Voir Livre vert, p

 Son Altesse Eïn-od-Dovleh, ministre de l' Intérieur.

Altesse,

Considérant qu'il est de mon devoir de vous soumettre toutes les questions relatives au bon fonctionnement du ministère de Tlntérieur et à la réorganisation administrative, je no crois pas inutile de vous exposer ici les quelques observations qu'un long- service au ministère de l'Intérieur et la pratique des atï'aires m'ont suggérées

Un service du personnel existe dans tous les ministères : il est plus particulièrement nécessaire au ministère de l'Intérieur, depuis la mise en essai du régime constitutionnel. Il a pour attributions la tenue des registres et de la matricule du personnel ; l'établissement et la conservation des dossiers de tous les fonctionnaires, employés et agents, dossiers relatifs à leur conduite, à leur tenue, à leurs mérites ; 2° L'examen des propositions d'avancement, de nominations, de révocations, de récompenses et de punitions, tant au service central que dans les provinces.

Malbeureusemenl, ces attributions n'ont pas été bien remplies et le service du personnel a été jusqu'à un certain point négligé. Il en est résulté que l'on n'a pu exiger des agents du ministère et des provinces les garanties morales nécessaires et que le clioix de ce personnel présente les plus grandes et les plus graves irrégularités.

Dans les administrations européennes, le service du personnel présente une importance de premier ordre. La nomination des fonctionnaires y est précédée de sérieuses enquêtes sur la vie, sur la moralité, sur l'honnêteté et sur la probité des candidats.

Si ces enquêtes ont des résultats de' favorables, le candidat fonctionnaire est rigoureusement éliminé.

Des conditions de mérite, de savoir et de compétence sont en outre exigées. D'autre part un fonctionnaire placé dans un service quelconque et reconnu comme étant à la hauteur de sa tâche ne peut être relevé de ses fonctions que pour fautes graves régulièrement constatées'. C'est ainsi qu'on peut voir des fonctionnaires attachés toute leur vie à un même service.

La stabilité a d'ailleurs cet avantage que le fonctionnaire, confiant dans son avenir et ayant acquis l'expérience nécessaire, est plus à même de sauvegarder les intérêts de l'Etat dans l'exercice de ses fonctions.

Malheureusement en Perse, l'entrée dans les services publics est généralement le dernier moyen de ceux qui désespèrent de trouver un autre genre d'occupation. Il résulte de cet état de choses que le Gouvernement est exposé à toutes sortes de complications et d'embarras. D'abord, les ministres sont obligés de perdre une partie précieuse de leur temps à lire les demandes d'emploi et à leur répondre. De plus les besoins limités des services, les faibles ressources budgétaires et la réduction nécessaire des cadres, font écarter la majeure partie des candidats. De là, des mécontentements, des hostilités et même des haines. Le mécontentement rend méchant; les langues d'aspic s'allongent et les critiques vont leur train. Les directeurs et chefs de service sont exposés de toutes parts aux accusations et aux calomnies les plus violentes.

D'un autre côté, le personnel en service, peu confiant dans la solidité de sa situation, se laisse facilement intimider ; il devient tlatteur et il oublie le but de sa mission qui est le service de l'État ; craignant pour lui-même et

l. C'est le principe que j'ai lente d'introduire au ministère de itntérieur en créant les Conseils d'enquête (\'. Livre vert, p. i5).

pour son avenir, il n'ose accomplir rig^oureusement son devoir et sp préoccupe par-dessus tout de ne pas froisser telle ou telle susceptibilité.

Dans les administrations persanes où le personnel est placé sous la direction des Européens, ce personnel est bien plus ferme dans l'accomplissement de ses devoirs.

Ce qui peut plus particulièrement être critiqué dans les administrations piirement persanes, c'est que les nominations ne répondent pas aux mérites de ceux qui en bénéficient et qui ne se dissimulent d'ailleurs pas leur parfaite et universelle incompétence.

De plus, quand par hasard les nominations sont méritées, le nouveau fonctionnaire, peu confiant dans l'avenir, ne pense plus qu'à remplir ses poches et dédaigne de se dévouer à la cause de l'Etat. L'idée de jouir de l'oisiveté présente et de profiter au jour le jour des bonnes occasions mine son esprit et annihile dans son cœur le sentiment du devoir. Il est facile de prévoir ce que sera la conduite de pareils fonctionnaires, dans leurs gouvernements ou dans la gestion de leurs services.

Les exemples ne sont d'ailleurs pas rares de gouverneurs ayant provoqué sciemment de l'agitation et du désordre dans leurs circonscriptions pour pêcher en eau trouble et pour en tirer de honteux prolits'.

Lorsque nous aurons un service de personnel bien organisé, le choix des candidats fonctionnaires sera subordonné à des conditions rigoureuses de bonnes vie et mœurs et de mérite. La tenue régulière des registres, de la matricule et des dossiers du personnel empêchera les anciens employés révoqués comme ayant démérité de se faire réintégrer.

D'autre part, les révocations injustes et non motivées,

1. Un proverbe persan dit : « Le voleur est heureux des troubles dans le bazar, » -^Ijsc-.^ «uL-rl jljl iji

ne peuvent être que fort préjudiciables aux intérêts de l'administration. En effet, l'Etat paye et instruit ses fonctionnaires, il est donc de son intérêt de profiter des expériences acquises à son service. Révoquer les fonctionnaires sans motif sérieux est une faute d'autant plus grave qu'il faut procéder ensuite à d'autres nominations ; si bien que l'Etat est réduit de cette façon à instruire et à dresser des agents qu'il renvoie ensuite comme s'ils devaient quitter une école.

En outre les nouveaux fonctionnaires qui arrivent sans connaître les affaires sont exposés à nuire, même sans le vouloir, aux intérêts qu'ils sont chargés de sauvegarder. C'est précisément le contraire qui se remarque dans les services européens : le dernier des plantons d'un bureau compte parfois 10 ou 20 ans de services, tandis qu'au ministère de l'Intérieur de l'Empire, l'ancienneté de services atteint rarement cinq années au grand maximum. Parmi les ministères persans, le ministère des Affaires étrangères est le seul qui possède un service du personnel fonctionnant à peu près régulièrement, et encore?

Ces errements sont non seulement préjudiciables aux intérêts de l'Etat, mais encore à ceux du personnel luimême. Celui-ci, inquiet pour son avenir, travaille avec fort peu de courage. L'absence de toute hiérarchie et de toute perspective d'avancement régulier enlève tout courage et ampêclie le fonctionnaire d'aimer sa profession. La peur d'être révoqué à chaque instant lui fait perdre toute bonne volonté.

Une autre question importante de l'organisation administrative est celle du roulement des fonctionnaires entre le servive central du ministère elle service des provinces. Il est évident que le personnel qui a travaillé au ministère de l'Intérieur et qui connaît les vues du Gouvernement, peut avantageusement travailler dans les provinces pour la réalisation de ces vues. D'un autre côté, en conti-

niiant ses services clans l'administration provinciale, le personnel acquiert des connaissances indispensables sur les mœurs, les coutumes et sur les aspirations des populations qu'il est appelé à administrer. Une semblable expérience, acquise de cette façon, pourra être heureusement utilisée par le Gouvernement. A l'heure actuelle, on peut dire que la direction générale de l'administration provinciale au ministère de l'Intérieur ne connaît ni les aspirations ni les besoins de telle ou telle contrée de la Perse. Réciproquement, on peut dire que le gouverneur de telle ou telle région ignore les intentions du service central. Il n'est pas étonnant dans de semblables conditions que l'administration provinciale soutire à l'heure actuelle d'une incohérence et d'une anarchie sans pareilles.

Il n'est pas d'usage au ministère de l'Intérieur quand un ancien gouverneur, un ancien préfet de police, un ancien commandant militaire, un ancien administrateur municipal quittent le service, de leur demander compte de leur administration et de leur gestion. Ces fonctionnaires s'abstiennent d'ailleurs de transmettre leurs services à leurs remplaçants et successeurs. Ils se garderaient bien de leur signaler les observations importantes que l'expérience et la pratique leur ont suggérées pour la bonne direction des services dans leurs circonscriptions respectives. Généralement môme les gouverneurs qui cessent leurs fonctions se dérobent aux regards du ministère de l'Intérieur surtout quand ils ont été révoqués. Puis, un beau jour, on les voit réapparaître. Ils sont devenus officiers de l'armée, ou magistrats, ou directeui's de services linanciers, etc., etc.

11 y a lieu de remarquer aussi qu'il n'est pas d'usage dans les administrations persanes de payer l'indemnité de voyage aux gouverneurs et aux fonctionnaires des services provinciaux. C'est une grave erreur ; au premier

abord, il semble qu'on réalisera ainsi une économie pour le budget, en réalité cela coûte beaucoup plus cher à l'Etat' ; de plus les révocations peuvent être rendues aussi trop fréquentes et les inconvénients que je viens de signaler se multiplient en conséquence.

Il y a lieu d'observer que dans le cas d'une simple mutation, c'est-à-dire dans le cas où le gouverneur de telle province est désigné pour un autre gouvernement, il n'est pas toujours nécessaire que ce gouverneur vienne d'abord à Téhéran pour rejoindre ensuite son nouveau poste. De tels déplacements causent de longs retards et de grands frais. Cependant, si cela est nécessaire, on pourra prélever ces frais de voyage sur les crédits atTectés au traitement du gouverneur pendant que son poste est demeuré vacant.

Ce serait abuser des précieux moments de Votre Altesse que d'insister davantage sur les inconvénients qui proviennent des irrégularités du service du personnel. Je me suis borné à vous soumettre seulement les principales de ces irrégularités. Pour y remédier, je prends la liberté de vous adresser les quelques propositions suivantes :

4" Signature du projet d'arrêté préparé en Zilghadeh 1330 par le Conseil d'administration du ministère de l'Intérieur et réglant d'une façon définitive le statut du personnel administratif. Ce projet est inséré au Livre vert des réformes administratives, pages 6t) et suivantes.

2° Création au ministère de l'Intérieur d'un service du personnel, composé d'un chef de bureau, d'un rédacteur et d'un expéditionnaire, composition également recommandée par le Conseil d'administratien.

4. Ainsi que cela est démontré d'ailleurs au Livre vert des réformes, p. 35.

3° Instructions sévères au service ainsi créé, pour que les dispositions de Tarreté sur le statut du personnel soient rig-oureusement appliquées.

.le me permets en terminant d'appeler la haute attention de Votre Altesse sur la stabilité et la solidité que ces règlements publiés et exécutés donneront au ministère de l'Intérieur et sur l'économie de temps et de peine réalisée par ce simple fait que le ministre n'aura plus à répondre à d'innombrables demandes d'emploi.

Certaines exceptions au règlement pourront être prévues dans des cas spéciaux pour les farmai-.-farma et pour les gouverneurs de première classe. Sauf ces exceptions, les dispositions du projet de statut personnel leur seront également applicables au fur et à mesure des progrès de l'action administrative dn pouvoir central dans les provinces.

Téhéran, avril 1913.

Le chef du Cabinet et du Personnel,

MoTARDJEM-OI-lVlOLK.

Attributions financières des (.ouverneurs.

Déjà, sous les Sassanides, en 223 de l'ère chrétienne, Ardéchir Babégan, doué d'une vaste érudition et d'une rare prudence, avait donné ces sages conseils aux gouverneurs de la Perse dans le Karnameh ou Commentaires de sa vie et de ses actions : « Pas de pouvoir sans armée, pas d'armée sans argent, pas d'argent sans agriculture, pas d'agriculture sans justice. » — «Justice» en langage iranien

signifie avant tout « paix des routes, tranquillité des bazars, sécurité des récoltes ». Là est le premier besoin de la Perse, de la jeune comme de la vieille, et l'instructeur suédois qui lui donne en ce moment une bonne gendarmerie assure le présent du régime actuel.

Les maximes de Khosrov Nouchirvan le Grand (Chosroès) sont de même, au point de vue de l'administration des finances, toutes inspirées de la morale d'Ardéchir.

Puis les Instructions de S. S. le khalife Ali au gouverneur général d'Egypte contiennent les préceptes suivants:

(( Fn ce qui concerne la perception des revenus de l'État, tu dois veiller à ce que l'impôt payé par le paysan profite à l'État et au paysan lui-même. Tu dois faciliter la tâche du percepteur.

« La vie même de l'État se résume dans sa situation financière et les finances publiques ne peuvent prospérer que si les finances privées, que si les affaires des citoyens sont prospères. C'est à la terre que tu dois donner toute ta sollicitude, car si la récolte est maigre ou mauvaise, l'impôt et la dîme diminuent aussitôt. Par voie de conséquence, s'il se produit une calamité publique, inondation,

sécheresse, tremblement de terre, etc., et si le cultivateur n'a pu faire sa récolte normale, tu dois lui accorder une diminution de ses impôts. Ainsi tu épargneras aux populations que tu vas administrer la pauvreté, la misère et la faim. Le peuple continuera à travailler la terre, à féconder le sol, il te sera dévoué. Tu pourras t'appuyer sur lui et tu seras puissant et fort. Si le paysan est riche, il pourra t'aider de ses ressources, s'il est pauvre, préoccupé de trouver sa subsistance, il se désintéressera de ton gouvernement et s'éloignera de toi. (( La misère du peuple a toujours pour origine l'ambition et la cupidité des gouverneurs qui, peu rassurés sur la stabilité de leur situation, s'empressent d'amasser le plus de richesses possible aux dépens du peuple et des paysans... Le bien ainsi mal acquis ne peut profiter et ne profite pas. »

^Ikj'l d^ij *UJl ^Ûi> ^j^j >»^1 le ù*)iy\ Ja\ ^\jS)i

Au xni* siècle, à l'arrivée des Mongols, le féroce Houlagou, petit-fils de Tchenguiz Khan, subit l'as-

cendant de la Perse vaincue et subjuguée. Son conseiller et ami Khadjeh Nasser-ed-Din Touci', philosophe et astronome, fondateur de l'observatoire de Maraghah près de Tauris et auteur des Tables Ilkhcuuennes,ne manqua pas, en bon politique qu'il était encore, de reconnaître la valeur des traditions de culture de la Perse. Nasser-ed-Din donna à Houlagou des conseils pleins de modération, notamment sur l'administration des finances du pays:

(( Au nom de Dieu, clément et miséricordieux, le Roi de l'univers Houlagou, emblème de la justice et de l'équité, m'a chargé de lui donner dans un bref aperçu, les méthodes suivies par les grands rois dans l'administration de leurs pays et dans le Gouvernement de leurs peuples.

« Dévoué à cet ordre supérieur, je dis : Il est à remarquer d'abord que la stabilité des gouverne, ments de la Chine et de ses dynasties royales, ont conservé dans une certaine mesure, les lois et les traditions de la Chine. Ce qui n'est pas vrai pour la Perse. Tour à tour conquise par différents peuples, la Perse n'a pu conserver l'ensemble de ses traditions; elle a perdu peu à peu ses lois d'ensemble. De sorte que chacune de ses provinces agit suivant ses propres coutumes.

« Trois classes de sujets sont contribuables : les

i. Originaire du Khoraçan. '

Demorgny. 9

aoriculteurs, les commerçants et les propriétaires de troupeaux.

« A. — Agriculteurs. — Les agriculteurs riches et aisés payent un droit de 10 pour 100 la dîme (en arabe oc/ir).

« Les agriculteurs pauvres payent un droit de 5 pour 100 Qiîm-ochr); ils sont exempts de toute contribution en nature.

(( Pour les paysans très pauvres, leur contribution sera prélevée sur le produit de leur récolte, et diminuée de leurs dépenses annuelles. Si le produit dépasse les dépenses, l'excédent donnera lieu à une contribution de 0,5 pour 100. S'il n'y a pas d'excédent, le paysan n'aura rien à payer.

« Ce système fut appliqué sous les anciens rois. Après eux le nombre des provinces de la Perse ayant augmenté, le contrôle du produit des récoltes devint de plus en plus difficile . On frappa alors toutes les propriétés sur leurs revenus agricoles d'une taxe uniforme de 10 pour 100: la dîme. Mais les rois justes remarquèrent que cette taxe ne pouvait équitablement être fixe et qu'elle devait changer suivant les années et les récoltes. Dans les bonnes années, elle fut donc fixée à 10 pour 100 ; dans les années médiocres à 5 pour 100 et enfin elle fut supprimée pendant les années mauvaises, suivant d'ailleurs les prescriptions du Prophète : « Pas de

« contribution sur les propriétés stériles ou en « ruines. »

« Ainsi donc, les propriétés ruinées furent exemptées de contributions'. Dans le cas où elles étaient remises en état de produire, il fallait considérer deux cas :

(( 1" Ou bien la propriété avait été ruinée et abandonnée pendant plus de 30 ans: en ce cas, elle devait être exemptée de toute contribution pendant les trois premières années de la remise en valeur; puisel le devait être soumise à la moitié des taxes pendant les dix années suivantes, après quoi, elle était astreinte au paiement des taxes réglementaires comme toutes les autres propriétés.

« 2° Ou bien la propriété avait été abandonnée pendant moins de 30 ans, en ce cas elle demeurait soumise aux taxes de mutation et de succession, et elle était imposée d'après des considérations particulières à chaque propriété.

(( Dans le cas où il avait été fait remise des contributions aux propriétaires, à titre de pension ou de concession, les bénéfices ainsi constitués devaient être respectés. Quant aux détails d'exécution des services tînanciers, ils variaient avec les conditions du milieu et avec les nécessités

4. L'impôt sur les produits de la terre s'appelait à cette époque « Kharadj ». Le mot « Malyat » est beaucoup plus moderne.

i32 ESSAI SUR L'ADMINISTRATION DE LA PERSE

particulières aux différentes provinces. Pour chaque région du pays, il y a différentes taxes et différents modes de perception appropriés.

(( B. — Les commerçants. — En général, le commerce n'a pas été taxé. Quelquefois, les capitaux entrés dans le commerce ont payé un droit de 0,417 pour 100. Ce droit s'appelait « Tamgha ».

(( G. — Les troupeaux. — Pour les bestiaux qui se reproduisent et qui paissent dans les pâturages, il y avait un droit de 1 pour 100 ; ce droit s'appelait « Maraï ». Il a été de nos jours doublé et porté à 2 pour 100. »

Malheureusement, les conseils d'Ardéchir, de Ghosroès, de S. S. le khalife Ali et de Khadjeh Nasser-ed-Din Touci ne pouvaient être en Perse que des conseils de morale financière peu applicables et jamais appliqués. L'organisation sociale et poHtique du pays s'y oppose en effet. Je n'ai pas l'intention dans cette leçon de traiter dans leurs détails les questions fondamentales du régime foncier de la Perse et de l'économie générale des finances. Gela sera pour l'année prochaine. Mais je me borne à vous rappeler ici : la division de la Perse en pays d'Etat et de domaine, le régime des

gouverneurs et des intendants, l'anarchie féodale du pays, la féodalité foncière, l'état anarchique de la propriété persane, la dépendance fiscale des terres, le système des ïiyoul et des Pichkech ; l'institution des Mostovfis et l'usage de l'indéchiffrable Siagh'. Ajoutez à tout cela la pauvreté du nomade, la devise du citadin : u Tout recevoir du roi et ne jamais payer », et la facilité avec laquelle le Rayât peut prendre a hast » (la fuite) pour se soustraire au paiement de l'impôt. Songez encore que le régime financier de la Perse est caractérisé par l'absence de tout budget véritable et par l'absence de recettes régulières, que l'emprunt chronique est devenu pour le pays le seul moyen de vivre et que l'administration financière persane a pour règle unique le marchandage constant. Demandezvous alors ce que peuvent être dans un pareil état de choses les attributions financières des gouverneurs de provinces, alors que ces gouverneurs eux-mêmes préfèrent aux bienfaits des réformes pour le bien-être de la nation, les avantages particuKers qu'ils peuvent retirer du système de l'arbitraire et du despotisme.

4. Siagh veut dire « méthode ». Le système de la comptabilité en siagh ulili«é, comme on le sait en Perse, n'est ni mystérieux ni indéchilTrable. 11 n'a pas été à l'origine destiné à dissimuler des détournements ; c'est un système de numération écrite, différent du système romain.

Le siag:h est d'origine persane ; il est accessible à tous les Persans. On attribue son invention à Hassan Sabbah, chef politique des Ismaïlens et des ^Assassins (483 à 5oo après l'hégire).

Le système du siagh est décimal ; mais il s'écrit avec des signes spéciaux et suivant une méthode particulière en commençant au dinar (1/1000 du kran).

Il y a lieu de remarquer que le siagh ne peut servir qu'à compter de l'argent et des poids (unité : kharvar).

L'argent, 10 tomans par exemple, s'écrit *^^' * , et 10 kharvars s'écrivent : (^ .

Les chitTres arabes et romains indiquent des nombres abstraits, les chiffres du siagh indiquent au contraire des nombres concrets. Pour écrire « dix tomans », il n'est pas

nécessairede spécifier qu'il s'agit de tomans ; le signe <^^' .

suffit. Par contre, on ne peut écrire en siagh des nombres représentant autre chose que l'argent ou des poids ; il n'est pas possible d'écrire « 10 chaises, 10 tables », etc., etc. Une autre particularité du siagh, c'est que le même chiffre s'écrit différemment quand il représente des unités, des dizaines ou des centaines, etc. Ainsi l'expression

5 tomans s'écrit- '^ ; 50 tomans C^ n ; 500 tomans — <-^ ; 5 000 tomans — -jj»^ . Ces mêmes chiffres

changent de forme quand ils sont accompagnés d'autres chiffres.

Pour les opérations arithmétiques, on ne peut disposer les additions comme on le fait en chiffres arabes ; on aligne les nombre siagh sous de petits traits : Voici l'exemple d'une addition en siagh :

Tomans. — . ^

Les procédés de multiplication et de division sont rudimentaires et fort longs. Quant aux autres opérations, elles ne peuvent se faire en siagh.

Depuis longtemps, le système du siagh est utilisé en Perse. Les registres de commerce, les livres de comptabilités publique ou privée sont tenus en siagh. Une sorte de sténographie du système, très originale mais aussi très incommode, permet aux mostovfis de tenir les comptes des impôts du Malyat. Grâce à cette sténographie, les registres de la comptabilité publique sont réduits à quelques feuilles volantes, qui peuvent se dissimuler facilement dans la poche du mostovfi.

C'est seulement le régime constitutionnel qui a aboli le siagh et qui l'a remplacé par le système de numération européen.

Vossough-ed-Dovleh, actuellement ministre des Affaires étrangères, et qui détenait le portefeuille des Finances au début de la Constitution, est l'auteur de cette utile réforme.

Décret de Nasser-edDin Chah.

Quoi qu'il en soit, feue S. M. Nasser-ed-Din Chah avait déjà essayé dans les principales dispositions de son décret de 1303 sur les Chourayé-Tanzimat de fixer les attributions financières des gouverneurs :

13B ESSAf SUR L'VDMINISTRATION DE LA PERSE

Considérant que Sa Majesté Impériale veut assurer la tranquillité du peuple et développer le progrès du pays, Elle a ordonné la préparation d'un projet de règlement qui réponde bien à ses intentions. Le règlement ainsi préparé en vue de prochaines réformes est appelé Tanzimat et le décret de Sa Majesté impériale en ordonne l'exécution.

Appropriation. — Cette année-ci, dans les vilayets de Téhéran, Kazvin, Semnan et Dameghan, Koum, Savehet Zarind, Kachan, Damavend et Firouz-Kouh.

L'année suivante dans les vilayets de : Ispahan, Mazendéran, Larestan, Arabestan et Guilan, \ezd, Chahroud et Bastam, Hamadan, Asterabad, Khamseh, el, progressivement et peu à peu', dans les autres parties de la Perse.

Article premier. — En ce qui concerne la perception de l'impôt, les gouverneurs sont chargés de réunir au chef-lieu de leur circonscription les deux premiers mois de l'année : Hamal et Sour, tous les ketkhoda et les riché-séfid des villages. Les contributions payables par chaque village seront fixées d'après les registres du mostovfi et après avis du conseil local des réformes provinciales. Une copie du rôle détaillé des contributions ainsi fixées sera donnée contre reçu aux ketkhoda. Ces derniers devront opérer leurs versements conformément aux indications de cet état.

Mention sera faite dans la copie remise au ketkhoda, que défense est faite aux percepteurs et à tous autres

agents fi>caux de se rendre dans le village de

Cette mention signifie que le paiement mensuel régulier de l'impôt doit être fait par le ketkhoda; au cas échéant des délégués du gouverneur seront seulement envoyés après avis du Chourayé-Tanzimat dans les villages

4. Cette méthode d'appropriation progressive des réformes est excellente. Elle a été d'ailleurs reprise par le Comité de législation provisoire sous le cabinet Sépadhar, et c'est la méthode que je n'ai cessé de recommander en Perse.

récalcitrants, dix jours après l'époque des versements. Ces délégués percevront les taxes échues augmentées d'un escompte de 12 pour 100.

Toute perception indue engage les responsabilités du ketkhoda et des délégués percepteurs.

Le gouverneur de la province les traduira devant le Conseil des réformes provinciales qui les obligera à restituer les sommes indûment perçues. Ils seront en outre passibles d'une amende égale au double de la somme restituée. Le percepteur et le kelkboda coupables seront de plus révoqués de leurs fonctions.

Le produit des amendes sera versé à la caisse du Conseil des réformes et ce Conseil administratif ne pourra en disposer que suivant l'indication et sur l'ordre formel des autorités compétentes.

Art. il —

Art. IIL — Les gouverneurs sont appelés à faire comparaître les ketkhoda et les mobachir (percepteurs) devant le Conseil des réformes, chaque fois que ce Conseil le jugera nécessaire.

Art. IV. — Pour protéger les paysans contre les exactions des ketkhoda et des percepteurs ; pour renseigner les contribuables sur ce qu'ils doivent payer exactement et pour les prévenir qu'en cas de nécessité, ils peuvent recourir au Chourayé-Tanzimat, le texte du présent décret ainsi quela teneur du kétabtcheh^ préparé par le Chourayé- Tanzimat, doivent être lus dans les villages, dans les mosquées, dans les réunions des paysans. Le paysan sera mis ainsi à l'abri de toute injustice.

Art. V. — Il est d'usage dans certains villages d'augmenter le montant de l'impôt du montant de diverses

i. Le mot kétabtcheh, littéralement « petit livre », signifie «catiier». II sert à désigner les registres des recettes de chaque circonscription.

dépenses, telles que : la subsistance des soldats, les frais de bain du soldat et les frais de représentation des mystères religieux dans le village, etc., etc. Les percepteurs perçoivent ces taxes supplémentaires en même temps que le principal de l'impôt. Cet usage doit être aboli.

Dans la copie du rôle délivrée au ketkhoda, le Conseil des réformes doit seulement indiquer le chiffre de l'impôt légal payable par chaque village. Les dépenses des villages sont à part et ne sont pas comprises dans ce chiffre. Ces dépenses doivent être réglées entre les habitants du village, les agents percepteurs n'ont pas à s'en occuper. De cette façon les paysans seront protégés contre la cupidité des percepteurs et des agents du gouverneur.

Art. VL — Il ne suffît pas que les propriétaires et les paysans aient une parfaite connaissance du chiffre de l'impôt qu'ils doivent payer, le rôle établi comme il a été dit parle Conseil des réformes doit correspondre exactement aux écritures du mostovfi de la région et aux écritures du bureau central de l'impôt.

Toute fraude ou erreur dans la préparation des rôles engagera la responsabilité du mostovfi et des membres du Conseil et pourra entraîner leur révocation.

Art. vil — Le Gouvernement impérial nomme pour chaque valayat un mostovfi ' ou sarréchtédar', chargé de préparer d'accord avec le Conseil local administratif le rôle des recettes de la circonscription. Cet état doit être signé et cacheté par le gouverneur et enregistré par le

d. Le mostovfi était et continue à être l'agent financier des valayat; il est en possession de la liste complète des propriétés et des villages de la région dans laquelle il exerce ses fonctions. Par l'intermédiaire du gouverneur, il perçoit l'impôt Le gouverneur est en quelque sorte le caissier et le mtistovfi est l'agent comptable de l'impôt.

2. Sarrectilédar signifie littéralement qui « tient la ficelle ». C'est un ancien grade de la hiérarchie financière persane qui se confond aujourd'hui avec le grade de mostovfi.

mostovfi. Des copies conformes sont établies et distribuées aux ketkhocla et aux mobachir de la région.

Art. VIII. — Les dispositions qui précèdent, concernent les villages en activité et les propriétés cultivées qui peuvent et doivent payer l'impôt légal. Dans les villages complètement en ruines, dans les villages indigents et dans les villages de création récente, des agents nommés par le Gouvernement seront chargés du contrôle financier Ce contrôle sera exercé suivant les indications et d'après les instructions du Conseil administratif local.

Art. IX. — Les plaintes formulées par le Gouvernement contre les membres de ce Conseil n'entraînent pas de plein droit la condamnation ou la révocation desdits membres. Le Gouvernement se réserve un droit d'enquête et de vérification. Au cas échéant, les coupables seront punis et révoqués suivant la gravité de leurs fautes. Il en sera de même pour les plaintes émanant d'autres plaignants que les gouverneurs.

Art. X. — Les propriétaires de plusieurs villages ne seront pas admis à demander une réduction de leurs contributions sous le simple prétexte qu'un ou plusieurs de leurs villages sont en ruines. O.n examinera d'abord si le produit des autres villages ne compense pas les pertes alléguées. Une réduction ne pourra être accordée qu'après un contrôle effectué dans les conditions prévues par l'article YIII.

Art. XI. — La parenté et l'alliance avec les grands personnages de la région, les titres divers ne peuvent en aucun cas être invoqués comme cas de dispenses ou comme motifs do réduction par les contribuables. Tout contribuable doit payer les impôts également et dans tout le pays.

Art. XII. — Suivant les dispositions du présent décret, les percepteurs ne devant plus se rendre dans les villages et ne pouvant plus commettre d'exactions, en conséquence

140 ESSAI SUR rADMINISÏRAÏlON DE LA PERSE

les autorités centrales n'ont plus le droit de réclamer des gouverneurs, le paiement des taxes supplémentaires: piehkech, khalatbéha, perçus pour le paiement des faveurs royales ; ghoilogh prélevés sur les percepteurs ; nazchast perçus sous prétexte de services rendus ; élrennes perçues à l'occasion des fêtes du Mevloud, de la naissance de Mohammed et du jour de l'an, etc., etc.

Les gouverneurs ne sont astreints au paiement de taxes personnelles que sur l'ordre exprès du Gouvernement central. En ce cas ces taxes sont prélevées sur leurs revenus et sur leurs traitements personnels.

Akt. XIII. — Les gouverneurs ne doivent rien percevoir en dehors des prévisions de recettes réglementaires, ils ne sont eux-mêmes redevables au Trésor que du paiement de ces recettes légales. S'il se présente des dépenses extraordinaires et imprévues, les gouverneurs doivent en référer au Gouvernement central, le l'^'etle 15 de chaque mois. Le Gouvernement appréciera les motifs et avisera; s'il se présente des dépenses urgentes, les gouverneurs en référeront au Gouvernement central par le télégraphe ou par un courrier spécial.

Art. XIV. — Les administrateurs des bolouk et les ketkhoda doivent être payés régulièrement. I.es gouverneurs sont chargés de régler la question de leurs appointements avec les Chourayé-Tanzimat et d'en référer au Gouvernement central qui sfaluera sur le vu des rapports du gouverneur et du Conseil d'administration local.

Telle est l'économie générale du décret de 1303

de Nasser-ed-Din Chah sur les attributions financières des gouverneurs. Déjà ce souverain songeait à l'égalité, à la proportionnalité, à l'unification

des taxes dans tout l'Empire. Ses conseils provinciaux de réformes étaient en somme chargés de contrôler les gouverneurs, les percepteurs et les ketkhoda.

Les vieux errements ne sont cependant pas complètement abandonnés, car l'article Xll laisse encore au Gouvernement central la faculté d'apprécier l'opportunité d'exiger « certaines taxes personnelles » des gouverneurs à prélever sur leurs revenus et traitements personnels. Cette disposition atténue dans une certaine mesure l'intention et la portée de la réforme essayée par le décret de 1303 en maintenant, mais conditionnellement, les privilèges et les exemptions des gouverneurs.

En ce qui concerne le domaine, l'article XV en retire l'administration et la surveillance aux gouverneurs. Ce seront désormais les Conseils de réformes provinciaux et le Gouvernement central (ministères de l'Instruction publique et des domaines) qui auront la charge de réglementer cette administration et d'exercer cette surveillance.

D'une manière générale, comme je l'ai déjà fait remarquer, Nasser-ed-Din Chah paraît avoir été peu favorablement disposé à l'égard de ses gouverneurs. Il a manifesté de sérieuses intentions de réduire leurs attributions dans toutes les bran-

ches de l'activité administrative et de les soumettre au rigoureux contrôle de ses conseils administratifs de réformes. C'est une indication à retenir pour l'avenir.

La loi du 4 Zilghadeh.

La loi du 4 Zilgliadeh 1325 sur l'administration provinciale et sur les attributions des gouverneurs compose avec la loi de Rabios-Sani de la même année la législation constitutionnelle des ayalat, valayat et bolouk de la Perse. Ces deux lois ont été rendues exécutoires par décret impérial de Mohammed Ali Chah.

En ce qui concerne les attributions financières des gouverneurs, la loi du 4 Zilghadeh contient de nombreuses et importantes dispositions. Dans son article 51, « les gouverneurs doivent surveiller la perception de l'impôt conformément aux dispositions de la loi. Ils sont tenus aussi d'assurer la perception des revenus divers spécialement destinés aux dépenses régionales (taxes municipales et autres).

Il y a lieu de remarquer que cet article pose le principe de la distinction des recettes générales, c'est-à-dire de celles qui doivent alimenter le budget général de l'État et des recettes régionales, c'est-à-dire de celles qui doivent alimenter les

budgets locaux. J'ai déjà parlé de cette séparation fondamentale des services généraux et des services locaux. J'y reviendrai à propos de l'organisation et des réformes financières de la Perse.

Les article 52 à 60 de la loi du 4 Zilghadeh réglementent les attriJ3utions des gouverneurs en ce qui concerne les services financiers des valayat, des domaines et la perception de l'impôt, c'est-àdire en ce qui concerne les dépenses et les recettes. Il est prévu en effet dans chaque valayat un service financier. Autrefois c'était le Pichkar et le Mostovfi. Aujourd'hui depuis la loi du 23 Djovza, c'est un délégué du ministère des Finances et du Trésor. Ce service financier doit être chargé de la comptabilité de l'Etat et de la comptabilité régionale. Il soumet au gouverneur les actes et les pièces qu'il établit concernant la gestion des deniers publics. Le gouverneur signe ou doit faire connaître les motifs pour lesquels il refuse de signer lesdites pièces. En ce cas, il correspond directement avec le ministre des Finances dont il attend alors les instructions. Il lui est interdit par la loi de Zilghadeh de prendre aucune mesure contre les agents financiers.

Les articles 55 à 58 de cette loi sont relatifs à la surveillance de l'administration des domaines. Ces dispositions sont très courtes. Le gouverneur ici n'a que les attributions d'un simple surveillant :

ces attributions sont sévèrement limitées; le gouverneur doit se conformer à la loi et aux instructions du ministre des Finances. 11 doit fournir les rapports les plus détaillés aux ministères de l'Intérieur et des Finances sur la situation des domaines publics dans sa circonscription. Il est autorisé à proposer des mesures d'encouragement pour le personnel du service des domaines. La loi ne dit pas (pi 'il peut prendre ou proposer des mesures disciplinaires contre ce personnel.

L'article 59 donne aux gouverneurs un pouvoir de contrôle sur la caisse et sur la comptabilité des villes et des bolouk de leurs circonscriptions. Ils peuvent inspecter la caisse et les livres et formuler leurs observations.

L'article 60 astreint les gouverneurs à fournir un rapport annuel sur la situation financière de leurs circonscriptions.

C'est tout à fait insuffisant. Il faudrait au moins actuellement des rapports beaucoup plus fréquents dans les conditions indiquées d'ailleurs par l'article 89 de la loi de Zilghadeh.

Distinction entre les conseils et les agents.

Le décret de Nasser-ed-Din Chah et la loi du 4 Zilghadeh 1325 ayant diminué les attributions et les pouvoirs des gouverneurs pour augmenter le

contrôle et l'action du pouvoir central ont fait ce que nous avons appelé de la concentration administrative. En outre, on trouve dans les dispositions réglementaire et législative que nous venons d'étudier l'institution de conseils d'administration locaux. Le décret de Nasser-ed-Din Chah les appelait des conseils de réformes provinciaux, et la loi du 4 Zilghadeh les a organisés sous le nom de Conseils supérieurs de l'administration provinciale (art. 116) pour les services ministériels représentés dans la province et sous le nom de conseils du service local (articles 120 et suivants) pour les services locaux dépendant directement du gouverneur. Nous retrouvons dans la loi de Zilghadeh pour les conseils supérieurs des services administratifs une partie des attributions financières que le décret de Nasser-ed-Din Chah donnait auxChourayé-Tanzimat(articlell7 de la loi, paragraphe 10: « Renseignements sur l'impôt non perçu, étude des rapports de la gendarmerie sur la perception des impôts »).

La loi de Rabios-Sani.

La loi de Rahios-Sani au contraire a fait de la décentralisation administrative en essayant d'intéresser directement les populations des valayat à la gestion des deniers publics et à la préparation d'un budget régional régulier. Les art. 87 et 91 à

Uemuruny. 10

\ï(\ ESSA[ SUR L'ADMINISTRATION DE LA PERSE

105 ainsi que tout le chapitre ui art. 105 à 115 de la loi réglementant en effet avec le plus grand soin les attributions et les pouvoirs financiers des conseils provinciaux élus, en ce qui concerne la surveillance de la perception des impôts, les dépenses de la province, la création des nouvelles taxes nécessaires, le contrôle de la comptabilité publique, l'établissement du budget régional. Nous avons déjà indiqué pourquoi cet essai trop hâtif de décentralisation constitutionnelle n'a pas réussi. Quoi qu'il en soit, l'institution des Ghourayé- Tanzimat, des Conseils d'administration, des Conseils élus du Conseil d'État et du Conseil des tribus répond à l'obligation si naturelle de « prendre conseil avant d'agir ». Les recommandations du Coran sont formelles à ce sujet. Toute une sourate composée de 53 versets, intitulée : « Souréyé Choura» — Chapitre sur le Conseil — développe ce principe, à savoir: qu'il est indispensable de « délibérer avant d'agir ». Un de ces versets dit que

(^ (Sj j-^ (^o^^J ^^ ^^^ intelligents et les croyants délibèrent entre eux pour leurs affaires ».

Dans une autre sourate, les prescriptions du Coran sont plus impératives encore. Elles disent:

« Délibérez pour vos affaires ». J^\ ^j ^j^[^ ^

Ce dernier verset a d'ailleurs été pris comme devise par le régime constitutionnel en Perse. Il

est écrit en gros caractères sur le portail de la salle des délibérations à la Chambre des députés de Téhéran. Ibn El-Arabi a dit: « L'obligation de prendre conseil est une base de la loi et une règle à observer par tous, sans distinction ni exception, depuis le Prophète jusqu'au dernier des hommes. » Le khalife Ali a dit également : c( Pas de conseil,

pas de sagesse ». ôj^l ±!j «^ ^I^^V

En termes administratifs, nous disons : Dans chacune des administrations générale, régionale ou locale, des organes différents concourent à l'action commune : les uns sont chargés de délibérer, les autres sont chargés d'agir. Les deux actes nécessaires de toute administration sont la délibération et l'exécution. Délibérer est le fait de plusieurs, agir est le fait d'un seul. Des conseils qui délibèrent, des agents qui exécutent, tels sont les organes indispensables à tous les degrés de la hiérarchie administrative. Le r(Me des conseils est triple : ils émettent des avis ; ils formulent des vœux; ils prennent des décisions. Par exemple, les Ghourayé-Tanzimat de Nasser-ed-Din Chah décidaient, et le gouverneur exécutait. Les conseils administratifs de la loi de Zilghadeh doivent donner certains avis aux gouverneurs ; ils ont aussi d'après la loi, un rôle de surveillance et de contrôle sur leurs actes d'autorité et de gestion. Les conseils

provinciaux élus de la loi de Rahios-Sani avaient ces mêmes attributions où ils ne surent d'ailleurs pas se limiter. Ils voulurent aussi participer à l'action, et leurs prétentions déplacées amenèrent rapidement comme nous l'avons vu l'échec de ce premier essai de décentralisation constitutionnelle dans les provinces de la Perse.

En résumé, et en ce qui concerne les attributions financières des gouverneurs, il est évident, étant donné ce que j'ai dit des méthodes et de la situation administrative et financière de la Perse, qu'il est difficile de les délimiter bien exactement.

Si l'on s'en réfère au contraire aux principes occidentaux de l'organisation administrative et de la législation financière, rien n'est plus facile. Ces principes peuvent se résumer de la manière suivante : aucune dépense ne doit être faite dans la province que sur l'ordre écrit d'un ordonnateur compétent : le gouverneur par délégation du ministre. Cet ordre écrit du gouverneur, ordonnateur secondaire délégué, porte le nom de mandat de paiement.

Celui qui a la charge de payer sur le vu a du mandat de paiement » régulièrement établi, est le comptable: c'est l'agent financier. L'agent financier ne doit faire aucun paiement sans mandat du gouverneur, et sa responsabilité personnelle pécuniaire sur ses biens propres est engagée.

L'ordonnancement, la comptabilité et le paiement sont donc des services absolument distincts et la comptabilité ainsi que le paiement sont entièrement subordonnés à l'ordonnancement.

Les attributions respectives du gouverneur et de l'agent financier peuvent être résumées de la manière suivante :

Le gouverneur est ordonnateur, c'est-à-dire :

1° Il prépare à l'aide des services ministériels représentés dans la province et à l'aide des services locaux, réunis au conseil administratif, le budget des recettes de la province ;

2" Il examine et centralise les projets de dépenses des services locaux ; il formule ses observations sur les disponibilités et sur les possibilités que donnent les évaluations des recettes ; il émet par conséquent son avis sur l'opportunité et sur l'inopportunité des augmentations de crédits et de dépenses. Le ministre de l'Intérieur et le ministre des Finances donnent les autorisations nécessaires en tant qu'ordonnateurs principaux. L'agent financier, c'est-à-dire le comptable, centralise les fonds et les revenus de la province ; il dirige sous l'autorité du trésorier général et du ministre des Finances le service du recouvrement des impôts et il paye les dépenses publiques. C'est dans le sens des indications qui précèdent que la fameuse loi du 23 Djovza sur le système

ir.O ESSAI SUR L'ADMINISTRATION DE LA PERSE

financier de la Perse doit être modifiée et complétée.

Dernière leçon de la seconde, année de cours.

Téhéran, le 12 mai 1913.

(1. Demorgîs'y, D"" Valiollah,

Professeur. Directeur de l'École Siassi.