INTRODUCTION

L'Etat moderne, qu'on Tobserve en France ou en Allemagne, présente ce double caractère d'être extensif et d'être régi par des lois. Du jour où il a été admis que le rôle de TEtat ne devait pas se borner à protéger Tordre public au dedans et au dehors, mais que son intervention était nécessaire dans l'intérêt du bien-être social là où Teffort des individus est impuissant à le ré^iWser (Wohlfahrtstaat) y de nouveaux champs, aux horizons lointains et indéterminés, turent ouverts à son activité. De ce jour aussi, et par la force des choses, les conflits apparurent plus fréquents entre TEtat et rindividu, car l'intérêt social n'est que très rarement identique à la somme des intérêts particuliers, et, le plus souvent, l'administration ne peut accomplir sa mission sans porter atteinte aux droits des individus. Si l'on considère, d'un autre côté, que le principe d'après lequel l'intérêt particulier doit céder à l'intérêt public est d'une application nécessaire et inéluctable dans

Pélat de société, dont il constitue le fondement, il était à craindre que l'individu ne fût, dans tous les cas, sacrifié à la collectivité.

Mais l'Etat moderne présente ce second aspect d'être gouverné par des règles, d'être un Etat de droit {Rechtsstaat) : des normes sont fixées aux prétentions de l'administration, déterminant de quelle manière elle doit agir dans tel cas donné, établissant, autant que faire se peut, dans quelle mesure l'intérêt de l'individu devra s'incliner devant l'intérêt de tous. Parfois, il est vrai, la loi reste muette ou seulement imprécise: elle laisse, à dessein, un certain champ d'action, où pourra se mouvoir librement l'activité administrative. Comment saura-t-on alors que celle-ci n'a pas mésusé de cette liberté, qu'elle a apprécié, ainsi qu'il convenait, « l'intérêt public »?

D'autre part, toute loi, une fois faite, demande une sanction : il faut donner aux individus l'absolue certitude que les règles obligeront l'Etat au même titre qu'elles les lient eux mômes, et les moyens de constater qu'il les observera.

Une première garantie, en ce sens, peut consister dans une organisation convenable de l'administration. Mieux vaut prévenir le mal que d'avoir à le réparer. En distribuant sagement et au mieux des intérêts de la collectivité les fonctions administratives entre les diverses autorités, en recrutant celles-ci avec soin, en astreignant l'action administrative à l'observation de cer-

taînes formes de procédure, en faisant exercer une surveillance constante de l'autorité supérieure sur l'autorité inférieure, en org^anisant enfin une responsabilité personnelle des divers fonctionnaires, il est permis d'espérer que l'administration, dans son ensemble, saura se conformer d'elle-même aux règles de droit.

Malgré tout, des fautes peuvent être faites, des erreurs commises. Il est dès lors nécessaire d'établir un contrôle permanent, auquel pourra recourir en tout temps le particulier qui se croira lésé dans ses droits. Ce contrôle, on peut le concevoir exercé par les assemblées législatives : mais cette idée, pour des raisons que je n ai pas à examiner, n'a guère abouti dans la pratique, pas plus en Allemagne que dans notre pays.

Il peut aussi consister dans un recours à l'administration elle-même: l'autorité supérieure, en vertu des pouvoirs d'inspection qu'elle tient de l'organisation hiérarchique, révisera l'acte attaqué de l'autorité inférieure. Mais l'individu réclame des garanties plus efficaces : il viut que ce contrôle administratif appartienne à une autorité indépendante de l'administration, à un tribunal, dont l'organisation soit comme la certitude de sa compétence et de son impartialité, et qui décide suivant des formes contentieuses.

Ce tribunal, sera-t-il le tribunal ordinaire, qui juge les différends entre particuliers en matière civile ?

De puissants motifs, dont les principaux sont l'indépendance nécessaire de Tadministration vis-à vis du corps judiciaire, et cette idée que des litiges d*une nature si spéciale doivent être confiés à un organe distinct, ont fait abandonner depuis longtemps, en France, cette pensée d*un contrôle juridictionnel exercé par les tribunaux ordinaires, et ont amené à créer à côté et au sein même de l'administration des tribunaux administratifs.

En Allemagne, ces mômes idées n*ont réussi à sortir du domaine de la doctrine, où elles étaient vivement discutées,' pour pénétrer dans la législation positive, que fort tard, après des efforts quasi désespérés. L'établissement de la juridiction administrative dans les pays d'outre-Rhin date d'hier. L'influence des idées françaises fut- elle si grande que la nouvelle organisation se borna à être une simple imitation de ce qui existait dans notre pays? Ce serait une erreur de le croire; le développement historique, les conceptions difl^érentes du droit public et de la science politique, notamment au sujet de l'idée et du rôle de l'Etat, de la souveraineté, de la loi, les tendances particulières delà doctrine (i) et les différences essentielles dans laconstruc-

(i) Voir sur ces divers points, en particulier sur la théorie et la nature juridique de l'Etat : Laband, op, cit., tome I ; Jellinek, Allg. Staatslehre, p. 334 ; Holtzendorff, Eocycl. I, 5i ef IV, 454 ; Duguit, l'Etat, 227 s. ; Hauriou, p. 3, 193 s. Critique de la

tion des rouages sociaux, en particulier de l'administration, étaient autant de motifs pour que Tinstitution des tribunaux administratifs allemands fût, à bien des points de vue, essentiellement différente de l'institution française analogue.

Le but de cette étude sera justement de noter ces différences, à la fois dans les idées et dans leur application par la loi positive, et d'essayer de comparer dans leurs grandes lignes le système français et le système allemand.

conception aUemande de la science politique (personnalité réelle de l'Etat, volonté individuelle des gouvernants) dans Esmein, 3« édit., p. 26 s., qui lui oppose la théorie française (l'Etat est la personnification juridique de la nation) et F. Maury, Revue poliiique et Parlementaire, 10 mai 1908. Sur la méthode juridique qui est adoptée par la doctrine allemande, cf. Deslandres {Revue de Droit Public^ 1901, XIII, p. 486 s.)

Origines el développement historique de la juridiction administrative en Allemagne (1).

' LMnstitution de la juridiction administrative française remonte à une époque où le pouvoir absolu de TEtat, confondu avec la personne du Roy, n'admettait guère de droits pour l'individu que sous la forme d*une simple concession ou autorisation du monarque. La Révolution, sous l'inspiration des philosophes du

(i) Sources de ce livre. — Gneisi, der Rechtsstaat, 2« ëd. 1879; Sarwey, das ôffcntliche Recht ùnd die V. w. rechtspflege, 1880, nott. pag-es 119 a i63; Bematzik, Rechtsprechùng ùnd matérielle Rechtskraft, p. 14 s.; O. VHayer, Dr. adm. All.« I, p. 33 8. ; O, Mayer, Justiz ùnd Verwaltung, Strasbourg, looa; E. von Meier^ das Verwalt. recht (dans l'Encycl. d'Holtzendorff, 6« éd. 1908) ; ff. Brùnner, Quellen ùnd Geschichte des Deutschen Rechts (ibidem, 1902-08), et autres ouvrages cites dans le texte.

xviii* siècle (i), proclama pour la première fois Texistence de droits subjeclils du citoyen à rencontre de TEtat. Dès lors, la juridiction administrative devait changer de caractère et d'esprit; et de fait, tout en restant extérieurement dans les cadres de l'administration, les tribunaux administratifs, à la suite d'une évolution accomplie au cours du xix' siècle, sont arrivés à en devenir à peu près indépendants et à constituer un véritable corps judiciaire.

En Allemagne, au contraire, la création d'une juridiction administrative fut postérieure à l'établissement

(i) Sur la discussion élevée au sujet de l'origine delaDéclaration des Droits, voir Jellinek, la Déclaration des Droits de l'Homme (préface de Larnaudej, 1902 ; ©ow/m/, Ann. des Se. Politiques, 1902, p. 414; Jellinek, Revue de Dr. Public, et de la Se. Polit, nov.-dée. 1902; Tchernoff, Montesquieu et J.-J. Rousseau^ Revue de Droit Public, juillet-août 1903.

La proclamation de droits inJiviJuels ar.térieurs à TEtat doitelle être rattachée, par delà Piraitation des t Bill s of rights « américains à la vieille conception juridique des Germains, comme le veut Jellinek, ou bien faut-il en chercher Torigine soit en France au xvï« siècle (Tchernoff), soit, s"lon l'opinion courante et comme le défend M. Boutmy, simplement chez les philosophes du xviiie siècle, et particulièrement chez Rousseau, peu importe I Ce qui est hors de conteste, c'est Timportance de cette Déclaration révolutionnaire et son influence, notamment en Allemagne : comme le reconnaît Jellinek € ce n'est que pai celte déclaration quelanotiondesdroitssubjectifsducitoyen vis àvis de TEtat, connue seulement du droit naturel, se réalise dans toute son ampleur en droit positif ». La plupart des Constitutions allemandes d'avant 1848 contiennent une section sur les droits des sujets ; de môme, en dernier lieu, la Constitution prussienne du 3i janvier i85i.

du régime de Droit. Le passage de l'Etat absolu à TElat soumis à la loi se lit cei tainement sous Tinfluence des idées de la Révolution, il eut lieu, d'ailleurs, d'une manière moins brusque et moins complète que chez nous. Et pourtant, le vieux droit germanique, avant d'être peu à peu envahi et submergé par les théories absolutistes nées du droit romain (qui, s'infiltrant déjà au XI* siècle avec l'école juridique romano-canonique, devaient triompher aux xvi* et xvii® siècles), — n'était nullement contraire à l'idée d'un contrôle juridique de l'activité de l'Etat : originairement, et jusqu'à une époque relativement récente, le principe lut et demeura, que le roi lui-même est soumis a la loi (dass aùch der Kônig ùnterdem Geset^e siehe) (i).

L'histoire de celte conception primitive, de sa réalisation à l'époque féodale, de son obscurcissement dans la suite des temps jusqu'à sa complète disparition, puis de sa résurrection sous une nouvelle forme et grâce à des théories venues de France, va faire l'objet des développements postérieurs.

Nous distinguerons dans cette évolution trois phases, trois périodes, qui formeront chacune l'objet d'un chapitre.

(i) Gneist, o/>. cit., p, 260. Sur le développement historique, V. aussi VVailz, Verf. Geschichte, VI, p. 366 ; Schrôder, Rechtsgeshichte, p. 468 ; Triepel, Inteirepnum, p. 35.