CHAPITRE I

Quel a été le sort exact après le traité de Versailles, des compétences dont disposait l'Allemagne avant le 10 janvier 1920, sur les territoires cédés ?

Il paraît difficile de nier que la cession ait été complète et absolue. Divers auteurs allemands récents ont

(1) On sait que la littérature consacrée au régime des mandats, au cours des dernières années, est immense. Le problème de la souveraineté uotamment, a fait l’objet de longs et importants développements dans les ouvrages généraux, et parfois d’études particulières.

a) Certaines études ont été récemment consacrées particulièrement aux problèmes de la souveraineté. Cf. Comisetti, Mandats et Souveraineté, Thèse, Genève (éditée à Paris), 1935 ; Fritz Fischer, Die formelle Natur der vôlkerrechtlichen mandate, insbesondere ihre Verteilung, Aenderung und Endigung, thèse, Tübingen, 1935. On consultera aussi l’étude récente de M. Pelichet sur la Personnalité Internationale des Collectivités sous mandat, thèse Lausanne, 1932.

b) Toutes les études portant d’une manière générale sur le régime des mandats consacrent à la détermination de la souveraineté sur ces territoires d'importants chapitres. V. en particulier les études déjà citées de Quincy Wright, Mandates under the League of Nations, Chicago, 1930 ; dans cette étude de longs et importants développements s’appliquent au problème du siège de la souveraineté ; de Millot, les Mandats Internationaux, Paris, 1924 ; Stoyanowski, la Théorie Générale des Mandats Internationaux, Paris, 1925 ; de Van Rees, les Mandats Internationaux, Paris, 1928, 2 vol. ; de M. Diena, les Mandats Internationaux, Recueil des Cours de l’Académie de Droit International de La Haye, 1925 ; et de M. Henri Rolin, La Pratique des Mandats Internationaux, ibid., 1927, t. IV. On trouvera une indication plus complète de la littérature dans la bibliographie à la fin de ce volume.

c) Les études générales de MM. Kelsen, Verdross, Le Fur, Lauterpacht, Blüntschli, etc, citées au texte figurent à la bibliographie de cette étude.

cependant dénié ces caractères au transfert de souveraineté. : (o:

On a prétendu (2) pouvoir assimiler la situation juridique des anciens territoires coloniaux allemands à la situation juridique du territoire de la Sarre (3) : le trait essentiel de régime serait son caractère provisoire. En droit ainsi, l'Allemagne n’aurait cédé ses territoires qu’à la condition tacite qu’un nouveau règlement viendrait fixer, au bout d’un laps de temps indéterminé, le sort définitif des colonies allemandes. La seule différence entre le régime de la Sarre et le régime mandataire serait que les textes ont prévu pour la Sarre les conditions précises de temps et de forme du règlement nouveau, alors que pour les mandats aucune condition n’a été exactement définie.

La thèse de M. Gaupp se fonde sur les analogies de structure présentées par le régime appliqué à la Sarre par les traités de paix et le régime des mandats.

Ces analogies sont cependant purement superficielles. On ne saurait déduire le caractère transitoire d’un régime de son caractère international. Le caractère provisoire du régime établi par le Traité de Versailles pour le territoire de la Sarre est nettement précisé par l’article 49 du Traité lui-même. Ni dans les dispositions des traités, au contraire, ni dans les travaux préparatoires, la moindre allusion n’est faite à un semblable caractère

(2) Gaupp, Die Gebietshoheit über Bund C Mandate, thèse, Tübingen, 1937, 63 p.

(3) On rappelle qu’aux termes de l’article 49 du Traité de Versailles, l'Allemagne renonçait en faveur de la Société des Nations considérée comme fidéi commissaire au gouvernement du territoire cidessus spécifié [de la Sarre]. A l’expiration d’un délai de quinze ans à dater de la mise en vigueur du présent traité, la population du territoire était appelée à faire connaître la souveraineté sous laquelle elle désirerait se voir placée.

provisoire du régime mandataire. La thèse de M. Gaupp ne repose sur aucune donnée scientifique.

L’attitude de M. Held (4) est différente. Pour lui, la portée des dispositions du Traité de Versailles dans le temps est hors de contestation : M. Held ne nie pas le caractère a priori définitif de régime nouveau. Mais M. Held défend une thèse curieuse au regard de la portée de ces dispositions dans l’espace. Se fondant sur une distinction en faveur aujourd’hui dans le droit public allemand nouveau, à propos du territoire, entre la notion du territoire conçu comme « Wesensbestandteil » et la notion du territoire conçu comme « Zustandigkeitsbereich », M. Held croit pouvoir affirmer que le Reich a perdu sur ces territoires la compétence (Zustandigkeit) mais que ces territoires demeurent pourtant, pour le Reich, une partie de sa « substance », une « Wesenbestandteil ». Les théories nouvelles à propos de la compétence territoriale de l'Etat ont, on ne l’ignore pas, un fondement analogue à celui des théories classiques en droit allemand de la nationalité, destinées à définir la compétence personnelle de l'Etat.

La généralité même des termes de la thèse nouvelle suffit, croyons-nous, à en déceler la fragilité. Il n’est pas surprenant de voir défendre, dans une nation soumise après un Traité de paix, à divers démembrements, des théories politiques aux termes desquelles l'Etat jadis souverain des territoires cédés entend témoigner, au regard de ces territoires, d’une volonté de fidélité. Il n’est pas surprenant non plus de voir mises au service de ces théories politiques, diverses données historiques, ethniques ou sociologiques. Maïs ces théories ne sau-

(4) Hermann Held, Gebiet und Boden in den Rechtsgestalten der Gebietshoheit und Dinglichkeit, Breslau, 1937, 146 p.

raient en aucune manière avoir un caractère juridique. L'autorité d’une règle de droit n’a pas à être soumise à l’exigence d’un regret ou d’une espérance.

L'auteur ne nie pas d’ailleurs le caractère des théories qu’il défend lorsqu'il déclare que d’après la nouvelle école juridique allemande, Droit et Politique ne sont pas séparables.

Nous croyons devoir combattre sans hésitation la confusion ainsi faite entre la Politique et le Droit. Autre chose est de nier la force des considérations morales, psychologiques, biologiques, politiques, qui viennent orienter le contenu de la règle de Droit et en expliquer l'efficacité ; autre chose est d’attribuer à ces considérations un caractère juridique, de recourir à elle pour définir la nature même de la règle de droit et en justifier la validité. La doctrine de M. Hermann Held est tout entière hors de la science juridique.

Mais s’il est exact que l’Allemagne a perdu la souveraineté qu’elle exerçait sur ses colonies, quelles autorités se trouvent aujourd’hui investies des pouvoirs dont elle disposait ? C’est ce qu’il convient maintenant de rechercher.

Entreprise vaine, a-t-on dit, car rien ne prouve a priori que soit exercée effectivement une souveraineté sur les territoires en cause. Le Pacte et les Chartes des Mandats prévoient et définissent l’activité d’un certain nombre de collectivités : chacune de ces collectivités a ses tâches propres, ses pouvoirs propres. Peut-être doi-

(6) Held, op. cit., p. 20.

on découvrir entre ces collectivités une hiérarchie véritable de pouvoirs : et encore on ne peut l’affirmer. Mais quel hasard, quelle fatalité imposeraient que l’une d’elles fût «souveraine », au sens que le droit des gens traditionnel attache à ce mot ? Il est normal, certes que les juristes s’efforcent de définir le sort que réservent aux concepts classiques, définis, caractérisés dès longtemps, les institutions nouvelles : il n’est pas de méthode plus sûre pour adapter ces concepts aux exigences du présent, mais l'intérêt de ces recherches, dit-on, demeure académique. Il y a plus. Ne peut-on admettre que les Puissances Alliées, en créant le système des mandats, ont laissé la souveraineté de toutes les terres mandatées en suspens pendant la durée du mandat ? (6)

Cette opinion a été vigoureusement combattue par Fauchille et M. Albert Millot (7). D’après ces auteurs, dans toute parcelle de territoire du monde civilisé actuel, s’exerce une souveraineté. Les modes d’exercice de cette souveraineté peuvent être extrêmement divers. Son existence ne peut être elle-même contestée.

Mais pour d’autres auteurs récents, l’entreprise ne serait pas seulement incertaine : elle serait à priori sans objet. Ce n’est pas sur la notion de souveraineté que doit être construit le droit des gens, mais sur la notion

de compétence (8). Aucune autorité n’exerce de pouvoirs de souveraineté sur les territoires à mandat; on peut simplement définir au regard de ces territoires, l'exercice de diverses compétences, fixées d’ailleurs par

(6) Lee, The Mandate for Mesoposamia and the principle of trusteeship in english law, 1921, p. 19.

(7) Fauchille, Traité, 8 éd. I, 2° partie, p. 845 ; Millot, op. cit. : (8) Scelle, Précis de Droit des Gens, t. I, p. 82. Cf. Ch. Rousseau, L'Aménagement des compétences en droit international, R.G.D.I.P., 1930, p. 420.

un statut réglementaire du droit international luimême (9)

En dépit de l’autorité de ses défenseurs, la thèse que nous venons d'exposer ne sauralt nous convaincre. Nous ne croyons pas pouvoir abandonner a priori le concept de souveraineté. En fait, après avoir subi de durs assauts, après que grâce à ces attaques bienfaisantes, le concept ait été précisé, privé semble-t-il de son venin, l’idée de souveraineté continue à vivre, prouvant par son existence même la nécessité de son être. Le droit positif lui fait une place considérable (10) trop ample encore peut-être. Reconnaïissons, comme on la écrit récemment (11) que la notion de souveraineté n’est pas de celle que l’on remplace aisément. Nous ne pouvons a priori nous dispenser d’en étudier l’application

Nous irons plus loin. Il nous semble que l’étude du problème de la souveraineté présente un intérêt particulier à être effectuée à propos du régime des mandats.

La recherche comporte tout d’abord un intérêt pratique. Toute réforme, toute transformation à apporter au régime du mandat, suppose la détermination préalable des autorités investies du droit de régler les répartitions des compétences sur ces territoires. Or, en admettant même que l’on se refuse à confondre la notion de souveraineté avec la notion de compétence de la compétence, il n’est pas douteux que l’étude de la revision du statu quo ne peut être abordée sans une définition aussi exacte que possible des limites des attributions accor-

(9) Scelle, ibid., p. 173.

(10) Basdevant, Règles Générales du Droit de la Paix, Recueil des Cours de l’Académie de Droit International de La Haye, 1936, t. IV.

(11) Gilbert Gidel, Droit International Public de la Mer, t. III, p. 184 à propos des droits de l’Etat sur la mer territoriale.

dées à chacune des autorités concourant au fonctionnement du régime mandataire, et, partant, sans une détermination du siège de la souveraineté.

Par ailleurs, il ne faut pas oublier que le régime mandataire, à beaucoup d’égards, peut être considéré comme un « type >» de régime de gestion, comme un mode d'administration caractéristique d’une catégorie. Il se définit par l’abondance sinon par la précision des règles de droit international, relatives à la répartition et aux conditions d'exercice des compétences sur les territoires qu’il concerne. Or, quel que soit le régime futur des territoires en cause, quel que soit l’avenir du régime mandataire lui-même, on peut être fondé à croire qu’en raison même de l'intensité des conflits coloniaux présents, en raison même des conflits soulevés par les soucis d'acquérir les matières premières essentielles, le commerce de ces matières premières et l’exploitation de ces territoires feront l’objet dans l’avenir de réglementations internationales. Quelle place ces réglementations laissaront-elles à l’idée de souveraineté ? L’étude du régime mandataire peut fournir à cet égard un précédent, ou du moins un exemple.

L'intérêt principal d’une étude du régime de la souveraineté sur les territoires à mandat réside en effet en ce que les recherches entreprises avec le dessein de définir l'attribution de la souveraineté, de déterminer ainsi le sujet de la souveraineté, impliquent et exigent lPexamen préalable de la notion de souveraineté ellemême, de l’objet de la souveraineté. Il ne s’agit pas seulement ici d'appliquer, à l'institution du mandat, des concepts définis par ailleurs; il faut encore prendre parti sur la légitimité, et le fondement, de ces concepts eux-mêmes.

C’est un fait bien connu que l’étude de l'Etat fédéral et de la Confédération d'Etats, entreprise en particulier avec l’autorité que l’on sait par les juristes allemands “ autrichiens avant la guerre et depuis lors, a apporté

à l’étude scientifique de la notion de souveraineté, une contribution d’une valeur décisive (12). L’objet de ces recherches était avant tout la détermination de la qualité de la puissance étatique. Etant donné une série de collectivités organisées, désignées soit sous le nom commun d'Etats, soit sous des noms divers, province, pays, etc., il s'agissait de déterminer lesquelles de ces collectivités pouvaient prétendre à la qualification de souveraines. Poursuivie après la guerre par l'étude de la Communauté même du droit des gens, la doctrine nouvelle de la souveraineté aboutissait grâce à la théorie de | Unmittelbarkeit à donner un fondement plus précis au concept de souveraineté-indépendance. La détermination des caractères juridiques exacts des Unions d'Etats exigeait en effet que l’on prît parti, non pas ‘seulement sur l’attribution de la souveraineté -- telle que celle-ci avait été définie pour les Etats unitaires classiques —— mais encore et surtout sur la définition même du régime que cette expression à vrai dire imprécise, servait à définir.

En matière de mandats, il faut reconnaître a priori, avec Oppenheim (13), que si l’on compare l’ensemble des droits, l’ensemble des compétences dont dispose PEtat français sur Calais ou l'Etat de Grande-Bretagne sur le territoire du Kent, avec les diverses compétences reconnues à la Société des Nations, ou à l'Etat manda-

(12) V. bibliographie à propos du problème de la souveraineté à la fin du volume.

(13) Oppenheim, /nfernational Law, vol. I, Peace, 7° éd. Lauterpacht, p. 199.

taire sur les territoires soumis au mandat, des différences profondes apparaissent. Faut-il donc encore ici parler de souveraineté ? Que signifie alors cette expression ?

En fait, chacune des opinions données par les auteurs des diverses théories à propos du siège de la souveraineté, correspond à une conception différente de la souveraineté elle-même. Toute étude du régime de la souveraineté en matière de mandats comporte la détermination nécessaire à la fois du sujet et de l’objet de la souveraineté examinée.

Il n’est pas possible, dans ce chapitre, d'entreprendre une étude qui exigerait, pour être complète, qu’on lui consacrât un ouvrage entier. On se bornera ici à rappeles les points principaux des discussions poursuivies depuis la guerre à propos du sort de la « souveraineté » dans l'institution nouvelle.