CHAPITRE PREMIER

Dans son ouvrage ^intitulé Geschichte der Schmeize^rische Neutralitœt^ M. Schweizer a fait, d'une façon très complète, Thistorique de la neutralité. L'idée de neutralité est, ainsi qu'il le démontre, fort ancienne. Nous voyons dans la Bible Isaïe (ch. XXX) recommander aux Juifs de ne pas prendre parti entre les Assyriens et les Egyptiens et de « se tenir en repos ». Si cette situation d'un Etat qui ne prend point part au conflit de deux autres Etats ne paraît pas avoir eu, dès le début, un mot spécial pour la désigner, les mots « neutre », « neutralité », « neutralitas », sont cependant déjà employés par les chroniqueurs du moyen âge, bien que Grotius, dans son ouvrage De jure belli ac pacis, paru en 1625, ait cru devoir ne pas user de ces expressions et recourir pour désigner les neutres àPancienne périphrase : Hi qui in bello sunt medii. Et cependant à Tépoque où écrivait Grotius, non seulement l'idée et le mot de neutralité existaient depuis longtemps, mais même les Treize Cantons avaient déjà commencé, par les conclusions successives d'alliances perpétuelles avec les puissances voisines, l'évolution qui devait les conduire à accepter en 1815 la neutralité perpétuelle offerte par l'Europe.

La neutralisation de la Suisse constitue en effet, dans Tordre chronologique, le premier cas de neutralité permanente. Car on ne saurait considérer comme des territoires perpétuellement neutres les anciennes villes libres germaniques, qui étaient simplement neutres à ïintérieur du Saint-Empire et en cas de conflit entre les princes confédérés (1).

Projet de neutralisation de Malte

On ne peut pas non plus donner la première place dans Tordre chronologique à la neutralisation de Tîle de Malte, car cette neutralisation resta à Tétat de projet (2).

L'article 10 du traité d'Amiens (27 mars 1802) avait proclamé, il est vrai, « la neutralité permanente de Tîle de Malte, de Tordre de Saint-Jean et de ses dépendances ». On avait été conduit naturellement à cette solution, parce que TAngleterre, obligée de renoncer à Malte, ne voulait pas qu'elle devînt française ; et, d'autre part, le premier consul ne voulait voir à Malte ni les Anglais ni les Russes. Les puissances devaient être invitées à adhérer à cette neutralisation ; mais TAngleterre rompit la paix d'Amiens, supprimant ainsi la neutralité de Malte, avant même que la nouvelle organisation de Tîle fut née à la vie internationale.

(1) V. MiLOVANoviTCH, Les traités de garantie^ p. 25.

(2) V. Morand^ Les origines de la neutralité perpétuelle^ R. G. D. I, P.,

Il est intéressant de noter, toutefois, que, dès ce moment, la diplomatie européenne avait eu une conception exacte de la neutralité perpétuelle et de ses effets, car le traité d'Amiens, tout en reconnaissant la nécessité de l'adhésion des puissances, donnait, d'autre part, à l'ordre de Saint-Jean le droit de conserver les fortifications de l'île et d'y entretenir les troupes nécessaires à sa défense.

Neutralisation de la Suisse

A la fin des guerres de la Révolution et du premier Empire, l'idée de neutralité perpétuelle reparut, et l'on songea à soustraire aux conflits armés l'un des territoires de l'Europe les plus importants au point de vue stratégique, c'est-à-dire le territoire suisse.

Ce n'est pas, en effet, au congrès de Westphalie que remonte, comme on le dit quelquefois à tort, la neutralité perpétuelle de la Suisse. En réalité le traité signé le 24 octobre 1648 à Munster, entre Louis XIV et le Saint-Empire (1), se borna à reconnaître l'indépendance dont les treize cantons jouissaient en fait depuis trois siècles. Et les autres puissances qui prirent part au congrès adhérèrent successivement à cette clause du traité de Munster. Or la Suisse avait déjà signé en 1521 un traité de paix perpétuelle avec la France, traité qui fut renouvelé le 4 septembre 1663 avec Louis XIV (2). Par ces conventions la Suisse

(1) Du Mont, VI, !'« partie, p. 450.

(2) Du Mont, VI, 2« p., p. 228.

mSTORIQUE 29

s'engageait à fournir toujoui'S six mille soldats à la France ; mais Tarticle 23 du dernier traité stipulait expressément que, dans cette alliance, les alliés de la Suisse, notamment le pape et le Saint-Empire, .étaient réservés, La Suisse continua à conclure avec les autres Etats de TEurope, notamment avec la Savoie en 4651 et avec les Provinces- Unies, des capitulations militaires qui réservaient les alliances antérieures (1). Elle finit donc par se trouver en fait \ alliée perpétuelle de la plupart des Etats d'Europe qui avaient déjà reconnu son indépendance en 1648.

Mais sa neutralité perpétuelle ne fut proclamée que par le congrès de Vienne.

Cette proclamation n'était pas inutile, car la neutralité de la Suisse avait été violée fréquemment pendant les guerres de la Révolution. Il est vrai que la France avait reconnu de nouveau l'indépendance de la Suisse et renouvelé ses anciens traités avec elle par le traité de Fribourg (2). Mais en 1813 la neutralité suisse avait été de nouveau violée, et cette fois, pai* la sixième coalition : en décembre, une des armées alliées était entrée en France en violant la neutralité de Bâle. Les puissances reconnurent bientôt leur erreur; et, par la déclaration de Vienne du 20 mars 1815, elles s'engagèrent à « faire un acte portant la reconnaissance et la garantie de la neutralité perpétuelle de la Suisse » (3). Mais ce jour-là même Napoléon I®" rentrait

(1) V. DU Mont, t. X, !« p„ p. 455.

(2) 27 septembre 1803. De Clercq, II, p. 71-76.

(3) Db Clercq, II, 456.

à Paris ! La terreur qu'il inspirait aux alliés les fit renoncer à leurs bonnes intentions : par une note collective, en date du 6 mai 1815 (1), ils offrirent à la Suisse de se joindre à eux, en faisant valoir : 1° que la Suisse ne violerait pas ainsi sa neutralité (!), mais qu'elle hâterait au contraire le moment où sa neutralité serait respectée de tous ; et 2*^ que cette circonstance extraordinaire ne constituerait pas un précédent (!). La Suisse n'osa pas résister : toutefois elle refusa de prêter aux alliés un appui offensif, et consentit simplement à les laisser traverser son territoire « en cas d'urgence » et « temporairement » (2). Huit jours après (27 mai), elle prenait acte, en y accédant (3), de la déclaration du 20 mars par laquelle les puissances lui avaient promis une neutralité perpétuelle. La Diète helvétique avait soin, dans sa note du 27 mai, de spécifier que les puissances signataires de la déclaration du 20 mars s'engageaient « à reconnaître et garantir » la neutralité suisse.

Cette neutralité perpétuelle fut enfin solennellement reconnue par l'acte final du congrès de Vienne (9 juin 1815), qui, après avoir reconnu l'intégrité de la Suisse dans son article 74, confirma, dans son article 84, la déclaration du 20 mars.

L'acte final de Vienne fut confirmé à son tour par la déclaration de Paris du 20 novembre 1815.

(1) Wheaton, Elem. of. int. Law.^ § 414-420.

(2) Convention de Zurich du 20 mai 1815. — Wheaton, loc. cit. 3) De Clercq, H, 533.

Malgi'é la clarté de ces textes, divers auteurs suisses, et notamment le D' Schweizer, professeur de droit international à Zurich (1), et le colonel Frey (2), ont soutenu dans ces derniers temps que la Suisse n'avait ni sollicité ni obtenu en 1815, du moin^ pour sa neutralité^ la garantie des puissances, et qu'elle s'était bornée à faire reconnaître par elles sa volonté de rester perpétuellement neutre, la garantie européenne n'ayant été donnée qu'à son intégrité (3).

Ces auteurs tirent d'abord argument de la rédaction de l'article 84 de l'acte final de Vienne relatif à la neutralité de la Suisse. Dans l'article 84, disent-ils, il n'est pas question de garantie : le mot n'y est même pas prononcé. En effet, l'article 84 est ainsi conçu : « La déclaration adressée « en date du 20 mars, par les puissances qui ont signé le « traité de Paris, à la Diète de la Confédération suisse, et « acceptée par la Diète moyennant son acte d'adhésion du « 27 mai, est confirmée dans toute sa teneur ; et les prin- « cipes établis ainsi que les arrangements arrêtés dans la

(1) Geschichte der Schweizerische neutralitaet,

(2) La neutralité de la Suisse.

(3) RiviER {Principes du droit des gens, l) reconnaît que les puissances en 1815 ont garanti Tintégrité et Tinviolabilité de la Suisse (p. 62) et aussi, « moins eiplicitement, sa neutralité » (p. 136). Quant à Tindépendance, dit-il, il n'était nul besoin de la garantir (p. 62). Cette dernière phrase de M. Rivier est inspirée par la crainte que la garantie d'indépendance ne se convertisse en protectorat, crainte qui ne s'est jamais réalisée, ni pour la Belgique, ni pour la Suisse. H sera d^ailleurs démontré plus loin que la garantie de neutralité ne peut donner lieu à aucun droit d'intervention dans les affaires intérieures de l'Etat garanti (V. 2« partie, ch. III).

« dite déclaration seront invariablement maintenus ». On le voit, disent les partisans de la théorie suisse, l'article 84 se borne à maintenir le principe déjà existant de la neutralité helvétique.

Nous ferons observer que l'article 84 prend lui-même soin de nous renvover à l'acte du 27 mai de la Diète de Zurich, acte par lequel la Diète helvétique spécifiait que les signataires de la déclaration du 20 mars s'engageaient à garantir la neutralité suisse. Du reste ne convient-il pas de rapprocher rarticle 84 de Tarticle 92 du même acte final? Ce dernier, qui proclame la neutralisation de la Savoie septentrionale, est ainsi conçu : « Les provinces de Chablais et de Fauci- « gny, et tout le territoire de Savoie au nord d'Ugine, ap- « partenant à S. M. le roi de Sardaigne, feront partie de « la neutralité de la Suisse, telle qu'elle est reconnue et « garantie par les puissances ».

M. Schweizer (1) dit, il est vrai, que l'article 92 n'a qu'une valeur de renvoi et non une valeur de principe ; on aurait omis de le modifier lorsque Pictet de Rochemont, le négociateu r suisse, obtint du congrès une rédaction définitive de la déclaration du 20 novembre dans laquelle ne figurait pas le mot de garantie. En réalité, nous dit-on, le congrès de Vienne n'a voulu donner de garantie collective qu'à la neutralité savoisienne, à laquelle il voyait un intérêt permanent et commun, tandis que la neutralité de la Suisse peut, dans certaines circonstances, être contraire à l'intérêt momentané de telle ou telle nation voisine.

(1) Op. cit

Il est vraiment surprenant que le congrès de Vienne, en voulant faire cette distinction, se soit appliqué à rédiger l'article 92 (ou ait laissé subsister sa première rédaction) de façon à lui faire dire tout le contraire ! Il eût été si simple de le rédiger ainsi : « Le Chablais et le Faucigny « feront partie de la neutralité de la Suisse, telle qu'elle « est reconnue par le congrèa ; mais la neutralité de ces « deux provinces savoisiennes jouira, en outre, de la ga- « rantie des puissances ». On évitait ainsi toute équivoque.

La vérité est que ni le congrès de Vienne ni Pictet de Rochemont lui-même n'ont prévu l'interprétation donnée actuellement par quelques auteurs suisses à l'acte final. Et Pictet, que l'on félicite tant d'avoir supprimé le mot garantie^ reconnaît dans sa correspondance récemment publiée que la neutralité suisse a été garantie par les puissances (1). <( Ma rédaction de l'acte solennel portant reconnaissance et garantie de la neutralité helvétique est approuvée....» dit-il, et il ajoute : « J'y ai introduit une phrase destinée à établir qu'aucune puissance n'exercera d'influence en Suisse », phrase qui était inutile, car la garantie de neutralité ne saurait avoir pour conséquence d'autoriser l'intervention dans les affaires intérieures de l'Etat neutre.

L'acte solennel auquel Pictet fait ici allusion est la déclaration de Paris du 20 novembre 1815, qui est, en effet, intitulée déclaration portant reconnaissance et garantie de la neutralité helvétique^ et qui confirme l'acte final du

(1) V. Edmond Pictet, Biographie, correspondance et travaux dipîoma* tiques de C. Pictet de Rochemont (p. 316-318).

9 juin. On a essayé de tirer argument de ce que le mot garantie n'était pas contenu dans le texte de cette déclaration; mais ce mot, comme le rappelle Pictet lui-même (1), est dans la rubrique, et c'est précisément parce qu'il est dans la rubrique de la déclaration qu'il ne fut pas nécessaire de retoucher l'article 92 de l'acte final. On voit à quelles querelles de mots est obligée de descendre la théorie adverse. Faut-il, dès lors, lui rappeler que la déclaration de Paris n'est que l'une des annexes de l'acte final, auquel on veut l'opposer? Faut-il lui rappeler que Pictet était tellement convaincu que la neutralité de la Suisse était placée sous la garantie de l'Europe, qu'il allait jusqu'à interdire à la Suisse toute alliance avec d'autres Etats même en temps de guerre (2) : or on s'accorde à admettre aujourd'hui que la garantie de la neutralité n'empêche pas l'Etat qui en bénéficie de conclure des alliances défenâves quand sa neutralité est effectivement lésée ; en tout cas, il est certain que, si Pictet avait nié l'existence d'une garantie européenne et avait reconnu à sa patrie la pleine liberté de sa politique extérieure, il aurait été mal fondé à lui interdire le droit de conclure des alliances même dans le cas d'un danger imminent.

Du reste le gouvernement suisse lui-même a reconnu en 1859 que la neutralité helvétique jouissait de la garantie,

(1) M. Rivier, dont nous avons déjà cité Topinion sur ce point, s'exprime ainsi à la p. 115 du tome I des Principes du droit des gens : « Je crois que, dans Tintcntion des puissances, comme dans celle de Pictet, la garantie de la neutralité en devait accompagner la reconnaissance. »

(2) V. HiMLY.

au moins restreinte, des puissances. En effet, dans le messag.3 qu'il adressait au Parlement fédéral au moment de la guerre d'Italie, le Conseil fédéral s'exprimait ainsi : « La « reconnaissance de la neutralité suisse par les puissances « européennes n'a pas cette signification qu'elle nous ait « apporté un droit qui, dans son essence, ne nous au- « rait pas appartenu précédemment, mais seulement celle- « ci, qu'elle oblige les puissances à respecter la neutra- « lité suisse y et qiCelle donne à chacune d'elles le « droit (1) de faire de la violation de cette neutralité (( par les autres un casus belli ». C'est là la définition même de la garantie; el le Conseil fédéral, en proclamant l'existence de cette garantie, se borne à faire remarquer que la neutralité suisse existait déjà avant 1815. Sans doute elle existait, mais aurait-elle été maintenue depuis un siècle si les Suisses avaient été seuls à en désirer la conservation ? On le voit ; la théorie soutenue par nous n'est nullement de nature à porter atteinte à la sécurité extérieure de la noble nation qui se montra si hospitalière à Tarmée de Clinchant en 1871. Elle a, au contraire, pour but, comme le message du Conseil fédéral en 1859, de donner plus de force et de stabilité à la neutralité, à l'indépendance et à l'intégrité de la Suisse. Et comme pour nous la garantie de neutralité ne confère ni aucun droit d'intervention intérieure ni aucun droit de protectorat, on ne saurait nous

(1) Il aurait fallu ajouter « et le devoir ». Tel qu'il est rédigé, le message semble admettre que la garantie donuée à la Suisse n'est pas plus étendue que celle donnée récemment au Congo.

objecter que notre théorie peut affaiblir Tindépendance d'un pays qui a su résister aux tentatives d'empiétement de Bismarck aussi bien qu'à celles de Guizot. Le seul intérêt de cette controverse, c'est que nous refusons à l'Etat perpétuellement neutre, et dont la neutralité n'a pas encore subi de lésion effective, le droit de conclure des alliances éventuelles : il faut bien en effet qu'il résulte de la garantie une obligation quelconque pour l'Etat à qui elle donne le droit d'invoquer l'appui des puissances garantes, ses alliées naturelles.

Neutralisation de Gracoyie

Le deuxième exemple de neutralisation perpétuelle fut la neutralisation de Cracovie. Ici nous sommes en présence d'une création tout artificielle du. congrès de Vienne. Contrairement à ce qui se passa pour la Suisse, la ville de Cravovie n'existait nullement comme entité politique avant 1815. Le congrès de Vienne qui, en supprimant le grandduché de Varsovie, porta le dernier coup à la nationalité polonaise, n'osa pas poursuivre son œuvre jusqu'au bout : une ville de Pologne fut mise à part, et, au lieu d'être attribuée à Tune des trois puissances copartageantes, elle fut déclarée indépendante et neutre.

L'article 6 de l'acte final s'exprimait ainsi : « La ville de Cracovie, avec son territoire, est déclarée à perpétuité cité libre, indépendante et strictement neutre, sous la protection de r Autriche, de la Russie et de la Prusse. »

L'article 8 ajoute « qu'il ne pourra être formé à Pod-

gorce », petite ville autrichienne voisine de Cracovie, « aucun établissement militaire de nature à menacer la neutralité de Cracovie ».

Enfin l'article 9 déclare que la république de Cracovie ne pourra donner asile « aux transfuges, déserteurs et gens poursuivis par la loi », des pays voisins, et qu'elle devra les livrer dès que l'extradition lui en sera demandée.

L'article 6 avait le tort de placer la république de Cracovie sous le protectorat de trois des puissances signataires ; et l'article 9 le confirmait en donnant à ces trois puissances le droit de s'immiscer dans ses affaires intérieures. Cracovie était en effet privée du droit d'asile, et perdait toute liberté d'appréciation en matière d'extradition. Dès lors le prétexte aux interventions armées était tout trouvé. L'indifférence et l'éloignement des autres Etats signataires firent le reste. La ville de Cracovie fut tantôt occupée par les Russes et tantôt par les Autrichiens, jusqu'au jour où, par suite d'un accord entre les trois puissances protectrices, elle fut cédée à l'Autriche (1846).

Il n'y avait à Cracovie qu'un lambeau de nation, sans vitalité suffisante et sans frontières naturelles ; et les articles 6 et 9 le livraient d'avance aux trois pires ennemis de la Pologne, sacrifiant ainsi les intérêts du garanti à ceux de certains garants privilégiés. La neutralité perpétuelle de Cracovie devait donc disparaître : c'est du reste le seul Etat neutre qui ait disparu, parce qu'il était aussi le seul qui n'eût pas été créé viable.

La France et l'Angleterre ne manquèrent pas, d'ailleurs, de protester contre l'annexion de Cracovie ; et M. Guizot

déclara, dans une note prophétique, que la porte était désormais ouverte aux violations du traité de Vienne.

Neutralisation de la Belgique. — GonTention des forteresses

Les traités de 181 5 n'avaient neutralisé que la Suisse et Cracovie ; les événements de 1830 amenèrent la neutralisation d'un troisième Etat, ou plutôt la création d'un Etat nouveau qui fut déclaré perpétuellement neutre. Nous voulons parler de la Belgique.

En 1815 les puissances alliées s'étaient préoccupées avant tout d'élever des barrières contre cette nation française qui les avait pendant trente ans tenues en haleine. On voulait surtout nous écarter de nos frontières naturelles; et aux précautions prises par le congrès de Vienne en Savoie, précautions dont nous parlerons plus loin, vinrent s'ajouter les mesures prises par ce même congrès à notre frontière du nord-est. Les anciennes provinces belges, qui faisaient en 1814 partie de l'empire français, avaient été déclarées « territoire vacant » par le congrès. Ces provinces furent réunies à la Hollande, et formèrent le royaume des Pays-Bas, qui comprit ainsi les territoires actuels de la Belgique, de la Hollande et du Luxembourg (1). Les quatre grandes puissances alliées ne s'en tinrent pas là. Réunies en 1818 à Aix-la-Chapelle, elles signèrent avec les Pays- Bas le protocole militaire du 15 novembre, d'après lequel « un certain nombre de forteresses des Pays-Bas devaient

(1) Traité du 31 mai et Acte final du 9 juin 1815.

recev.oir des garnisons anglaises et prossiennes dès que le casus fœderis serait déclaré contre la France » (1). La Prusse devait occuper Huy, Namur, Dinant, Charleroi, Marienbourg et Philippeville ; l'Angleterre se réservait le droit d'occuper Ypres, Ostende, Nieuport et Termonde. Les Anglais auraient bien voulu ajouter à cette liste Anvers, et les Prussiens Liège ; mais le plénipotentiaire des Pays-Bas s'y refusa (2). C'était, en somme, le système de la barrière de 1715 que Ton rétablissait en l'aggravant.

Ajoutons que le roi des Pays-Bas avait reçu, sur l'indemnité de guerre de 700 millions payée par la France, 60 millions pour construire et réparer des forteresses en Belgique. Les puissances alliées se regardèrent dès lors comme les co-propriétaires des forteresses belges; elles étaient inspectées périodiquement par des officiers étrangers au nom des puissances (3).

Malgré ce luxe de précautions, l'œuvre du congrès de Vienne dans les Pays-Bas était fragile.

On n'avait pas voulu tenir compte de l'antagonisme que * la différence de religion et de traditions historiques créait entre les Belges et les Hollandais, antagonisme qui se compliquait encore des divergences économiques qui existent toujours entre un peuple d'industriels et un peuple de marins. Aussi le mouvement de 1830 eut-il son écho à Bruxelles; et des conflits sanglants eurent lieu entre les troupes hollandaises et les insurgés.

(1) Banning, La défense de la Belgique^ p. 16-17.

(2) Bannino, eod, loc.

(3) Moniteur belge du 25 mai 1832.

Le roi des Pays-Bas s'adressa aussitôt aux quatre puissances qui avaient signé la convention d'Aix-la-Chapelle. La Prusse et rAutriche se montrèrent disposées à intervenir ; la Russie fit aussi une réponse favorable mais ne tarda pas à être retenue chez elle par la Révolution de Pologne. La France était sympathique à la Révolution de Bruxelles, écho de la Révolution de Paris; et son gouvernement se montrait résolument hostile à toute intervention de Tune des puissances conservatrices en Belgique. L'Angleterre était donc maîtresse delà situation. Mais la Révolution de Juillet avait eu aussi son contre-coup à Londres, où un ministère libéral venait de succéder au cabinet tory. Ce ministère, ne voulant ni se brouiller avec la France ni favoriser l'expansion de celle-ci vers TEscaut, s'efforça, tout en acceptant le fait accompli, de créer dans les Pays-Bas un état de choses qui donnerait à l'Europe les mêmes garanties que l'œuvre de 1815.

Lord Aberdeen décida donc le roi des Pays-Bas à accepter un armistice et à soumettre la question belge aux cinq grandes puissances. Une conférence se réunit à Londres le 4 novembre 1830 ; les cinq puissances et les Pays-Bas y étaient représentés. Dès le 20 décembre la conférence déclarait le royaume des Pays-Bas dissous, et autorisait le gouvernement* provisoire de Bruxelles à envoyer des délégués à Londres. Le protocole du 20 décembre ajoutait que « la conférence allait discuter et concerter les nouveaux arrangements les plus propres à combiner Tindépendance future de la Belgique avec les intérêts et la sécurité des autres puissances et avec l'équilibre européen »•

Le nouvel arrangement destiné à garantir à la fois la sécurité des puissances et le maintien de Téquilibre européen fut la neutralisation perpétuelle de la Belgique. Obligée de renoncer à faire de tous les Pays-Bas un royaume unique, capable de se défendre lui-même, la conférence eut recours au procédé dont on s'était servi en 1815 pour soustraire la Suisse à la rivalité d'influence des puissances voisines et pour fermer aux conquérants les chemins d'invasion qui la traversent. Le protocole du 20 janvier 1831, qui arrêtait les bases de la séparation de la Belgique et de la Hollande, s'exprimait ainsi dans son article 5 : (ic La Belgique formera un Etat perpétuellement neutre. Les cinq puissances lui garantissent cette neutralité perpétuelle, ainsi que l'inviolabilité de son territoire ».

Ce protocole fut confirmé par le traité du 24 juin 1831, dit dea dix-huit articles^ signé entre les cinq puissances. Par suite des prétentions rivales de la Belgique et de la Hollande sur le Limbourg et le Luxembourg, ce traité dut laisser en suspens la question relative à l'attribution de ces deux provinces. Le congrès belge accepta néanmoins le 9 juillet le traité des dix-huit articles ; mais la Hollande, ne pouvant se résoudre à lui donner son assentiment, reprit les hostilités.

Pour la première fois on allait assister au fonctionnement de la garantie de neutralité. La Belgique fit appel à la France, Tune des puissances garantes, qui lui envoya une armée de 50,000 hommes sous les ordres du maréchal Gérard, non sans en informer au préalable la conférence de Londres. Celle-ci déclara que « l'entrée des troupes

françaises en Belgique serait considérée comme ayant lieu non dans une intention particulière de la France, mais pour un objet vers lequel les délibér<itions de la conférence s'étaient dirigées ».

Une marche du maréchal Gérard vers Bruxelles (1) suffit pour ramener les Hollandais sous les murs d'Anvers. Les cinq puissances, décidées à en finir avec la question belge, signèrent le 15 octobre 1831 un nouveau traité, dit des vingt-quatre articles, qui, entre autres dispositions, partageait le Limbourg et le Luxembourg entre la Belgique et la Hollande. Le congrès belge accepta ce nouvel arrangement, (ît le 15 novembre 1831 la Belgique, par un traité signé avec les cinq puissances, adhéra aux vingt-quatre articles. L'un des vingt-quatre articles proclamait la neutralité perpétuelle de la Belgique (art. 9) ; le traité du 15 novembre reproduisit les vingt-quatre articles et leur donna, dans un vingt-cinquième article, la garantie des l)uissances.

Cependant la Hollande résistait encore ; et, refusant de se soumettre aux décisions d(î la conférence, elle continuait à occuper Anvers. De nouveau la Belgique allait faire appel aux puissances garantes ; et l'événement devait montrer que, si aucun des garants ne songeait à nier ses obligations, chacun du moins, suivant son intérêt, désirait les remplir avec plus ou moins de zèle.

En effet, la note du 14 décembre 1831, par laquelle la

(1) Pour plus de détails sur l'historique de la neutralisation de la Belgique, voir l'étude de M. Milovanovitch sur les Traités de garantie.

Hollande protestait contre le traité du 15 novembre, avait fait réfléchir les trois Cours du Nord, qui craignaient d'avoir été trop loin dans l'appui qu'elles avaient donné à la Révolution belge. Aussi leurs plénipotentiaires à la conférence déclarèrent-ils que leurs gouvernements, tout en désapprouvant la conduite du roi de Hollande, ne pourraient s'associer à des mesures coercitives et préféreraient voir tenter de nouvelles démarches diplomatiques auprès du souverain hollandais. L'Angleterre et la France repoussèrent cette motion ; elles exprimèrent le regret d'être obligées d'agir seules pour assurer l'exécution du traité du 15 novembre (1\ et la conférence se sépara. Ainsi trois des cinq Etats garants, tout en désapprouvant le roi de Hollande et sans s'opposer aux mesures de coercition, refusaient de s'y associer. Mais il y a lieu de remarquer que l'Angleterre et la France ne se décidèrent à agir qu'après avoir consulté la conférence et s'être assurées de la nonhostilité des Etats dissidents.

Quelques jours après, le gouvernement belge, invoquant l'article 25 du traité du 15 novembre 1831, fit appel à la France et à l'Angleterre. Ces deux puissances s'entendirent aussitôt pour régler les détails d'exécution (2) : l'embargo devait être mis sur les vaisseaux hollandais, et une armée française devait assiéger Anvers, si la Hollande n'évacuait pas cette place avant le 15 novembre. La Hollande accepta la lutte : le 16 novembre, les Français traversaient de nou-

(1) V. le Protocole du !•' octobre ia32.

(2) Convention du 22 octobre.

44 ÉTATS PERPÉTUEIUDfEXT XEtTRES

veau en libérateurs les plainf*s qui avaient vu, dix-sept ans auparavant, le triomphe momentané d.-^ la Sainte-Alliance. Et le 23 décembre 1832 le maréchal Gérard entrait dans Anvers. Le roi de Hollande vaincu ne reconnut cependant rindépendance belge qu'en 1839.

Le 19 avril 1839 furent signés à Londres trois traités, l'un entre la Hollande et les cinq puissances, l'autre entre les cinq puissances et la Belgique, enfin le troisième entre la Belgique et la Hollande. L'article 2 du traité signé entre la Belgique et les puissances donnait la garantie des cinq puissances aux vingt-quatre articles de 1831 , qui formaient l'annexe du traité actuel. La Hollande, dans les deux traités fflgnés par elle avec les cinq puissances et la Belgique, adhérait aux vingt-quatre articles.

Il y a Heu de remarquer que cette adhésion de la Hollande lui crée, vis-à-vis de la neutralité belge, une situation spéciale. La Hollande ne devient pas un Etat garant, du moins au même titre que les cinq puissances. Elle a soin de ne pas signer le traité de garantie, c'est-à-dire le premier des traités du 19 avril ; et, dans les deux traités signés par elle, elle adhère simplement aux vingt-quatre articles, c'est-à-dire à l'annexe du traité de garantie et non à la clause même de garantie. Mais, par le fait même de cette adhésion, elle s'oblige à respecter la neutralité belge, bien qu'elle ait évité de s'engager à la faire respecter. Elle se trouve donc, vis-à-vis de la Belgique, dans une situation analogue à celle des grandes puissances vis-à-vis du Congo; elle a donné à la neutralité belge, sinon la garantie normale que lui ont donnée les cinq puissances, du moins

une garantie restreinte. Elle ne doit donc pas être confondue avec les Etats tiers, avec ces « autres Etats » dont parlent les traités de 1831, et contre lesquels les garants défendront au besoin la neutralité belge bien qu'ils ne leur aient pas fait promettre par traité de la respecter (1). Elle s est obligé à respecter cette neutralité; et, par suite, si celle-ci est violée par l'un des garants et sa propre sécurité mise en péril, elle aura le droit d'invoquer le premier traité du 19 avril 1839 et d'en demander le respect à son co-signataire.

Nous avons démontré que la garantie donnée par les puissances à la neutralité de la Belgique a toujours été la même, et que la garantie de 1839 est aussi forte que la garantie du traité du 15 novembre 1831 ou que celle du protocole des bases.

Il reste à noter que, dans ses origines, la neutralité belge diffère en deux points de la neutralité suisse. En premier lieu, la garantie de neutralité offerte à la Suisse et acceptée par son gouvernement le 27 mai 1815 consacrait un état de fait antérieur. Au contraire, le congrès belge ne voulait pas de la neutralité, dont les puissances faisaient la condition sine qua non de la création de la Belgiqiie ; et il n'adhéra à leurs propositions qu'après une discussion passionnée (2). En second lieu, tandis que les puissances ont laissé aux Suisses seuls la défense de leur territoire, quatre d'entre elles s'étaient efforcées,

(1) V. infrn le ch. III, sect. lll"

(2) V. Banninq, op. cil.

au contraire, de faire peser une servitude militaire sur la Belgique.

C'est ici le moment de se demander ce qu'est devenue, depuis les événements de 1830 et de 1831, la convention des forteresses de 1818.

Convention des forteresses, — Tout en traitant avec la France pour la neutralisation de la Belgique, les quatre grandes puissances qui s'étaient jadis liguées contre elle ne perdaient pas leur esprit de méfiance, surtout en présence de la sympathie que les Belges manifestaient alors pour nous. Aussitôt après le protocole des bases, les plénipotentiaires des quatre cours s'étaient réunis à Londres et avaient arrêté la déclaration suivante (17 avril) : « Les plénipotentiaires des quatre cours estiment que, la neutralité perpétuelle devant donner une sécurité de plus à la Belgique, certaines de ses forteresses pourront être démolies ». A la suite de cette réunion, une nouvelle convention des forteresses fut signée à Londres, le 14 décembre 1831, entre les quatre cours et la Belgique. Les articles publics de cette convention étaient ainsi conçus : « Art. 1". Les fortification d'Ath, de Mons, de Menin, de Philippeville et de Marienbourg seront démolies...» — « Art. 4. Le roi des Belges s'engage à conserver les autres en bon état ». Mais un article secret mit le roi des Belges, au point de vue des forteresses dont la convention n'ordonnait pas la démolition, « dans la situation où s'était trouvé, vis-à-vis des quatre puissances, le roi des Pays-Bas » (1).

(i) Banning, op, cil.

L'existence de cet article secret a été confirmée par M. Woeste, dans son ouvrage sur la Neutralité belge^ par M. Banning [op, cit.), et par M. Bernaert (discours du 13 août 1891) ; M. Woeste en a même donné le texte, et il y a lieu de remarquer que Tobligation imposée au roi des Belges ne lui est imposée que « sous la réserve de Tindépendance et de la neutralité de la Belgique ».

Mais, même avec cette réserve, l'article en question est contraire aux principes fondamentaux de la neutralité perpétuelle, car il ne viserait à rien moins qu'à enlever à la Belgique une partie de sa souveraineté intérieure et à la mettre, au point de vue extérieur, sous la protection de quatre des cinq puissances garantes, en faisant abstraction complète de la cinquième. De plus, au point de vue du droit constitutionnel, Tarticle secret est nul de plein droit, comme n'ayant jamais reçu la ratification du Parlement belge, ratification qui lui aurait été indispensable, aux termes de l'article 68 de la Constitution, pour pouvoir lier la Belgique (1).

Le fameux article secret n'a donc aucune force obligatoire aujourd'hui, pas plus du reste que les autres clauses de la convention du 14 décembre (2). En effet, sur les réclamations soulevées par la France contre cette convention, les plénipotentiaires des quatre cours déclarèrent, le 23 janvier 1832, que « les stipulations du 14 décembre ne devaient être entendues que sous la réserve de la souve-

(1) Cf. Woeste, op, cit., p. 79.,

(2) Cf. Bernaert, discours cité.

raineté pleine et entière du roi des Belges sur les forteresses indiquées dans la dite convention ». Et le Moniteur belge du 25 mai 1832, commentant cette déclaration (1),

affirma que « l'acte du 23 janvier avait libéré le sol

belge de toutes les servitudes de droit public que les vainqueurs de 1815 lui avaient imposées ». Personne ne protesta contre cette interprétation. La Belgique profita de ce silence pour raser la plupart des places dont l'article 4 de la convention de décembre lui imposait le maintien ; au contraire, les forteresses dont les articles 1" et 2 ordonnaient la démolition « dans le délai de deux mois » étaient encore debout vingt ans après. Ainsi, aux yeux du gouvernement belge, approuvé tacitement par les quatre puissances qui n ont jamais protesté, l'acte de janvier 1832 a annulé la convention de décembre 1831 (2).

Dès lors, et à défaut des arguments déjà indiqués, l'article secret ne doit pas survivre à la convention principale. La Belgique Ta d'ailleurs interprété de la même façon en rasant la citadelle de Namur, que les Prussiens avaient, d'après la convention de 1818, le droit d'occuper.

Ces arguments devraient nous dispenser d'insister. A supposer d'ailleurs que l'article secret fût encore en vigueur, les forts que l'on élève aujourd'hui autour de Namur ne sauraient être frappés ab initio de la servitude qui grevait l'ancienne citadelle. Et puis, pour donner aux Prussiens le droit d'entrer à Namur, il faudrait que le casus fœderis

(1) Dans Tarticle déjà cité, p. 95.

(2) Cf. Bannino, op. cit.

fut prononcé par Punaniinîté des quatre cours, unanimité qui ne paraît guère réalisable dans l'état actuel de l'Europe, où d'autres groupements sont venus remplacer la Sainte- Alliance.

Ainsi aucune sei'vitude militaire ne pèse à l'heure actuelle sur la Belgique. La seule différence qui existerait donc entre sa neutralité et celle de la Suisse proviendrait de ce que la neutralité suisse est la consécration d^un état de fait préexistant, tandis que la neutralité belge fut créée de toutes pièces en 1831 et acceptée par les Belges sans enthousiasme.

Faut-il en conclure que la Belgique serait moins libre que la Suisse dans sa politique extérieure, et doit-on avec MM. Rivier et Regnault (1), faire dériver de cette différence originelle des conséquences pratiques ? Nous avons vu que le caractère volontaire de la neutralité de la Suisse n'empêche pas que cette puissance a accepté, le 27 mai 1815, la garantie qui lui était offerte par les puissances et les obligations qui en dérivent. Les Belges pourraient d'ailleurs retourner à leur profit l'argument des auteurs suisses et essayer de réduire des obligations qu'ils ont acceptées mal volontiers. Mais nous croyons avoir prouvé qu'en réalité les actes intemationaux ont placé les deux pays dans la même situation.

Neutralisation du Luxembourg

Le quatrième Etat qui ait été neutralisé est le grandduché de Luxembourg. Lors des arrangements de 1815 les

(1) Thèse sur la neutralité perpétuelle.

provinces de Luxembourg et de Limbourg firent, à la fois, partie du royaume des Pays-Bas et de la Confédération germanique. De plus la place de Luxembourg, déclarée place fédérale, reçut à ce titre garnison prussienne (1). En 1830, le Luxembourg se souleva comme les autres provinces belges, mais la présence de la garnison prussienne empêcha sa capitale de prendre part au mouvement. Ce fut là l'origine de la transaction arrêtée, au sujet du Luxembourg, par la conférence de Londres dans le traité des vingt-quatre articles. Ce traité laissa au roi de Hollande la ville de Luxembourg et ses environs ; le reste forma une province belge (art. 2). De plus le roi de Hollande continua à porter le titre de grand-duc de Luxembourg. En 1839, lorsque le roi de Hollande reconnut les faits accomplis, les traités du 19 avril donnèrent la garantie européenne aux vingt-quatre articles, et par suite à Tarticle 2 qui créait et délimitait le Luxembourg hollandais, c'est-à-dire le nouveau grand-duché de Luxembourg. Ainsi Tindépendance et l'intégrité du grand-duché étaient garanties par l'Europe dès 1839 ; le grand-duché continuait, en outre, à faire partie de la Confédération germanique, qui accéda aux trois traités du 19 avril 1839 par un quatrième traité signé à Londres le même jour (2). De plus le grand-duché, étant séparé par la Belgique des provinces hollandaises, fut gou-

(1) D'après le traité prusso-hoUandais du 8 novembre 1816, le commandant et les trois quarts de la garnison devaient être prussiens, et 1^ quart restant hollandais.

(2) De Clercq, année 1839.

verné depuis 1839 comme un Etat à part, et son union avec la Hollande ne fut plus que personnelle.

Jusqu'en 1866 l'histoire du nouvel Etat n'offre rien de remarquable, à part l'entrée du Luxembourg dans le Zollverein (traité du 8 février 1842) (1). Lors des événements de 1866 le grand-duché fut au nombre des territoires que la diplomatie prussienne indiqua à la France comme des compensations possibles (2). A ce moment, le traité de Prague ayant dissous la Confédération germanique, le roi du Hollande refusait d'entrer dans la nouvelle confédération de l'Allemagne du Nord. Le gouvernement français se crut autorisé à proposer au roi de Hollande la cession du grand-duché; le roi de son côté, croyant la France d'accord avec la Prusse, se montrait bien disposé espérant acheter la liberté du Limbourg par la cession du Luxembourg. C'est alors que l'interpellation Benningsen vint, à point nommé, dégager M. de Bismarck des promesses qu'il avait faites à la France (1*' avril 1867). La guerre faillit éclater entre la France et la Prusse.

Mais les événements de 1866-1867 ont été trop souvent racontés pour que nous ayons besoin d'entrer dans des détails. Rappelons seulement que le gouvernement autrichien

(1) Par le traité du 17 février 1856, le roi grand-duc renonça à son droit partie] de garnison en faveur de la Prusse ; de sorte que la garnison de Luxembourg fut, à partir de ce moment, entièrement prussienne. Quant au contingent luxembourgeois, qui avait succédé en 1839 au contingent hollandais, il tint garnison à partir de 1856 à Ëchternach et à Diekirch.

(2) V. La Marmora, Un po piu dî luce; Benbdetti, Ma mission en Prusse; Servais, op. cit.

prit rinitiative d^une proposition qui assura le maintien de la paix : elle consistait dans la neutralisation du grandduché et la démolition de la forteresse. En même temps la Russie demandait la réunion d'une conférence : les deux propositions furent adoptées.

La conférence se réunit à Londres le 7 mai 1867. Non seulement tous les signataires des traités de 1839 y étaient représentés, mais on y avait aussi invité l'Italie qui venait de prendre rang parmi les grandes puissances et prenait part pour la première fois à une conférence de neutralisation (1).

L'Angleterre n'étant pas aussi intéressée à la sécurité de Luxembourg qu'à celle d'Anvers, le plénipotentiaire anglais (lord Stanley) présenta un projet qui proclamait la neutralité de Luxembourg sans lui donner la garantie européenne (2). Les autres puissances protestèrent ; et, comme nous l'avons vu, l'article 2 du traité définitif fut rédigé ainsi : « Le grand-duché de Luxembourg... formel^ désormais un Etat perpétuellement neutre... Ce principe est et demeure placé sous la garantie collective des puissances signataires du présent traité, à l'exception de la Belgique, qui est ellemême un Etat neutre ».

L'article 3 ordonne la démolition de la forteresse de Luxembourg, et ne permet au grand-duché que d'entretenir le nombre de soldats nécessaire au maintien du bon ordre. Ici il y a une servitude imposée au grand-^duché ; mais

(1) V. infrà lech. m, sect. III.

(2) Livre jaune de 1867, p. 64 et s.

elle lui est imposée par le traité même de neutralité^ et avec le consentement de tous les signataires et du grandduc lui-même. Elle se justifie par la faiblesse numérique de la population du grand-duché et par son peu de ressources, qui ne lui permettent pas d'entretenir en état de défense une forteresse comme Luxembourg. Cet article 3 donne d'ailleurs, comme nous le verrons, à la neutralité luxembourgeoise un caractère spécial, d'où dérivent des effets particuliers.

Nous avons dit que l'Angleterre ne se tint pas pour battue; et nous avons réfuté les théories émises émises par lord Stanley à la Chambre des communes pour essayer de restreindre la portée de la garantie donnée à la neutralité luxembourgeoise, garantie qui est la même que celle qui a été donnée à la neutralité beige.

La guerre de 1870 faillit avoir son contre-coup en Luxembourg. Le 3 décembre 1870, M. de Bismarck envoyait au gouvernement grand-ducal une note dans laquelle il accusait le Luxembourg de ne pas faire respecter sa neutralité. Des soldats français, qui s'étaient réfugiés sur le territoire du grand-duché, avaient pu ensuite repasser en France sans être inquiétés. M. de Bismarck en concluait que « le gouvernement allemand n'était plus obligé de prendre en considération, dans ses opérations militaires, la neutralité du grand-duché ». M. Servais, alors ministre d'Etat du Luxembourg, répondit en faisant observer que le traité de 1867, en réduisant au minimum les forces luxembourgeoises, avait restreint par cela même les obligations de son pays. C'est alors que le Conseil d'Etat

luxembourgeois se préoccupa de réfuter, dans son Avis du 9 janvier 1871, la dangereuse théorie de la garantie collective. Nous reviendrons plus loin sur la discussion à laquelle donna lieu en Europe la note du 3 décembre. Le Luxembourg, appuyé par TAngleterre et l'Autriche, ne fut, d'ailleurs, pas inquiété ; et il a continué de jouir, depuis cette époque, de la situation qui lui avait été garantie en

Quelques esprits pessimistes craignaient, il est vrai, que la mort du roi Guillaume III n'amenât quelque trouble dans la situation internationale du grand-duché. L'événement a démenti leurs prévisions. A la mort du roi grand-duc survenue en 1890, sa fille la princesse Wilhelmine lui a succédé comme reine de Hollande en vertu de la loi fondamentale des Pays-Bas du 24 août 1815, tandis que le duc Adolphe de Nassau lui succédait comme grand-duc de Luxembourg en vertu du pacte de famille des Nassau de 1783 et conformément aussi aux traités de 1815 et à l'article 1®' du traité de 1867 qui maintiennent pour le Luxembourg la loi salique. Cet article 1", en vertu duquel le roi de Hollande déclare maintenir les droits des agnats de Nassau sur le grand-duché de Luxembourg, tandis que les grandes puissances signataires « acceptent cette déclararation et en prennent acte » avait précisément pour but de prévenir les interprétations de certains docteurs allemands qui avaient soutenu, au lendemain de Sadowa, que les dynasties allemandes dépossédées en 1866 ne pouvaient plus hériter d'aucun tenîtoire faisant partie de la Confédération germanique, la Prusse étant devenue leur héritière

par suite de ranncxion totale de leurs Etats (1). En signant, un an après la paix de Prague, un traité qui reconnaissait les droits des agnats de Nassau sur le Luxembourg et qui rompait les liens du grand-duché avec la Confédération de l'Allemagne du Nord, la Prusse s'est interdit à jamais d'émettre une prétention de ce genre. Elle n'a, d'ailleurs, soulevé aucune protestation en 1890 contre l'avènement du grand-duc Adolphe, avènement qui, mettant fin à l'union personnelle, a achevé de séparer entièrement de la Hollande le Luxembourg, déjà séparé depuis vingt-trois ans de l'Allemagne.

Neutralisation du Congo

Le dernier Etat neutre a été créé par la conférence qui s'est tenue à Berlin en 1885 au sujet des affaires d'Afrique. Nous avons dit que, par l'article 10 de l'acte final de 1885, les puissances signataires s'étaient engagées à respecter la neutralité de l'Etat, situé dans le bassin du Congo, qui demanderait à jouir de la neutralité perpétuelle. Le nouvel Etat du Congo, créé en 1885 par la Société africaine que présidait le roi des Belges, fit, la même année, la déclaration de neutralité exigée par l'article 10 (2). Il y a donc depuis 1885 un quatrième Etat neutre. Nous avons expliqué, dans la première partie de cette étude, en quoi la neutra-

(1) V. în/Và, 2« partie, ch. III. Cf. Servais, p. 156; Wampach, Le Lttxembourg neutre, p. 232-236.

(2) Revue de droit international^ 1886.

lité du Congo diffère des autres neutralités perpétuelles, l'article 10 n'offrant à cet Etat qu'une sûreté limitée. On ne pouvait pas, a dit M. de Martens (1), assimiler à la Belgique ou à la Suisse un Etat qui n'avait' pas encore de gouvernement régulier ni de frontières certaines. Le Congo n*aurait pas pu s'imposer, en effet, des obligations en rapport avec celles que se seraient imposées les garants. De là la garantie restreinte qui lui a été donnée.

Projets de neutralisation des trois Etats Scandinaves

Si le Congo est le dernier Etat qui ait été neutralisé, certains hommes politiques n'ont pas renoncé depuis 1885 à essayer d'étendre encore le système des Etats neutres. On a surtout songé, à diverses reprises, à neutraliser les trois Etats Scandinaves (Suède, Norvège et Danemark) ; et il a même été question d'organiser une sorte de procédure internationale par laquelle les Etats désireux d'obtenir la neutralité permanente pourraient arriver à leurs fins.

Déjà en 1883 une proposition relative à la neutralisation des trois Etats Scandinaves avait été adoptée par le congrès de la ligue internationale de la paix réuni à Genève. Cette proposition fut reprise l'année suivante par M. Bajer, délégué danois, au sein du même congrès réuni alors à Berne* Mais le congrès se déclara incompétent quant à son application.

(1) Revue de droit international y 1886, p. 265.

M. Bajer essaya alors d'arriver à son but par un autre moyen, et, en 1894, il saisit la conférence interparlementaire pour l'arbitrage et la paix, réunie à La Haye, d'une proposition relative à la procédure à suivre par les Etats qui voudraient se déclarer perpétuellement neutres. Mais, faute de temps, la conférence dut ajourner l'examen de cette question.

Le débat fut repris Tannée suivante, et la proposition de M. Bajer fut l'objet d'une résolution favorable à la conférence interparlementaire de Bruxelles (Revue générale de droit international public j 1897, p. 793, note 3). La conférence vota, en effet, une résolution d'après laquelle il devait suffire qu'un Etat proclamât, dans les formes prescrites par sa constitution, sa neutralité perpétuelle pour que les autres puissances fussent obligées de la reconnaître. Les membres de la conférence interparlementaire de 1895 s'engageaient à user de leur influence pour provoquer la réunion d'une conférence diplomatique chargée de consacrer ce principe.

Cette résolution soulevait une grave objection. On ne voit pas, en effet, comment les puissances auiaient consenti à enchaîner leur liberté et se seraient engagées d'avance à reconnaître la neutralité perpétuelle de tout Etat qui se serait individuellement déclaré neutre. L'établissement de la neutralité permanente d'i-n Etat ne se conçoit guère que comme le résultat d'un contrat international conclu spécialement à cet effet.

Aussi M. Bajer, se rendant compte du défaut de son projet, proposa-t-îl presque aussitôt de faire désigner par la

conférence diplomatique, dont on envisageait la réunion, les Etats susceptibles d'être neutralisés.

Cette nouvelle proposition était plus conforme aux principes. La même année (1895) la seconde chambre du Parlement suédois était saisie d'une proposition tentant à inviter les gouvernements de Suède et de Norvège « à négocier « avec d'autres puissances en vue de la reconnaissance de « la neutralité des deux royaumes ». Bien qu'inattaquable dans sa rédaction au point de vue des principes du droit dos gens, cette proposition fut repoussée par la Chambre. Dès lors les fiartisans de la neutralisation des Etats Scandinaves perdirent d i terrain. C'est ainsi qu'en 18961a Conférence interparlementaire de Budapest, au lieu de confirmer la résolution votée à Bruxelles, se borna à charger son bureau parlementaire de lui présentei* une rédaction plus pratique (R. G. D. I. P. 1896).

En 1897 M. Bajer, appuyé par M. Labiche, délégué français, reprit sans plus de succès sa proposition à la conférence interparlementaire réunie de nouveau à Bruxelles (R. G. D. L P. 1897). Sa proposition était ainsi conçue : Lorsqu'un ou plusieurs Etats décident l'adoption d'un régime de neutralité, leur décision est notifiée à tous les Etats avec lesquels ils sont en relations diplomatiques. Si ces Etats reconnaissent que cette déclaration est conforme au droit des gens, ils doivent répondre par la résolution de respecter la neutralité qui leur a été notifiée ».

Malgré les- différences de rédaction , la nouvelle proposition de M. Bajer soulevait à pou près les mêmes objections que sa

proposition de 1895. Sans doute les autres Etats restaient libres de décider que la déclaration de TEtat candidat à la neutralité n'était pas conforme au droit des gens ; mais pourquoi limiter de la sorte et par avance les droits des puissances tierces? Celles-ci n'ont-elles pas aussi le droit de prendre conseil de leurs intérêts et des circonstances? En réalité il n'y a qu'une procédure à suivre pour arriver à la neutralité perpétuelle : c'est celle qui 'a été employée avec succès par les trois Etats (Suisse, Belgique et Luxembourg) qui jouissent aujourd'hui de la neutralité permanente parfaite. Elle consiste à faire reconnaître par les autres Etats sa volonté de rester neutre et à se faire garantir cette neutralité parles principaux d'entre eux. Tout autre procédé sera forcément incomplet et inefficace, et c'est ce qui explique l'échec des diverses propositions dont nous venons de parler.

Quant à la question particulière de la neutralité des Etats Scandinaves, elle a été reprise tout récemment (26 janvier 1899) par M. Hedin et vingt-trois autres députés suédois qui ont demandé au gouvernement du roi Oscar « d'enta- « mer des négociations relativement à une entente entre la « Suède, la Norvège et le Danemark, concernant une dé- « claration en commun aux autres puissances, dans la- « quelle les trois Etats Scandinaves proclameraient adopter « le principe de la neutralité permanente ». Le Parlement suédois ne s'est pas encore prononcé à l'heure où nous écrivons ces lignes; mais il est permis de se demander quelles seraient la portée et l'efficacité d'une déclaration par laquelle les trois royaumes, sans solliciter ni la garan-

tie ni même la reconnaissance des antres puissances, se borneraient à proclamer et à leur signifier leur volonté d'être neutres.

En dehors de cette objection spéciale et des objections soulevées par les projets de procédure internationale de M. Bajer, il faut aussi remarquer que la neutralisation d'un Etat Scandinave supposerait, comme nous le verrons plus loin, sa renonciation à toute revendication, à toute ambition, et même à une partie de sa liberté d'action politique en Europe. C'est là une considération qui suffit peut-être à expliquer pourquoi les Parlements Scandinaves ont toujours vu plus d'inconvénients que d'avantages au régime de la neutralité perpétuelle.

CONDITIONS d'existence DE LA NEUTRALITÉ PERPÉTUELLE 61