SUR LES

FINANCRS COMMINALES

Le régime financier d'une association quelconque, publique ou privée, ne porte en lui-même ni sa raison d'être ni son principe propre. Il ne constitue par rapport à cette association qu'un moyen ; il représente le résultat matériel de son activité sociale, il est la manifestation pratique de devoirs et de fonctions dont il donne la traduction en chiffres et l'expression mathématique. De tous les attributs de la personnalité civile, le pouvoir financier — die Finanzhoheit^ comme disent nos voisins d'outre-Rhin — est celui qui fait le mieux connaître l'essence même de l'être qui le possède et l'exerce, parce qu'il en est la réalisation la plus sensible et la plus familière. Quels que soient les caractères constitutifs et essentiels de l'association idéale que nous envisageons, le régime financier en portera nécessairement le signe distinctif et

l'empreinte matérielle. A toute époque, à travers toutes leurs évolutions, il en réfléchira l'image forcée parfois, mais d'autant plus précieuse, dans ses comptes et ses bilans. C'est en lui qu'apparaissent pour la première fois les tendances nouvelles, qu'il enregistre en les exagérant, comme pour les mieux signaler ; c'est un document, un témoin, mieux encore, un juge dans un temps où les questions financières se posent au premier plan des problèmes sociaux et menacent de les absorber tout entiers. — Mais s'il éclaire ainsi d'une lumière nouvelle la personnalité intime de l'association qui l'a produit, s'il en dévoile la nature constitutive et en analyse de lui-même le rôle spécial, c'est qu'il y puise, avec son propre principe d'existence, l'origine et la raison de tous ses éléments. Ses formes, ses procédés, son esprit, jusqu'à ses résultats, sont « conditionnés » par les caractères personnels de l'être collectif qu'il fait vivre, et dans lequel il est déjà virtuellement tout entier. Rien en lui qui ne soit déterminé, c'est un produit nécessaire : le régime financier d'une association publique ou privée est « fonction » de la constitution intrinsèque de cette association.

De toutes les espèces d'associations, — associations naturelles ou contractuelles, facultatives ou obligatoires, — l'une des premières qui ait eu pour elle la nécessité avec la durée, après cette

société élémentaire et primordiale qui est la famille, c'est la société locale ou communale, c'est la commune. Spontanée comme la famille, dont elle n'est pas une formation dérivée, mais approchée, elle possède, comme l'Etat lui-même, ce caractère de contrainte et de perpétuité qui distingue les sociétés ayant pour objet l'intérêt collectif ; elle est la forme simple, primitive et locale de ces sociétés dont la forme éminente, supérieure et composée se trouve dans l'Etat. Si les traits essentiels d'une civilisation reflètent tous, plus ou moins exactement, la condition physique et morale de l'individu, la société communale est sans doute, de tous ces traits, l'un des plus caractéristiques. Moins distante de l'individu que n'est l'Etat, intéressant d'une façon plus étroite sa vie pratique et journalière, elle peut davantage pour lui, en bien comme en mal, elle le représente aussi plus exactement avec ses tendances, son histoire, ses aptitudes et sa nature. Il n'y a peut-être pas de miroir plus net d'un état général de société que celui que nous ofl're la société communale ; en revanche, il n'y a peut-être rien de plus divers et de plus variable que son caractère et ses formes essentielles, euvisagées dans le cours de l'histoire ou dans le cadre de chacun des grands pays européens.

Quel est au fond des choses, dans la pratique de

la vie locale, le caractère constitutif de la commune? La législation française actuelle nous répond que la commune est une autorité publique locale, créée par TEtat, soumise à TEtat son maître, et jouissant de plus ou moins d'indépendance administrative selon le régime politique et la bonne volonté du gouvernement. Voilà une manière de voir : ce n'est ni la seule ni peut-être la plus vraie. On trouve dans les traités de sociologie, comme dans le long champ d'expériences de l'histoire, bien des conceptions dififérentes de ce qu'est l'Etat, depuis

l'Etat restreint d'Herbert Spencer OU l'Etat embryonnaire à peine sorti de l'anarchie barbare, jusqu'à l'Etat demi-socialiste d'aujourd'hui ou l'Etat communiste de Fourier. On peut se faire également beaucoup de conceptions diverses de ce qu'est une commune, et l'histoire des localités a partout suivi,

parallèlement à celle de l'Etat, une longue et lente évolution, aveugle et inconsciente, moins connue que la première, et, par sa complexité même, moins aisée à connaître. — Nous avons signalé déjà un type de communes, la commune constituant une autorité publique subordonnée à l'Etat. Parmi les divers autres types de communes qu'on peut immédiatement imaginer, il y a la commune féodale, jouissant à titre personnel de certains attributs du pouvoir politique; puis la commune souveraine, indépendante, qui a pour modèle la ville italienne

du moyen âge. A l'autre extrémité de Téchelle, on peut voir dans telle ou telle commune rurale d'aujourd'hui non plus une association d'ordre public, mais un syndicat privé d'intérêts communs, né des liens permanents du voisinage matériel, d'une sorte de copropriété foncière analogue à celle qui unit entre eux les possesseurs de Èiens indivis. D'autre part, il a existé longtemps dans les campagnes de la Prusse, aux lieu et place de communes rurales, des communautés agricoles ayant conservé un caractère familial ou patriarcal. Les noms de Hambourg et de Brome suffisent de môme à rappeler que certaines administrations urbaines ont revêtu, au moins à leur origine, la forme d'associations commerçantes, de corporations ou gildes marchandes. Enfin tout le monde sait qu'à certaines époques, et cela dans presque tous les pays, la commune, morte en tant qu'être collectif indépendant, en tant que personne morale, s'est trouvée purement et simplement confondue dans l'association plus large de l'Etat, qui prit sa place et ses fonctions, et dont elle n'a plus représenté qu'un élément constitutif, une division territoriale. Depuis la petite circonscription locale administrée d'en haut par le pouvoir central, jusqu'à la république urbaine indépendante et autonome, il y a ainsi une série continue de types différents de communes, ayant leurorigine particulière, leurs fonctions spéciales, leurs formes

propres, et leur nom seul en commun, leur même étiquette administrative.

On voit donc combien peuvent varier le carac-

tère constitutif et le rôle dans TEtat de ce qu'on est convenu d'appeler du nom générique de commune : on devine aussi combien ces différences de constitution intrinsèque doivent réagir sur Tesprit et la forme du régime financier de ces sociétés locales. — La commune est-elle une simple section

administrative de l'Etat ? Dès lors, elle ne fonc-

tionne plus par elle-même ; c'est l'Etat qui pense et agit pour elle; il perçoit ses ressources, paie ses dépenses, absorbe sa comptabilité, s'approprie ses biens. L'être collectif local est paralysé ; le corps est intact, mais l'âme est ailleurs. — Voiton, au contraire, dans la commune, une autorité publique du même ordre que celle de l'Etat, administrative et locale au lieu d'être nationale et politique ? Son régime financier devient alors analogue à celui de l'État, sous celte réserve que ses moyens et ses besoins seront spéciaux et locaux. Comme elle constituera, en fait et en droit, une association forcée, jouissant du droit de coercition, qui est le propre de toute autorité publique, elle établira des impôts qui seront répartis proportionnellement aux facultés de ses contribuables; ses dépenses seront tous les services qui représentent dans la localité des intérêts collectifs,

moraux ou matériels, réels ou personnels; elle dressera un budget d'ensemble, où, à la différence du budget de TEtat, les recettes passeront avant les dépenses, parce qu'elles forment l'élément le moins variable et le moins élastique des finances locales. Si cette commune, subordonnée à l'État, secoue peu à peu le joug de l'autorité nationale, si elle s'empare de quelques-uns des attributs de la souveraineté, ou si elle atteint à l'autonomie absolue, ses fonctions et ses ressources s'élargiront sans altérer dans ses traits généraux le caractère propre de ses finances ; on verra seulement ses impôts afTecter une certaine forme politique ou féodale. — Retournons maintenant à l'hypothèse inverse, et imaginons un instant une commune qui ne soit qu'un syndicat utilitaire d'ordre privé, organisé, non par des citoyens comme tels, mais par des particuliers, pour la gestion en commun de leurs intérêts locaux.

Cette association, naturelle et involontaire, fondée sur la proximité permanente de i'habitation, ne puise pas, dans la solidarité physique et jusqu'à un certain point morale de ses membres, le pouvoir de contrainte qui en ferait un groupement forcé, obligatoire, le droit de coercition qui l'assimilerait à une autorité publique. Les services qu'elle remplit seront nécessairement limités à certains besoins d'ordre évidemment privé, ne

8 ESSAI SUR lp:s finances communales

supposant pas rapplication d'un pouvoir coercitif, offrant une utilité matérielle, égale ou proportionnelle, pour tous les syndiqués, et nés du contact inévitable de la vie quotidienne. C'est en proportion de l'intérêt ou des avantages matériels retirés par chacun des membres de l'association que les charges communes seront réparties entre ceux-ci, au moyen d'une comptabilité spéciale par service et nominative par individu. Les ressources ne comprendront plus d'impôts, mais des rétributions ou taxes représentant simplement le total des factures, des états de frais à fournir aux syndiqués ; les dépenses seront ainsi réglées avant les recettes. — D'ailleurs, cette sorte d'association quasi-contractuelle a pu commencer par être un simple groupement traditionnel, familial ou patrimonial, basé sur une communauté agraire plus ou moins absolue ; la commune apparaîl, dans ce cas, comme l'autorité chargée de l'exploitation générale d'un

territoire à frais et à bénéfices communs, ces béné-

fices et ces frais étant partagés par famille de partsprenants et de prestataires. — Enfin si, à certaines époques, quelques municipalités urbaines se sont trouvées confondues avec les gildes marchandes d'où elles avaient tiré leur modèle et leur origine, les formes industrielles ou commerciales ont pu prédominer plus ou moins longtemps dans leur organisation administrative et financière.

L'étude des finances communales doit donc être basée sur un examen au moins approché du caractère constitutif de la société communale. Avant d'envisager les dépenses, les ressources et lesrdettes communales, il faut jeter un coup d'œil sur l'évolution de la commune et sa nature actuelle dans quelques-uns des grands pays européens. Aujourd'hui encore, l'ensemble des divers groupements d'intérêts qui constitue dans un Etat donné le système communal est en effet bien loin de présenter partout un aspect uniforme. Le régime égalitaire qui divise le territoire en un certain nombre de communes toutes semblables les unes aux autres n'est pas universel. Tel pays, très voisin du nôtre, au lieu d'avoir une seule et même espèce de communes remplissant à elles seules les principales fonctions du gouvernement local, a réparti et spécialisé ces fonctions entre un grand nombre d'associations indépendantes ; tel autre admet encore, dans une partie de son territoire, à côté des communes rurales tout récemment reconstituées, des domaines quasi-féodaux formant par euxmêmes des communes d'une espèce particulière. Presque partout, auprès des autorités communales proprement dites, de droit commun, on trouve des associations spéciales, de nature analogue, remplissant des fonctions limitées, ici prépondérantes, jouant là un rôle presque elTaçé. Presque partout

i LES FINANCES COMMUNALES

aussi, les communes, unités administratives du premier degré, peuvent s'associer pour former des syndicats qui s'étendent sur une circonscription plus #iste. Ces établissements spéciaux, ces unions, ce sont encore des associations communales, détachées en satellites autour du noyau originaire, participant à la vie locale au même titre que les communes véritables, auxquelles on doit les comparer, et auxquelles il faut les réunir. — Un rapide aperçu qui nous permettra de préciser les éléments, les unités devant faire l'objet de notre examen, est ainsi le fondement nécessaire de toute étude cri- " tique des finances communales; par une opération réflexe, l'étude des finances communales pourra peut-être aboutir, grâce aux données rassemblées et aux théories émises, à une conception plus précise et à une délerminatiou plus rigoureuse du caractère constitutif de la commune à l'heure actuelle.