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SOURCES JURIDIQUES ot

les uns dans le Pacte de la Société des Nations, les autres dans des traités-coutrats ; considération aussi de la date des différentes dispositions, des conditions de leur élaboration : d’autres exemples pourraient être donnés.

D’autre part, et surtout, une étude des sources juridiques d’une constitution ne nous paraît pas devoir être liée à l'étude d’un seul des objets, si capital fût-il, de l'institution qu’elles régissent. La conciliation à établir entre les différentes sources du régime actuel des anciennes colonies allemandes portera ses effets non seulement sur la détermination des règles mêmes relatives au régime de la souveraineté sur ces territoires, mais aussi aux règles les plus diverses auxquelles doit être soumise l'institution en cause, telles que les conditions à remplir par le mandataire pour exercer ses fonctions, ou la procédure d’élaboration des chartes.

Le problème de la conciliation des textes et le problème de la hiérarchie des organes nous paraissent ainsi en fait, distincts. Des auteurs qui s’accordent pour donner de la validité successive des différentes dispositions relatives au régime des compétences une même interprétation — pour M. H. Rolin, par exemple, et pour Schücking et Wehberg, l’article 119 qui prévoit la cession des colonies allemandes aux Principales Puissances Alliées et Associées, voit s’épuiser ses effets juridiques lorsque l’article 22 entre en application, puisqu’il y a rétrocession, d’après ces auteurs, des Principales Puissances à l’institution mandataire — exposent à propos de la souveraineté, des thèses divergentes, simplement parce que l’article 22 qu’ils considèrent l’un et l’autre comme la disposition définitive fixant le statut des compétences sur les territoires sous mandat, fait

l’objet pour l’un et pour l’autre, d’une exégèse différente. La recherche entre ces textes, d’une hiérarchie nécessaire constitue une prèmière tâche ; l’interprétation exacte à donner aux dispositions dont la fonction aura été ainsi définie, est une seconde tâche, distincte de la première. Aussi croyons-nous nécessaire d’aborder séparément l’une et l’autre étude.

Nous ne nous dissimulons pas que nous aurons à revenir par la suite sur l’interprétation des dispositions dont nous nous efforcerons ici tout d’abord, de préciser l’objet. Nous croyons pourtant qu’il aura pu être utile, pour déterminer ultérieurement les conditions juridiques d’un contrarius consensus, d’avoir examiné au préalable dans une étude spéciale, les diverses thèses émises à propos de l’analyse des accords de volontés primitifs.

Il semble que l’on puisse ranger en deux groupes les thèses émises avec le dessein d’analyser la nature et la portée à attacher aux faits et actes juridiques relatifs au transfert des compétences sur les anciens territoires allemands.

Un premier groupe de thèses s’efforce de concilier les effets de ces opérations juridiques en répartissant ces effets dans le temps.

D’après ces thèses, les dispositions rappelées seraient rationnellement incompatibles entre elles. Si elles doivent être considérées aujourd’hui comme conciliables, ce ne peut être que parce que leur domaine d’application dans le femps a été différent. Ainsi par exemple les dispositions de l’article 119 du traité de Versailles qui attribuait la souveraineté aux Principales Puissances

Alliées et Associées et les dispositions de l’article 22 du Pacte sont rationnellement deux dispositions incompatibles. Leur opposition ne se résout que si l’on observe que l’article 22 n’a pu exercer ses effets qu’après que l’article 119 eût épuisé les siens.

D’après ces thèses, ainsi, la détermination des diverses compétences sur les territoires sous mandat aurait pour sources juridiques actuelles le Pacte de la Société des Nations et les chartes des mandats. Les faits juridiques ou actes juridiques antérieurs à la mise en vigueur des dispositions du Pacte ou contemporaines de l’établissement de ces dispositions — en dehors des actes désignant les mandataires — devraient être considérés comme ayant épuisé aujourd’hui leurs effets juridiques.

Un deuxième groupe de théories s’efforce de concilier les effets de ces opérations juridiques en répartissant ces effets dans l’espace. Ces thèses s’appliquent à concilier le fond même des dispositions à interpréter. Elles nient que ces dispositions soient rationnellement incompatibles : ces dispositions auraient chacune un objet distinct. Ainsi, par l’exemple, l’article 119 du traité de Versailles réglerait ie problème de l'attribution de la souveraineté sur les anciens territoires allemands; l’article 22 du Pacte aurait pour objet de préciser le mode d’exercice de la souveraineté ainsi attribuée. Ou bien, suivant une autre thèse que nous aurons à examiner plus loin, les divers textes relatifs au régime mandataire auraient en réalité un double objet : l’établissement d’un lien juridique entre certains Etats et certains territoires, ayant appartenu à l'Etat allemand, la création d’un régime international de protection de la population de ces territoires par ailleurs. Aïnsi, ces divers textes se complètent les uns les autres sans se

contredire : le régime définitif des territoires sous mandat ne peut être déterminé sans qu’il soit pris en considération l’ensemble des dispositions, le faisceau des dispositions fondamentales, dont aucune ne peut être estimée a priori avoir épuisé ses effets juridiques.

Ce sont ces deux groupes de thèses que nous allons examiner successivement ici.

I. — CONCILIATION DES SOURCES JURIDIQUES PAR RÉPARTITION DE LEURS EFFETS DANS LE TEMPS

Pour un très grand nombre d’auteurs, l’article 119 du Traité de Versailles doit être considéré comme ayant épuisé ses effets juridiques lors de la mise en vigueur de l’article 22 du Pacte de la Société des Nations.

Dans ces conditions, et c’est la conséquence essentielle de cette thèse pour notre matière, il n’y aurait pas lieu de prévoir la nécessité, lors d’une révision ultérieure du régime auquel sont actuellement soumises les anciennes colonies allemandes, de la passation d'actes juridiques contraires à des opérations antérieures au Pacte ou contemporaines de sa mise à exécution. Pour déterminer les règles à suivre lors d’une nouvelle redistribution des mandats, nous aurons simplement à examiner quelles sont les règles prévues par le régime constitutionnel du service public international du «mandat », c’est-à-dire en définitive par l’article 22 du Pacte de la Société des Nations — au regard de la compétence en matière de transfert, de la procédure du transfert, des conditions d'élaboration des nouvelles chartes, des conditions à exiger des Etats candidats à l’attribution d’un mandat.

Sans doute, étant donné le caractère des dispositions de l’article 22 — dont l’imprécision n’a pas besoin d’être soulignée — la détermination de ces règles peut être délicate. L'interprétation de cet article peut être difficile. Mais, — et c’est là un point essentiel — c’est d’après ce texte et d'après ce texte seul désormais, que doit être fixée la définition de ses règles : ses dispositions constituent la charte fondamentale et définitive du régime actuel des anciens territoires allemands.

Si donc, lors des négociations de paix, le rôle des Puissances Alliées et Associées a été important — qu’il s’agît de la fixation des compétences ou de leurs attributions — si les Etats-Unis, par ailleurs, ont été admis à prendre part aux travaux d'élaboration du régime nouveau, bien qu’ils ne fussent pas membres de la Société des Nations, il faut voir, dans la mise en œuvre de ces compétences, un régime sinon peut-être juridiquement irrégulier, du moins exceptionnel et provisoire. Cette attitude a été particulièrement mise en lumière par M. Georges Scelle (1). Les pratiques suivies après la guerre à propos de la détermination des compétences sur les anciens territoires allemands ont été des « anomalies ». « Des considérations d’ordre politique ont à plusieurs points de vue, faussé le jeu de l'institution (mandataire), soit en ce qui concerne l'investiture du mandataire, soit en ce qui concerne l'élaboration des chartes législatives ». Et plus loin, M. Scelle explique, sans les justifier, les méthodes ainsi adoptées en déclarant : «le système juridique critiquable et combattu par le gouvernement allemand (2), ne peut se justifier

(1) Scelle, Précis de Droit des Gens, t. I, p. 177.

(2) M. Scelle critique d’ailleurs vigoureusement l’analyse donnée

par la note allemande de l’origine juridique du régime mandataire. (Ibid., p. 178, note 2).

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que par la confusion des pouvoirs qui régnait à l’époque. On doit le considérer comme exceptionnel et transitoire ». Pratiquement, « les Principales Puissances Alliées et Associées jouaient le rôle d’un Gouvernement international de fait en attendant la constitution de la Société des Nations ».

Quel est le fondement juridique de la thèse ainsi exposée ? Quelle analyse apporte-t-elle et exige-t-elle des sources juridiques du transfert des compétences ?

A) Un premier système de répartition dans le temps des effets des divers faits et actes juridiques relatifs au régime des compétences repose sur la division de la succession des opérations juridiques en deux phases : l’une antérieure à la ratification du Traité de Versailles, l’autre postérieure à cette ratification. Au cours de la première phase, le régime juridique des compétences des Puissances sur les territoires anciennement soumis à la souveraineté allemande aurait été le régime pur et simple de l’occupation de guerre. À partir de la ratification, le régime juridique aurait été le régime de l'article 22 du Pacte de la Société des Nations. Cette thèse postule ainsi une sorte d’ « écrasement », s’il est permis de s'exprimer ainsi, de l’article 119 du traité de Versailles par l’article 22 du Pacte de la Société des nations.

L'hypothèse d’un tel «écrasement» a été soutenue avec beaucoup de force par M. Cioriceanu (3). Pour cet auteur, l’article 119 du Traité de Versailles est une disposition nettement superflue. L'article 22 du Pacte implique et peut-être édicte lui-même l’abandon par l’AIlemagne de toute souveraineté sur ses colonies. « L’article 119 n’a eu aucun effet, écrit M. Cioriceanu, ni avant

(3) Cioriceanu, Les mandats internationaux, Paris, 1921, p. 40,

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la ratification, lorsque les grandes puissances agissaient en vertu de l’occupation, ni après la ratification lorsque la Société des Nations devint la souveraine de ces territoires ».

La solution est radicale, et on ne peut manquer de faire observer, a priori, qu’elle traite avec une désinvolture sans doute excessive une disposition essentielle d’un règlement de paix.

Mais comment fonder en droit cet anéantissement des effets juridiques de l’article 119 du traité de Versailles ?

M. Cioriceanu considère que sa solution doit résulter du caractère même du traité de Versailles. « C’est le Pacte, dit-il, qui confère sa valeur à l’article 119 ainsi qu’à tout le Traité ». Est-ce à dire que si le Pacte n’avait pas été inséré à titre de préambule dans le Traité de Versailles lui-même, les dispositions de ce traité auraient été sans valeur ?

Plus précises paraissent être les formules dont se servent ici deux autres auteurs, Gsell-Trumpi (4) et Rother (5).

Pour ces auteurs, il faut faire appel ici à la distinction classique des « Vereinbarungen > et des « Vertrâge ». L'article 22 du Pacte appartient à une Vereinbarung; l’article 119 du traité de Versailles à un simple Vertrag. En cas de conflit entre les deux dispositions, il conviendra d’assurer la prééminence à la disposition contenue dans le Pacte lui-même.

Si même on rejette la distinction que Triepel, à la suite de Bergbohm, a voulu établir entre les Vereinbarungen et les Verträge, ou bien si l’on écarte diverses

(4) Gsell-Trumpi, Zur rechtlichen Natur des Vôlkerrechtsmandats, Glarner Beiträâge, Heft 8, Glarus, 1928.

(5) Rother, Der Begriff des vôlkerrechtlichen Mandats auf grund des Versailles Friedensvertrags, Breslau, 1931,

conséquences de la distinction a priori admise, il faut convenir que d’une manière générale l'existence d’une hiérarchie des normes juridiques apparaît aujourd’hui comme fermement établie. L’idée de la prééminence nécessaire en cas de conflit, de la « norme constitutionnelle» sur la norme ordinaire peut invoquer à son appui, l’opinion d’éminentes autorités (6).

Il ne nous est pas possible, dans le cadre de ce chapitre, d'examiner en elle-même la valeur exacte des diverses théories juridiques auxquelles il a été fait appel pour justifier la prééminence de Particle 22 du Pacte sur l’article 119 du traité de Versailles. Nous sommes de ceux qui n’acceptent pas sans réserves la distinction des Vereinbarungen et des Verträge. Quant à la théorie de la hiérarchie des normes, elle nous paraît fondée sur la généralisation d’un principe dont la valeur dépend, il faut le reconnaître, de la prudence avec laquelle il est mis en application : la supériorité a priori de règles générales constitutionnelles sur des règles particulières. En fait, il peut y avoir conflit entre ce principe et le principe opposé de la dérogation par une lex specialis à une lex generalis.

Mais bien que l’article 22 du Pacte fasse partie d’un traité-loi, on admettra comme légitime pourtant de recourir pour son interprétation à l'intention des parties. Or les auteurs du Pacte ont entendu sans aucun doute donner à ses dispositions la valeur juridique nécessaire pour leur permettre de surmonter les obsta-

(6) Scelle, Précis de Droit des Gens, t. II, p. 412.

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cles que pourrait faire naître à leur application une disposition contradictoire du traité de paix lui-même.

Reconnaissons donc que la thèse d’après laquelle l’article 22 du Pacte doit recevoir application dans toutes ses dispositions, en dépit de tout conflit juridique avec des textes antérieurs ou contemporains portant sur la même matière, nous paraît impeccable.

Mais y a-t-il réellement ici conflit ? Une contradiction ne se «présume » pas, si l’on permet l’expression. On ne doit recourir à l’hypothèse d’une abrogation tacite par l'effet de la théorie des hiérarchies de normes que dans le cas où l’incompatibilité des deux dispositions dont on recherche l'harmonie est irrémédiable.

Rien ne prouve a priori que, pour notre matière, il en soit ainsi.

B) Un deuxième système de répartition dans le temps des effets des divers faits et actes juridiques relatifs au régime des compétences divise la succession des opérations juridiques en trois phases.

Au cours d’une première phase — aucune difficulté n’est élevée sur ce point — le régime juridique des compétences des Puissances sur ces territoires est celui de l’occupation de guerre.

Au cours d’une seconde phase, dont la durée pour divers auteurs n’est que d’un instant de raison, les Puissances sont investies d’un ensemble de compétences assimilées par certaines de ces thèses aux « droits de souvéraineté », en vertu de l’article 119 du Traité de Versailles.

Ce régime ne serait lui-même que transitoire. Au cours d’une troisième et dernière phase, les territoires seraient

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régis par l’article 22 du Pacte de la Société des Nations, charte fondamentale et seule charte définitive du régime mandataire, avec les textès dits « traités des mandats ». Le résultat final de ces dernières thèses serait donc identique à celui des conceptions que nous venons de rappeler.

Ces thèses ne s’accordent pas avec l’hypothèse facile qui avait permis aux précédentes d'imaginer l’anéantissement des effets juridiques de l’article 119, dès la naissance de celui-ci. Pour ces thèses, l’article 119 a vécu : il a comporté des effets. Comment concilier alors l'existence de ces effets avec l’idée, finalement exprimée, d’après laquelle l’article 22 du Pacte paraît la seule disposition définitive régissant la répartition actuelle des compétences sur les territoires soumis au mandat ?

a) On a tout d’abord nié que l’effet de l’article 119 eût été celui d’un transfert de souveraineté. On s’est efforcé de dissocier juridiquement les deux aspects de l’opération de cession : la renonciation par l’Allemagne à sa souveraineté d’une part, l'acquisition d’autre part, par les Puissances Alliées et Associées de la souveraineté ainsi abandonnée (7).

Les articles 118 et 119 étaient nécessaires, a-t-on dit ainsi, pour affirmer l’abandon par l’Allemagne de ses droits. L'article 22 était nécessaire pour préciser l’attribution des droits ainsi transférés. Par l’article 119, l’Allemagne a bien renoncé à ses propres droits de souveraineté, mais il ne résulte pas de cette disposition que ses co-contractants aient par là même acquis les droits dont elle-même se dépouillait. En réalité, le bénéficiaire

(7) Fritz Fischer, Die formelle Natur der vôlkerrechtlichen Man-

date, insbesondere ihre Verteilung, Endigung und Aenderung, Tübingen, 1935, 98 p.

de la cession, c’est l'institution même des mandats prévue par l’article 22 du Pacte. L'article 119 prévoit en réalité, dit-on, la renonciation par l’Allemagne à ses droits, non <en faveur des Principales Puissances Alliées et Associées >», mais «en faveur du Système des Mandats créé par les principales Puissances ».

Cette thèse est insoutenable en droit. Quelle est cette institution, ce «système» juridiquement capable d’acquérir des droits et des obligations du droit des gens ? Est-ce l'Etat mandataire ? Est-ce la Société des Nations? Et par ailleurs, n'est-il pas trop facile sous prétexte d'interpréter une disposition, de la remplacer par une autre, plus docile ?

b) Pour Schücking et Wehbersg, l’article 119 d’une part et l’article 22 d'autre part, concernent deux opérations juridiques de cession distinctes et successives (8).

L'article 119 du traité de Versailles prévoit bien une cession de souveraineté par l’Allemagne aux Principales Puissances Alliées et Associées. Mais l’article 22 prévoit ou plus exactement suppose une rétrocession de cette souveraineté par les Principales Puissances à la Société des Nations.

Ainsi l’article 119 aurait eu pour but simplement de donner une valeur juridique à une opération transitoire.

Quelle aurait été la durée de cette opération transitoire ? La solution-limite d’après laquelle la durée n’aurait été que d’un instant de raison nous ramène à l’hypothèse précédemment examinée de l” «écrasement » de l’article 119 (9). Pour certains auteurs, le régime « pro-

(8) Schücking et Wehberg, Die Satzung des Vôlkerbundes, p. 423 et suivantes. V. aussi H. Rolin, «La Pratique des Mandats Internationaux », Recueil des Cours de l’Académie de Droit International de

La Haye, 1927.

(9) Gsell-Trumpi, op cit., p. 15. Rother, op. cit., p. 19,

visoire » aurait duré jusqu’à la naissance de la Société des Nations (10). Pour d’autres, enfin, seule aurait pu mettre fin au régime la mise en œuvre de la constitution nouvelle, mise en œuvre dont le point de départ devrait être fixé à la nomination par la Société des Nations — au cas où cette nomination aurait été régulière — des Puissances Mandataires (11).

C’est cette même thèse qu’ont reprise récemment, avec une grande clarté, deux auteurs, M. Quincy Wright (12) aux Etats-Unis, M. Wolfgang Abendroth en Allemagne (13).

L'article 119 du traité de Versailles, d’après M. W. Abendroth, prévoit bien une cession de souveraineté, mais cette cession n’est pas pure et simple. Elle est assujettie d’une condition, d’une « Auflage » (14), à savoir que les Principales Puissances Alliées et Associées disposeraient des droits qu’elles venaient d’acquérir en vue d'organiser et de mettre en œuvre, sur les territoires acquis, un nouveau régime dit régime des mandats.

M. Wright exprime la même idée lorsqu'il déclare que les Principales Puissances Alliées et Associées n’ont pas reçu la souveraineté du territoire au sens d’un droit discrétionnaire de le garder ou de l’aliéner. Ils ont recu simplement la mission (M. Wright emploie le mot « commission >») de disposer de ce territoire d’une manière déterminée ». Cette « mission », dit M. Wright, les Principales Puissances Alliées et Associées l’ont remplie.

(0) S. Milkonowicki, Das Mandatssystem im Vôlkerbund, Berlin, 1919, cité par Fischer, op. cit., p. 27.

(11) En ce sens, Schücking et Wehberg, op. cit., p. 700.

(2) Quincy Wright, Mandates under the League of Nations, Chicago, 1930.

(13) Abendroth, Die volkerrechtliche Stellung der B. und C. Mantate, Breslau, 1936, 378 p.

(14) Abendroth, op. cit, p. 25 «Es (Deutschland) hat sie (seine Souveranität) unter der Auflage zediert, dass... »,

Elles ont désigné les mandataires le 7 mai 1919. Elles ont élaboré les termes des mandats. Une fois cette mission accomplie, leur rôle se termine. Suivant l’expression particulièrement nette de M. Quincy Wright : « (they) passed out of the picture ».

Aussi M. Quincy Wright affirme-t-il un peu plus loin: « (l’article du traité en vertu duquel les territoires ont été cédés) était apparemment une disposition transitoire (transient) ef cessa d’avoir effet après que le régime prévu à l’article 22 fut établi > (15).

Ainsi les articles des traités de paix relatifs aux anciennes colonies allemandes doivent être considérés comme ayant eu pour but de créer un régime de transition. Régime de transition indispensable, a-t-on déclaré (16), pour permettre une sage administration du territoire pendant le laps de temps nécessaire à la mise en œuvre du régime nouveau.

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Sous cette dernière forme, la thèse d’après laquelle l’article 22 devrait être considéré a priori comme la charte fondamentale et définitive du régime de répartition des compétences, mérite de retenir l’attention. Elle apporte une analyse précise et ingénieuse des diverses opérations juridiques relatives au nouveau régime applicable aux anciens territoires allemands.

Il faut signaler pourtant que la thèse que nous venons d'exposer appelle deux ordres d'observations.

En premier lieu, on peut accuser la thèse de négliger d'analyser les opérations antérieures aux dispositions

G5) Wright, op. cit., p. 516.

(16) Abendroth, op. cit, p. 25,

du traité de Versailles. Le rôle exact de la décision du 7 mai 1919 n’est pas nettement éclairci.

En second lieu, et surtout, on ne doit à aucun moment oublier que l’anälyse que nous venons de rappeler suppose qu’il ait été admis au préalable l’incompatibilité rationnelle des dispositions de l’article 119 du Traité de Versailles et de l’article 22 du Pacte de la Société des Nations.

Que le régime de répartition des compétences qui a fonctionné sur les anciens territoires allemands, au lendemain de la ratification du Traité de Versailles, ait été un régime provisoire, appelé à durer seulement pendant la période d’attente antérieure à la mise en œuvre du régime mandataire, c’est un point qu’il nous paraît difficile de contester.

Mais la mise à exécution des règles nouvelles prévues par l’article 22 du Pacte a-t-elle eu pour effet de mettre un terme aux règles de compétence primitives ? Ou bien faut-il au confraire admettre que les opérations juridiques antérieures n’ont pas cessé de produire effet, la mise à exécution de l’article 22 n’ayant eu pour conséquence que de modifier, dans une mesure à préciser, un régime de compétences primitif sans l’anéantir ?

Cette question — centrale — reste entière après l’examen des analyses précédentes. Pour qu’elle soit tranchée en faveur de la première hypothèse, il faut qu’il soit pris parti a priori sur le problème de l’attribution de la souveraineté. Si par exemple on admet —— comme l’admettent en définitive M. Wright, M. Abendroth et Schücking et M. Wehberg — que la souveraineté appartient à la Société des Nations, l’incompatibilité entre cet article et l’article 119 du traité de Versailles éclate aux yeux. On résout la difficulté que l’on a fait naître

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en éliminant aussitôt de la discussion l’article 119 dont les effets sont, dit-on, épuisés. Mais les effets de l’article 119 ne peuvent être considérés comme épuisés que dans la mesure où l’on a posé au préalable que lar-. ticle 22 du Pacte enlevait les droits de souveraineté aux Principales Puissances Alliées et Associées, pour en investir la Société des Nations.

Bien entendu, il peut être parfaitement légitime d’attribuer la souveraineté sur les territoires sous mandat à la Société des Nations : là n’est pas la question; nous retrouverons plus loin le problème. En examinant ici l’analyse des sources juridiques du régime de la répartition des compétences, nous voulons seulement préciser le point suivant : on ne saurait venir prouver telle thèse donnée à propos de la souveraineté, la thèse de la Société des Nations, par exemple, en présentant comme nécessaire pour l'explication rationnelle des textes, l’idée d’une suprématie définitive fatale de l’article 22 du Pacte de la Société des Nations, alors que lanalyse des sources qui conduit à affirmer cette suprématie définitive suppose admise l’incompatibilité, fixée a priori, entre les dispositions du Pacte et les opérations juridiques antérieures à son établissement ou contemporaines de sa mise à exécution — incompatibilité qui ne peut résulter que de l'attribution «a priori à l’une des institutions en présence — autre que le condominium des Principales Puissances Alliées et Associées — des droits de souveraineté.

II. — CONCILIATION DES DIVERSES SOURCES JURIDIQUES PAR RÉPARTITION DE LEURS EFFETS DANS L'ESPACE

D’autres thèses s’efforcent de concilier le contenu des diverses opérations juridiques ayant donné naissance au régime actuel des compétences, en répartissant les effets de ces opérations dans l’espace.

On a proposé de distinguer ainsi les sources relatives à la création des liens juridiques entre l'Etat mandar taire et le territoire sous mandat et les sources relatives aux rapports juridiques de cet Etat avec la population de ce territoire.

Dès la conclusion des traités de paix, divers auteurs, en particulier aux Etats-Unis, en Italie et en France, ont distingué parmi ces sources, les opérations portant sur la jouissance de la souveraineté et les opérations portant sur l’exercice de la souveraineté, en particulier sur le régime de l’administration mandataire.

a) Distinction des sources relatives aux liens juridiques de l'Etat Mandataire et du Territoire sous Mandat et des sources relatives aux rapports de l'Etat Mandataire avec la population du territoire.

L’incompatibilité de diverses opérations juridiques relatives au régime de la répartition des compétences a été niée avec une grande vigueur par M. Makowski (17). Pour cet auteur, deux problèmes doivent être soigneusement distingués : le problème de la définition du vinculum juris unissant la Puissance mandataire

(47) Makowski, La nature juridique des mandats B et C, Revue Générale de Droit International Public, 1933, p. 374 et suivantes,

et le territoire sous mandat ; le problème des rapports entre cette même Puissance et la population indigène habitant ledit territoire. Le «vinculum juris» liant. l'Etat mandataire et le territoire sous mandat est défini par le droit de conquête et le partage du 7 mai; les rapports entre la Puissance mandataire et la population indigène sont régis par le Pacte de la Société des Nations (18).

a) Le droit de conquête et ses effets. — Pour M. Makowski, le régime de l’occupation de guerre auquel se trouvaient soumises les anciennes colonies allemandes se transforme dès avant la fin des hostilités en une conquête. Aussi longtemps que l’issue de la guerre restait incertaine, il n’y avait qu’ «occupation de guerre» au sens donné à cette expression par les articles 42 à 56 du Règlement concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre, annexé à la IV° Convention de La Haye

(18) Makowski, ibid. « Dans sa belle étude sur le système des Mandats publiée par le Recueil des Cours de l’Académie de Droit International de La Haye, M. Bentwich constate l’apparition d’une nouvelle tendance de Droit International de s’étendre aux nations qui ne constituent pas des Etats aussi bien qu’aux nations-Etats ; et il cite. comme exemples les stipulations pour la protection des minorités et le système des mandais. Nous pourrions y ajouter la protection de la ville libre de Dantzig.

L'importance donnée par le Traité de Versailles à ce côté humanitaire de l’institution des mandats internationaux en a obscurci d’autres aspects bien autrement importants et fut la cause que plusieurs écrivains éminents sont arrivés à des conclusions complètement incomplètes et parfois même erronées. Et un résultat pareil était inévitable, puisque ces auteurs de même que la Commission Permanente des Mandats ont pris pour point de départ de leur analyse juridique l’article 22 du Traité de Versailles et les chartes des mandats respectifs.

Or ces prémisses prises isolément, doivent nécessairement conduire à des résultats contraires à la réalité.

Pour dégager la vérité, il faut pénétrer beaucoup plus profondément, jusqu’à l’origine du lien juridique noué entre les Puissances alliées et les territoires des anciennes colonies allemandes. »

du 18 octobre 1907. «Du moment, écrit M. Makowski, où la défaite des Empires Centraux devint certaine et la reprise des territoires occupés absolument improbable, l'occupation de guerre changea de caractère et se transforma en conquête » (19).

Or, d’après M. Makowski, la conquête devait être considérée d’après les conceptions et les dispositions du Droit des Gens antérieur à la dernière guerre, comme un mode translatif de la souveraineté. Il est donc, d’après cet auteur, certain que, le 11 novembre 1918, les anciennes colonies allemandes se trouvaient déjà, par droit de conquête, sous la souveraineté pro indiviso des Puissances Alliées.

b) Effets de la décision du 7 mai 1919. — La décision du Conseil Suprême du 7 mai 1919 a eu pour effet de mettre fin à l'indivision. L'opération s’analyserait, d’après M. Makowski, en un partage de souveraineté (20). Elle aurait ainsi une importance capitale.

Pour appuyer sa thèse sur ce point, M. Makowski cite une opinion de doctrine favorable à la conception de la souveraineté du mandataire (21); il invoque la pratique suivie par les Etats lors de l’attribution des mandats (22).

Nous relevons encore une fois l’application de la mé-

(9) Makowski, ibid., p. 375.

(20) « Avant le 7 mai 1919, les colonies en question étaient administrées par les troupes d’occupation au nom des Puissances Alliées comme souverain collectif de ces territoires par droit de conquête. Après cette date, par un acte de partage, les Etats alliés dont les troupes occupaient ces territoires, en devinrent les souverains exelusifs > (Makowski, p. 376).

(21) L’opinion de M. Diena, les Mandats internationaux. Recueil des Cours de l’Académie de Droit International de La Haye, 1924-IV, p. 236.

(22) L’Affaire de l’île Yap (voir supra, p. 47).

thode d’après laquelle la valeur respective des sources juridiques du régime nouveau devrait être appréciée en liaison avec une conception a priori des règles d’attribution de la souveraineté.

c) Les traités de paix. — Pour M. Makowski, les articles 118 et 119 du traité de Versailles ont eu un double effet.

1) En premier lieu, par ces textes une discrimination aurait été établie parmi les Puissances Alliées, entre les « Principales » de ces Puissances, et les autres puissances. Les Puissances Alliées autres que les principales ont déclaré d’après ces textes se désintéresser du sort des anciennes colonies allemandes.

2) Au regard des rapports entre l’Allemagne et les Puissances exerçant déjà, d’après cette thèse, un droit de souveraineté sur les territoires anciennement soumis à la domination allemande, l’article 119 n’aurait qu’un effet déclaratif et non translatif. La cession de souveraineté résulterait de la conquête — elle serait ainsi antérieure au traité de paix lui-même.

d) L’article 22 du Pacte. — Le caractère fondamental de l’article 22 du Pacte, d’après M. Makowski, est de régler les rapports juridiques de l'Etat Mandataire et de la population sous mandat et non d'établir un lien entre l'Etat Mandataire et le territoire soumis au régime nouveau. C’est ce que M. Makowski exprime en déclarant que le «mandat» de la Société des Nations a un caractère «personnel» et non «réel» (23).

M. Makowski établit une comparaison entre le régime juridique des minorités ethniques et le régime du man-

(23) Ibid, p. 382.

dat international nouveau; il relève toutefois une différence : le droit de pétition a été reconnu, par décision du Conseil, aux populations sous mandat, alors que les minorités ethniques ne disposent pas des mêmes privilèges.

N’hésitant pas à adhérer à la thèse de la nature contractuelle du régime des mandats, M. Makowski voit dans l’existence de liens juridiques entre la Société des Nations et l'Etat mandataire, une limitation conventionnelle de la souveraineté d'Etat. M. Makowski emploie à cet égard l’expression de «servitude internationale ».

En conclusion, pour cet auteur, les sources fondamentales du régime des mandats sont, d’une part, le droit de conquête, dont l'effet a été de conférer aux Puissances Alliées seules, mais à {outes les Puissances Alliées, un droit de souveraineté pro indiviso, et d’autre part, l’opération juridique du partage effectuée le 7 mai 1919, qui a eu pour effet de substituer à un régime d’indivision un régime de souverainetés exclusives.

Quant à l’article 119, il n’a en lui-même qu’une valeur déclarative dans les rapports de l'Allemagne et des Puissances Alliées.

Enfin l’article 22 du Pacte de la Société des Nations a eu pour but d’apporter à la souveraineté du mandataire des limitations contractuelles relatives à la protection de la population soumise au nouveau régime de tutelle.

% K% Cette doctrine témoigne du souci, à notre avis très légitime, de donner à chacun des textes relatifs au régime des anciennes colonies allemandes, une valeur,

une fonction propre dans l’espace. On ne peut se dissimuler pourtant que cette doctrine prête le flanc à d’assez nombreuses et graves critiques.

1) Il paraît difficilement admissible de prétendre que les anciennes colonies allemandes ont été transférées par voie de conquête. Le « droit de conquête >» ne paraît pouvoir en aucune manière être considéré comme une source juridique du régime actuel des compétences exercées sur les anciennes colonies allemandes.

Nous ne pouvons ici exposer les controverses présentes et passées au regard des effets juridiques qu’il convient d'attribuer à l’exercice de la force. Rappelons simplement que d’après l’opinion de la doctrine courante, depuis Vattel, la conquête ne constitue qu’une acquisition conditionnelle. L’acquisition n’est parfaite qu’en exécution des dispositions du fraité de paix prévoyant la cession, certes généralement forcée, mais juridiquement valable, des territoires conquis. On ne peut, dans ce cas, parler d’un véritable droit de conquête que dans l’hypothèse d’une complète subjugation de l’ennemi, caractérisée par la soumission complète ou par l’anéantissement de l'Etat vaincu. C’était l’hypothèse de la « debellatio > du droit classique.

Or la situation de fait de l’Allemagne en 1918 ne nous paraît pas assimilable à cette situation de subjugation. L’armée allemande n’est pas anéantie ; aux colonies, les troupes du Reich maintiennent certaines positions. L'Etat allemand enfin et surtout subsiste. Nous sommes en dehors de l'hypothèse classique.

Nous reconnaissons que la question peut être controversée (24). La notion du droit de conquête a été sou-

(24) Cf. Fauchille, Traité, T. I, 2° partie, n° 557 *,

vent invoquée après la dernière guerre, pour appuyer la validité de diverses acquisitions territoriales.

Néanmoins, nous ne croyons pas que l'intention des parties, lors de la conclusion du traité de Versailles, ait été de légitimer, d’une manière générale, le droit de conquête. Les nombreuses déclarations des Alliés pendant la guerre, défavorables à une politique d’annexions pures et simples, le soin mis à justifier par des raisons d’ordre moral la perte par l’Allemagne de ses anciens territoires, incitent à écarter cette hypothèse.

2) Il paraît en outre inexact de donner à l’article 22 du Pacte le sens d’une simple réglementation des rapports du Mandataire et de la population purement indigène du territoire, à l’exclusion même des Européens (25). En fait, l’article 22 a une portée infiniment plus large.

On s’accorde généralement à attribuer une valeur essentielle au principe dit de non-annexion (26). L’incorporation du territoire sous mandat dans le territoire de l'Etat mandataire paraît interdite par le Pacte de la Société des Nations. Il s’agit bien là d’une règle relative aux rapports juridiques de l'Etat mandataire et du territoire sous mandat.

Par ailleurs, nous le verrons plus loin, l’article 22 du Pacte contient des dispositions, telle que celle qui prévoit l’application dans les territoires qu’il régit du principe de l’égalité économique, qui semblent édictées non dans l'intérêt immédiat de la population du territoire, mais dans l’intérêt d'Etats tiers.

3) Enfin, on peut reprocher à M. Makowski d’avoir employé à diverses reprises, des expressions auxquelles

(25) Makowski, op. cit., p. 382. , (26) Sur ce principe voir Abendroth, op. cit., p. 186.

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les récentes théories du droit international ne permettent plus d'accorder une très grande valeur doctrinale. Faut-il dire que le Pacte de la Société des Nations a eu pour effet de créer, à propos des territoires sous mandat, une servitude internationale ? Nous serions, quant à nous, fort éloignés d’être convaincus (27). Par ailleurs, quelle est la nature Juridique exacte du « vinculum juris > que M. Makowski veut voir entre l’Etat mandataire et le territoire sous mandat ? M. Makowski semble à diverses reprises assimiler ce « lien juridique » à la souveraineté elle-même (28). Le concept de souveraineté ne se laisse pas pourtant aisément renfermer dans d’aussi étroites limites. Sa portée est a priori beaucoup plus large. Aussi la théorie présentée ne manque-t-elle pas de donner lieu à diverses difficultés d’interprétation ; ces difficultés apparaissent lorsqu'il s’agit, par exemple, de préciser le fondement du devoir de protection diplomatique incombant à l'Etat mandataire au regard des membres de la population soumise au régime nouveau. Faut-il voir dans cette disposition une conséquence du vinculum juris unissant l'Etat mandataire au territoire de la collectivité sous mandat ? ou bien, au contraire, une disposition issue du principe de la protection des populations de cette collectivité, principe défini par l’article 22 du Pacte ?

Malgré les objections qu’elle soulève, la thèse de M. Makowski nous paraît pourtant donner une orientation heureuse aux recherches relatives à l’interprétation des sources juridiques du régime des mandats.

(27) V. infra, chap. IV.

(28) Notamment p. 376.

b) Distinction des sources relatives à la jouissance des souverainetés et des sources relatives à l'exercice des souverainetés. N Re

Bien que nous fassions usage ici d’une terminologie qui n’est pas celle des défenseurs des thèses que nous voulons rappeler, il semble que l’on puisse considérer comme un témoignage du souci de distinguer les sources relatives à la réglementation des compétences et les sources relatives à l'investiture des compétences, la théorie d’après laquelle l’article 119 aurait été le texte constitutif du régime actuel de la souveraineté, l’article 22 du Pacte et la décision du 7 mai 1919 se bornant à définir le régime d’administration des territoires soumis au mandat.

Cette théorie a été défendue aux Etats-Unis par M. Pitman B. Potter (29), en Italie par M. Vallini (30).

Cette thèse a le grand mérite de suivre de très près les textes en présence et de répondre avec netteté aux exigences de leur interprétation. L’article 119 prévoit un transfert de souveraineté au profit des Principales Puissances Alliées et Associées ; aucun texte, dit-on, n’est venu expressément prévoir un transfert ultérieur: il faut en déduire que l’article 119 continue à régir seul l’attribution de la souveraineté sur les territoires soumis au mandat. La décision du 7 mai 1919, antérieure au traité de Versailles, n’a pu régler elle-même l’attribution de cette souveraineté : elle se borne à définir à l’avance certaines des conditions dans lesquelles s’exercera le «Condominium»> des Principales Puis-

(29) Pitman B. Potter, Origin of the System of Mandates under the League of National, American Political Science Review ; XVI, 1922, p. 570.

(30) Vallini, 1 Mandati Internazionali della Societa delle Nazioni, 1923, p. 88 et suivantes.

sances. Quant à l’article 22 du Pacte, il n’y est pas fait mention de la souveraineté sur les territoires sous mandat : ce texte se borne donc à réglementer, lui aussi, les conditions dans lesquelles doit s’exercer ce Condominium des Principales Puissances Alliées et Associées.

Aïnsi chaque texte possède un domaine d'application propre : aucun conflit n’est possible entre leurs dispositions. Il est légitime de penser que ces dispositions persistent à exercer aujourd’hui encore, les unes et les autres, leurs effets juridiques.

On peut reprocher pourtant à cette thèse de donner à la décision du 7 mai 1919 une analyse peut-être moins conforme à la volonté des parties que celle que définissait M. Makowski. Par ailleurs, cette thèse suppose a priori qu’il soit possible d’attribuer la souveraineté sur les territoires sous mandat au Condominium des Principales Puissances Alliées et Associées. Cette attribution peut être certes légitime — nous examinerons ce point plus loin — Mais il paraît nécessaire de faire ici une réserve analogue à celle que nous avions dû présenter plus haut : en s’appuyant sur l’analyse ainsi faite des textes du régime pour soutenir la théorie de la souveraineté des Principales Puissances Alliées et Associées, on ne doit pas oublier que cette analyse même suppose légitime a priori, ce régime particulier d'attribution des droits de souveraineté.