V. Italie. — VI. Résumé

La société communale paraît avoir eu, dans presque toute l'Europe occidentale, une origine très analogue et une constitution à peu près uniforme, aux premiers temps de Tère moderne. Il est une période de la civilisation oîi, dans tous les pays, les institutions locales encore rudimentaires se ressemblent nécessairement : c'est dans la première phase de leur existence, quand elles ne sont représentées que par des communautés de villages ou de villes qui ne se distinguent pas encore juridiquement des premières. Leur analogie est alors de qualité négative, et ne consiste guère que dans Tabsence de différences positives. Plus tard, les divergences sociales et politiques de chaque peuple impriment une marque de plus en plus profonde sur son régime communal, et les caractères propres de la société locale se déterminent et s'accentuent peu à peu sous la double influence de la race et du milieu. Plus tard encore, une tendance

d2 ESSAI SUR LES FINANCES COMMUNALES

nouvelle semble porter, sous Teffort de la démocratie, les institutions communales des grandes nations européennes vers un retour à l'uniformité, sans que d'ailleurs cette lente assimilation puisse jamais effacer les particularités caractéristiques qui donnent à chacune d'elles leur aspect personnel et national.

L'histoire des institutions locales se divise en deux parties. Villes et communes rurales ont en effet suivi partout une évolution distincte, parfois contraire, et c'est seulement aux temps présents que les législations éprises d'unité cherchent à les identifier dans le régime qu'elles leur appliquent. La formation historique des communautés de campagne et celles des associations urbaines sont partout différentes, comme l'époque de leur naissance à la vie publique. Leur rôle dans ce qui fut d'abord le pays, puis devint l'Etat, n'est rien moins que comparable ; aujourd'hui encore, les conditions pratiques du gouvernement local dans les villes et dans les campagnes ne sont point égales et ne peuvent être assimilées. C'est ce dont témoigne clairement l'histoire de la société locale en Prusse*.

ï La richesse des documents relatifs à Thistoire de la société locale en Prusse nous a engagé à insister un peu sur ce point encore mal connu. Voir Gierke, Das deutsche Genossenschafl^

La condition de la commune rurale a toujours été, en Prusse plus encore qu'en tout autre pays, inséparablement liée à celle des paysans. Pendant les temps qui précédèrent immédiatement l'apparition de la féodalité en Allemagne, la commune [Markgemeinde ou Dorfschaff) nous apparaît dans les Marches comme une communauté agraire, familiale, composée d'hommes libres, et ayant à sa tête un Schnlze représentant le margrave, c'està-dire le souverain. Les paysans, assujettis àTobligation de culture, au Flurzwang ^ se partagent périodiquement les terres, dont une partie est réservée pour l'usage général ; ils pourvoient en commun à leurs besoins collectifs. Dans cet ordre de choses où tout est réglé en vue de la colonisation, le Schulze est un entrepreneur privé, concessionnaire du margrave, qui s'est engagé à faire cultiver une certaine portion de territoire, perçoit une rente annuelle sur chaque champ, et s'est fait concéder en toute propriété un bien-fonds affranchi d'impôt. Gierke* semble considérer ces premiers groupements locaux comme affectant surtout un caractère politique : la commune est en effet un centre judiciaire; elle répond des délits commis

srechty 1868. Bornhak, Geschichfe des preufisischen Verwall^ ungsrechts^ 1886. Rosin, Das Recht deroff'entlichen Genossenschaften^ 1886. Maurer, Geschichte der Stàdteverfassung^ 1868. Le même, Geschichte der Dôrferverfassung^ 1811. E. von Meier, Die Reform der \ erwaltungsorganisation unter Stein and Hardenberg^ 1881. Keil, Die Landgemeinden in den ôsllichen Provinzen Pi'eussens, 1890. Blodig, Die Selbstverwalhing als Rechisbegriff^ 1894. Anlageii zu den stenographischen Berichten des Abgeordnetenhauses, 1890-1891, n* 7.

i Das deustche Genossenschaftsreçht^ I, 70.

dans sa circonscription. Nous penserions plutôt avec Waitz ' et Bornhak- qu'il n'y avait là autre chose qu'une communauté agraire de colonisation, où le Schulze rendait la justice et exerçait la police au nom du souverain, les paysans restent indépendants et unis pour la gestion de leurs intérêts communs.

Ce régime primitif disparut d'assez bonne heure dans laplusgrande partie de l'Allemagne. A mesure que la féodalité grandit, on vit la communauté rurale passer peu à peu, àpartirdu x' siècle, sous l'autorité des seigneurs domaniaux, des Gruiidhcrren, et, de libre qu'elle était, devenir gnmdherrliche, seigneuriale. Les impôts, l'administration, la justice, la police, tombent aux mains du seigneur, qui souvent délègue ses droits et ses attributions à un bailli, et dont le Schtdze n'est plus que l'agent d'exécution. Vers le xn* siècle, les paysans sont absolument confondus avec les serfs, et leurs terres, avec les terres domaniales. La communauté agricole a disparu en certains endroits, en d'autres elle a subsisté et subsistera longtemps encore ; quant au Fhirzwang, il durera jusqu'à la fin du xvui° siècle ; d'ailleurs le paysan, bien protégé, jouissant d'une dose de liberté matérielle suffisante, est assez heureux dans sa condition subordonnée ; seulement il ne peut ni quitter le sol ni abandonner son bien. Quelques communes ont. à la vérité, conservé leur indépendance primitive

1 Vei'fassungsgeickîchte, 1, 13i : « Eine Bildunr/ rein auf der Art derAnsiedlung und den agrariachen Verhùllnissen beruhend. » ^ Geschichle dM preussiichen Veniialbingirecht», 1,6.

et échappé à Tétreinte du régime féodal, particulièrement en Westphalie, dans le pays rhénan, dans le Dithmarse; d'autres ont réussi, comme en Suisse, à se délivrer par la violence de Tautorité de leur bailli. Mais partout ailleurs la liberté privée et matérielle des anciennes coinmunautés rurales est lettre morte, leur existence corporative même est chose douteuse. Le seigneur est, de droit, nu propriétaire de tout le territoire, il exerce seul — ou doit exercer — toute Tadministration à titre de onera patrimonii ; on ne voit pour ainsi dire plus de place pour la vie locale, pour la gestion indépendante d'intérêts collectifs et, « s'il y a toujours des droits, des intérêts, des biens communs, il n'y a pas de droits communaux, d'intérêts communaux, de biens communaux qui s'en distinguent; il n'y a pas de commune au sens moderne du mot* ». La féodalité s'avance, puis elle fait place à ce nouveau régime, féodal encore, mais organisé et hiérarchisé sous l'autorité reconnue d'un souverain national, qu'on a appelé en Allemagne l'état patrimonial. Alors la condition des paysans dans les domaines nobles se resserre, comme celle des communautés rurales sous la dépendance des seigneurs. Les intérêts primordiaux, les besoins essentiels de la vie locale dans les campagnes sont négligés par les Grundherren indifférents, besogneux ou absents de leurs terres; l'agriculture dépérit peu à peu ; bientôt après la Réforme, les paysans se soulèvent en masse dans de ter-

* Gierke, Vas deutsche Genossenschaftsrecht^ I, 207.

d6 ESSAI SLR LES FINANCES COMMUNALES

ribles révoltes qui désolent rAUemagne entière ; lors de la guerre de Trente ans, les campagnes sont dépeuplées et restent en friche ^ De cet état de choses devait sortir quelque jour un mouvement en faveur d'une résurrection plus ou moins complète de la vie locale, et Ton vit en effet cette réaction commencer avec les premières années du xvui® siècle, sous la double influence des efforts du pouvoir royal et de l'exemple des associations spéciales organisées dans le Nord de l'Allemagne sous le nom de Specialverbande ou Specialgenossenschaften, Ces associations s'étaient formées au xvi" siècle dans le Holstein et dans la Frise, pour l'établissement et l'entretien de digues, levées et chaussées sur les bords de la mer du Nord et de la Baltique ; elles s'étaient étendues peu à peu à beaucoup d'autres objets communs d'intérêt local, construction de chemins, d'écoles, et s'étaient largement développées à la fin de l 'ancien régime dans l'Allemagne tout entière. D'autre part, les tentatives faites par le roi Frédéric-Guillaume I" et ses successeurs pour élever la condition des paysans ne pouvaient manquer de profiter du même coup aux communautés locales ; une ordonnance de 1721 favorise le partage des terres « pour le bien général de l'agriculture », des édits de 1714 et 1717ordonnent le rétablissement dans leurs biens des paysans évincés. Vers la fin du xviii" siècle, le corps inanimé des intérêts communs de chaque localité semble retrouver conscience de lui-même,

1 Anlagen zu den Slenographischen Berichten des Abgeord' netenhaùses, 1890-1891, n* 7.

et se reprendre à la vie collective ; les paysans commencent à sortir de Tétat passif de la communauté pour se constituer en association : la Genossenschaft fait place à la Gemeinheit. Voici une application : ce sont les communes qu'on charge dorénavant, de préférence aux seigneurs, de pourvoir à l'instruction des enfants et, en Westphalie, à l'assistance des pauvres, fonctions exclusivement seigneuriales. VAUgemeines Landrecht ne déclare-t-il pas, en 1794, les communes rurales « autorités publiques » ? C'est d'ailleurs en quoi il se hâte un peu trop, car une pareille qualification ne peut en aucune façon convenir à de simples syndicats d'intérêt privé, n'ayant d'attributions que ce qu'il plait au seigneur, seul administrateur public, de leur laisser, et dont les membres, liés à ce seigneur par des attaches toutes féodales, n'ont même pas la propriété du sol qu'ils cultivent.

Bien qu'adouci en pratique, le servage subsistait encore en effet au commencement du siècle, du moins dans les provinces orientales de la Prusse. Le premier coup lui fut porté par le ministre Stein dans l'édit du 9 octobre 1807, lequel laisse pourtant aux seigneurs les attributs de la puissance publique, la justice, la police, l'administration locale. L'influence conservée par le propriétaire de biens nobles reste assez puissante pour que les paysans n'aient pas même l'idée de se soustraire à son autorité, et la réforme agraire commencée à cette époque n'apporta de la sorte aucune modification dans les institutions locales de l'Est de la

iS ESSAI SUR LES FINANCES COMMUNALES

Prusse, si ce n'est que les terres communales devinrent légalement distinctes des terres seigneuriales. Les communes des provinces de rOuest, passées momentanément sous la domination française, s'étaient trouvées soumises à la législation de Tan VIII, qu'elles conservèrent assez longtemps après 1813, jusqu'à ce que des lois nouvelles, toujours inspirées de l'esprit de nos institutions, leur fussent substituées*. Quant aux communes des provinces de l'Est, leur organisation, promise dès 1808 par Stein, se fit attendre un demi-siècle. — Le mouvement révolutionnaire de 1848 devait faire avancer la législation prussienne dans la voie de l'égalité civile ; en effet, une loi du 2 mars 1850 abolit toutes les charges foncières féodales. Ce n'est pas tout : le parti alors au pouvoir essaie d'enlever à l'ancien seigneur ses propriétés privées, les biens nobles ou Gutsbezirke séparés en 1811 des terres communales, puis ses pouvoirs de police et d'administration locale; mais dès 1853 ces mesures sont rapportées par la réaction conservatrice. L'année 1856 vit un timide essai d'organisation communale dans les campagnes des provinces orientales, mais ce n'est qu'en 1872 que les communes y sont véritablement constituées en tant qu'autorités publiques : la loi du 13 décembre leur concède alors le droit de nommer leur Schulze ; elle enlève aux anciens seigneurs les pouvoirs de police qui font retour à l'Etat, puis toute l'administration locale dont ils

^ Westphalie : ordonnance du 3 octobre 1841. — Provinces du Rhin : ordonnance du 23 juillet 1845.

étaient restés seuls et personnellement chargés, et qui est restituée aux communes après huit siècles de servitude; quant aux biens nobles, ils sont assimilés à de véritables communes, dont ils ont toutes les attributions et tous les pouvoirs. La commune rurale moderne est née en Prusse.

Dans tous les pays, les communes urbaines s'ouvrent à la vie publique beaucoup plus tôt que les communes rurales. A Torigine, rien ne les distingue légalement des autres groupements territoriaux, des localités de la campagne, si ce n'est Tabsence de toute communauté du sol, et les colonies romaines comme les cités germaniques ne présentent en Allemagne aucune organisation spéciale, différente de celle des Dorfschaften. « Le mot ville n'a pas alors de signification légale ; la ville ne représente en droit rien de distinct du reste du territoire ^ » Cela reste vrai jusqu'à ce que cette ville reçoive du souverain des privilèges spéciaux, droit de bourgeoisie, faculté d'établir un marché, d'avoir un conseil, un i?aM, aux lieu et place du Schulze, et des bourgmestres pris dans le sein de ce conseil. — Quelle est l'origine juridique de la ville légale en Allemagne ? L'hypothèse d'une survivance traditionnelle des organisations municipales romaines, soutenue par Savigny, paraît bien abandonnée aujourd'hui des historiens allemands. Gierke^ voit dans la constitution des villes un développement des gildes personnelles [Sclmtzgilden)^ ou des gildes marchandes ; avec

1 Blodig, Die Selbstverwaltung als Rechtsbegriff, 63. - Das deutsche Genossenscfiaftsrecht, I, 267.

Wilda^ Fauteur d'un traité des Gildes, il considère le droit municipal comme « le droit des gildes adapté à des conditions nouvelles ». Maurer ^^ d'autre part, prend à tâche de démontrer que les corporations urbaines sont sorties directement des communautés locales primitives, des Dorfschaften. Il est vraisemblable qu'il y a une part de vérité dans les deux théories ; dans tous les cas, on sait ce que les privilèges municipaux, exprès ou tacites, ont coûté de luttes, de sang et d'argent aux villes de l'Allemagne du Nord. A Cologne, libre en 1056, mais victorieuse en 1288 seulement de ses archevêques qui se retirent alors à Brûhl, et auxquels la ville continue de prêter serment, la constitution municipale est bien certainement dérivée de la Schutzgilde. Trêves, Ratisbonne ne sont reconnues libres qu'après l'organisation d'une « commune jurée » analogue. Strasbourg, Spire et Bâle sont l'œuvre de la corporation des « marchands du Rhin », qui reste l'élément primordial de l'administration urbaine. Ce sont les villes épiscopales qui gagnent les premières leur liberté ; les villes princières, ducales, seigneuriales, ne font que suivre leur exemple, et deviennent rapidement les plus nombreuses ; les unes et les autres sont d'ailleurs faiblement soutenues par les empereurs, qui ne comprennent pas le bénéfice que les rois tirent en France du mouvement communal. — L'apogée de l'indépendance des villes allemandes

1 Gildenweseriy 146.

3 Stâdtçverfassung^ 1 et suiv.

LA SOCIÉTÉ COlfliUNALE tl

se marque au milieu du xv* siècle. Alors le Ratk et les bourgmestres qui ont la charge de Tadministration et des finances urbaines exercent aussi la police, lejudicium infimum et parfois la jndicium supremum * ; il y a un droit municipal, dont relèvent les bourgeois, et ce sont les villes qui les premières, à cette époque, ouvrant la voie à l'ttat, fondent un droit public. Ces villes constituent non seulement des autorités publiques, ce qu'elles sont aujourd'hui encore, mais des pouvoirs politiques, ce qu'elles ne sont plus ; la féodalité n'est pas tout entière dans les seigneuries, elle est aussi dans les villes, et ce n'est pas toujours là que le régime est le moins rigoureux. Toutefois, d'une manière générale, on ne saurait comparer l'autonomie dont jouissaient à cette époque les grandes villes allemandes, dans cet empire pourtant morcelé, débilité par sa grandeur môme, à celle qu'elles enviaient aux villes italiennes, véritables Etats indépendants et souverains. Soucieux de ses droits, le pouvoir impérial rappelait souvent les villes infidèles à l'obéissance, comme il le fit, par exemple, dans les arrêtés de Worms (1231) ou dans l'édit de Ravenne (1232), et ces déclarations de suzeraineté, pour platoniques qu'elles fussent en elles-mêmes, n'en suffisaient pas moins à ranimer les luttes entre évoques et municipalités, entre princes et bourgeois ; le lien n'était jamais complètement rompu entre les villes et l'Empereur.

1 Bornhak, Geschichte des preussischen Verwaltungsrechls^ 1,48.

L'autonomie municipale, qui n'existe dans un pays qu'à la faveur de la faiblesse du pouvoir central, doit tomber nécessairement quand naît rÉtat moderne, autorité nationale et souveraine, qui s'empresse, comme pour mieux s'affirmer, d'absorber en elle-même toute la vie publique et de supprimer toute espèce d'intermédiaire entre elle et l'individu. En Allemagne, l'indépendance des villes subsista plus longtemps qu'en France, grâce à l'impuissance du pouvoir impérial et des souverains locaux toujours en lutte avec lui, grâce aussi, dans une certaine mesure, aux ligues et aux confédérations formées par les villes non moins pour leur sécurité personnelle que dans l'intérêt de leur commerce. C'est seulement au milieu du xv^ siècle, avec la soumission de Cologne et de Berlin en 1442, que commença la reprise des villes par l'Etat, reprise souvent violente à l'origine, facilitée pourtant par les dissensions entre patriciens et bourgeois qui désolaient alors les administrations municipales. L'Etat s'assura d'abord des ressources, — il n'en avait guère d'autres que ses revenus domaniaux, — en imposant l'accise aux communes. En 1515, l'électeur Joachim rend une première ordonnance générale de police, étendant à tout le territoire le régime auquel était soumise la ville de Berlin; la police est retirée en majeure partie des mains des municipalités, comme la justice, qui reste provisoirement au Rath à titre de délégation. Les organes de l'administration, qui demeurent les mômes en apparence, subissent des modifications

LA SOCIÉTÉ COMMUNALE t^

profondes : les places du Raih et du Magistrat^ que l'aristocratie urbaine se plaisait à regarder comme lui revenant de droit, sont dorénavant concédées par le pouvoir central à sa discrétion ; le Rath lui-même est peu à peu dépouillé de la plupart de ses attributions importantes au profit des commissions extraordinaires royales, et surtout du Steuerralh, la commission des finances. Enfin, sous Frédéric-Guillaume P% les biens des villes sont déclarés biens de TÉtat.

On voit que, si Ton met de côté un petit nombre de villes, comme Brunswick, Leipzig, Hambourg et quelques « villes libres » qui ont toujours conservé leur indépendance avec leur prospérité, il ne restait guère dans l'Allemagne du Nord, à la fin de l'ancien régime, plus de traces de libertés municipales qu'on n'en pouvait trouver en France à la même époque. Aucun de ces pays n'a pu passer de la féodalité à l'organisation constitutionnelle sans traverser l'ère de l'absolutisme, ni fonder l'Etat moderne sans détruire pour un temps toute liberté locale. Toutefois un point important est à signaler dans l'histoire municipale de la Prusse au xvni° siècle : le pouvoir royal, qui a absorbé toute l'administration des villes, s'efforce de reconstituer la vie locale et de l'épurer. Le régime patricien, égoïste et oppressif, est à la fin du siècle presque complètement détruit dans les villes de l'Allemagne du Nord ; en matière financière, la corruption et le gaspillage se font plus rares ; on commence à initier aux affaires les bourgeois, — non plus les Gelehrten^ les juristes,

mais les commerçants et les personnes notables, — à titre de Rathleiite * ; les classes pauvres sont soutenues et protégées. Bref, par une sorte de rénovation progressive de l'organisation sociale dans les villes, on prépare la voie à l'introduction du selfgovernment moderne en Prusse.

Ceci devait être Tœuvre de Stein, le Stàdfegrûnder^ le fondateur des villes, comme on Ta appelé en Allemagne, qui, au lendemain d'Iéna, voulut ranimer et relever par la liberté la Prusse déchue et paralysée par la défaite. En vertu de l'ordonnance du 19 novembre 1808, l'administration municipale tout entière, à l'exception de la police et de la justice, est restituée aux villes, qui reçoivent le droit de choisir leurs magistrats. La Selbstverwaltung est fondée, et la constitution des villes se modèle sur celle du royaume.

Ainsi, sans heurt, sans rupture brutale avec le passé, en suivant à la fois Tordre logique des idées et la tradition naturelle des choses, en modelant peu à peu les lois sur le progrès des mœurs et le développement des conceptions juridiques, la Prusse a fondé ses institutions locales. Nées spontanément de la coutume, elles se sont développées selon les tendances sociales prépondérantes de la race ; elles renferment virtuellement en elles-mêmes tout le caractère et tout le passé de la nation. Aujourd'hui, malgré les distinctions qui subsistent encore dans les lois et dans les formes d'organisation*, toute différence de principe

ï Bornak, Geschichte des preussischen Verwallungsrechts^ II, 145. ^ Pour les villes des provinces de TEst, loi du 30 mai 1853 ;

a disparu entre les institutions locales des villes et celles des campagnes : communes urbaines et communes rurales sont créées d'en haut et de par le pouvoir souverain de TEtat ; les unes et les autres sont légalement reconnues non seulement comme personnes morales, mais aussi comme personnes publiques, et possèdent, en même temps que les attributs et les droits des autorités d'ordre public, les droits et les attributions des associations d'ordre privé. Billes ont un pouvoir exécutif non point personnel et unitaire, mais collectif ^ Elles vivent sous un régime représentatif qui rappelle celui de la Prusse elle-même : le corps électoral censitaire y est divisé en trois collèges qui représentent chacun un tiers des impositions payées et nomment un tiers des membres du conseil délibérant ; seules, les communes rurales où le nombre des électeurs est inférieur à trente sont administrées directement par l'assemblée générale des habitants *. Un tel système assure autant que pos-

pour celles de la Province rhénane, ordonnance dul5 mai 1856, et celles de la Westphalie, ordonnance du 19 mars de la même année. — Pour les communes rurales des provinces de TEst, loi du 3 juillet 1891 ; pour celles delà Province rhénane, ordonnance du 23 juillet 1845, et celles de la Westphalie, ordonnance du 19 mars 1856.

1 Dans les villes, un comité appelé « Magistrat », composé de un à trois bourgmestres, plus un nombre variable d'échevins ou adjoints. Dans les communes rurales, un Vorsleher assisté de deux échevins.

^ Il y a pourtant quelques différences entre le mode d'élection du Landtag et celui des conseils communaux. D'abord aucune condition de cens n'est exigée des électeurs au Landtag pour l'admission à la troisième catégorie, alors que les électeurs municipaux de la môme catégorie doivent payer au moins 6 marks de

sible à chaque contribuable une part de pouvoirs proportionnelle à la part d'impôts qu'il paie ; c'est à peu de chose près le régime des droits réciproques dont jouissent entre eux les membres d'un syndicat privé.

Par nature et par son passé, la ville jouit en Prusse de plus de liberté, d'initiative et d'activité que la commune rurale. Née de bonne heure à la vie publique, demeurée au moyen âge plus longtemps qu'en France sous le régime de l'indépendance de fait, asservie par les premiers rois, mais en même temps formée et disciplinée par eux, elle était, dès le commencement du siècle, mieux préparée à l'autonomie qu'en aucun pays européen, même qu'en Angleterre ; elle est aujourd'hui bien placée pour tirer tous les fruits du régime très libéral sous lequel elle vit.

Si l'état actuel de l'administration locale des campagnes est, dans l'ouest de la Prusse, assez analogue à celui qu'on trouve en France, il est, au contraire, fort arriéré dans la Prusse orientale par rapport à celui de tous les autres grands pays continentaux. La commune rurale des provinces de TEst vient en effet seulement de s'ouvrir à Texis- . tence. Nominalement séparée, en 181 1, du domaine seigneurial, elle était restée sous la dépendance absolue de son ancien maître qui était seul encore chargé de pourvoir à tous les intérêts locaux ; voilà

contributions directes dans les communes rurales, et dans les villes un minimum d'impôt fixé par le gouvernement En second lieu, Télection du Landtag se fait au second degré, tandis que celle des conseils communaux se fait au scrutin direct.

qu'en 1872 elle est tout d'un coup constituée autorité publique, déclarée indépendante et omnipotente, investie et rendue responsable de toute Tadministration locale. Devant ce rôle qu'on ne Ta pas habituée à jouer, en présence de ces fonctions nouvelles qui n'ont jamais appartenu qu'au seigneur, elle demeure, elle doit nécessairement demeurer impuissante. A peine a-t-elle la force de vivre d'une vie propre, lorsqu'on lui demande de vivre libre. Elle n'a personne sur qui s'appuyer au moins provisoirement. Elle est petite, et sa petitesse accroît sa faiblesse ; sur 37.000 communes, dans le royaume, on en compte 6.322 ayant moins de cent habitants ^ ; l'émigration contraint le gouvernement de tenter, par une nouvelle colonisation, de reconstituer la propriété indépendante dans les campagnes. — Cette extrême précarité de l'organisation locale élémentaire explique et nécessite la survivance des associations traditionnelles qui, à la fm du dernier siècle, remplissaient déjà avec succès certaines attributions spéciales, et dont l'importance n'a fait que s'accroître depuis lors : unions d'assistance ou de vicinalité, lesquelles sont des associations de communes ; districts scolaires, qui forment des circonscriptions spéciales ; syndicats agricoles d'amélioration où la majorité des intéressés est investie d'un droit de contrainte à l'égard de la minorité : toutes associations qui sont reconnues autorités publiques par la loi et exercent tous les droits de pareilles

^ Rudolf Gneist, Die preussische Finanzreform durch Reguli' rung der Gemeindesteuern^ p. 275.

autorités. Elles dépensent pour le soutien des pauvres et Tinstruction des enfants le triple de ce que dépensent pour les mêmes objets les communes rurales et les Gutshezirke ^ L'influence seigneuriale sera sans doute bien plus difficile à déraciner de ces associations, si nombreuses et si puissantes, que des communes elles-mêmes, et Ton peut croire que, si la Prusse a réussi à éviter jusqu'à un certain point dans son organisation locale Téparpillement des pouvoirs qui s'est produit en Angleterre, l'abus de la spécialisation des fonctions communales n'en est pas moins en ce pays un mal et presque un danger. C'est aussi ce qui frappe dans le fait de la persistance prolongée des anciens domaines patrimoniaux en Prusse, des Giitsbezirke^ qui forment aujourd'hui des unités administratives absolument séparées et indépendantes des communes rurales dont ils ont été détachés en 1811. Chacun d'eux constitue à lui seul une véritable commune ayant pour chef, ou plutôt pour maître, le propriétaire du domaine, lequel a perdu en 1872 ses^ pouvoirs politiques d'administrateur-né des territoires placés autrefois sous sa dépendance seigneuriale, mais remplit encore obligatoirement et à titre personnel, sur son domaine restreint, tous les services dont une commune est chargée à titre collectif. La suppression brutale de ces domaines féodaux avait déjà été décrétée en 1850 ; leur absorption progressive par les communes, à laquelle résiste encore un gouvernement qui s'est longtemps

1 G. Gavaignac, La Féodalité en Prusse {Revue ^e Paris^ 1" mars 1894).

appuyé sur le parti agrarien, ne peut plus être maintenant qu'une question de temps et de patience*.

On vante aujourd'hui volontiers, en Prusse, la survivance traditionnelle de TEtat « patrimonial » dans les campagnes orientales du royaume, et on se félicite complaisamment d'avoir échappé, grâce à lui, au régime de la centralisation bureaucratique dont on plaint la France d'être affligée à l'heure actuelle. Pour bien des gens en Allemagne, l'Etat patrimonial, c'est-à-dire le gouvernement local aux mains des seigneurs, c'est en effet déjà la Selbstverwaltung ^ l'administration par les intéressés; cela tient à ce que l'on attribue suivant les cas à ce mot, de l'autre côté du Rhin, deux acceptions tout à fait différentes. D'après Gneist, que suivent en ce sens Bornhak, Meier, etc., la Selbstverwaltung est la gestion, gratuite pour l'titat, des intérêts locaux par un corps ou par des individus qui jouissent, en fait, d'une situation indépendante du gouvernement central ; les campagnes brandebourgeoises ou saxonnes présentent encore

ï Les Gutshezirke ne sont pas, à proprement parler, une spécialité de l'organisation rurale de la Prusse ; ils se rencontrent aussi dans la Pologne autrichienne, en Galicie, en Bukovine, sous leur anciennomde Gutsherrschaften. En Prusse, leur caractère public a été sanctionné pour la première fois par la loi sur l'assistance du 31 décembre 1842, et ils sont actuellement régis par les lois du 13 décembre 1872 et du 3 juillet 1891. Les provinces orientales de la Prusse comptent i^.^^'è Gutsbezirke contre 24.590 communes rurales ; la population comprise dans ces Gutshezirke représente un peu plus de deux millions d'habitants sur une population rurale de dix millions {Beitrûge zur Finanzstalistik der Gemeinden in Prenssen, p. 246, 261).

actuellement cette forme d'administration que les comtés anglais ont perdue il y a une dizaine d'années déjà ; c'est la conception empirique et aristocratique, que Gneist a trouvée appliquée en Grande- Bretagne. Stein et après lui Gierke, Schœffle, etc., au contraire, y voient le droit naturel appartenant aux corporations territoriales de s'administrer elles-mêmes par l'intermédiaire de représentants qu'elles choisissent librement ; c'est l'idée démocratique, juridique et française. Ici, comme en tant d'autres points de la science sociale, se heurtent une doctrine réaliste ou historique et une doctrine libérale ou idéaliste. On conçoit donc en Allemagne deux espèces de Selbstverwaltung ^ l'une ancienne, l'autre moderne, et la Prusse orientale passe précisément aujourd'hui de l'une à l'autre, de l'Etat patrimonial à un régime plus ou moins démocratique. — Que cette transformation soit simple, c'est ce qu'on soutient ^ , c'est aussi ce dont l'extrême débilité de la commune rurale actuelle permet de douter. De la servitude à l'indépendance, de l'absolutisme à l'autonomie, l'évolution est longue, et d'autant plus pénible que les éléments plus faibles, plus longtemps tenus dans l'infériorité, plus étroitement soumis jadis au joug d'un maître, ont moins de traditions, moins de ressort, et moins de réserves vitales pour supporter la crise par laquelle les sociétés, comme les individus, sont un jour appelées au régime de la liberté et de la responsabilité. A vrai dire, l'Angleterre nous a récem-

1 Par exemple, Bornhak, Geschiçhte des preussiscken VenvaltungsrechtSy III, p. 303.

ment offert, dans les unités supérieures de son administration locale, le spectacle d'une transformation analogue à celle que nous voyons se dessiner dans la Prusse orientale. Aussi bien, elle paie ce progrès au prix d'une centralisation croissante. D'ailleurs, le développement organique des communes silésiennes ou poméraniennes n'est rien moins que comparable à celui des comtés anglais, et si la noblesse allemande avait toujours compris son rôle et rempli ses devoirs à l'exemple de la gentry de Grande-Bretagne, la décentralisation aurait pu représenter dans l'Est de la Prusse autre chose que « gratuité pour l'Etat, et, pour les localités, impuissance ». Les communes de Prusse n'ont encore trouvé dans la Selbstverwaltung nouvelle que la Vermôgensverwaltung^^ le droit de gérer leurs biens ; elles ne savent exercer aucun de leurs droits, pas plus celui-là, le premier de tous, que les autres, plus compliqués; elles ne peuvent remplir dans l'état actuel aucune de leurs fonctions. 11 leur faut aujourd'hui de toute nécessité une aide matérielle et morale ; elles ont déjà commencé à réclamer au pouvoir central des subsides, et, comme les autorités locales anglaises, comme les communes rurales françaises, elles devront fatalement demander un appui administratif à TÉtat, c'est-àdire à la centralisation même qu'elles condamnaient jadis.

1 Blodig, Die Selbstverwaltung als Rechtsbegriff.

Les différences fondamentales, Topposition presque constante qui séparent en Allemagne révolution organique des communes rurales de celle des villes, se retrouvent avec des caractères analogues dans l'histoire de notre pays, mais moins profondes et sensiblement atténuées.

Il y a eu, en France, plus tôt inême qu'en Allemagne, dès Torigine des temps modernes, des communautés de paysans établies par l'usage ou la convention, remontant suivant les cas aux époques franques, romaines ou celtiques *, mazades dans le Midi, communautés colongères en Alsace, jouissant parfois, comme en Picardie, en Flandre, de droits politiques, mais bornées le plus souvent à la gestion d'intérêts collectifs d'ordre privé. La féodalité, qui pénétra en France moins profondément qu'en Allemagne dans les racines du pays, qui devait disparaître deux siècles plus tôt de l'organisation politique et laisser des vestiges sociaux beaucoup moins durables, ne détruisit pas d'abord, comme elle fit de l'autre côté du Rhin, ces com-

1 Glassoiif Communaux et communautés dans l'ancien droit français (1891), et Histoire du droit et des institutions de la France, tome V.

munautés familiales. Celles-ci ne portaient pas ombrage à Tautorité seigneuriale, qui les favorisa souvent sous la forme traditionnelle des communautés taisibles. Le nombre de ces cellules originaires de la société diminua rapidement à la fin du régime féodal ; au xvi® siècle, leur survivance n'est plus qu'exceptionnelle dans le pays. Par contre, dès le xii° et le xiii" siècle, beaucoup de villages avaient déjà obtenu de leur seigneur une charte à l'exemple de celles des villes ; une large pénétration des organisations urbaines dans les localités rurales parvint alors à empocher qu'il ne s'établit en France, comme en Allemagne, une séparation trop profonde entre le régime des villes et celui des campagnes, et c'est, à vrai dire, ce fait spécial qui devait rendre possible un jour l'œuvre d'unification accomplie par l'Assemblée Constituante. Les localités qui n'avaient pas reçu de charte restèrent dans un état d'infériorité marquée vis-à-vis des autres. Administrées directement par le seigneur, avec l'état civil à l'Eglise, l'instruction et l'assistance aux mains du curé ou d'établissements ecclésiastiques, elles n'eurent pendant longtemps pas même le privilège de l'existence collective à titre privé. Pourtant les paysans réussirent presque partout à faire reconnaître un jour à la réunion des habitants de chaque paroisse ou village une sorte de personnalité morale, et à constituer dans les campagnes, pour satisfaire aux besoins collectifs, des ententes communes sous la direction d'un procureur dont les fonctions restèrent d'abord spéciales et limitées. Ainsi, au

xviii* siècle, nous voyons en France comme en Allemagne la communauté primitive et familiale remplacée par une association non pas contractuelle à proprement parler, mais naturelle, spontanée et en quelque sorte instinctive, née de l'identité et du rapprochement des nécessités matérielles de la vie locale, et conservant toujours un caractère d'ordre privé. A la fin de l'ancien régime, les paroisses ont, dans la plupart des provinces de France, une assemblée générale des habitants qui se réunit le plus souvent en dehors de toute intervention du seigneur, et un syndic permanent, dénué de tout pouvoir politique ou judiciaire, mais qui lève seul l'impôt, organise les corvées et pourvoit aux intérêts communs des habitants. Ce sont ces associations locales et privées qu'à la veille de la Révolution un édit essaie de constituer en autorités publiques, d'organiser selon un système représentatif, et de pourvoir d'un conseil élu, auxquels s'adjoignent de droit le seigneur et le curé. Ce sont elles dont la transformation en communes modernes, égalitaires, uniformes et démocratiques, est opérée par l'Assemblée Constituante.

Pour distinguer légalement la ville de la communauté rurale, il faut des privilèges spéciaux conférés par le seigneur : ces privilèges, ces « libertés de communes », qui font pour la première fois d'une simple agglomération d'habitants une association d'ordre public, par délégation du pouvoir souverain, on les trouve en France, à partir des dernières années du xi" siècle, beaucoup plus largement et plus libéralement accordées qu'en

Allemagne et surtout qu'en Angleterre. Toutes les villes eurent leur charte tôt ou tard, et plus ou moins d'indépendance avec elle ; nous avons vu qu'on en donna aussi à un grand nombre de villages ; et ceux-ci se trouvaient-ils trop petits par eux-mêmes, on les réunissait à d'autres pour former des communes collectives. Il est probable que l'existence d'une association plus ou moins reconnue, ayant ou non la personnalité morale, gilde marchande ou commune jurée, précéda dans la plupart des cas la création de la commune féodale. A Saint-Omer, la charte conférée en 1127 transforma" simplement en commune l'ancienne gilde et ne fil que sanctionner un état de choses préexistant *. Quant à l'influence du droit romain, que l'on a crue pendant longtemps prépondérante, elle ne paraît aujourd'hui pouvoir être admise que pour certaines villes très anciennes du Midi. — Il faut dire d'ailleurs qu'en France, pas plus qu'en Allemagne, on ne ' saurait assigner d'origine uniforme à la constitution légale des villes. Dans le Nord de la France et dans les Flandres, la commune, qui n'est obtenue le plus souvent qu'au prix de luttes san glantes contre les seigneurs, entre elle-même dans l'organisation féodale. La charte en fait une seigneurie en nom collectif ; vassale, elle doit l'hommage, l'aide et le service militaire à son suzerain; elle a souvent ses vassaux propres ; elle exerce sur ses membres le pouvoir réglementaire, le pouvoir judiciaire et le pouvoir de taxation ; c'est un orga-

1 Glasson, Histoire du droit et des institutions de la F'^^ance^ V, 10.

I' nisme politique en même temps qu'une autorité

publique. — L'organisation des villes du Centre, villes prévôtales ou villes privilégiées, présente un aspect tout différent ; ici pas de commune à proprement parler, mais une série de privilèges et d'exemptions concédés pacifiquement par des chartes spéciales, et formant le point de départ d'une administration locale douée d'une assez large indépendance. La ville est un corps public, mais non politique ; elle n'a pas de juridiction propre: Paris est le type d'une ville royale privilégiée. — Dans le Midi enfin, les chartes des villes consulaires sont fortement imitées de celles des cités italiennes, auxquelles on prend l'institution du Consulat. Grâce à une liberté intérieure très étendue, ces villes se développent rapidement sous la forme de corporations commerçantes ; rien en elles ne témoigne de cet esprit anti-féodal qui caractérise au plus haut degré les chartes municipales des autres pays. — Ainsi la constitution des villes en autorités publiques prit de bonne heure en France, bien plus qu'en Allemagne, le caractère d'un régime normal et légal, qui, pour n'avoir pas été partout uniforme dans les procédés appliqués, n'en pénétra pas moins, dès l'origine, plus profondément que de l'autre côté du Rhin, dans les institutions mômes du pays. Les villes du Nord seules firent parade d'une certaine autonomie politique, d'une souveraineté quasi-indépendante, qui tendait à rappeler, mais de loin, la condition des villes allemandes, et qui ne dura pas ; les autres demeurèrent, ce qu'il est rare de trouver

dans les autres pays à cette époque, des administrations locales libres sous la souveraineté d'un seigneur ou d'un roi.

Né de la féodalité, — ou contre la féodalité, — le mouvement communal ne devait pas lui survivre, et la royauté, qui n'avait favorisé celui-ci que pour désarmer celle-là, rassembla tous ses efforts, ceci fait, pour ramener des villes sous sa domination. Dès 1256, avec les deux premières ordonnances municipales, rendues par saint Louis, les communes françaises commencent, deux siècles avant les villes allemandes, à se soumettre au joug du pouvoir central. Dès lors, les ordonnances se succèdent, élargissant chaque fois la part faite aux officiers royaux dans l'administration municipale, réglementant et restreignant la police, la justice, la milice. Puis avec le xvi" siècle vient le régime des ordonnances générales d'unification ; les juridictions diverses qui appartenaient aux villes passent aux fonctionnaires royaux [ordonnance d'Orléans (1551), de Moulins (1566), deBlois(1579)]. Sous Louis XIV, plus de trace de liberté municipale; partout le pouvoir électif est tombé aux mains d'agents directs ou indirects de Tautorité, tandis que les corps de ville sont réduits à une petite oligarchie turbulente et tyrannique de magistrats héréditaires en fait. De 1692 à la Révolution, le droit d'élection est huit fois retiré aux villes, qui le rachètent à prix d'or ; la royauté exploite jusqu'à ces vestiges effacés d'une glorieuse indépendance, décors de parade qu'elle manœuvre derrière le rideau. En 1789, l'esprit municipal

était mort en France depuis un siècle, et Fœuvre centralisatrice entreprise par TÉtat souverain, avec le concours delà monarchie absolue, était presque achevée.

Cette œuvre, la Révolution la reprit, et la mena à terme en lui ajoutant un trait : l'uniformité. Villes et campagnes ont désormais leur condition liée*; les unes comme les autres sont administrées d'en haut par l'Etat leur maître ; il n'y a plus de sociétés locales, vivantes et agissantes, il n'y a que des cellules sociales inanimées, sans autre lien qui les unisse que leur égale dépendance et leur déchéance commune ; il n'y a plus qu'une société unique, divisée à l'infini et débilitée par l'excès de sa souveraineté. — Depuis un demi-siècle, cette société supérieure et unique a essayé de rendre la vie aux sociétés locales qu'elle-même avait anéanties en les absorbant. Elle a voulu les reconstruire en leur donnant pour base le pouvoir de tous les hommes et l'égalité de tous les droits. La résurrection était difficile, et il est arrivé que, livrées à la démocratie, ces sociétés locales qu'on avait voulu détacher de la société centrale retombèrent sous son joug, parce qu'elles n'avaient pas la force de vivre seules, ou parce que la démocratie les pervertissait. Voilà les faits et le mouvement auxquels nous assistons en France depuis un demisiècle. — Aujourd'hui, avec des lois incontestablement libérales, la pratique de l'administration locale est encore très éloignée, en France, de ce

* Exception faite pour la période de l'an 111 à l'an VIII, qui a vu fonctionner les municipalités de canton dans les campagnes.

qu'elle peut et doit y être un jour. Dans les villes, une représentation qui offre presque partout un caractère politique, des partis violents et intéressés, un pouvoir tyrannique et enclin au favoritisme, un contrôle impuissant ; dans les campagnes, une administration locale qui tient tout entière dans les mains des agents de TËtat. Toutes bâties sur le même plan, dépourvues du personnel capable, manquant des traditions et de la pratique de la liberté, les communes de France ont besoin d'acquérir les mœurs publiques, l'esprit collectif, le sentiment de la responsabilité et de la solidarité sociale, l'habitude de la gestion des affaires communes ; il faut que l'apprentissage du gouvernement démocratique se fasse dans la société locale comme dans TEtat.

Les institutions locales de la Belgique^ portent la double empreinte de leur origine à la foi germanique et latine. Elles ont témoigné, dans tout

i De Fooz, Droit administratif belqe^ 1866. — Giron, Le Droit administratif de la Belgique, 1881. — Le même, Essai sur le droit communal en Belgique, 1868. — Cobden club essays, Local Government and taxation, 1875. — 0. Pyfferoen, Les Réformes communales, 1895. — Wauters, Les Libertés communales.

le cours de leur histoire, d'une lutte constante entre Tesprit d'autonomie venu de TEst et les tendances centralisatrices importées du Midi. Leur évolution a suivi presque pas à pas celle des communes françaises, et pourtant villes et localités rurales ont toujours joui en Belgique d'une liberté beaucoup plus grande qu'en France; aujourd'hui encore, avec des formes administratives presque identiques, le régime municipal de la Belgique est notablement plus empreint que le nôtre d'un véritable esprit de selfgovprnment. De l'influence latine, les institutions communales de la Belgique ont gardé deux caractères, la simplicité et l'uniformité ; au voisinage germanique, elles ont pris l'amour et le respect de la vie locale traditionnelle.

Si Ton compare l'histoire des communes rurales belges avec celle des communes françaises, on voit qu'en Flandre les communautés primitives, loin de disparaître à la fin de la féodalité, se transforment dès l'époque en véritables corporations publiques, reconnues par le souverain, et dotées d'une assez large indépendance administrative. Ces communes rurales, déjà façonnées à la moderne, ont à leur tète un bourgmestre et des échevins ; un receveur, nommé par le gouverneur général, perçoit les impôts locaux avec les aides et les subsides, et la justice locale est rendue par les magistrats municipaux assistés d'un représentant du prince ^ C'est celte organisation, plus libre qu'en

' Giron, Essai sur le droit communal, p. 54, 55.

aucun autre pays à la même époque, sauf peutêtre en Angleterre, qui subsista dans les campagnes jusqu'à l'annexion française en Tan IV.

L'origine constitutionnelle des villes en Flandre est, dans la plupart des cas, semblable à celle des villes du Nord de la France. Partout, c'est la commune jurée ou la gilde marchande qui arrache au seigneur, le plus souvent par la violence, la concession d'une charte, faisant ainsi pénétrer la ville dans l'organisation féodale ; cette charte devait survivre au régime qui lui avait donné naissance, et rester la loi de chaque ville jusqu'à la période française de l'histoire belge. Longtemps aristocratique comme en Allemagne, l'administration des villes passa, par l'effet des sanglantes révolutions des xiii'' et xiv"" siècles, aux mains des représentants des corps de métier. Ceux-ci luttèrent avec la dernière énergie contre les tentatives centralisatrices de Charles-Quint, et, abandonnant les anciens privilèges politiques des villes, surent du moins faire respecter, jusqu'à la Révolution française, les droits imprescriptibles d'autonomie administrative dont seules, au xvm** siècle, les cités flamandes étaient encore investies en Europe.

Le 9 vendémiaire an IV, les communes de Flandre passent sous la législation française, tombant en un jour du selfgovernment le plus large au régime de la centralisation la plus rigoureuse. Dès 1814, les antiques libertés locales se voient pleinement restaurées par la loi fondamentale du royaume des Pays-Bas, laquelle reconstitue l'état

de choses ancien, et, peu de temps après la formation du royaume de Belgique, une loi du 3 mai 1836 posa les bases définitives de Torganisation locale actuelle *.

Le régime communal de la Belgique a longtemps passé pour le plus libéral du continent européen ; aujourd'hui encore, il est au premier rang à cet égard. Dans un long passé d'autonomie, la commune flamande puise des traditions et une habitude de l'administration libre qui ont toujours été respectées par le pouvoir central, et dont nul autre pays ne saurait faire preuve au même degré. Villes et communes rurales, — toute distinction de principe a disparu entre les municipalités urbaines et celles des campagnes -, — vivent sous un régime représentatif censitaire, mais libéral ; leur conseil jouit des pouvoirs les plus étendus dans Tadministration locale, ayant seul, par exemple, le droit de faire des ordonnances de police, de nommer les instituteurs, d'établir la gratuité de l'enseignement primaire dans les limites de la circonscription ; elles groupent largement autour d'elles les initiatives de bonne volonté dans un grand nombre d'institutions locales qui empruntent le concours libre et spontané des habitants. Peut-être regrettera-t-on à juste titre que la représentation locale soit trop peu nombreuse, que la législation n'ait

i Depuis lors, loi du 13 juin 1842, diverses lois de l'année 1848, lois du 12 juin 1871 et du 31 mars 1874.

* Une légère différence subsiste seule dans l'organisation et les formes d'administration des villes de plus de 5.000 âmes et des villes de moins de 5.000 àuies.

pas développé ou facilité Tassociation des autorités locales pour la satisfaction des besoins communs. D'un autre côté, il faut signaler que l'organisation municipale de la Belgique est basée sur des circonscriptions communales beaucoup plus étendues et plus peuplées que les nôtres. La commune belge a une population moyenne de 2.153 habitants, plus du double de celle de la commune française, et cette différence n'est certainement pas compensée, tant s'en faut, par la densité supérieurede la population ; c'est là une condition éminemment favorable à la bonne gestion des intérêts locaux.

Les bases de l'organisation politique de l'Angleterre ^ dit Gneist, ont été, pendant les six premiers siècles du moyen âge, purement et simplement

1 p. Leroy-Beaulieu, U Administration locale en France et en Angleier^re, \%16. — Gneist, Geschichte und heutige Gestaltung der englischen Kommunalverwaltung und des selfgovei'nment^ 1863. — Le même, Dos englische Verwallungsrecht der Gegenwart, 1863-84. — Fisco et Vau der Straelen, Institutions et Taxes locales du royaume de Grande-Bretagne et d'Irlande, 1863. — E. Boutmy, Le Gouvernement local et la Tutelle de VÉtat en Angleterre {Annales de l'École des Sciences politiques^ 1889). — Cobden club essays. Local Governrnent and Taxation in the United Kingdom, 1882. — Glasson, Histoire du droit et des institutions de l Angleterre y 1882-83. — Albert Shaw, Municipal Government in Great Biitain, 1895.

germaniques. Avant comme après l'invasion normande, on trouve en effet, en Grande-Bretagne, des unités territoriales élémentaires, toivnships ou plus spécialement himdreds^ analogues aux Dorfschaften allemands, au-dessus desquels sont les comtés, circonscriptions militaires, judiciaires et de police, administrés par un sheriff ou vicomte. Ces htindreds primitifs paraissent former non seulement des communautés locales d'intérêt privé comme en Allemagne, mais de véritables corporations de droit public ; c'est ainsi que chacun d'eux envoie des représentants à la cour de comté, est rendu responsable des crimes commis par ses membres, et possède un tribunal spécial, hundred court ou court Irel, Les villes, qui n'ont point encore d'organisation particulière, jouissent en fait d'une assez large indépendance, qu'elles conservent en grande partie sous la féodalité qui fait d'elles des fiefs de la couronne. A la fin de l'époque des Jidouards, tandis que dans les comtés le sheriff a fait place au « juge de paix » créé par Edouard III en 1360, l'organisation locale élémentaire s'est fondue peu à peu dans le régime féodal, les hiindreds dans les manors^ et les villes ou « bourgs » se sont vu accorder par le pouvoir royal, au xv" siècle, leurs « chartes d'incorporation » en môme temps que leur droit de représentation au Parlement.

Avec les Tudors, une nouvelle unité locale prend dans les campagnes la place laissée vacante par les hundreds disparus, c'est la paroisse religieuse, qui devient alors « paroisse civile ». En 1510, elle

est chargée do Tassistance des pauvres ; elle y consacre un tiers de ses dîmes, et lève en outre une taxe foncière spéciale dite poor rate. En 1554, la voirie locale lui est également confiée, et pour y subvenir elle établit des prestations personnelles. Bientôt Elisabeth développe largement le service de l'assistance pour combattre l'extrême misère causée dans tout le territoire par une crise intense de l'agriculture. Mais jusqu'à la fin du xviii° siècle, alors que les pouvoirs judiciaires et administratifs des « juges de paix » s'étendent notablement dans les comtés, l'assistance et la voirie demeurent les deux seuls services normaux des paroisses, et ces paroisses, administrées par une vestry où le droit de vote est proportionné au montant des rates^ restent d'ailleurs ce qu'elles étaient à l'origine, c'est-à-dire des corporations d'ordre exclusivement privé, « civiles » selon la terminologie anglaise. Quant aux bourgs, leur autonomie ancienne a fait place, dès le xvii° siècle, à un gouvernement de partis étroitement dépendant du pouvoir central; les intérêts municipaux sont négligés, les finances dilapidées ; l'autorité réelle est passée aux mains des créatures du roi ; les institutions urbaines sont en pleine décadence. En Angleterre, comme sur le continent, ce sont les villes qui subissent les premières, en ce siècle, les transformations administratives et politiques que devait entraîner l'avènement de la démocratie. Trois ans après le célèbre acte de réforme de 1832, une première grande loi municipale, qui rappelle d'une manière curieuse et par plus d'un point

rordonnance prussienne de 1807, l'œuvre de Stein, rétablit et organise Télection des magistrats urbains, et constitue sur des bases durables le selfgovernment moderne dans les bourgs. De 1835 jusqu'à la refonte générale de la législation en 1882, on ne compte, en Grande-Bretagne, pas moins de sept lois municipales successives, qui viennent peu à peu élargir le droit de suffrage dans les villes, étendre le domaine propre de l'administration locale, et conférer à un plus grand nombre d'agglomérations urbaines les privilèges spéciaux des bourgs incorporés. Enfin un dernier acte de 1888, établissant plusieurs classes entre les bourgs, sépare complètement des comtés les villes les plus importantes, celles qui ont plus de 50.000 habitants, et relâche plus ou moins, selon le cas, le lien qui tient encore les autres sous la tutelle du comté. — Aujourd'hui le bourg anglais, organe essentiellement démocratique, reposant sur un corps électoral très étendu, avec son conseil municipal élu par les habitants, son maire et ses aldernien choisis par le conseil municipal, constitue un foyer de vie locale singulièrement actif, et jouit d'une autonomie administrative très large. Ses représentants sont, peut-être à un plus haut degré que ceux des municipalités de tout autre pays, imprégnés d'un véritable esprit public, c'est-à-dire d'un sentiment prépondérant de la solidarité sociale et de la responsabilité individuelle. Ses attributions, toutes de droit spécial, strictement limitées par les lois de concession, sont jusqu'à présent restées assez indemnes de toute intervention du gouver-

nement central, en dépit d'un contrôle très sévère de Tadministration sur le régime financier.

Ce fut, somme toute, chose assez facile pour l'Angleterre que la transformation de ses institutions municipales en ce siècle ; ce devait être une tâche autrement ardue que d'adapter l'organisation rurale du territoire aux exigences du régime moderne, c'est-à-dire de l'uniformiser et de la démocratiser.

Tout d'abord, il fallait pourvoir aux besoins nouveaux que le xix' siècle avait fait apparaître pour le bien-être matériel et moral de la population. Or les institutions paroissiales, qui dataient du xvi° siècle, étaient restées spéciales, en ce sens que, dans une même paroisse, des autorités différentes et une législation distincte présidaient à la marche des trois services locaux, le culte, l'assistance et la voirie ; de plus, la circonscription paroissiale était très irrégulière et très petite; bon nombre de ces paroisses renfermaient moins de cinquante personnes, et la majorité n'atteignait pas une population de mille habitants^. On sentit donc dès le principe que la paroisse était trop faible pour servir d'unité à l'administration rurale, et de 1834 jusqu'en 1888, en même temps qu'on la dépouillait peu à peu de la plus grande partie de ses attributions civiles, on créa, pour subvenir à chacun des besoins nouveaux qui se faisaient jour, comme si chacun d'eux avait représenté un besoin isolé et indépendant de la société locale, une cir-

' Enquête faite en 1877 par le local governrnent board.

conscription particulière, une autorité distincte, et des taxes spéciales. — En 1834, le service de l'assistance, retiré à la paroisse, est confié, dans l'union de paroisses, à un board of guardians composé des juges de paix de la circonscription et de représentants élus par chaque unité paroissiale ; la paroisse ne fait plus que payer les mandats que le board of guardians tire sur sa caisse. La grande loi de salubrité publique de 1848 crée, à titre facultatif, les premiers bureaux électifs d'hygiène locale dans des districts sanitaires; le contrôle et l'intervention du gouvernement, représenté par le bureau central d'hygiène, prennent place pour la première fois dans la législation locale anglaise. En 1862 et en 1864, ce sont des districts de voirie qu'on donne aux juges de paix, réunis en sessions trimestrielles, le pouvoir de créer, au cas où la paroisse est impuissante ù entretenir seule ses chemins. Puis le régime de l'instruction primaire est fixé dans les actesdel870etdel876 ; l'administration centrale est chargée de surveiller le service dans les campagnes comme dans les bourgs, et peut réunir en districts scolaires les paroisses trop pauvres pour subvenir isolément à l'instruction de leurs enfants. Enfin, en 1875, après bien des tâtonnements, une grande loi, codifiant et fusionnant toutes les dispositions antérieures relatives à la salubrité locale, remanie les circonscriptions d'hygiène ; elle forme de chaque union de paroisses un district sanitaire rural, et un district sanitaire urbain de chaque bourg ou de chaque agglomération urbaine non élevée au rang de bourg ; elle institue des boards locaux, auto-

rites sanitaires, et étend sur eux le contrôle toujours croissant du gouvernement. Cependant la paroisse a complètement perdu son caractère traditionnel d'association privée, pour devenir une simple unité administrative d'ordre public, unité fiscale élémentaire, chargée du recouvrement de l'impôt local unique, — la poor rate^ — dans lequel se sont fondues les diverses taxes perçues autrefois par chacune des autorités spéciales.

Si nous jetons un coup d'oeil sur l'organisation rurale de l'Angleterre vers l'année 1888, nous voyons qu'à l'ancien réseau de circonscriptions primitives, comtés et paroisses, s'est superposé un réseau nouveau de circonscriptions intermédiaires, destiné à subvenir aux exigences modernes de la vie locale dans les campagnes. Avec ses juges de paix inamovibles, qui remplissent presque sans contrôle les doubles fonctions judiciaires et administratives, le comté n'a pas cessé d'être un organe aristocratique et indépendant, dominé par la grande propriété foncière unioniste et conservatrice, et qui forme assez exactement le type de la Selbstverwaltung ^ telle que l'entendait Gneist en Allemagne. Au-dessous du comté, la paroisse, privée de presque toutes ses attributions anciennes, énervée et languissante, est tombée peu à peu sous l'influence et le patronage du Squire et du Hector, Entre la paroisse et le comté s'est constitué au fur et à mesure des besoins, empiriquement et sans ordre, un réseau secondaire et enchevêtré de circonscriptions multiples, découpées comme au hasard dans le territoire, et ayant

à leur tête des « bureaux » élus dont les juges de paix sont membres de droit. Sur cette zone intermédiaire du local government anglais, Tautorité centrale s'est ménagée dès Torigine un droit de contrôle et d'intervention, qui a grandi rapidement jusqu'à transformer ces autorités nominalement indépendantes en une vaste administration bureaucratique et parfaitement centralisée sous la direction du local goveimment board. Comme il n'y a jamais eu de refonte de l'organisation locale dans les campagnes, l'accumulation des circonscriptions, des autorités et des taxes nouvelles auprès des anciennes a été ininterrompue, et Tenchevôtrement des taxes, des autorités et des circonscriptions est aujourd'hui devenu inextricable. Telle ferme de 200 acres dans le Gloucestershire est située sur douze paroisses différentes et sujette à cinquante taxes ^ M. Goschen reçoit quatre-vingt-sept feuilles d'imposition pour un total à payer de 1.100 livres, et, dans une même paroisse, huit feuilles pour un total à payer de 12 shillings 4 pences -, — C'est ce chaos qu'en 1888 l'Angleterre a commencé de vouloir organiser, c'est ce régime confus et complexe qu'elle cherche aujourd'hui à simplifier, à uniformiser et à démocratiser, et cette œuvre-là, nous en suivons aujourd'hui les progrès pas à pas dans la législation et dans la vie rurale d'outre-Manche.

La réforme n'était rien moins que simple. Une

1 Enquête du local government board en 1877.

2 E. Boutmy, Le Gouvernement local et la Tutelle de VÉtat en Angleterre^ 1886.

première difficulté était de savoir quelle unité territoriale serait prise pour base de la nouvelle administration locale dans les campagnes. M. Goschen et le parti libéral soutenaient la cause de la paroisse, Torgane traditionnel des intérêts locaux en Angleterre, Tantique autorité qu'il fallait ranimer pour lui rendre son indépendance et sa vigueur passée. Ils durent renoncer à leur prétention devant Texiguïté, la faiblesse et Tinégalité de cette circonscription élémentaire, qui ne saurait aujourd'hui satisfaire d'une façon convenable aux trois principaux besoins des campagnes, la voirie, rinstruction et l'assistance des indigents. D'autre part, on proposa l'union de paroisses, mieux placée que la paroisse elle-même pour remplir avec efficacité l'ensemble des fonctions communales ; mais l'union ne forme pas dans les localités un centre naturel de vie collective comme le font, par exemple, le comté et la paroisse, et de plus ses limites ne cadrent que rarement avec celles du comté. Enfin une troisième circonscription paraissait réunir quelque faveur, c'est le district sanitaire, de création récente, mais bien découpé, bien constitué, bien approprié aux intérêts locaux.

Les deux grandes lois de 1888 et de 1894 tranchèrent la question en donnant raison à tout le monde, aux dépens de la simplicité à laquelle les Anglais semblent ne jamais pouvoir se résoudre en matière législative. Elles organisèrent démocratiquement le comté d'abord, puis la paroisse, le district sanitaire, et même dans une certaine

mesure Tunion des paroisses. Par la loi de 1888 d'abord, le comté anglais est doté d'un conseil élu qui reçoit toutes les attributions administratives et financières des juges de paix, à l'exception de la police que l'on confie à un comité mixte ; les juges de paix ne gardent plus que leurs anciennes fonctions judiciaires. D'après la loi de 1894, l'œuvre dernière de M. Gladstone, l'antique vestry où chaque habitant jouissait d'un droit de vote proportionnel au montant de ses taxes, est remplacée dans la paroisse par une assemblée générale oii chaque électeur ne dispose plus que d'une voix ; toute paroisse ayant plus de trois cents habitants reçoit en outre un conseil de paroisse, élu annuellement par l'assemblée générale ; la vestry subsiste, mais en tant qu'autorité ecclésiastique seulement. Selon cette même loi, il est établi dans chaque district sanitaire un conseil nommé par les électeurs paroissiaux, dont le président est de droit constitué juge de paix ; le conseil de district, oii les juges de paix n'ont plus le droit d'entrée personnel comme ils l'avaient dans les bureaux sanitaires, centralise, avec les fonctions de ces anciens bureaux, toutes les attributions relatives à la voirie. L'union de paroisses voit, d'autre part, son organisation modifiée, et son bureau comprend à l'avenir les conseillers de districts plus un certain nombre de guardians élus par les bourgs. Enfin un premier pas est fait vers l'unification du régime urbain et du régime rural dans l'organisation administrative : les conseils municipaux des bourgs et les conseils des districts urbains peuvent être investis par le

Là société communale 53

gouvernement de tout ou partie des attributions des conseils paroissiaux.

Sans doute il est trop lot pour apprécier aujourd'hui les résultats généraux d'une réforme complexe et grave, par laquelle TAngleterre a essayé de façonner ses institutions rurales aux conditions de la vie publique moderne ; on peut penser d'ailleurs que le dernier mot du législateur n'est pas encore dit sur la question. Le travail de l'unification du gouvernement local n'est qu'amorcé en Grande-Bretagne, et moins que partout ailleurs il ne sera terminé en un jour ou en une année. La démocratie, l'égalité des droits politiques, a pris pied dans la société locale comme elle l'avait fait dans l'Etat. L'administration rurale s'est sécularisée, et la paroisse civile, née de la paroisse religieuse, a fini par exproprier celle-ci. Le lamUord^ dépouillé d'une grande partie de ses fonctions privilégiées, a vu l'ouvrier agricole s'affranchir de son autorité ; le règne du nombre s'est ouvert dans les campagnes. Mais quel degré d'indépendance pourront montrer les assemblées locales, nées d'hier, vis-à-vis des landlords qui ont gardé, du moins jusqu'à présent, une influence morale prépondérante, ou vis-à-vis du gouvernement qui les menace, comme autrefois les bureaux locaux, de sa centralisation réglementaire, voilà ce que l'avenir seul se chargera de dire.

En résumé, l'histoire des bourgs anglais n'est pas radicalement différente de celle des villes germaniques, flamandes ou françaises. Sortis, comme les cités du continent, des anciennes gildes mar-

chandes, mais « incorporés » plus tardivement, en très petit nombre et toujours par des lois spéciales, ils n'ont jamais connu au moyen âge une autonomie politique dont les villes des autres pays européens ne jouirent qu'à la faveur du régime féodal. Ils tombèrent de bonne heure sous la domination de la royauté. Libérés en 1835, ils ont vu depuis lors leur nombre augmenter dans une proportion notable, et jouissent aujourd'hui d'un régime de liberté très large ; leur organisation administrative est d'ailleurs demeurée particulariste, et n'a point encore été complètement séparée de celle des campagnes auxquelles ils restent liés sous quelques rapports.

Au contraire, l'évolution des institutions rurales présente en Grande-Bretagne des caractères absolument opposés à ceux que nous ofl're l'évolution du régime administratif des campagnes sur le continent. Seul en Europe, le peuple anglais a réussi à fonder son unité nationale et à constituer l'Etat moderne sans détruire l'autonomie rurale dans son territoire. Au moment môme oii l'organisation primitive des hundreds allait être définitivement absorbée par la féodalité mourante, on vit en effet une nouvelle unité, la paroisse religieuse devenue paroisse civile, se substituer à l'ancienne, et c'est cette autorité, plus jeune et plus forte, qui réussit à fonder en Angleterre l'indépendance administrative des campagnes, tandis que, dans le comté, s'organisait le gouvernement aristocratique des juges de paix. Si fortement s'implanta dans le pays ce régime d'autonomie rurale, qu'après avoir tra-

LA SOCIÉTÉ COMMUNALE bS

versé sans atteinte toute la période de la royauté absolue^ laquelle devait provoquer sur tout le continent la disparition graduelle des libertés locales, il s'est prolongé dans son intégrité bien avant dans le xix" siècle. C'est alors seulement que, vieilli, affaibli, ne répondant plus aux nécessités anciennes et ne sachant satisfaire aux besoins nouveaux de la vie rurale, il s'est vu superposer de nouveaux cadres d'administration. C'est alors aussi que s'est produit, au lieu d'une concentration comme en France, un éparpillement progressif des autorités, un fractionnement dispersif du pouvoir communal, lequel devait former à l'avènement de la démocratie un obstacle difficile à surmonter. Aussi, alors qu'en France la législation récente s'est constamment appliquée à décentraliser le régime administratif des communes rurales, l'Angleterre s'est vue obligée, en ce siècle, de resserrer sans cesse le lien qui rattache le local government à l'Etat, pour fournir un point d'appui aux autorités rurales débilitées par leur spécialisation. Aujourd'hui on a commencé en Grande-Bretagne à consolider et à unifier les institutions locales ; mais on n'a pu fonder la démocratie communale sans passer par la centralisation.

Si c'est, de tous les pays européens, l'Angleterre qui a vu se réaliser le plus tôt sur son sol ce

b6 ESSAI SUR LES FINANCES COMMUNALES

qu'un de ses grands penseurs a appelé Tintégration politique de la société, c'est sans doute en Italie* que ce phénomène nécessaire s'est montré en même temps le plus tardif. C'est en Italie que le mouvement communal a pris d'abord naissance, et c'est là aussi que ce qu'on peut nommer la période locale de l'existence politique d'un peuple s'est prolongée le plus avant dans l'histoire moderne. Plus longtemps que partout ailleurs, les unités sociales y sont restées propondérantes sur la collectivité, les cellules absorbant toute la vie de l'agrégat, et mettant sans cesse obstacle à la concentration de l'esprit public et du pouvoir. C'est dans ce pays qu'on a vu se constituer le plus tardivement non seulement l'unité nationale, fait géographique et ethnique, mais l'Etat moderne, l'organisme politique proprement dit, forme ditï'érente, être distinct des formes et des êtres qui le composent, et supérieur à eux.

Dès le commencement du xi* siècle, les villes du Nord de l'Italie avaient réussi à se rendre autouomes et à s'organiser en républiques patriciennes et aristocratiques. Soutenues par les Papes, victorieuses dans leurs longues luttes avec l'Empire, elles font reconnaître leurs droits politiques d'Etats souverains par Barberousse à la paix de Constance : c'est alors la période féodale de leur histoire. Elles ont des immunités qui les rendent indépendantes,

1 Persico, Principii del Diritto amministrativo^ 1889. — Gritta, Délia Riforma délia legge comunale et provinciale, 1882. — Manfrin, Il Comune e VIndividuo in Ilalia, 1880. — Geresa, / Comuni et le Tasse locali, 1877.

et, dans leurs murs, on voit la noblesse briguer les privilèges des bourgeois. Quelques-unes, comme Gênes et Pise, avaient déjà introduit dans leur administration intérieure des formes commerçantes ; mais le caractère politique ne cessait pourtant d'y prédominer. A la faveur des luttes engagées contre le gouvernement oligarchique par les métiers et les corporations spéciales ou comunanze formées par eux, l'asservissement à des princes héréditaires se consomma au xv® siècle dans presque toutes les villes du Nord ; voici, après la féodalité, le temps de Tabsolutisme local, avec celui de la grande prospérité intellectuelle et artistique des cités italiennes. Puis vint Tère des dominations étrangères, où les villes, perdant la souveraineté, jouirent parfois de plus de liberté civile qu'elles n'en avaient goûté durant toute leur indépendance. Enfin l'Etat naquit, morcelé. Sous Napoléon, les communes rurales, qui n'avaient jamais vu reconnaître leurs droits à l'existence, furent, comme les villes, soumises à la législation française, donf l'influence devait rester prédominante en Italie. Dans le Piémont, les Patentes royales du 27 octobre 1847 fondèrent dans les communes le régime représentatif, et, au fur et à mesure de l'agrandissement du royaume, les institutions locales établies par cette ordonnance et refondues par des lois successives furent étendues aux provinces nouvelles, jusqu'à ce qu'une loi récente (loi du 10 février 1889) vînt coordonner et unifier l'organisation communale dans tout le royaume. Avec un système représentatif basé à la fois sur

le cens et sur les capacités, avec un pouvoir exécutif collectif dans lequel le maire ou syndic agit rarement seul et à titre personnel, mais le plus souvent sous le contrôle d'une « junte » permanente, la commune italienne d'aujourd'hui vit sous un régime assez libéral. Son organisation est la môme dans les campagnes et dans les villes. Bien qu'elle paraisse, en population et en étendue, sensiblement plus puissante que la commune française (la moyenne do sa population était, en 1881, de 3,446 habitants), elle est de fait généralement pauvre, et, peu habituée à se gouverner ellemême, elle ne semble pas avoir, dans les campagnes surtout, beaucoup moins à se plaindre que la nôtre du régime centralisé et bureaucratique que son insuffisance devant les problèmes de l'administration moderne lui impose encore aujourd'hui.

Lorsqu'on observe ainsi cette longue et lente évolution de la société communale dans quelquesuns des grands Etats européens, on découvre aisément, sous les différences nécessaires et souvent passagères, des traits communs, des caractères analogues, une ligne générale de marche à peu près parallèle. L'histoire des institutions se res-

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semble plus qtt\>n ne pense d'un pays à un autre : seulement elle est plus ou mouis a^'ancée selon les régions; elle est, en tel lieu et en tel autri\ à des périodes différentes de son cours ; elle a marché plus vite ici que là, et là qu'ailleurs, — Aux premiers temps de Tère moderne, la ville ne se distingue pas légalement du village ou de la localité rurale, si ce n'est par ce fait que la propriété de la terre y est individuelle dès Torigine. Les paysans des campagnes vivent groupés dans un étal de communauté passive, traditionnelle et familiale ; c'est là une forme d'organisation qui ne se base que rarement sur des droits et des devoirs d'ordre politique, mais semble viser eu général un objet purement matériel, la culture du sol, — Plus ou moins tardivement selon les pays, cette communauté agraire, premier élément de la commune d'aujourd'hui, disparait, tandis que les seigneurs féodaux s'approprient le domaine du sol qu'ils protègent et s'asservissent les paysans qu'ils rassemblent autour de leurs châteaux : la société locale se meurt. D'ailleurs, la féodalité, qui détruit très vite la vie commune dans les campagnes, développe, au contraire, l'existence collective dans les villes. Dérivées des gildes, des corporations marchandes ou des traditions romaines, les municipalités font reconnaître leurs privilèges dans des chartes arrachées aux seigneurs, et pénètrent elles-mêmes dans le régime féodal pour former des suzerainetés plus ou moins indépendantes, parfois de véritables Etats souverains. La même force qui a tué le village élève ainsi la ville. — Bientôt, sur

les ruines de la féodalité divisée contre elle-même, grandit TEtat, divisé d'abord et débile, qui se fortifie lentement, se centralise et tend à se faire absolu. Nécessairement, son premier soin, pour sa sécurité propre, est de détruire dans son territoire tout pouvoir public autre que le sien. L'indépendance des villes ne peut donc durer ; comme l'autorité féodale, l'autorité municipale est absorbée par le pouvoir central, et la ville tombe tôt ou tard au rang de simple circonscription de TEtat. Au contraire, dans les campagnes, les serfs deviennent plus libres en devenant sujets ; moins entravés qu'autrefois par la tyrannie seigneuriale, n'excitant pas encore comme les bourgeois des villes la jalousie de l'Etat, ils peuvent s'organiser en associations privées, instinctives et pourtant conscientes, syndicats d'utilité commune qui pourvoient aux intérêts privés et collectifs de la vie rurale. A la fin de l'ancien régime, la situation réciproque des villes et des localités de campagne est ainsi à peu près l'opposé de ce qu'elle était à la fin de la féodalité. — Enfin, de l'Etat absolu, empirique, reposant sur la force, naît l'Etat moderne, juridique et organisé, lequel tend à devenir démocratique ; les sujets se font citoyens. Surchargé de devoirs et de fonctions, l'État central essaie de rendre l'existence à la société communale ; les affaires locales se séparent des affaires politiques, on commence à décentraliser. Villes et communes rurales, déclarées autorités publiques, reçoivent des mains de l'État leur constitution, et, comme celle de l'État, leur organisation se fait de

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plus en plus démocratique ; la vie locale renaît plus ou moins péniblement après une longue léthargie, et tache de s'adapter aux conditions nouvelles et spéciales.

Voilà, tracées à grands traits, les lignes générales de l'évolution suivie par les institutions communales des grands pays de l'Europe occidentale depuis les premiers temps de l'ère moderne.

Toutes ces étapes, les sociétés locales de ces pays les ont eflfectivement parcourues, mais plus ou moins vite, en s'attardant ou en se hâtant plus ou moins au cours de Tune ou de l'autre d'entre elles. Très longue en Allemagne, la phase féodale de la société communale a été plus courte en France ; pareillement la période de l'Etat absolu a été moins durable en Angleterre que chez nous. Mais dans l'histoire locale de tous ces pays, chacune de ces formes d'évolution peut se retrouver, comme des formes de transition dans l'échelle des espèces naturelles, avec les différences commandées par les conditions particulières et les caractères permanents qui font la personnalité propre de chaque race.