CHAPITRE PREMIER

Réflexions préliminaires.

Il est impossible de se faire une idée nelte des moyens dont on se servit à Rome pour assurer la responsabilité des magistrats, si, d'avance, on ne se rend un compte exact du pouvoir attribué par la constitution à chaque magistrature, et des mesures prises pour que chaque fonctionaire ne sortit point des limites dans lesquelles la loi renfermait son autorité.

La responsabilité criminelle des magistrats, est nécessaire , puisqu'on ne peut laisser les citoyens et rÉtat, sans garantie contre lés passions ou les entreprises audacieuses des officiers pui^lics; mais c'est tou-

jours un moyen extrême , et auquel le législateur ne , doit recourir qu'avec répugnance, parce qu'en atteignant l'individu coupable , il porte atteinte en même temps à l'État lui-même, en affaiblissant la considération dont la loi et l'opinion publique se plaisent à entourer le magistrat* Le premier devoir d^une constitution bien faite, c'est donc d'empêcher le magistrat ^e s'exposer à ces graves épreuves; c'est de placer l'intérêt de l'officier public à se bien conduire ; c'est de lui rendre la transgression de ses devoirs non-seulement périlleuse, mais comme impossible , et de le tenir ainsi dans une sphère où les accusations ni les soupçons ne puissent l'atteindre. Contenir les magistrats dans le devoir, c'est, pour tout gouvernement, la première condition d'existence , car l'État est partie dans les malversations de ses agents , et toutes les atteintes portées à la considération de Tofficier public, quelque fondées qu'elles soient, attaquent toujours le gouvernement, en affaiblissant le respect et l'affection que portent les sujets aux lois gardiennes de l'honnêteté et de la sécurité publiques.

Dans les États modernes, on a essayé d'empêcher les prévarications des fonctionnaires, au moyen d'une organisation hiérarchique ; le pouvoir est en général remis moins à un homme qu'à un collège, ou, comme nous disons , à une administration ; de là une division du travail qui amène des limitations et des contrôles sans nombre, et qui laisse à l'officier public une sphère d'action infiniment trop petite pour que son ambition ou sa cupidité puissent amener des bouleversements dans l'Élat.

Il n'en était pas ainsi à Rome , et l'organisation des magistratures ne ressemblait nullement à celle que nous voyons aujourd'hui. Rome ignorait ce que c'est qu'un pouvoir supérieur auquel tout se rapporte 0t

tout vient aboutir^ tel, en un mot, que notre royauté^ et ce fut sous Tempire seulement qu'on eût le» pre* mières idées de centralisation < La république avait deux têtes , le sénat et le peuple , représenté le plus ordinairement par lé collège des tribuns; et quoique k peuple fût reconnu par la constitution , comme la puissance supréihe, comme la source de tous les autres pouvoirs , rien n'est moins rare que de voir le sénat éluder et même annuler les décisions des comices , sans que jamais le peuple se soit arrogé de contraindre le sénat, par une mesure générale qui constatât l'infériorité politique de ce grand corps, sans que jamais il ait fait remonter la responsabÛité plus haut que les consiils, ou les autres instruments de la volonté du sénat.

Entre ces deux grands pouvoirs, qui se parta« geaient, sans limites précises, la puissance législa-* tive et judiciaire, et qui tous deux prenaient une part importante de l'administration supérieure, les magistrats formaient comme un troisième pouvoir. Responsables à l'expiration de leurs fonctions, ils étaient souverains pendant leur durée | et non* seulement les magistrats étaient, jusqu'à un certain point, indépendants du sénat et du peuple^ indépendance bien difficile à concilier avec le rôle du sénat dans l'administration , mais encore i\ê étaient indépendants les uns des autres, tout en agissant dans une même sphère, et souvent Avec des droits égaux. Leur pouvoir, au lieu de se limiter par une division d'attributions, cothme dans les États modernes, se limitait en quelque façon par concours : si le consul ou le préteur ne faisaient point tout dans la ville, c'est que (sans parler du veto), il y avait un autre consul, ou d'autres préteurs qui agissaient de leur côté; mais leurs fonctions, limitées

de fait, ne l'étaient pas de droit, et ses collègues ou les consuls absents, il n'y avait point de raison pour qu'un préteur n'administrât seul toute la république.

Ce n'est point qu'il n'y eût une apparence d'hiérarchie, mais elle était plus honorifique que réelle, et il ne faut pas, transportant les idées d'aujourd'hui dans ces anciens jours, nous laisser prendre à ce faux semblant. Les consuls étaient sans doute les chefs de la république, tous les autres officiers leur devaient le respect , et Acilius comme Scaurus défendaient la prérogative consulaire quand ils firent briser , par les licteurs, le siège du préteur qui, occupé à rendre la justice, ne s'était point levé devant eux(1 ) ; mais si le droit des consuls passait avant celui du préteur, il n'est pas moins vrai que ce dernier magistrat n'était point subordonné au consul , n'avait point d'ordres à recevoir de lui, et ne liii rendait pas compte de son administration. Le consul présent à Rome administrait et gouvernait la république de préférence au préteur, mais le préteur était souverain dans les actes qu'on lui laissait faire, et s'il assemblait le sénat ou le peuple, s'il prenait ou faisait prendre quelque décision, s'il promulguait un édit pour modifier la législation ou l'administration , le consul (son droit de veto mis décote), n'avait point qualité pour redresser les actes d'un magistrat indépendant. Il pouvait ne point les reconnaître ; il pouvait même défendre aux citoyens de s'adresser au tribunal du préteur , comme fit Scaurus , offensé par le préteur Decius, mais il ne pouvait

(1) DioCass., XXXVI, 24, Liv. xxiv,44. Val. Max. ii, 2, § 4. Aurel. Victor, de Fii\ illus, 72. M. £mi lias Scaurus cousul P. Decium praetorem, transeunte ipso sedentem,jussit assurgere, eiquc vestem sciclit, sellani concidit, ne quis ad euni in jus iret edixit.

— 25 ~ s^entreméler de la façon dont ce magistrat rendait la justice , ni réformer ses arrêts , comme le ferait chez nous^ dans des questions administratives, le ministre, supérieur hiérarchique d'un préfet ou de quelque autre officier public. Tout au contraire de ce qui se passe chez nous, à Rome^ il était de principe que le magistrat n'avait de pouvoir que pour les choses qu'il pouvait mener à fin par lui-même , et en vertu de sa charge , car il n'avait aucun moyen de contrainte à l'égard des autres magistrats qui étaient ses inférieurs mais non point ses subordonnés (1).

Ce que je dis des préteurs je puis le dire également des censeurs, des édiles,, des questeurs; je ne parle point des tribuns qui , dans l'origine , n'étaient point à proprement parler des magistrats , puisqu'ils n'avaient point de fonctions actives , et qui d'ailleurs, chargés de contrôler les consuls , ne pouvaient être soumis à leur autorité. Toutes ces magistratures étaient indépendantes les unes des autres ; il n'y avait entre elles nulle hiérarchie. Les questeurs par exemple avaient des attributions moins hautes que celles des premiers magistrats , mais ils ne relevaient de personne , jamais ilsn'ont été les officiers ni les agents des consuls, même en leur obéissant habitueUement. Us agissaient non par délégation et sous les ordres d'un supérieur, comme chez nous les préfets ouïes directeurs de contribution, mais directement et deleurchef en vertu du pouvoir que leur avait confié l'élection populaire, et par conséquent sous leur propre responsaî>ilité ; la part de souveraineté qu'ils avaient reçu des comices ne devait rien aux consuls. L'idée de subordination des magistratures n'est venue à l'esprit des Romains que sous l'empire, et date du

(1) Liv. IV, 24, 31. Suel. In Jtiito, 17.

ràgne d^ Adrien (1); c'est en effet une idëe toute mo*^ narchique et de même nature que l'idée de centralisation; et il est remarquable que sous la république on se disputa vivement les magistratures ^ mais sans songer jamais à les affaiblir, ni à les limiter par une oi^anisation hiérarchique.

Ainsi la constitution romaine reconnaissait deux grands pouvoirs publics, absolument indépendants et irresponsables , le sénat et le peuple , cl en outre, des magistrats indépendants , souverains et irresponsables pendant la durée de leurs fonctions. Aussi, et comme nous Fa si bien expliqué Polybe (2), pour un étranger qui n'était point encore initié aux mystères de la constitution , Rome ^ à considérer les prérogatives des consuls , semblait une monarchie ; à étudier la puissance du sénat, c'était une aristocratie ; à examiner la souveraineté populaire , c'était une démocratie.

Nous autres modernes , nous sommes tous dans la position de l'étranger dont parle Polybe. Quand nous lisons l'histoire , nous voyons bien en présence ces trois pouvoirs ; le sénat , le peuple , les ma§^ trats; mais nous ne comprenons guère quel était le jeu des institutions dans une telle organisation politique. 11 nous faudrait savoir ( et malheureusement Polybe qui a posé le problème ne l'a point résolu), il nous faudrait savoir comment ces trois pouvoirs rivaux ne s'entravaient pas mutuellement, et contribuaient chacun pour leur part à la marche des affaires; comment surtout (car c'est là le point qui nous occupe), le peuple et le sénat maintenaient les magistrats dans l'obéissance, et quelles garanties

(1) Sparlian. /Ta^r. 22. Capitol. Plus, 2.

(2) Pol)'bp, VI, 11 et ss.

— 2T — b loi donnait aux citoyens contre les abus d^attio* rite.

Ce sont ces intéressants problèmes , jusqu^à ce jour laissés de côté , que nous allons essayer de ré* soudre , en nous aidant surtout de Polybe et de Gicéron^ les deux politiques qui ont le mieux connu Fancienne constitution.