CHAPITRE III

De l'administration de l'Italie et des provinces.

Pour l'administration, Fempire fut partagé, comme la république, en trois parties, Rome, l'Italie, les provinces; mais les différences qu'avaient établies la victoire et la conquête s'effacèrent peu à peu. La souveraineté politique une fois détruite , il n'y avait en effet que l'influence d'anciens souvenirs qui pût justifier des distinctions et des préférences dans l'administration. Rome, de souveraine devenue capitale, conserva cependant jusqu'à la fin quelques privilèges, mais l'Italie se rapprocha de jour en jour de la condition des provinces.

Dans les premiers temps de l'empire, l'Italie se distingua des provinces par deux privilèges importants : l'affranchissement de l'impôt et une libre administration municipale (1). Cette administration était imitée du gouvernement de Rome ; chaque commune avait son sénat (or do decurionurriy curia)^ ses consuls (duumnrC)^ ses censeurs, édiles, etc. ; seulement, ces magistrats n'avaient point Yimperium, et par conséquent la juridiction criminelle , l'exécution et quel-

(1) Savigny, Geschichte des Rœm, Rechts, t. I, c, 2. — Hoeck, Rœm, Geschichte^ t. II, p. 148 et ss,

ques auti'es attributs judiciaires leur étaia:it refusés; il fallait en ce cas recourir au préteur de Rome. Du reste, le préteur n'était point, à proprement parler, le supérieur hiérarchique des magistrats municipaux, et ces derniers étaient indépendants dans leur ^hère ; mais cette indépendance ne se maintint pas longtemps, et on vit bientôt paraître ce principe ( entièrement opposé aux principes en vigueur au temps de la république) que la juridiction inférieure était subordonnée à la juridiction supérieure. Celte opinion a triomphé dans les réformes d'Adrien , qui fit le premier pas pour réduire l'Italie à la condition des provinces ; l'Italie fut pai'tagée en cinq districts; l'an, qui comprenait Rome, resta confié pour la juridiction au préteur; pour chacun des quatre autres, un magistrat impérial créé sous le titre de consularis et plus tard de juridicus (i) y eut à la fois la juridiction suprême du préteur, et l'appel des sentences rendues par les magistrats municipaux. L'assimilation de l'Italie et des provinces avait déjà commencé par la charge imposée à une grande part de l'Italie (Italia annonaria) de fournir comme les provinces un impôt en nature. Du reste, elle ne fut complète que sous Dioclétien (2).

Quant aux provinces , elles gardèrent leur organisation et leur administration. De toutes les parties de la constitution romaine , celle qui se conserva le plus longtemps fut certainement l'administration provinciale; on peut même dire que l'histoire de Rome, depuis la chute de la république, n'est que l'histoire de la substitution du régime despotique auquel étaient soumises les provinces , au régime de

(1) Spart. Hadrian, 22. — Capitol. Plus, 2. — Dirksen, Die Scriptores historiœ Augustce ^ p. 95.

(2} Puchta. Instit,!^ 90.

liberté qui faisait la gloire et la puissance de la république ; quand la révolution fut achevée , Fltalie, et Rome elle-même sont devenues province.

Dans le gouvernement des provinces, nous retrouvons la division de l'État entre le prince et le peuple. Auguste fit deux parts de toutes les possessions de l'empire; il donna Tune au peuple, ou, pour mieux dire , au sénat , et se réserva Fautre. Dans ce partage, il s'attribua tous les pays dans lesquels il y avait des troupes, et donna au sénat ceux qui étaient tranquilles et pacifiés; c'était, sous l'apparence d'un service rendu au sénat , lui enlever la moitié de l'empire ; et , dans la partie qu'on lui abandonnait, le désarmer et garder pour le prince seul la réalité de la puissance (1). Plusieurs fois le prince et le sénat échangèrent leurs provinces (2) ; mais toutes celles qui furent conquises depuis Auguste , furent du déparlement de l'empereur (3).

Je n'ai pas besoin de dire que sur les provinces mêmes laissées au sénat , la puissance de celte assemblée fut illusoire, et que l'empereur seul fut, par la nomination et la responsabilité des magistrats, le véritable maître de l'administration (4).

(1) Dio Cass. LUI, 12. Adyw ^àv, ottwç îq pàv yepo^jffia àSttâç rà xà^taTa xïiç àp^riç xapTrwro , ahrbç 8k toO; ts ttovouç xal toùç xtv^Ovou; e;^of epyw §6, tva IttI t^ izpotfAdii raOTïj Ixstvoi fxèv xal aoitloi xal SipLa/^ot wo-tv, abrbç 8ï Sri ^lôvoç xal oir^a ?;^y), xal orpaTtwTaç xpifn»

(2j Suet. Octa\f, 47. — Dio Cass. lui, 14. — Strabo, xvii, p. 840. — Beaufort, liv. viii, ch. i. — Gaius, i, 6; ii, 21. — Beaufort, Jiv. VIII, ch, III, fait remarquer qu'au temps de la république on distinguait déjà les provinces pacifiées et les provinces guerrières, les premières prœtoriœ , les secondes proconsulares,

(3) Dio Cass. un, 12.

(4) Ibid, Lin, 14, 15. É^wxs ( le sénat ) ttqv t« àp-^ri^f tïjv àvôviraTov h «si xaÔaTraÇ s;^îtv watts i^tti Iv r^ eo-o^w t^ lîdfù tou Iïû)- /xïjplou xaraTiÔgo'ôat aurijv, |xut' avOiç àvaveoOo'Ôaf xal Iv tw vmQx<î<M

Les pro^inciœ populi étaient gouvernées par les magistrats républicains , suivant les formes ordi-^ naires; deux de ces provinces, l'Asie et TAirique, étaient proconsulaires , c'est-à-dire destinées à d'anciens consuls, les autres se tiraient au sort entre d'anciens préteurs, ou même de simples particuliers auxquels le prince donnait le titre et le rang de préteur. Tous ces gouverneurs , comulares ou prœto^ riiy portaient le titre de proconsuls (4). Ces magistrats avaient , comme au temps de la république , un pouvoir administratif et judiciaire absolu , mais plus de fonctions militaires. Pour s'aider dans leuradmi* nistration , ils se choisissaient comme autrefois des lieutenants {legati) (2), auxquels ils confiaient une partie de leurs attributions, particulièrement la juridiction civile (3); comme autrefois aussi, on leur adjoignait des questeurs pour percevoir les impôts qui devaient se verser dans Vcerarium, et pour exercer la juridiction qui à Rome appartenait aux édiles (4).

Mais il y eut, entre la république et l'empire, cette différence énorme au' point de vue politique, que l'empereur, en vertu de sa puissance proconsulaire, se trouva le supérieur des gouverneurs nommés par le sénat. La hiérarchie fut introduite là ou elle n'avait jamais existé, et le proconsul, absolu en apparence, et tout-puissant sur les provinciaux, fut en réalité le délégué d'un pouvoir central qui le surveillait et le jalousait. L'empereur ayant le droit

(1) Dio Gass. lui, 42. -^ De Off, Proc. et Leg. D. i, i6.

(2J Chaque consulaire pouvait s'en choisir trois avec Tagréinent de Tempereur. Ceux qui avaient rang de préteur ne pouvaient en choisir qu'un seul. Dio Cass. lui, 14.

(3) Mais non pas la juridiction criminelle ni la legis actio, L. 6, p. D. De Off, prœ L. 2, § i ; L. 3, D. cod.

(4) Dio Cass. LUI, 14, 28. — Gains, i, 6.

— . 4^3 — de rendre des ordonnances el des décrets qu'il fallait suivre dans les provinces du peuple, aussi bien que dans les provinces de César (1 ) , la seule différence entre les magistrats du peuple et ceux du prince fut que les premiers, avec des litres honorifiques plus grands, et une puissance moindre par F étendue et la durée, dépendiient de deux maîtres, le sénat et l'empereur, tandis que les seconds ne relevèrent que du prince seul.

Dans les provinces de F empereur, pronnciœ Cœ^ saris, le prince était le proconsul, il administrait par des lieutenants ( legati Cœsaris , prœsicles pro^finciarum). Ces lieutenants étaient le plus ordinairement des sénateurs aussi bien que les proconsuls , et presque toujours des personnages importants. Leur pouvoir étant une délégation de la puissance impériale, durait aussi longtemps que F empereur le trouvait bon (2). Leur dignité était moindre que celle des magistrats du peuple, ils ne prenaient que le litre de préteurs , alors même qu'Us avaient revêtu le consulat ; mais leurs attributions étaient tout aussi étendues que celles des proconsuls (3) , et ils possédaient de plus que ces derniers le commandement militaire.

La différence de rang entre ces deux espèces d'administrateurs n'avait donc qu'un intérêt politique. Le pouvoir de tous ces gouverneurs étant le même, peu importait à la province d'être régie par un proconsul ou un préteur. Rien n'était changé dans les conditions de son obéissance, ni dans les formes de son administration. S'il y avait un gouvernement

(1) Dio Cass. LUI , 13 15 — Bynkeishoeck, Ohss> Civ. viii , 25.

(2) Ihid. un, 13.

(3) Dans une inscript. (Gruter, p. 457) on voit qu'ils prenaient le litre de Legati Oœsaris pro prcetore, consulari potestate.

préférable, c'était celui de FoflRcier impérial qui, grâce à la durée de ses fonctions , était plus à même de s'intéresser à la province et de connaître ses besoins (1).

Dans les provinces de Fempereur, \es procuratorès Cœsaris remplacent les questeurs (2). Le prince envoie également des procurateiu-s dans les provinces du peuple, mais avec un pouvoir moindre, et seulement pour surveiller les intérêts du fisc. Ces procurateurs se prenaient communément panni les chevaliers, et quelquefois parmi des aiTranchis. A Forigine , ils n'avaient qu'une puissance fort limitée , et Tibère li\Ta sans pitié à la sévérité du sénat Lucilius Capito qui , dans la province d'Asie , avait pris des airs de gouverneur (3); mais, comme tous les intendants, les procurateurs grandirent rapidement, Gaude leur donna la juridiction fiscale (4) , et l'on vit souvent des procurateurs gouverner les provinces les moins considérables, avec les pleins pouvoirs d'un préleur (5) ; c'est en cette qualité que Ponce- Pilate administrait la Judée quand il condamna Notre Seigneur.

Si Ton se demande quel changement l'empire apporta dans la situation des provinces, U semble que la révolution fiit favorable aux vaincus (6). D'une

(1) Tac. Ann. i, 76. - Sparlian. Pescen, 3/W. 7. (ij Dio Ca^. LU, 25; un, 15.-/?^ Off. procumtoris (ktsaris vel JiaUonahs, D. i, 19.

(3) Tac. ^/ifl. IV, 15.

(4) Suet. ClauiL 12. — Tac Ann. xii, 60. — UIp. L. 9, De Off. Froc. D. î, 16. r y M

(5J Tac.^««. xi„, 34, 60.— Dîo Cass. lvii, 23.— Joseph, Atiitq, Judaicœ, xviii, 4, 6.

(6} Tac. Ann. i , 2. Neqae proTiocue illmn reram sUlam abnuebaui, s«specl% seoalus popoUqœ imperio ob certamîna potenl^r^ »^^«D magistralttum, in^atido legom aoxilio, i™ vi , aûibihi,poslreiiiopeciinktarl)ail>antiir. ' H ^,

part, les oifficiers publics, quel que fut leur rang, furent maintenus dans une dépendance plus étroite qu'au temps de la république; lever des impôts ou des troupes, sortir delà province sans le consentement du sénat ou du prince, ce n'était plus, comme autrefois, un fait de concussion qu'on pouvait se permettre impunément, c'était un crime de lèsemajesté qui entraînait la relégation et souvent même la mort. D'un autre côté , la concussion était devenue et moins nécessaire, et plus difficile ; moins nécessaire, car les magistratures ne s'achetaient plus par ces profusions qui épuisaient en un jour les plus grandes fortunes ; plus difficile , car l'empereur, sur qui pesait l'administration coûteuse d'un vaste empire, connaissait exactement ses revenus, et n'eût pas laissé ruiner une province avec la froide indifférence du sénat républicain. Le gouverneur ayant un traitement mieux défini et mieux assis qu'au temps de la république, il lui était moins aisé de cacher les traces de ses rapines ; enfin , la responsabilité était plus imminente et plus certaine. La politique ne venait pas se jeter au travers des plaintes des provinciaux pour paralyser les plus justes réclamations ; et ce n'étaient plus des juges complices de la concussion qui prononçaient sur l'accusation; c'était le sénat ou le prince qui avait tout intérêt à punir un voleur par une décision prompte et rigoureuse , suffisante pour prévenir les troubles qu'entraîne à sa suite une mauvaise administration (1).

Ce n'est pas à dire que l'empire ait été un âge d'or pour les provinces ; les impôts, pour être mieux assis , n'en étaient pas moins très-lourds, car il fallait

(1) Tac. Ann* m, 66; xiv, 18.

nourrir Rome et Tarmée , et souvent fournir au luxe insatiable de ces méchants princes, auxquels la toute-puissance, et surtout la débauche avaient fait perdre l'esprit (1). Les gouverneurs n'avaient pas toujours les mains pures, les publicains n'étaient pas moins avides qu'au temps de Cicéron (2); mais, néanmoins , il est vrai de dire que l'empire amena pour les provinces un soulagement considérable, et je n'en veux d'autres preuves que la prospérité des premiers siècles de l'ère chrétienne, attestée par tant de monuments (3).

Avec une administration devenue plus. sévère , et la surveillance d'un pouvoir central fortement organisé , il semble que les procès des magistrats auraient di\ devenir plus rares , et cependant , dès le règne de Tibère , on les voit se multiplier avec une effroyable rapidité. Nos conclusions paraîtraient donc hasardées, si en examinant, même superficiellement ces procès, qui furent la plaie de l'époque impériale, on ne voyait du premier coup d'œil que la politique seule, c'ést-à-dire la jalousie du prince, suscitait la plupart des accusations. Les plaintes des provinces sont plus rares que sous la république et les procès de concussion clair-semés , et en général sévèrement jugés (4). Une seule accusation , un seul crime absorbe tous les autres; l'accusation de lèse-majesté , vain simulacre de justice derrière lequel la tyrannie mal cachée assouvit sa colère et sa cupidité.

(1) Tac. Ann, xiii, 31 ; xv, 20-21. - Plin. Panc^. 20.

(2) Dio Cass. liv, 21; lv, 33. — Tac. Agricbla. 19. Ann. xiii, 31.

(8) Appien, Préface , ch. 7.

(4) Inf. sect. ii, ch. ii.

SECONDE SECTION

de la juridiction du sénat et du prince depuis le règne d'auguste jusqu'à celui d'adrien.