DE LA DETTE

VILLES

par tête d habitant

VILLES

par tête

d'habitant

( francs)

(francs)

Paris

Rouen

Marseille

Le Havre

Rome . .

Milan

Naples

Gènes

Florence

Birmingham. .

Bari

Manchester . . .

Liverpool

Glasgow

Berlin

Francfort

Anvers

Rotterdam. . . .

Zurich

New-York. ....

Boston

Xouv. -Orléans.

L'élévation des dettes dans les grandes villes résulte nécessaireiiient et témoigne avec une certaine exactitude des grosses dépenses faites depuis un demi-siècle pour la transformation moderne des grandes agglomérations urbaines. On ne peut contester ni l'utilité du principe de ces dépenses, ni l'obligation stricte qui pèse aujourd'hui sur les municipalités de faire profiter leurs habitants des avantages de salubrité et de commodité que la science et l'hygiène mettent à leur disposition. Néanmoins il faut bien dire que l'exagération des dettes municipales constitue aujourd'hui l'un des dangers les plus graves du régime des finances locales. Si justifiées que soient les exigences multiples de l'édilité nouvelle, il est de toute nécessité de proportionner, dans le budget des villes, les dépenses aux moyens, les charges aux ressources, les engagements aux possibilités; partout il faut savoir distinguer entre les besoins immédiats ou

nécessaires et les besoins contingents ou relatifs de la vie municipale, et il est d'une mauvaise admihistration, d'une gestion imprudente, de surcharger pour des dépenses de pur luxe les facultés des contribuables. Ce ne sont pas toujours, d'ailleurs, les plus grandes villes, malgré le gros chiffre de leur passif, dont les finances sont les plus obérées, car, si elles portent de lourdes charges, elles ont aussi des moyens plus puissants, et le champ de la taxation y est plus vaste. Ce sont plutôt de petites villes, des villes moyennes, qui se sont laissées entraîner par une ambition mal placée à des dépenses au-dessus de leurs forces, et Ton pourrait citer en France telle ou telle municipalité qui est contrainte aujourd'hui de recourir au crédit pour payer les intérêts de ses dettes. Enfin l'abus de l'emprunt local n'est pas un mal particulier à la France ; nombre de villes d'Europe et d'Amérique sont tombées dans la même tentation, se sont exposées à des dangers semblables, et partout, sauf peut-être en Prusse, le contrôle des autorités centrales s'est sur ce point montré inefficace.

Les communes ont en principe, dans chaque pays, toute liberté pour déterminer le mode de réalisation de leurs emprunts, pour choisir leurs procédés de recours aux prêteurs. Presque partout les pouvoirs publics ont seulement cherché à leur faciliter ces opérations, à leur procurer le crédit aux prix les plus favorables, et à faire profiter les petites communes des avantages dont bénéficient les villes ; mais ils respectent toujours les préfé-

rences des municipalités, et réservent Texercice de leur pouvoir de tutelle pour Texamen des conditions exigées par les créanciers. Les communes ont à leur disposition des moyens d'emprunt assez divers. C'est ainsi qu'outre la dette qu'on pourrait appeler « consolidée », nombre de communes, même en France, ont une dette « flottante », provenant d'engagements pris par les municipalités pour le paiement par annuités d'acquisitions ou do travaux ; en Italie, les emprunts chirographaires, hypothécaires et en lettres de change représentent 15 0/0 de la dette communale; aux Étals-Unis, les dettes flottantes contractées en bills et notffs se montent à la somme de 250 millions de francs. On peut ramener à trois les principaux modes d'emprunts locaux en usage dans les grands pays européens : l'emprunt fait au public, l'emprunt fait à des institutions de crédit et l'emprunt fait à Tlillat. L'emprunt public est un procédé réservé aux villes, on peut mémo dire aux grandes villes; pour qu'une municipalité puisse présenter sa signature sur le marché des capitaux, il faut en efl'et que son crédit soit connu et assez large pour attirer la clientèle. Ces émissions peuvent ftlre faites directement par souscription publique, ou par l'intermédiaire d'une maison de banque qui prend l'emprunt ferme, à option ou à prime. La souscription publique, opération toujours aléatoire et exigeant une pratique spéciale que ne possèdent souvent •pas les administrations municipales, est d'un usage assez rare; le concours d'une maison de banque donne aux villes toute garantie sur le succès de

Temprunt, et se montre particulièrement appréciable en ce qu'il permet, le cas échéant, de faciliter ropération en multipliant les centres d'émission. Les emprunts offerts au public sont divisés en obligations dont le type le plus répandu aujourd'hui, en France, est l'obligation de 500 francs amortissable par tirage au sort en un certain nombre d'années; en Angleterre, les titres sont d'ordinaire de 100 livres sterling; aux États-Unis, les bonds ^ d'une valeur habituelle de 1.000 dollars, sont toujours remboursables à échéances fixes au moyen d'un sinking fiind on fonds d'amortissement. Les emprunts contractés en obligations représentent en France 18 0/0 *, en Italie 58 0/0 du montant total de la dette communale ; en Italie, la statistique montre que la proportion de la dette constituée en obligations atteint 76 0/0 de l'ensemble dans les chefs-lieux de province, alors qu'elle ne dépasse pas 24 0/0 dans les autres communes du territoire '^.

La seconde forme des emprunts locaux comprend les emprunts contractés auprès d'institutions de crédit, d'établissements de banque privés. A la différence de l'émission publique, ce procédé d'emprunt est à la portée de toutes les communes, des municipalités rurales comme des villes ; il peut présenter certains avantages au point de vue du taux de l'intérêt et de la facilité des négociations. On trouve en Allemagne plusieurs exemples de

1 La ville de Paris exceptée. Situation financière des communes en 1891.

- Statistica dei dehiti comunali e provincialif 1891.

cette forme d'emprunt. Le Centralbodenkredit de Prusse a prêté aux communes, au \M décembre 1889, la somme de 21 millions de marks, et la Rheinische Hypothekenbank a avancé jus({u*& la même date aux communes et aux cercles un million et demi de marks; ces établissements ont émis l'un et l'autre des lettres de gage, l^our que ce procédé d'emprunt communal se généralise dans un pays et qu'il y développe normalement tous ses avantages, il peut être utile que l'I^^tat lui donne sa sanction, le réglemente et confère quelques avantages particuliers à certains établissements spéciaux de crédit en matière de prêts locaux. C'est ce qui explique l'extension considérable qu'ont éprouvée, en France, les opérations communales faites par le Crédit Foncier, Bi jus» qu'en 1878 le capital des emprunts contraxîtés auprès de cet établissement par les communes ne s'est pas monté très haut, en raison de Texagération du taux de Fintérêt, depuis cette* époque au coulraiie le dévelop[>ement progressif de c(^ «iode d'emprunt a été remarquable, et w a fait que s'acc^-'utuer récemment par Jelîet de la }>uppr<*ssion de la caisse des chemins vicinaux et de la caisse des écoles. Aujourd'hui les sommes dues par les municipalités au Crédit Foncier représpju lent 45 (.) de leur passif total. En Belgique, le Crédit Coninjunal, fondé en 1800, à l'époque de l'abulition d<'s octrois, daus le but depermeltre aux communes de se procurer des capitaux en eu^u^^ant jusqu'à due concurrence leur part annuelle dan^ ielonds communal, remplit une l'onction analogue à celle du Crédit

Foncier de France en matière de prêts locaux. Les opérations de cette caisse ont reçu une nouvelle extension par suite de la création d'un second fonds communal en 1889.

Dans un troisième système, c'est l'Etat lui-même qui vient jouer à l'égard des communes le rôle de banquier et de prêteur ; il substitue son crédit à celui des localités, et le fait bénéficier ainsi des facilités et des avantages dont il jouit sur le marché des capitaux, tout en consentant parfois en leur faveur des sacrifices personnels plus ou moins considérables. Ce système d'emprunts locaux peut être appliqué de deux façons, soit que TEtat prête directement aux municipalités, soit qu'il agisse par l'intermédiaire d'un établissement spécial. C'est en Angleterre * que l'Etat s'est fait pour la première fois le banquier des autorités locales. Dès 1817, une Commission, dite Excheqiier loan Commission, fut créée à Londres dans le but de développer l'activité locale et d'assurer Texécution des grands travaux d'intérêt public par le moyen d'avances faites à un taux d'intérêt modéré. L'organisation et le caractère de cette commission furent ultérieurement modifiés par des lois de 1842 et de 1875 ; son nom même fut changé en celui de Public works loan Commission, Aujourd'hui, composée de seize membres une fois élus par le Parlement et qui se renouvellent par cooptation au furet à mesure des vacances, cette Commission fait aux autorités locales dûment autorisées des

• Voir de Foville, Les Emprunts d'intérêt local en Angleterre.

prêts dont le capital ne doit pas dépasser un maximum annuel de 100.000 livres sterling par localité; elle se procure les fonds nécessaires par rémission de bons du Trésor ou de bons de rÉchiquier, exceptionnellement par la création des rentes ou d'annuités trentenaires. Il est admis en principe que TEtat ne doit pas subir de perte du fait de ces prêts, et une loi de 1879 a conféré a la Commission le droit d'élever à tel ou tel chiffre qui pourrait être nécessaire le taux d'intérêt à demander aux localités; de fait, grâce à la modicité du taux d'intérêt des bons du Trésor et des bons de l'Echiquier, les avances ont pu être faites à un taux fort modéré, et cependant l'État a même pu réaliser quelques bénéfices sur ces opérations. De 1817 à 1883, les prêts consentis par la Commission se sont élevés à plus de 50 millions de livres sterling, et il restait dû 28 millions de livres au 31 mars \ 883. — C'est à l'exemple de la Commission anglaise des prêts pour travaux publics que le législateur français acrééenl868 la caisse des chemins vicinaux et, en 1878, la caisse des collèges, lycées et écoles primaires. Le fonctionnement de ces institutions rappelle par plus d'un point le système anglais dont il est limité. Avances faites aux communes par l'Etat, emprunts à la dette flottante, telles étaient les bases de l'organisation ; seulement, à la différence de ce qui se passait en Angleterre, l'extrême modicité du taux d'intérêt exigé des localités, sensiblement inférieur au taux d'intérêt payé sur la dette flottante, rendait les opérations assez onéreuses pour le Trésor. On

sait qu'en 1885 les pouvoirs publics renoncèrent pour Tavenir au système des prêts directs ; la liquidation graduelle du deux caisses s'imposa. Enfin Tempire d'Allemagne a lui-même usé pendant quelque temps d'un procédé assez analogue à celui que nous avons vu fonctionner en Angleterre et en France ; une partie du c fonds des invalides » est employée en prêts communaux aux taux d'intérêt de 4 ou 4 1 /2 0/0 l'an. — Le système qui fait de l'Etat le banquier et le prêteur des communes, si avantageux qu'il puisse être pour les localités, ne laisse pas de présenter, au point de vue des finances générales et du crédit de l'Etat, certains inconvénients ou certains dangers. Appliqué avec mesure et économie comme en Angleterre, il se soutient assez exactement, sauf en ce qu'il accroît les découverts temporaires du Trésor, et encore cet accroissement est-il limité par le fait même que le taux d'intérêt des avances reste assez élevé. Lorsqu'au contraire le taux d'intérêt est abaissé outre mesure, comme il en a été en France, le Trésor se met à découvert de sommes d'autant plus importantes que les demandes d emprunts se multiplient davantage. La dette flottante grossit démesurément ; responsable à vue de capitaux qu'il a engagés à terme, le Trésor est à la merci d'une crise.

Au lieu d'avancer directement ses fonds aux communes, l'Etat peut — c'est une seconde méthode — charger un établissement spécial, distinct et séparé du Trésor, doué d'une personnalité indépendante, d'accomplir les mêmes opérations.

expuotts et DrrnES des coJonriŒS ss*

La première tcoUlive de ce genre a ea lien en France, et c'est en 18.'J8 que l'Etat a auti.ri>c la caisse des Dépôts el Consignations à faire des pivts aux localités sur ses fonds libres. De iS-'ÎS à iST^. jusqu'à l'époque de la création du Crédit Fonoier. la Caisse des Dépôts conserva le monopole de fait des prêts communaux : pourtant elle ne déveiopi>a pas beaucoup ses affaires en ce sens, et le taux d'intérêt réclamé aui communes demeura élevé. Aujourd'hui encore, la nature des opérations de la Caisse des Dépôts l'oblige à ne pas engager si>s capitaux pour une trop longue durée, et le montant de ses prêts aux localités est resté bien inft^ rieur au montant des opérations de même natun> faites par le Crédit Foncier ; il n'atteint à l'heure actuelle que 3 0/0 environ de l'ensemblo de la dette communale. La caisse italienne des Dépôts et Prêts, formée en 1870 par la consolidation des anciennes caisses régionales, a été chargée, dès cette époque, de faire des avances aux communes ; au 31 décembre 1888, le montantdes engagements contractés envers cet établissement par les localités italiennes s'élevait au quart du passif lucaL Le système des emprunts communaux faits à un établissement fmancier dépendant de l'Etut ottre moins de risques que le système des emprunts faits directement au Trésor, parce qu'il est limité par la force des choses, les établissements considérés ne pouvant, en général, disposer en faveur des communes que d'une petite partie de leur actif. D'ailleurs, il peut offrir aux localités, particulièrement aux petites communes et aux corn-

munes rurales, des avantages de sécurité et de commodité qu'elles ne sauraient aisément trouver ailleurs.

La comparaison des conditions générales des contrats d'emprunts communaux dans les divers pays présente de grosses difficultés en Tabsence de documents statistiques suffisants, et nous ne pouvons guère faire autre chose ici que de constater le double mouvement qui a porté depuis un quart de siècle les prêteurs, d'une part, à réduire le taux d'intérêt de leurs avances, et d'autre part les communes à allonger la durée moyenne de leurs engagements, en donnant de ces faits des exemples choisis dans les principaux Etats.

En aucun des pays que nous étudions, les communes ne sont aujourd'hui autorisées à contracter des emprunts perpétuels ; leurs dettes sont en général remboursables à court terme. L'emprunt perpétuel constitue l'un des risques, sinon l'un des droits de la souveraineté politique. Or les communes ne sont pas des autorités souveraines ; elles ont au-dessus d'elles l'État qui les contrôle et qui leur dénie les pouvoirs qu'il s'arroge à luimême. 11 y a eu en France, sous l'ancien régime, des emprunts locaux perpétuels ; ces emprunts ont disparu, abolis par les mêmes autorités qui les avaient créés. Actuellement, les législations n'admettent plus la perpétuité en matière d'emprunts communaux. C'est en Belgique que nous trouvons les durées moyennes des emprunts locaux les plus étendues; les prêts du Crédit Communal

sont consentis d'ordinaire pour une période de soixante-six ans. En Angleterre, la Commission des Prêts pour travaux publics fait ses avances pour vingt années en principe ; les lois scolaires et sanitaires ont admis des dérogations à cette règle, et aujourd'hui la période de cinquante ans est la plus normale. La législation française n'autorisait, avant 1878, que très exceptionnellement la réalisation d'emprunts communaux pour plus de trente ans; depuis cette époque, les choses ont singulièrement changé, et, sur 509 emprunts autorisés par les Chambres de 1879 h 1890, 387 avaient une durée supérieure à trente années et allant jusqu'à cinquante. Aux Etats-Unis, quelques constitutions ont déterminé, d'une manière générale, la durée maximum des emprunts locaux, qui est de vingt ans en Californie, dans le Missouri, l'Idaho et le Wisconsin, de trente en Pensylvanie; dans les autres Etats, les emprunts des villes sont rarement conclus pour une période de temps supérieure à trente ans ; il est vrai de dire que ces emprunts sont, en général, plus faibles dans leur montant et aussi plus fréquents dans les villes américaines qu'en Europe.

L'abaissement du taux de l'intérêt en ce siècle no pouvait manquer de profiter aux communes et de leur faciliter les conditions du recours au crédit ; toutefois l'influence de ce phénomène ne s'est fait sentir que depuis un petit nombre d'années sur les finances locales. En France, le taux moyen de l'intérêt payé sur les emprunts communaux ne descendait pas au-dessous de 5 0/0

avant 1878; une diminution sensible a pu être constatée de 1878 à 1881, et, après un léger relèvement dans les années postérieures, l'abaissement du taux moyen a paru reprendre lentement; aujourd'hui la Caisse des Dépôts et Consignations demande 4 0/0 Tan aux communes, et le Crédit Foncier 4,20 0/0. En Angleterre, les avances de la Commission des Prêts locaux se font aujourd'hui au taux ordinaire de 3,50 0/0. En Italie, le taux d'intérêt exigé par la Caisse des Dépôts et Prêts, qui est de 5 0/0 en principe, peut être abaissé à 3 0/0 et même à 2,50 0/0 pour les emprunts du service scolaire ou du service sanitaire. Les grandes villes ont partout profité plus tôt que les autres communes, et plus complètement, de la réduction du prix de loyer des capitaux, grâce à la faculté de l'émission publique et à la facilité des conversions ; l'emprunt en 3 0/0 est aujourd'hui le type le plus ordinaire des emprunts publics des villes.

Quel est, au point de vue social et politique, d'après les conclusions qui se dégagent de l'étude des finances locales, le caractère constitutif de la commune à l'heure actuelle ? Quelle est aujourd'hui la nature intrinsèque de la société communale ? — • Deux doctrines sont en présence. D'après l'une, la commune est un syndicat privé, limité et obligatoire, un groupement de l'ordre économique, essentiellement distinct et différent de l'Etat: « L'Etat gouverne, la commune administre. »

L'autre voit dans la société locale non seulement une société privée, mais encore une société publique, du même ordre et de la même nature que rÉtat, mais administrative et locale au lieu d'être nationale et politique. De ces deux thèses, laquelle est justifiée par les faits, laquelle est vérifiée par la critique du régime financier des localités? — Retraçons dans ses grandes lignes l'évolution suivie par la commune rurale et la ville depuis le commencement des temps modernes jusqu'à l'époque actuelle.

A l'origine de la vie locale, les caractères propres des premiers groupements communaux se ressemblent partout. Partout on trouve dans les cam-

pagnes des communautés agraires ou villageoises constituées en vue de la culture, où les exploitants pourvoient en commun à leurs besoins collectifs. L'indivision des terres cesse de bonne heure en '

Angleterre et en France, elle subsiste plus longtemps dans les pays germaniques ; les communautés ne semblent d'ailleurs jouir ni en France ni en Allemagne des privilèges politiques qui leur sont dévolus en Grande-Bretagne et dans les Flandres. Indépendants d'abord et libres, ces groupements ruraux primitifs sont bientôt absorbés par la féodalité qui les étreint dans le servage, et détruits par le seigneur, seul propriétaire du sol, seul gérant des intérêts communs; en France, il semble qu'ils aient réussi à se maintenir un peu plus longtemps sous l'autoritédomaniale, tandis qu'en Angleterre ils subsistèrent encore davantage pour donner bientôt naissance à la paroisse civile. — La ville, d'autre part, n'est pas d'abord légalement distincte du village ; elle ne devient une personne morale que par l'effet des privilèges reçus ou de la charte concédée, et, une fois son droit à l'existence reconnu, elle s'élève d'un seul coup, en certains pays, jusqu'aux extrêmes limites de la souveraineté. Les villes italiennes forment ainsi de véritables Etats, républiques d'abord, puis principautés; elles en revendiquent tous les droits et en remplissent toutes les fonctions. En Allemagne, en Flandre, dans le Nord de la France, là où il existe un pouvoir central, mais impuissant encore, la ville pénètre dans l'organisation féodale, et, comme le seigneur même contre qui elle s'est soulevée, se saisit d'une part

de la puissance politique. Elle a diplomatie, armée, justice et police. C'est elle qui pose pour la première fois, en dehors des idées féodales, le principe du devoir fiscal; elle fonde l'impôt, l'impôt réel d'abord, dérivé du droit régalien, puis l'impôt indirect, enfin l'impôt personnel. C'est elle qui retrouve la notion du droit public, égarée depuis le droit romain, comme elle retrouve, dans le cadre local, la notion de l'Etat, ouvrant ainsi la voie au pouvoir central. Ses finances enfin sont des finances d'Etat. En Angleterre, dans le Centre et le Midi de la France, la royauté plus forte maintient plus serré le lien qui rattache les villes à son autorité : mais la différence ne réside que dans le degré d'indépendance, et les municipalités gardent sinon des pouvoirs d'ordre politique, du moins toutes les attributions et tous les droits des autorités publiques.

Le moyen âge passe. De bonne heure en Angleterre et en France, plus tardivement en Allemagne, l'Etat se constitue, absolu d'abord, fédéral en certains pays, en d'autres national. Comme un organisme naturel, l'organisme politique tend nécessairement à grandir et à se développer, par voie d'absorption ou par voie de destruction. Partout la souveraineté se concentre en un être supérieur et abstrait qui devient de plus en plus quelque chose de distinct des individus qui le composent ; exclusiviste par nature, l'État attire à lui toute l'autorité publique et s'en attribue le monopole. Il supprime ou s'annexe tous les pouvoirs indépendants ; sauf en Angleterre, où il a toujours été

d'autant plus fort que la féodalité y a eu moins de prise, l'unité nationale ne peut nulle part se fonder sans la centralisation. Les villes, comme naguère les seigneurs, perdent alors tout ce que l'État gagne ; elles perdent leurs droits politiques d'abord, puis toute l'administration indépendante. Leur asservissement, qui en Allemagne n'est entrepris qu'au xv^ siècle, commence chez nous avec saint Louis ; dès Louis XIV en France, sous les Stuarts en Angleterre, et en Prusse après Frédéric-Guillaume P% elles ne sont plus que des agences du pouvoir central. Leurs budgets, leurs impôts, leurs propriétés, sont aux mains de TEtat, qui le plus souvent dilapide les finances sous prétexte de les gérer ; les charges et les dettes s'accumulent ; les affaires municipales sont mal faites, parce qu'elles ne sont pas faites par les intéressés. — Dans les campagnes, la chute de la féodalité laisse le champ libre à l'initiative des paysans pour le soin de leurs intérêts matériels et communs. A l'ancienne communauté traditionnelle et passive, on voit se substituer l'association privée, le syndicat local, à titre normal et permanent en Angleterre et en Belgique, à titre plus ou moins général en Allemagne et en France. Les paysans s'unissent pour construire leurs chemins et pourvoir aux travaux d'utilité commune; ils constituent dans la paroisse une personnalité distincte, tout en laissant à l'autorité ecclésiastique le soin des intérêts moraux et charitables, l'assistance et l'instruction, et au seigneur la protection des personnes et des propriétés. *Le pouvoir central

favorise cette résurrection de la vie rurale, qui ne peut lui porter ombrage, et qui contribue à ruiner les derniers vestiges du régime féodal.

Avec le siècle présent, la société locale est entrée dans la troisième phase de sa longue évolution historique. Centralisé et absolu, TEtat tend à s'organiser et à se démocratiser ; une fois l'unité nationale établie, il reconnaît l'existence des groupements locaux et cherche à les organiser à leur tour sur des fondements uniformes et démocrati(|ues. Les premières, les villes reçoivent de l'Etat leur constitution moderne ; elles s'organisent sur un principe représentatif, et les bases électorales de leur gouvernement s'élargissent peu à peu. Dans les campagnes, la transformation des institutions locales par la démocratie et la liberté est plus difficile et plus tardive; en France, décrétée par les lois, elle a peine à pénétrer dans les faits et les mœurs ; en Angleterre et en Prusse, le travail n'a commencé que d'hier. Partout le cercle d'attributions des autorités locales s'élargit, partout les dépenses communales progressent sans limite ; des services nouveaux incombent aux localités, services publics comme l'instruction, l'hygiène et l'assistance, services d'intérêt privé, comme les entreprises industrielles dans les villes ; les anciens services, la voirie entre autres, s'accroissent sans mesure. Comme les dépenses, les impôts grandissent, frappant non plus les seuls intéressés, mais l'ensemble des habitants selon leurs moyens. Les dettes grossissent. Le socialisme local apparaît sur les brisées de la démocratie.

Ainsi, lorsqu'on envisage le caractère intrinsèque de la commune, on peut distinguer trois grandes périodes dans Thisloire du régime local des grands pays européens. La commune rurale a d'abord été une communauté agricole ; elle s'est ensuite transformée en une association privée ; elle tend en ce siècle à devenir un organisme démocratique. La ville a commencé par être une autorité souveraine et autonome ; bientôt elle est tombée sous la sujétion de l'Etat, dont elle n'a plus formé qu'une agence; en ce siècle, elle représente un centre d'administration locale plus ou moins libre et démocratiquement constitué. Aujourd'hui, villes et communes rurales remplissent, avec des attributions d'utilité commune et privée, des fonctions d'ordre public et collectif. A côté des rétributions pour services rendus, elles perçoivent de véritables impôts, qui frappent tous les citoyens selon leurs facultés. Elles exercent sur l'individu un droit supérieur de coercition et de réglementation. Le caractère constitutif de la société locale à l'heure actuelle est donc double. La commune est partout restée ce qu'elle a toujours été, un organe d'intérêt privé ; elle est partout devenue ce qu'elle n'était ni toujours ni partout, un organe d'intérêt public. C'est une autorité publique, mais non politique ; locale, et non nationale ; c'est aussi un groupement économique et privé. De ce double caractère de la commune moderne, de cette nature complexe de la société locale, il y a des conséquences immédiates à déduire, des conclusions à tirer : essayons de le faire.

Toute société qui se propose pour but l'intérêt général d'une collectivité d'individus aspire par nature et de toute nécessité à se gouverner librement, c'est-à-dire par le concours réciproque de chacun des membres de cette collectivité. Ainsi, du jour où la commune moderne a vu sanctionner son caractère d'autorité publique, elle devait tendre fatalement à s'organiser sur des bases démocratiques, c'est-à-dire sur le principe du suffrage universel. Admet-on que la société communale soit d'essence exclusivement privée ?

Alors « le suffrage direct et compté par tête est, dans la société locale, une pièce disparate, un engin monstrueux ^ », et l'on doit dire en matière municipale, comme on le fait entre particuliers : « Celui qui paie commande, et en proportion de ce qu'il paie. » Reconnaît-on, au contraire, que la commune est aujourd'hui et par surcroît un groupement d'ordre public, qui satisfait au moyen de l'impôt à des services dont l'intérêt est pour tous, sinon matériellement égal, du moins virtuellement identique ? Alors on pensera que le suffrage universel a, dans la commune moderne, en tant que cette commune représente une autorité publique, autant de raison d'être — ni plus ni moins — que dans l'État, et qu'il découle du même principe de justification. Son avènement dans la constitution locale peut être plus ou moins hâtif, plus ou moins tardif, mais il est inévitable. On peut le

i H. Taine, Les Origines de la France contemporaine. Régime moderne, I, p. 401.

précipiter, on peut l'entraver, on ne peut l'empêcher. De fait, il n'y a encore à l'heure actuelle, en Europe, que deux pays oii la représentation communale repose légalement sur le suffrage universel : c'est que la naissance de la démocratie dans le régime local ne peut que suivre, et ne saurait précéder, son apparition dans l'Etat, Partout du moins, l'électorat communal s'est singulièrement élargi depuis le commencement du siècle ; en Angleterre, la doctrine du « one man one vote » est aujourd'hui matériellement réalisée, et les communes italiennes ont dès à présent un corps électoral presque aussi étendu que le nôtre. — Mais si le régime de la démocratie locale tend ainsi à s'imposer de plus en plus comme un phénomène nécessaire et fatal, qu'il peut être permis de regretter, non pas d'éviter, on doit du moins tâcher de l'adapter le mieux possible au but poursuivi, c'est-à-dire le plier aux conditions d'un gouvernement local juste et sain. Par la force des choses, le fonctionnement efficace de ce régime rencontre à son origine des obstacles très graves. C'est un apprentissage long et pénible que celui du selfgovernnienl démociatique, et une élapo intermédiaire s'impose ici, c'est la centralisation qui a pour but et pour justilîcation d'aider à cet apprentissage, et dont les Anglais et les Allemands commencent maintenant à comprendre, après nous et à notre exemple, l'évidente bien que regrettable nécessité. // faut que cet apprentissage se fasse. Associer un plus grand nombre d'individus à la gestion des intérêts communs, pour créer le pcr-

sonn-îi ni'— —^riii'- ui x"ii ■■■■••i-fi;-.?-.;' i..i-;i'. : <l<'\r l-'po-^r . î-siri Tiuiiii- " I- f'ii".-a;-'u' il'- Is- Milnti. rît-: T.ji;iîi^i. —■un-'" 1^ I îit *"- admmtsli-iiliM'f

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certains int^r^ls matx-ni-Js : /-.U a «I... ... .ï.

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faces de la s^/ci^té l'.<caJe, I'- c^i'on .r» 1

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302 ES9AI ma LES FINANCES COMMUNALES

et qui disparaît absorbé par le premier, noyé dans le suffrage universel. L'équilibre est rompu entre les deux principes dont relève Tautorité communale, entre l'intérêt public et les intérêts privés. Ces intérêts privés, qui ont été tout et ne comptent plus pour rien dans les institutions locales, la démocratie communale, organisée sur la base et en vue de l'intérêt public, ne saurait en effet les comprendre, ni les gérer, moins encore y satisfaire ; elle les anéantit ou elle les absorbe. De là les abus, les contradictions et les vices dont l'étude des finances communales montre la gravité dans l'administration locale ; de là l'accroissement des dépenses, favorisé par tous ceux qui en bénéficient sans en payer leur part, la prodigalité et la gratuité dans les services, l'exemption ou la détaxe du plus grand nombre dans l'impôt, l'inégalité de la répartition des charges communes et particulières, Vempirisme budgétaire et le socialisme, c'est partout en un mot l'oppression des intérêts privés par l'intérêt public, la tyrannie de la collectivité à l'égard des individus.

Cette rupture d'équilibre, avant de se manifester dans la société locale, s'était déjà produite, et pour les mêmes raisons, dans l'État, dans la société centrale. C'est en effet par l'Etat qu'a commencé, aux temps modernes, le développement progressif du communisme, de la Gemeinwirtschaft^ comme on dit en Allemagne. Partout, en Europe, Tr^tat est devenu de plus en plus une abstraction réalisée, quelque chose de supérieur et d'étranger à la somme des individus dont

il est fait, un maître souverain et absolu, dont les intérêts personnels sont le plus souvent opposés à ceux des particuliers qu'il représente. Le mal peut être moindre dans les pays plus jeunes et à moindre centralisation, aux États-Unis d'Amérique par exemple, où l'Etat n'est pas souverain, où rÉtat, premier citoyen de la nation, reste soumis comme les autres à l'autorité judiciaire. Dans la société locale, le mouvement n'est pas non plus aussi prononcé que dans la société centrale, pas aussi avancé que dans l'Etat, car la commune est, malgré tout, demeurée jusqu'à présent une personne plus naturelle et plus réelle que l'Etat, étant plus près de l'individu, intéressant davantage sa vie quotidienne, embrassant un moins grand nombre de ses intérêts publics et un plus grand nombre de ses intérêts privés. Là même pourtant, l'organisme démocratique devait fatalement tendre à détruire ou à s'assimiler tout ce qu'il avait autour de lui, pour régner seul en souverain. Là aussi, il a engendré fatalement la tyrannie irresponsable des majorités, l'arbitraire et le despotisme de la collectivité envers ses membres, l'antinomie entre les droits de tous et les droits de chacun. C'est là surtout qu'il faudrait aujourd'hui rétablir l'équilibre rompu et mettre un contrepoids au pouvoir absolu de la souveraineté publique.

Ce contrepoids opposé au suffrage universel, le régime de la centralisation autoritaire, qui partout étaie la démocratie locale à sa naissance, pourrait et devrait le donner. Par le contrôle des budgets communaux, par la surveillance exercée

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sur radministration locale, le gouvernement central pourrait et devrait prévenir ou punir toute atteinte portée aux droits des individus par la souveraineté démocratique : défait, et presque partout, il a mal rempli son rôle à cet égard. D'ailleurs on doit reconnaître qu'une tutelle étrangère est nécessairement mal placée pour agir en pareille matière. Ce qu'il faut ici, ce qu'il faut de toute nécessité, c'est découvrir dans le régime local des pays modernes un régulateur naturel^ interne et automatique, qui prenne la défense des intérêts privés, isolés et désarmés devant le suffrage universel, dont la commune est restée mandataire et dépositaire. On avait trouvé chez nous un frein puissant dans l'adjonction des plus imposés : il est aujourd'hui brisé. Les Etats-Unis nous offrent l'exemple d'un système de prescriptions et limitations préalables ; la Suisse, celui du référendum communal, tous deux destinés à prévenir matériellement les abus les plus graves, tous deux capables d'une action assez efficace. D'autres remèdes encore ont été proposés : le vote plural, le suffrage proportionnel, la représentation des minorités. Quel que soit d'ailleurs l'instrument employé, ce qu'il faut avant tout, ce qu'il faut malgré tout, c'est réformer la constitution communale en rendant une place et un rôle aux intérêts privés dans le mécanisme de la société locale, en protégeant les droits des individus opprimés par ceux de la collectivité. C'est là, pour nous, ce qui ressort de Tétude des finances communales.