CHAPITRE II

Des magistratures républicaines et des magistratures impériales.

Cet élément nouveau de la puissance impériale, jeté au milieu de la république , amena dans la constitution la plus singulière perturbation; TÉtat se partagea entre le prince, d'une part, le sénat et le peuple de l'autre; et chacun de ses pouvoirs eut ses finances, son administration, ses magistrats particuliers. Entre ces deux forces rivales la lutte n'était pas possible, car par une fatalité qui n'explique que trop facilement la chute rapide delà constitution républicaine, le prince, qui était dans l'État un pouvoir distinct, était en même temps le premier magistrat du sénat et du peuple, si bien qu'il avait double voix dans le gouvernement, et était maître des deux plateaux de la balance.

Le sénat n'avait aucune influence sur la part d'administration qui appartenait au prince , tandis que le prince avait la plus grande influence sur l'administration du sénat ; seulement , tandis qu'il agissait à son gré dans les parties qu'il s'était réservées, il devait s'astreindre aux formes républicaines pour tout ce qui touchait au gouvernement du sénat. Cette séparation d'attiîbutions que nous retrouverons dans toutes les branches de l'administration fut ce qui conserva à l'empire la forme d'une république jusqu'au moment où les empereurs se mirent au-dessus d'un vain souvenir.

Le partage de l'administration se trouve dans les finances; le trésor public, œrarium populi romani,

œrarium Saturnin resta après comme avant Tempire sous la surveillance et à la disposition du sénat, sans être, tant s'en fautj indépendant du prince (1). Mais le prince eut son trésor particulier, le fiscus Cœsaris (2) y et la caisse de Farmée, œrarium militare, auxquels fut attribuée une part importante des revenus ordinaires et extraordinaires de FÉtat (3). C'est ainsi qu'une partie de Fimpôt foncier, de Fimpôt personnel, des douanes, des confiscations fut attribuée au fisc. Ce trésor du prince s'augmenta sous chaque règne aux dépens de \ œrarium, qui disparut tout à fait et se confondit avec le fisc, après qu'il eut été remis tout entier à la disposition du prince.

Même division dans les magistratures. Il y a les magistrats du peuple romain et les officiers du prince; les premiers, qui sont les anciens officiers républicains, sont choisis^ du moins en apparence, par le peuple ou le sénat; les seconds sont nommés par le prince seul, et ne relèvent que de lui. Au premier rang des magistrats républicains sont toujours les consuls, mais leur titre n'est guère plus qu'un titre d'honneur ; le principat les a dépouillés de la direction suprême de l'Etatet de leurs plus importantes attributions ; leur rôle se borne à présider le sénat et à le saisir des questions dont le prince les a chargés (4). Depuis Auguste , il fut rare que les consuls qui avaient commencé l'année et du nom desquels on la datait

(1) Dio Cass. LUI, i6, 22. Tw yàp ^pyw xal Trdvrwv, xai ^tà Travràç avTÔç ô Kaîcrap , ors xal twv ;^|DTQ|xdTwv xyptgOwv (^oyw /xèv yàp rà ^)o^oo'(a «TTO twv Ixcivov «TrexéxptTo, r^p(i(i Je , xal raOra ttjîôc nôv ^vca/xiov avTOv àvis^icrxsTo ) xal tgjv ^ rpaTtcaruv x/^arwv avTap;i^]Qa'Uv 8^gX>e. — Suet. Oct. 47.

(2) Sp;irt. Hadr. 7. — PUn. P({neg, 26.

(3) Tac. Ann, ii, 47. — Dio Cass. txix, 8.

(4) Tac, Ann. i , 7.

(^consules ordinarii)^ restassent en fonction pendant tout le temps légal. Pour empêcher une initiative dangereuse , pour ne pas laisser éveiller d'anciens souvenirs patriotiques, enfin pour communiquer à un plus grand nombre de personnes rhonneur et le rang consulaires, à une époque oii la vanité des courtisans avait remplacé Fantique orgueil deTaristocralie , on faisait donner leur démission aux consuls en place après quelques mois , et le prince leur substituait de nouveaux titulaires [consu/es suffecti). Dans la suite, on vit rarement un consul rester plusieui^s mois en place, et sous Commode, il y eut jusqu'à vingt-cinq consuls dans une année (1).

La préture perdit également toute valeur politique (2); mais ses attributions judiciaires lui conservèrent une certaine importance dans la sphère du droit civil. On ne voit pas que les empereurs se soient montrés inquiets ni jaloux de la puissance du préteur ; tout^au contraire, le nombre de ces magistrats fut augmenté; Claude établit deux préteurs (dont Tun fut supprimé par Titus) pour juger les procès de fidéicommis (3). Nerva institua un préteur pour les procès entre le fisc et les particuliers, Marc Aurèle en nomma un pour les tutelles (4). Le nombre des préteurs chargés de la présidence des quœstiones fut aussi augmenté dans les premiers temps de Tem-

(1) Dio Cass. XLiii, 46; lviii, âO ; lxxii, 12.

(2) Tac. jl^ric, 6. Mox inter quaesturam ac tribunatum plehis, at.queetiam ipsum tribunatus annum quiète et otio transit, gnarus siib Nerone temporum, qui bu s inertia pro sapientia fuit. Idem praelurœ lenor et silentium , nec enim jurisdictio obvenerat, Ludos et inania honoris, modo rationis atque abundantiae duxil, uti longe a luxuria , ita famae propior.

(3) Suet. Claude, 23. — L. 2, § 32. — D. De O. J. i, 2.

(4) Capitol. In Marc. 10. — L. 3, 5, 6, 9. De Exeus. Tut. D xxvir, i.

^ 396 ~ pire; et, sousle règne de Tibère, Dion Gassius compte jusqu'à seize préteurs (1 ).

La censure, déjà fort tombée vers la fin de la république, fut rarement exercée sous F empire; Plancus et Lepidus , nommés en 732 , sont le dernier exemple de deux citoyens remplissant ensemble cette grande fonction (2). Plus tard , le prince fut toujours un des deux censeurs ; le plus souvent même il exerça seul cette magistrature, et n'en garda le titre que pendant la durée du cens.

Le tribunat , dans les premiers siècles de F empire , conserva plus dévie que les autres magistratures, car ce fut des tribuns que se servirent les princes curieux de conserver quelque semblant de formes républicaines, quand ils voulurent empêcher les magistrats, arrêter les décisions du sénat, poursuivre ou faire tomber des accusations (3). Mais on voit que ces magistrats n'avaient d'action que comme instruments de l'empereur; dès qu'ils veulent agirlil^rement, ils sont brisés (4). L'exil est la punition des insensés qui prennent au sérieux leur titre de parade.

Quant aux questeurs de la ville , Auguste leur ôta l'administration du trésor qu'il confia à des préfets choisis parmi les préteurs en place ou qui avaient déjà exercé cette fonction (5). Le motif qui décida Auguste à cette innovation fut des plus avouables. La questure étant l'entrée des honneurs, était donnée à des jeunes gens , et c'était une charge bien lourde

(l)Dio Cass. iviii, 20.

(2) Ibid, Liv, 2.

(3) Tac. Ann, vi , 47 ; xiii , 28. Hist. iv , 9. — Plin. i , 23 ; xiii , 9. — A. Gell. XIII, 12.

t (4) Suet. JuL 78. — Tac Ann. vi, 47; xiii, 28. Hist. ii, 91. — Dio Cass. i-iv , 30.

(3) Tac. Ann, xm, 29. — Suet. Ociav, 36; Claud, 34. — Dio Cass. LUI, 2, 17.

-^ 397 — pour des mains inexpérimentées que l'administration des finances de l'État. Auguste fit nommer les préfets de Vœrariurn par le sénat ; plus tard ce choix revint au prince , qui fut ainsi maître de Xœrarium aussi bien que du fisc. La questure, dépouillée de ses attributions , ne fut plus que le premier degré pour parvenir aux honneurs, et Feutrée du sénat;' ce fut une candidature plutôt qu'une fonction (1); aussi le prince nomme-t-il sans limite de nombre ces magistrats qui n'eurent guère d'autre emploi que de lire dans le sénat les ordres de l'empereur.

A côté des magistratus populi romani paraissent les officiers du prince , inférieurs en dignité , égaux et souvent supérieurs en pouvoir Les officiers impériaux, désignés communément sous le nom àeprœfecti dans la ville , de prœsides et de legati dans les provinces, sont nommés directement par F empereur; ils sont ses délégués, et leur puissance se mesure à la concession du prince. Il en est de même de la durée de leurs fonctions ; tandis que les anciennes magistratures sont annuelles et ne peuvent servir à fonder une puissance solide, les magistratures impériales, qui ne dépendent que de la volonté du prince , sont ordinairement continuées pendant de longues années, et F administration gagne certainement à cette fixité de fonctions que la jalousie républicaine avait seule empêché d'établir.

Je parlerai tout à l'heure des officiers impériaux dans les provinces. A Rome, les principaux de ces fonctionnaires sont le préfet de la ville , magistrat

(1) De là le nom de candidaii prlncipis y et de qitœsiores cnndi^ datL — Ulp. L. un. § 2, 4. De Off. QuœsL D. 1,13. — Lamprid. Alex. 43. Quaestores candidates ex sua pecunia jussit munera populo dare , sed ita ut post quaesturam praeturas acciperent, et inde provincias regerent. — Orelli, Inscript. 133, 3042, 3151.

institué extraordinairement dans Forigine, et pour remplacer Tempereur en son absence ; mais qui dès le règne d'Auguste devint un magistrat ordinaire , chargé y au nom du prince , de la police et d'une part de la juridiction (1 ) ; les deux préfets du prétoire , qui amples chefs de la garde du prince , devinrent plus tard les premiers officiers de l'empire avec une puissance qui le cédait de peu à l'autorité même de l'empereur (2) ; le préfet des vigiles , commandant des troupes qui assuraient la tranquillité de Rome pendant la nuit, officier de police ayant juridiction sur les incendiaires et les voleurs (3) ; le prœfectus annonce ^ chargé des approvisionnements de Rome(4), et les préfets du trésor dont nous avons parlé il n'y a qu'un instant.

Ces officiers , avec un nom modeste, sans rôle politique, n'ayant que des attributions administratives, se substituent peu à peu aux magistrats de la république ; le préfet de la ville supplante les consuls et les préteurs , le préfet des vigiles et le prœfectus ait'nonce prennent la place des édiles ; lespréfets du trésor celle des questeurs. C'est ainsi qu'insensiblement la puissance réelle des magistrats du peuple leur est enlevée. Us conservent longtemps encore toutes les apparences; et tous les honneurs sont pour eux. Aux officiers de la république le soin d'amuser le peuple et de lui plaire, comme autrefois, par des fêtes splendides et coûteuses ; pour eux la première place dans tous les spectacles et toutes les cérémonies ; pour eux seuls, comme au temps de la république, toutes

, (1) Tac. Ann, vi, 11 ; xiv, 41. — Dio Cass. ui, 21. — D. De Off. Prœtor.wb, i, 12.

(2) Tac. Ann, iv, 1, 2. — Spait. Came, 8. — D. De Off, Prœt. I, il.

(3) Suet. Octav. 30. ~ D. De Off, Prœf. vigiL i , 15.

(4) Dio Cass. Liv, 17.

les jouissances de la vanité. Ainsi rien ne semble changé dans TÉtat ; mêmes noms de dignités et de magistratures, un sénat, des consuls, des préteurs, des édiles plus brillants que jamais ; mais la vie s^est retirée de toute cette pompe et de tout cet apparat; il n'y a plus qu'une autorité véritable , celle du prince et de ses officiers , qui seuls ont toute la peine et tout le pouvoir.