quelques changemens qui pouvaient servir de transition vers un nouvel arrangement.

Tout en persistant dans ses résolutions du 20 et du 27 janvier, la Conférence avait, par son protocole du 2 1 mai, n° 24? admis la possibilité de la cession du grand-duché de Luxembourg; ce protocole, fruit des efforts de lord Ponsonby, s'exprimait en ces termes :

oc Considérant, qu'il résulte des renseignemens donnés par lord Ponsonby,

» i^ Que l'adhésion du Congrès belge aux bases de séparation de la Belgique d'avec la Hollande serait essentiellement facilitée, si les cinq Cours consentaient à appuyer la Belgique dans son désir d'obtenir, à titre onéreux, l'acquisition du grand-duché de Luxembourg;

)> ^^ Que le choix d'un souverain étant devenu indispensable pour arriver à des arrangemens définitifs , le meilleur moyen d'atteindre le but proposé serait d'aplanir les difficultés qui entraveraient l'acceptation de la souveraineté de la Belgique par le prince Léopold de Saxe-Cobourg, dans le cas, où, comme tout autorise à le croire , cette souveraineté lui serait offerte * ;

» Les Plénipotentiaires sont convenus d'inviter lord Ponsonby à retourner à Bruxelles, et de l'autoriser à y déclarer :

» i*^ Que les cinq Puissances ne sauraient tarder plus long-temps à demander au gouvernement belge son adhésion aux bases destinées à établir la séparation de la Belgique d'avec la Hollande, bases auxquelles S. M. le roi des Pays-Bas a déjà adhéré ;

» a® Qu'ayant égard au vœu énoncé par le gouvernement belge de faire, à titre onéreux, l'acquisition du grand- duché de Luxembourg, les cinq Puissances promettent d'entamer avec le roi des Pays-Bas une négociation, dont le but sera d'assurer, s'il est possible, à la Bet

' C'est le premier acte delà Conférence où se tronve le nom du prince Léopold.

Le cabinet de La Haye était à cette époque tellement convaincu que radhésion donnée aux bases de séparation équivalait à une abdication de souveraineté sur la Belgique, qu'il ne protesta point contre l'espèce d'appel fait au prince Léopold par la Conférence de Londres. ( Voyez le Précis des négociaiions du comte de Nessêirode, du 27 février 1832 , Papers relative to the affairs of Belgium, B. 3^ part., n« 80.)

(Note de la troisième édition,)

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gique, moyennant de justes compensations , la possession de ce pays, qui conserverait ses rapports actuels avec la Confédération germanique;

» 3® Qu'aussitôt après avoir obtenu l'adhésion du gou* vernement belge aux bases de séparation ,• les cinq Puissances porteraient à la connaissance de la Confédération germanique cette adhésion, ainsi que les engagemens pris de leur part d'ouvrir une négociation à l'effet d'assurer à la Belgique , s'il est possible , moyennant de justes compensations , la possession du grand-duché de Luxembourg; les cinq Puissances inviteraient en même temps la Confédération germanique à suspendre, pendant le cours de cette négociation, la mise à exécution des mesures arrêtées pour l'occupation militaire du grand-du- <iïé \ »

Tout en maintenant sa protestation du i«' février, le Congrès belge avait, par son décret du 2 juin, autorisé le ministère à terminer les contestations territoriales au moyen de sacrifices pécuniaires.

Le protocole du 2 1 mai , de même que le décret du a juin, était insuffisant; mais ces deux actes préparaient les esprits à ime transaction : c'était le seul avantage qu'il fallait y chercher.

» De retour à Bruxelles, lord Ponsonby s'abstint de communiquer au gouvernement belge , le texte du protocole n® 24, du 21 mai ; et il se borna à écrire à M. Lebean la fameuse lettre qui fut lue au Congrès dans la séance du 28^

ies plénipotentiaires hollandais, par deux notes du 6 juin, protestèrent contre la partie de la lettre de lord Ponsonby , relative à la cession gratuite du Luxembourg y et insistèrent sur la mise à exécution des hases de séparation* Le même jour la Conférence rappela lord Ponsonby et transmit des explications aux plénipotentiaires hollandais. Le général Belliard reçut également Tordre de son gouvernement de quitter Bruxelles. (Protocole jn^ 25, du Qjuin 1831.)

( Note de la troisième édition.)

Le ministère avait, depuis long-temps, conçu un plan de négociation. Ce plan avait été communiqué au prince Léopold. L'exécution en fut confiée à MM. Devaux et Nothomb, nommés commissaires près de la Conférence de Londres, par un arrêté du 4 juin.

Le même jour, le Congrès avait nommé une députation, chargée de porter au prince Léopold le décret d'élection ; cette députation se composait de MM. de Gerlache, président, comte F. de Mérode, Van de Weyer, abbé de Foere, comte d'Arschot, H. Vilain XIIII, baron Osy, Destouvelles, comte Duval de Beaulieu et Thorn.

Les deux missions étaient distinctes : les membres de la députation étaient les agens du Congrès, les deux commissaires ceux du ministre des affaires étrangères, M. Lebeau. La tâche de la députation se bornait à offrir la couronne au prince élu , et à recevoir sa réponse ; la tâche des commissaires était d'obtenir de la Conférence un arrangement acceptable par la Belgique.

MM. Devaux et Nothomb arrivèrent à Londres le 7 juin ; dès le lendemain ils purent exposer verbalement au prince Léopold le système de négociation qui avait déjà fait l'objet d'un mémoire.

L'origine des 18 articles étant ignorée, et le sens en ayant été souvent méconnu, nous croyons devoir entrer dans quelques détails sur la négociation particulière qui a amené cet acte fameux.

Exposons d'abord le plan conçu avant l'élection.

Appelée à fixer les conditions de la séparation des deux pays, la Conférence avait procédé d'après ce principe de droit, KJ^ au jour de la dissolution d'une communauté y chaque partie reprend ce qu'elle a mis en commun.

Ce principe posé, en droit, il ne restait plus qu'à rechercher, en fait, quelle était la position respective des deux parties immédiatement avant leur union.

L'histoire était là pour répondre à cette question* En décembre i8i3, la Hollande s'était reconstituée à titre, non de peuple nouveau, mais de peuple ancien, et en revendiquant son ancien territoire; de 1790 à 181 3, il avait été porté atteinte à cette nationalité par la conquête; on n'eut aucun égard à cette époque intermédiaire, et l'on remonta jusqu'aux jours de l'indépendance hollandaise, en admettant que la Hollande avait fait en 181 3 sa restauration nationale.

La Conférence trouva donc la Hollande reconstituée d'après ses anciens droits, avant son union avec la Belgique; celle-ci n'avait pas d'ancienne nationalité parfaite à produire. L'assimiler aux Pays-Bas autrichiens, c'eût été en exclure la principauté de Liège , le duché de Bouillon , Philippeville , Marienbourg et les territoires de ces deux villes.

Et ici, il faut bien l'avouer aujourd'hui, la révolution belge échappa à un grand danger : on peut soutenir que, sans violer aucun principe de droit public, la diplomatie aurait pu considérer, d'un côté, la Hollande comme représentant l'ancienne Hollande, de l'autre, la Belgique comme représentant les Pays-Bas autrichiens, et regarder les pays en -dehors de ces deux délimitations comme des acquisitions communes à partager entre les deux peuples ainsi reconstitués.

La Conférence n'alla pas jusque-là : elle déclara que la Hollande reprendrait son territoire de 1790 et rien de plus, attribuant à la Belgique nouvelle le reste du royaume-uni des Pays-Bas.

C'était là le principe fondamental du protocole du 20 janvier qui portait :

Art. I. Les limites de la Hollande comprendront tous

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les territoires y places y villes et lieux qui appartenaient et la ci-devant république des provinces -unies des Pays* Bas en Vannée 1790.

Art. 2. La Belgique sera formée de tout le reste des ter^ ritoires qui avaient reçu la dénomination de royaume des Pays-Bas dans les traités de Vannée i8i5....

On ne pouvait s'attendre à voir modifier ces deux dispositions qui formaient en quelque sorte la substance de l'acte; mais il fallait les féconder par des développemens nouveaux ; et ici s'offraient des conséquences et des ressources inattendues.

La Conférence avait ajouté à l'art. 2 que nous venons de citer, la clause suivante : sauf le grand- duché de Luxembourg y qui y possédé à un titre différent par les princes de la maison de NassaUyfait et continuera à faire partie de la Confédération germanique. La question belge^ luxembourgeoise et la question belge -hollandaise étaient ainsi résolues dans le même acte : confusion qu'il importait de faire cesser.

Ce premier point a été exposé dans la note suivante :

a Le protocole du 21 mai, n° 24, avait le double but, i<^ de faciliter l'adhésion des Belges au protocole du 20 janvier i83i; 2° de faciliter l'acceptation de S. A. R. le prince Léopold.

» La rédaction de ce protocole, loin d'atteindre ce but et de diminuer les difficultés, les a au contraire augmentées et compliquées davantage.

» En effet, en n'énonçant pas expressément que, dans la négociation pour le Luxembourg , il ne s'agira pour la Belgique que d'une indemnité pécuniaire y en se servant au contraire du mot équivoque de compensations y on fait croire aux deux parties que la Conférence a en vue un

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échsuige de territoire, c'est *à-dire, rechange du Luxembourg contre une grande partie du Limbourg.

» De-là, pour la Belgique, situation pire que sous le protocole du 20 janvier, et confusion des questions du limbourg et du Luxembourg : questions toutes distinc^ tes, de nature et de caractère tout difîérens, dont la so*^ lution peut devenir facile si on les isole l'une de l'autre , inai3 qui , confondues , sont insolubles.

» Le protocole du ai mai, s'il faut l'entendre dans le sens d'un échange territorial, est un acte plus onéreux que le protocole du âo janvier i83î. En effet, d'après le protocole du 20 janvier, la Hollande ne peut réclamer dans le Limbourg que la moitié de Maestricht, 53 villages épars dans la province , et la petite ville de Venloo. D'après le protocole du 21 mai, elle réclamerait à titre d'échange contre le Luxembourg la majeure partie du Limbourg, enlèverait à la Belgique tout commerce de transit avec l'Allemagne, et s'assurerait ainsi un mono* pôle, au préjudice non seulement de la Belgique, mais de l'Angleterre, de l'Allemagne et surtout des provinces rhénanes.

» Les difficultés, loin d'être aplanies comme le voulait la Conférence, sont donc plus grandes qu'avant le protocole du 21 mai. Quel est aujourd'hui le moyen de les diminuer ?

» C'est que la Conférence donne du protocole du a 1 mai une explication ou interprétation dans l'un ou l'autre des deux sens suivans :

» ï® Qu'elle déclare que par le mot compensations on a entendu des indemnités pécuniaires * Ou bien, a° qu'elle déclare que la question luxembourgeoise, étant en dehors de la question belge -hollandaise, restera aussi en dehors des protocoles.

» A ce sujet il faut bien remarquer combien sont

différentes de nature la question belge -hollandaise et la question belge -luxembourgeoise.

» Les parties , dans la première question , sont la Belgique et la Hollande ; dans la seconde, ce n'est ni la Hollande ni le roi de Hollande , mais d'une part l'ancien grand-duc, la maison de Nassau, la Confédération germanique, et d'autre part la Belgique. Ce n'est plus là un litige entre la Belgique et la Hollande, car la Hollande n'y est pour rien. La question du Luxembourg est donc d'une tout autre nature-que la question belge - hollandaise. Elle peut en être entièrement séparée, logiquement même die le doit.

» Quel a été le but des cinq Puissances à l'égard de la Belgique et de la Hollande? Reconnaissant la nécessité d'une séparation complète entre les deux nations, les cinq Puissances ont voulu poser les bases de séparation entre l'une et l'autre. Elles ont déterminé d'après quel principe serait tracée la ligne qui devait désormais réparer le territoire de la Hollande de celui de la Belgique , c'est-à-dire la limite du nord de la Belgique et du sud de la Hollande. Or la question du Luxembourg , qu'elle soit décidée dans un sens ou dans un autre, ne change rien à cette limite. Encore une fois ce n'est point une question de limite entre la Belgique et la Hollande, ce n'est point une question qui concerne les bases de séparation entre les deux nations, car la nation hollandaise n'est pour rien dans la question du Luxembourg : c'est une possession contestée entre la Belgique et l'ancien grand-duc, qui ne concerne pas plus la question belge -hollandaise, que ne le ferait une possession contestée entre la Belgique et la Prusse, ou entre la Belgique et la France ou toute autre puissance étrangère.

» Les Puissances n'ayant voulu que poser les bases de séparation entre les deux peuples, il est juste et logique

de se borner à la limite du nord de la Belgique^ qui seule concerne les deux peuples , et de laisser la contestation du Luxembourg se décider ultérieurement entre les parties qu'elle concerne, c'est-à-dire, le futur roi des Belges et l'ancien grand -duc.

» Que la question du Luxembourg soit donc distraite de la question belge-hollandaise comme étant d'une nature différente; que, par ce moyen, la question de la limite à tracer entre les territoires belge et hollandais soit dégagée de toute autre et puisse être discutée isolément par les deux parties ; que la décision de la question du Luxembourg soit ainsi différée jusqu'après l'avènement du futur roi des Belges ;

y> Que le statu quo soit maintenu dans le Luxembourg durant le litige;

» Que le maintien du statu quo ne soit pas un obstacle à la reconnaissance immédiate du roi des Belges.

» Une pareille disposition serait de nature à faire disparaître les plus grandes difficultés de la question belge, qui, se trouvant réduite à la contestation relative à la limite du nord, serait susceptible d'ime solution prompte et satisfaisante. »

La question luxembourgeoise étant considérée comme distincte de la question belge-hollandaise proprement dite, celle-ci ne portait plus que sur deux objets : la rive gauche de l'Escaut et le Limbourg.

Occupons-nous d'abord de la rive gauche de l'Escaut- La Belgique réclamait ce territoire pour trois motifs r 1® Comme garantie de l'écoulement des eaux des Flandresy

a° Comme garantie de l'usage du canal de Terneuse, 3<^ Comme garantie de la navigation de l'Escaut.

. Les bases de séparation du 27 janvier avaient refusé à la Belgique la possession ^ la rive gauche de l'Escauly en gardant le silence sur les deux premières garanties, et en s'exprimant d'une manière générale sur la troiaùème.

Le premier démembrement des Flandres date du traité de Munster de 1648; la convention particulière de 1664 n'a eu pour objet que quelques rectii&cations partielles; et cet état de choses a éfcé reconnu par le traité de Fontair nebleau de 1785, le dernier traité conclu par les souverains des Pays-Bas autrichiens avec la Hollande indépendante.

La France ayant conquis la rive gauche de l'Escaut sur la Hollande, en a obtenu la cession par le traité de La Haye du 16 mai 1796; cette cession a été annulée par le traité de Paris du 3o mai ï8i4, la France s'étant désistée de toutes ses conquêtes pour rentrer dans les limites du i®^ janvier 1792.

Au profit de qui la cession de 1 795 avait-elle été révoquée en i8i4?

Évidemment au profit de la Hollande, qui s'était recon* stituée dès le mois de décembre 181 3.

La Belgique de i83o pouvait -elle se prévaloir de la cession de 1 795 ?

Évidemment non, car

1° Originairement, cette cession avait été faite à la France;

31® De 1795 à 18149 la rive gauche de l'Escaut avait été administratwement réunie à des départemens français; mais cette réunion administrative n'était d'aucune valeur en droit public.

Voilà pour le droit; en fait, Èa rive gauche de l'Escaut était restée immobile; ses habitans ne s'étaient pas asso^ çiés à la révolution.

Sans doute, la nature des choses, les convenances réci-

proques exigent le retour de la rive gauche de F£s«dau€ ans Flâondres déntembrées^ depuis 1648; mais p6uvait«-dn faire de celte mesure réparatrice , de cette acquisition ^ de eette conqctéte, la condition sine quâ non de Findépen^ dance bel^i^

L'homme poliftique remplissait la tâche du moment en s'efforçant d'atteindre indirectement le triple but attau^é à la possession de ce territoire. Ainsi, en ajournant cette question , il devait stipuler expressément les trois garanties que nous avons énumérées.

Ajoutons qu'en ceci il n'y a pas eu de surprise; Fun des eommissaires avait, comme mfembre du Coagrès, publiquement manifesté son opinion sur la question de Isi rive gauche de l'Escaut *.

Cette question étant ainsi indirectement résolue, restait la question du limbourg seule.

Une étude approfondie des bases de séparation avait fait découvrir dans cet acte des conséquences qui, on peut le supposer, avaient échappé à ceux-là mêmes qui en étaient les auteurs ; la Conférence avait posé au profit de la Hollande le* principe du postUminii de 1 790 ; la Hollande l'avait accepté. Que là Conférence en posant ce principe, que la Hollande en Facceptant, n'en aient pas vu toute la portée, n'importe. Le texte était là; il* existait indépendamment du sen^ qu'on avait pu y attacher; il était devenu la loi des parties.

On avait cru qu'en 1790, la république de Hollande avait possédé en entier le territoire désigné sous la dénommation moderne de provinces septentrionales ; c'était une erreur historique : la Hollande avait, en r 83o^, réclamé

' H. Nothomb , séance du ÎS mai 1S31 .

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les provinces septentrionales et, de plus, les possessions qu'elle avait eues dans le Lîmbourg en 1790; or, il se trouvait que le principe'qui lui rendait ces dernières possessions, lui en enlevait d'autres au cœur même des provinces septentrionales. Cette importante découverte a fait l'objet du mémoire dont nous avons parlé , et que nous transcrivons en partie.

a Le protocole du ao janvier assigne à la Hollande le statu quo de 1790.

» Tout ce qui est en dehors de ce statu quo reste à la Belgique.

» La condition de la Hollande n'est pas la même que celle de la Belgique : la Hollande , en revendiquant tel ou tel territoire , est tenue de prouver qu'elle le possédait en 1790; la Belgique, en revendiquant tel ou tel territoire, n'est pas tenue de prouver qu'elle le possédait en 1790, elle est tenue de prouver que la Hollande ne le possédait point à cette époque.

» A la Belgique incombe une preuve toute négative, à la Hollande une preuve affirmative.

» La question se réduit donc à savoir quel était le statu quo de la république des Provinces-Unies en 1790.

:» Les termes mêmes dans lesquels la question est posée annoncent que tous les traités qui peuvent être intervenus depuis 1 790 sont considérés comme non avenus.

» En 1790 la république des Brovinces-Unies possédait la ville de Venloo et 53 villages compris dans le territoire de la province actuelle du Limbourg , et partageait avec le prince-évêque de Liège la souveraineté de la ville de Maestricht Mais à cette époque la république n'avait pas la souveraineté entière de Berg-op-Zoom, ni aucune des possessions qui ont été cédées à la république batave par

le traité du i5 janvier 1800, et qui sont actuellement comprises dans le territoire des provinces septentrionales.

» En vain dira-t-on avec les journaux hollandais que cette cession ayant été faite à titre onéreux (art. 5 du traité ) , le traité doit subsister.

» Le protocole du ao janvier anéantit le traité du i5 janvier 1800^ au détriment de la Hollande, comme il anéantit le traité du 1 6 mai 1 795 au détriment de la Belgique.

» Ces faits historiques étant établis , l'art. 4 an protocole du ao janvier nous offre des ressources inattendues.

» Cet article porte : « Comme il résulterait des bases posées dans les articles i et a que la Hollande et la Belgique posséderaient des enclaves sur leurs territoires respectifs , il sera effectué, par les soins des cinq Cours , tels échanges et arrangemens entre les deux pays qui leur assureraient l'avantage réciproque d'une entière contiguïté de possession et d'une libre communication entre les villes et fleuves compris dans leurs frontières. »

» De fausses notions historiques ont fait croire qu'il ne s'agissait dans cet article que des enclaves du Limbourg j d'après ce qui précède , il y a des enclaves dans le Brabant septentrional et dans d'autres provinces du nord. »

Ce mémoire était appuyé de nombreuses pièces justificatives. Nous nous bornerons à en extraire la liste des enclaves belges et celle des enclaves hollandaises.