CHAPITRE PREMIER

C’est au moment de 1 etablissement des tribuns du peuple, en l’an de Rome 260 (493 avant J.-C. ), qu’on doit véritablement rapporter le commencement de la constitution romaine.

Jusqu’alors, à moins qu’on ne veuille regarder l’équilibre comme existant entre les rois et les patriciens, il n’y avait point à Rome, à proprement parler, de constitution; mais lorsque après la chute des rois et la révolte du peuple contre la tyrannie des patriciens, le sénat eut accordé au peuple des magistrats chargés de le protéger, il com-

menra à s’établir, entre les patriciens et les plébéiens, un véritable équilibre, et par suite une lutte politique qui , prolongée durant trois cents ans , fit la grandeur de Rome et le développement de sa puissance.

Dans la plupart des républiques anciennes, les luttes intérieures amenaient toujours la ruine de l’un des deux partis : alors la constitution était détruite et la politique extérieure changée; heureux quand une réaction nouvelle et souvent violente ne venait pas bientôt par de nouveaux changements ajouter encore à la destruction et au désordre.

A Rome, il n’en fut jamais ainsi , et la constitution, suppléant par l’influence morale à ce qui manquait au sénat de force matérielle , l'équilibre entre les deux ordres put constamment se maintenir.

En effet, si les plébéiens avaient pour eux le nombre et tous les moyens de révolte et de violence qu’il entraîne, les patriciens

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avaient entre les mains tout ce qui constitue la force morale : seuls ils étaient appelés aux magistratures civiles , politiques et religieuses; seuls ils avaient droit de prendre les augures et de connaître les formules consacrées pour l’exercice de la justice.

Et ce n’était même pas seulement dans l’ordre public que leur prééminence était établie, mais aussi dans les relations privées par suite de l’institution du patronage.

Né d’abord de l’esclavage, le patronage avait été établi chez les Romains sur une vaste échelle politique : chacun des chefs des grandes familles romaines était le protecteur-né d’une foule de plébéiens attachés à sa famille. Tous ses affranchis et leurs descendants , devenus eux-mêmes citoyens romains à la seconde génération, portaient son nom et marquaient sa puissance, et la subordination qu’ils lui devaient était maintenue par des lois sévères, et plus encore par l’exemple du fils de famille

CONSTITUTION non-seulement soumis à son père, mais véritable esclave, et qu’il pouvait vendre comme tel.

D’un autre côté, le caractère religieux dontRomulus et Numa les avaient entourés, et dont ils avaient exclu les plébéiens, leur donnait sur la*masse du peuple un ascendant immense : seuls pontifes de la république, seuls dépositaires des livres des sibylles, ils étaient tou jours les maîtres de faire parler les dieux et d’arrêter, quand ils le voulaient, les résolutions des plébéiens.

Enfin , l’éclat de ces familles patriciennes était assuré par le droit absolu du père de famille de disposer de ses biens, qui permettait des substitutions continuelles, et leur durée par l’adoption qui , en conférant tous les droits de la paternité véritable, perpétuait les races illustres et les empêchait de s’éteindre.

Tant de prérogatives si éminentes mettaient les patriciens à même de se défendre

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contre toutes les attaques du peuple et de ses tribuns; mais alors un autre effet devait se produire et se produisit en effet dans la constitution romaine , c’est que les chefs du peuple tournèrent tous leurs efforts à partager ces prérogatives des patriciens qu’ils ne pouvaient leur enlever; et si l’on veut suivre avec attention le véritable mouvement de la lutte entre le sénat et le peuple, on verra qu’au milieu de toutes leurs autres demandes de diminutions de dettes, de lois communes et de partages des terres conquises , la communauté des principales magistratures, et par suite d’une partie des prérogatives des patriciens, fut toujours le principal objet et surtout le résultat de leurs efforts, et que, si l’indignité religieuse dont les plébéiens étaient frappés les empêcha pendant quelque temps d’y parvenir, ils finirent par triompher de cet obstacle et par forcer les patriciens à la leur accorder.

Nous allons donc d’abord examiner en

peu de mots les progrès de la lutte entre le sénat et le peuple depuis l’établissement des tribuns, jusqu’aux lois du dictateur Publilius Philo qui acheva d’établir cette communauté (493 à 339 avant J.-C.).

La première demande des tribuns, après leur établissement , fut que leur élection et les affaires qui intéressaient seulement le peuple fussent discutées non plus dans les assemblées par centuries établies par Servius Tullius en faveur de l’aristocratie, mais dans les anciens comices par tribus.

Dans l’origine, le peuple romain avait été divisé, suivant le territoire de Rome, en trente-cinq tribus *, où les citoyens étaient répartis suivant leur domicile , et sans distinction de rang et de fortune. Lorsqu’il

’ Ces trente-cinq tribus se divisaient elles-mêmes en cinq tribus , dites de la ville , et trente tribus de la campagne. Les cinq premières renfermaient les plus pauvres citoyens, exempts d’impôts et du service militaire, et qui, ne contribuant aux charges de l’État

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s’agissait de former les suffrages, chaque citoyen donnait son vote dans sa tribu , et l’on se contentait ensuite de compter les tribus qui avaient voté dans un sens ou dans l’autre ; or il est clair que , d’après cette organisation , la décision appartenait en définitive sinon à la majorité, du moins à la masse numérique des citoyens.

Le sixième roi de Rome, Servius Tullius , voulant donner la prépondérance à l’aristocratie, imagina de diviser le peuple en cent quatre-vingt-treize classes ou centuries ; de telle sorte que les citoyens les plus riches, qui étaient presque tous des patriciens, formant à proportion un bien plus grand nombre de classes , eussent aussi un plus

que par leurs enfants , étaient désignés sous le nom de prolétaires (de proies, enfant). Ces cinq tribus, où l’on avait soin de renfermer les affranchis , n’avaient point d’existence politique et ne donnaient point leur suffrage aux assemblées.

Tous les droits de la cité, ainsi que le privilège de la défendre, restaient par ce moyen entre les mains

grand nombre de suffrages; et pour faire adopter par le peuple lui-même cette innovation , il établit que les centuries les plus riches supporteraient aussi la plus forte portion des impôts.

Les tribuns demandèrent le retour aux assemblées par tribus du moins dans les affaires qui intéressaient le peuple , et pour eux - mêmes la faculté de convoquer ces assemblées. Une difficulté s’élevait dans la nécessité de prendre les auspices interdits aux magistrats plébéiens, mais on y pourvut en déclarant que les résolutions des assemblées par tribus seraient sanctionnées sans examen par les comices en curies , qui avaient les leurs* (471 avant J.-C.).

des trente tribus de la campagne, composées des citoyens aisés , et par conséquent de la classe moyenne de Rome.

Il faut remarquer, du reste, que, dans la constitution romaine, la démocratie proprement dite, ou l’ochlocralie , fut toujours écartée.

1 Ces comices par curies n’étaient qu'une certaine

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Cette concession des assemblées par tribus eut pour effet de concentrer les volontés du peuple; mais ces volontés n’étant pas obligatoires pour les patriciens , ne pouvaient jamais avoir une bien grande portée; d’un autre côté, le veto des tribuns pouvait bien empêcher de rendre des lois nouvelles, mais non pas arrêter l’effet des injustices que se permettaient les patriciens , sous prétexte d’appliquer les lois anciennes. Seuls en possession des registres qui les renfer-

forme de réunions religieuses sans aucun caractère politique , mais qui naturellement avaient des auspices ; il arrivait ainsi que les patriciens qui n’avaient pas voulu laisser les plébéiens remplir les cérémonies religieuses pour les assemblées par tribus, les remplissaient eux-mêmes pour les comices par curies qui sanctionnaient ce qu’avaient fait ces assemblées.

On peut, au reste, remarquer dès à présent ce système d’assimilation et de fiction si commun chez les Romains, et que nous retrouverons surtout au plus haut degré dans leur jurisprudence. C’est ainsi, par exemple , qu’en vertu de la loi même qui donnait

niaient, ils pouvaient les interpréter à leur

gré , suivant leur intérêt ou leurs passions.

Le peuple demanda alors un code de lois invariable et connu de tous. Après une longue résistance, le sénat y consentit et des décemvirs furent nommés qu’on investit de tous les pouvoirs nécessaires pour constituer la république ( 454 av. J.-C. ).

Maîtres de tout dans Rome, ils en profitèrent pour se perpétuer dans le gouvernement et

au père de famille la disposition absolue de ses biens, le préteur envoyait en possession d’une portion de ces biens le fils injustement déshérité; il est vrai qu’il ne l’envoyait qu’en possession , mais cette possession équivalait en fait à la propriété.

Ce système a été bien souvent blâmé, et il donnait lieu en effet à de grands embarras ; mais il avait aussi cet immense avantage que, tout en conservant le respect dû aux institutions anciennes , et un esprit général de stabilité , il permettait en même temps d’approprier ces institutions aux changements opérés par les mœurs nouvelles. Nous aurons, du reste, sujet d’y revenir à l’occasion de la législation d’Auguste.

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y établir la tyrannie la plus violente ; enfin le peuple se souleva, et les tribuns profitant de son irritation, causée surtout par l’appui que la jeune noblesse avait donné aux décemvirs , demandèrent , ce qu’ils n’avaient pas osé faire jusqu’alors , que les fonctions du consulat fussent désormais accessibles aux plébéiens comme aux patriciens.

Dans l’état où se trouvaient les esprits, le sénat n’osa pas heurter de front cette demande; mais prétextant toujours l’indignité religieuse , il détacha du consulat toutes les fonctions qui entraînaient la nécessité de prendre les auspices, et, le réduisant aux attributions militaires, les rendit communes aux deux ordres sous le nom de tribunat.

De ce démembrement du consulat naquit la préture qui comprenait la plupart des fonctions civiles des consuls , et notamment l’exercice de la justice; et l’office de censeur qui consistait dans les opérations du cens ou recensement des citoyens , et dans la vé-

rification de la classe ou tribu à laquelle

chaque citoyen appartenait.

Les succès qui suivirent dans les guerres contre les peuples voisins de Rome et le butin qui en fut la conséquence, apaisèrent le peuple en même temps qu’elles affermissaient la subordination militaire; et l’établissement de la paye des troupes (4o5 av.

J.-C. ) , qui , d’après les règles établies par Servius Tullius, portait presque en entier sur les patriciens , acheva de rendre à ces derniers toute leur influence : ils en profitèrent pour rétablir le consulat qu’ils continuèrent à occuper seuls; toutefois les plébéiens restèrent en possession des fonctions de questeurs 1 auxquelles ils avaient été appelés durant cet intervalle (4a i av. J.-C.).

1 Les fonctions des questeurs consistaient dans la garde du trésor, l’acquittement des dépenses ordonnées par les consuls pour la ville et pour l’armée , et le soin de faire vendre au profit de l’État le butin fait sur l'ennemi et les terres confisquées.

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En 39 1 commencèrent les guerres contre les Gaulois : Rome fut prise et brûlée; les petits peuples déjà soumis aux Romains se révoltèrent , et les plébéiens se virent de nouveau accablés sous le poids des dettes ; les tribuns Sextius et Licinius Stolon forcèrent le sénat à en ordonner la diminution, et réclamèrent en outre le partage du consulat qui fut alors définitivement consenti (367 avant J.-C.).

Mais déjà le sénat avait reporté sur la censure toutes les fonctions politiques du consulat; chargés seulement dans l’origine de vérifier la classe à laquelle chaque citoyen appartenait, les censeurs s’étaient arrogé le droit de les transporter, à leur gré , dans les différentes classes, et restaient ainsi les maîtres de constituer les assemblées; une loi du dictateur Publjlius Philo ordonna non- seulement que la censure serait commune aux patriciens et aux plébéiens, mais

que sur les deux censeurs il y en aurait toujours un de plébéien (33q avant J.-C.).

Il fit en outre décider qu’à l’avenir les décisions rendues dans les assemblées par tribus seraient obligatoires pour les patriciens comme pour les plébéiens.

Enfin, deux ans après (33y ans avant J.-C.), les plébéiens obtinrent la faculté d’aspirer aux fonctions de la pre'ture, et cette nouvelle concession acheva de compléter la communauté entre les deux ordres des principales magistratures.

Ainsi , comme on le voit et comme nous l’avions dit en commençant, le principal ob^ jet et surtout le résultat des efforts des tribuns fut d’obtenir cette communauté, et tel était même le but de ces propositions de lois agraires que l’on trouve presque constamment unies à leurs réclamations, et sur lesquelles du reste il est nécessaire ici d’entrer dans quelques explications.

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A chaque conquête, le sénat confisquait au peuple vaincu une certaine quantité de terres ; une portion de ces terres était distribuée au pauvre peuple, et servait à fonder des colonies; l’autre était vendue ou affermée aux enchères pour indemniser l’État des frais de la guerre.

Or, les riches seuls pouvaient exposer leurs capitaux dans des possessions qui ne reposaient que sur la victoire ; ils les obtenaient moyennant un prix fort modique, et en tiraient un revenu touj ours précaire, mais souvent considérable.

Lorsque de nouvelles victoires avaient consolidé ces possessions, les tribuns les réclamaient en faveur du peuple: ils menaçaient les patriciens de les rechercher, ou sur le défaut de paiement de, leur prix, ou sur ce qu’ils s’étaient attribué en propriété des terres qui ne leur avaient été données qu’à titrede ferme, ou, enfin, sur ce qu’ils avaient usurpé sur leurs voisins, moins riches et

moins puissants, celles qui appartenaient à

ces derniers.

Mais d’abord une semblable révision était bientôt devenue impossible ; bientôt des mariages , des successions , des partages avaient passé sur ces propriétés ; pour être juste, il eût fallu (comme au reste le proposèrent toujours les tribuns et Tiberius Gracchus lui-même , si ardent contre le Sénat , ) indemniser les propriétaires dépossédés, ce qu’on n’aurait pu faire sans ruiner le trésor public *.

D’ailleurs, les riches plébéiens parmi lesquels se prenaient les tribuns , et qui étaient eux-mêmes pour la plupart possesseurs de ces terres, ne pouvaient pas désirer sincère-

1 Pour employer un langage moderne , ces ventes de biens conquis étaient des espèces d’emprunts faits aux capitalistes et assignés sur ces biens; pour les reprendre avec justice, il fallait rembourser les emprunts, sans cela on aurait fait une véritable banqueroute.

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ment une révision où ils auraient été les premiers atteints , et leur but , en présentant ces projets, était bien moins de dépouiller les patriciens , que de les inquiéter et de les . obliger par là à consentir au partage de leurs prérogatives avec les membres les plus influents du parti plébéien.

Or, remarquons maintenant ce qui résultait immédiatement de ce partage et du mécanisme de la constitution romaine, tel que nous venons de l’exposer.

D’une part, le peuple ne pouvait attaquer ni le sénat résister avec succès qu’en mettant constamment à sa tête tout ce qu’il avait de plus éminent et de plus habile; en présence de cette lutte continuelle , l’intrigue devait nécessairement disparaître et le mérite s’élever.

D’un autre côté , l’aristocratie , attirant sans cesse à elle, par le partage des magistratures, tout ce qui, dans le parti populaire, montrait du mérite et du talent, trouvait

bientôt des soutiens dans ceux-là même qui étaient venus l’attaquer. Aussi voit-on toujours les patriciens regagner sous une forme ce qu’ils avaient perdu sous une autre, et en conservant ainsi les prérogatives nécessaires au maintien de l’équilibre, et surtout cet ascendant religieux 1 , qu’ils ne perdirent qu’avec la république , entretenir cette lutte qui nourrissait les forces de l’État , sans les épuiser jamais.

C’est à ce motif, à cette lutte continuelle entre les deux ordres, à cette nécessité pour chacun d’eux de placer constamment à sa tête tout ce qu'il avait de plus éminent et de plus capable, qu’il faut attribuer cette suite non interrompue de grands capitaines et de caractères sublimes, que nous ne pouvons nous lasser d’admirer dans l’histoire de Rome.

Quels talents d’ailleurs ne devaient pas

* Polybe , le grand homme d’Etat , regardait la religion comme l’un des principaux fondements de la puissance de Rome. (Liv. vi, frag. x.)

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développer dans l’esprit des principaux de Rome ces fonctions de tous genres accumulées sur leur tête ! Chefs politiques et militaires, pontifes des citoyens dans les cérémonies religieuses , défenseurs de leurs clients dans le barreau, il leur fallait à la fois tout connaître et tout embrasser.

Il y a des peuples chez lesquels la spécialité des carrières est établie, et à partir même des degrés les plus infimes 1 ; à Rome il n’en était pas ainsi, la hiérarchie était établie entre toutes les carrières : letat militaire, par les dix^ans de services exigés dans les légions, Tes finances par la questure, l’administration par l’édilité, l’exercice de la justice par la préture, et enfin par le consulat le gouvernement lui-même et la réunion de toutes les autres fonctions *.

1 Ce qui , pour le dire en passant , détourne trop souvent d’y entrer les hommes qui se sentent par devers eux quelque position de famille ou de fortune.

* Chez les Athéniens , on eût appelé cela du cumul.

C’est ainsi que s étaient formés les hommes 1 qui composaient et dirigeaient cette illustre assemblée du sénat romain, que Cynéas, dans son admiration, comparait à une assemblée de rois.

Il y trouvait en effet réuni tout ce qui peut caractériser le gouvernement le plus sage et le plus habile.

A l’intérieur, la modération et la prudence : tantôt une indomptable résistance aux passions du peuple, tantôt la voie de la douceur et des concessions.

1 II faut dire que la possibilité d’aspirer à toutes ces fonctions était restreinte à ceux que leur naissance ou les charges remplies par leurs familles avaient déjà placés dans une certaine élévation ; mais à côté de l’inconvénient résultant de cet état de choses, il y avait aussi cet avantage que les hommes qui s’élevaient étaient moins exposés à être corrompus par une prospérité subite , et moins exposés surtout , quant à leur probité , à des soupçons toujours fâcheux pour des hommes d’Etat.

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Dans la guerre, l’habileté des préparatifs :

on sait que les Romains eurent soin d’emprunter à tous les peuples ce qu’ils trouvèrent dans leurs usages de bon et d’utile, et, d’un autre côté, que partout où ils portèrent leurs armes, la diplomatie en avait d’avance assuré le succès.

La constance dans les vues : comme il fallait toujours de nouvelles victoires, soit pour maintenir la prépondérance et la fortune même des patriciens, soit pour détourner l’attention du peuple du désir de les attaquer, les regards du sénat étaient sans cesse dirigés de ce côté, quel que fût d’ailleurs à l’intérieur le parti qui dominait.

Le secret dans les desseins uni à la promptitude dans l’exécution : on sait que dans la guerre contre Persée, roi de Macédoine, la résolution en fut prise quatre ans d’avance par une assemblée de trois cents membres , sans que le moindre soupçon en eût trari-

spire, et que les armées romaines parvinrent ensuite au cœur de son royaume avant qu’il eût eu le temps de faire le moindre préparatif.

La fermeté dans les périls : il suffit de parcourir l’histoire romaine pour en trouver une foule d’admirables exemples, et elle se signala surtout d’une manière éclatante dans la guerre contre Annibal . 1

Enfin les membres du sénat étaient toujours prêts à donner, par le sacrifice de leur fortune et de leur vie , l’exemple du dévouement à la chose publique.

Le peuple, de son côté , entraîné par cet

exemple , dirigé par l’impulsion religieuse ,

1 En exposant dans son immortel ouvrage sur la grandeur et la décadence des Romains la sagesse constante du sénat de Rome et l’habileté de ses généraux, Montesquieu ne s’est peut-être pas assez attaché à en rechercher les causes ; hâtons-nous , du reste, d’ajouter que ce grand publiciste n’avait pas comme nous

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tenu d’ailleurs dans la dépendance par le besoin de ses affaires privées , et plus encore par l’habitude de la subordination militaire, se montrait toujours prêta imiter les patriciens ; il semblait même avoir besoin de ces émotions de gloire et de conquêtes , et de cette grandeur de Rome dans laquelle seule du reste il pouvait trouver sa propre grandeur.

Aussi dans les beaux temps de la république, on ne trouve entre les deux ordres qu’une sorte de rivalité de courage et de patriotisme. Que d’abnégation en effet ne suppose pas à elle seule dans les esprits cette faculté laissée aux chefs militaires de choisir à leur gré les officiers des légions ,

sous les yeux le spectacle du jeu et de l’action même des constitutions, et quand on songe combien, avec ce secours, nous avons de peine à nous instruire à cet égard , loin de s’étonner de quelque insuffisance, on doit plutôt être confondu de tout ce que sa pénétration l’a mis à même de deviner.

et de laisser dans le rang des simples soldats celui qui, l’année précédente, s’était vu décoré d’un commandement.

Ainsi, nous le répétons, c’est dans le mécanisme admirable de la constitution romaine qu’il faut chercher les causes du développement de sa puissance : d’une part, le mouvement naturel des luttes politiques entre les chefs du peuple et ceux des patriciens appelait sans cesse à la tête des affaires les hommes les plus habiles de la république, et, d’un autre côté, la nécessité pour les uns comme pour les autres de conserver leurs prérogatives et leur fortune même amenait celle d’une guerre perpétuelle et toujours heureuse.

Et comme cet intérêt était constant , quoique le pouvoir passât en différentes mains, toujours la politique extérieure resta la même , et fut dirigée dans le même sens; et c’est cette suite dans les idées, jointe à une irrésistible énergie,

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qui conduisit enfin les Romains à la conquête du monde et à la domination de l’univers. 1

' Pour peu que l’on veuille comparer la constitution de Rome telle que nous venons de la présenter avec celle de l’Angleterre moderne , on ne pourra s’empêcher d’être frappé de leurs points nombreux de ressemblance. Dans toutes deux , en effet , on trouve un corps de patriciens en possession des terres et des privilèges , un respect égal pour les institutions civiles et religieuses, une politique extérieure indépendante de toutes les discussions domestiques, enfin le même développement de puissance , l’une sur terre par les conquêtes, l’autre sur mer par le commerce et par de magnifiques colonies.

Cette comparaison n’est pas de notre sujet; toutefois il sera peut-être utile de présenter sur deux des points de la constitution anglaise quelques observations qui , outre l’intérêt qu’elles peuvent offrir par elles-mêmes , auront encore cet avantage de jeter un nouveau jour sur les considérations que nous venons de présenter.

On regarde généralement la taxe des pauvres et la possession de l’Irlande comme les deux plaies qui minent l’Angleterre ; nous allons voir qu’il n’en est