Ibid. pag, II 2- II

/jO J)IJ liÉGlME MUNICIPAL

société lui manquer de toutes parts, il essaya, par la création d'une magistrature nouvelle, de procurer aux municipes quelque sûreté et quelque indépendance. Un defensor fut doimé à chaque cité. Sa mission primitive était de défendre le peuple, et surtout les pauvres, contre l'oppression et les injustices des officiers impériaux et de leurs employés. Son importance et ses attributions surpassèrent bientôt celles de tous les autres magistrats municipaux. Justinien accorda aux défenseurs le droit de remplir, quant à chaque cité, les fonctions du gouverneur de la province, en son absence. Il leur attribua la juridiction dans tous les procès dont la valeur ne s'élevait pas au-dessus de 3oo aurei. Ils eurent même une certaine compétence en matière criminelle, et deux appariteurs furent attachés à leur personne. Pour donner quelques garanties de leur force et de leur indépendance, on eut recours à deux moyens. D'une part, ils eurent le droit de franchir les divers degrés de l'administration et de porter directement leurs plaintes au préfet du prétoire. On voulait ainsi les élever, en les affranchissant des autorités provinciales. D'autre part, ils furent élus, non-seulement par la curie', mais par la généralité des habitants du municipe, auxquels furent adjoints l'évéque et tous les clercs; et comme le clergé possédait seul alors quelque énergie et quelque crédit, ce fut dans ses mains que tomba presque partout cette institution nouvelle,

i. RoTH , (le re mnn. Rom. pag. 100-107»

DANïï l'jlMPIRI ^^0MA1^. 4^

et par conséquent tout ce qui subsistait encore du régime municipal. C'était trop peu pour relever les municipes sous la domination de l'Empire; c'était assez pour procurer au clergé une grande influence légale dans les villes, après l'établissement des Barbares. Le résultat le plus important de l'institution des défenseurs fut donc de placer les évéques à la tète du régime municipal, qui, d'ailleurs, s'était dissous de lui-même par la ruine des citoyens et la nullité des institutions.

Tels sont les faits. Ils démontrent le phénomène que j'ai indiqué d'abord, la destruction delà classe moyenne dans l'Empire. Elle fut détruite matériellement par la ruine et la dispersion des curiales, moralement par l'abolition de toute influence de la population aisée dans les affaires de l'État, et enfin dans celles de la cité. De là , au v^ siècle , tant de campagnes en friche et de villes presque désertes ou pleines seulement d'une populace affamée et oisive. Le régime que je viens de décrire y contribua beaucoup plus que les dévastations des Barbares.

Il faut ramener succinctement ces faits à quelques idées générales , et recueillir les importantes instructions qu'ils contiennent sur l'un des plus grands problèmes de l'ordre social.

Interrogeons-les d'abord sur les rapports du régime municipal avec l'ordre politique, du gouvernement de la cité avec le gouvernement de l'Etat.

L\1 DU IIEGIME MUNICIPAL

Sous ce rapport , le fait général qui domine dans l'histoire que nous venons de parcourir , c'est la séparation absolue des droits et des intérêts politiques d'avec les droits et les intérêts municipaux. Séparation également funeste aux droits et aux intérêts politiques , aux droits et aux intérêts municipaux des citoyens.

Tant que les principaux citoyens des municipes eurent , au centre de l'Etat , des droits et une influence réels , le régime municipal ne manqua point de garanties et alla se développant. Dès que les principaux citoyens ne furent plus rien au centre, les garanties disparurent, et la décadence du régime municipal ne tarda pas à se déclarer.

Il est bon de comparer ce cours des choses dans le monde romain avec ce qui s'est passé dans les Etats modernes.

Dans le monde romain, la centralisation fut prompte et non interrompue. A mesure qu'elle conquérait le monde , Rome absorbait et retenait dans ses murs toute l'existence politique des vainqueurs et des vaincus. Rien de commun entre les droits et les libertés du citoyen , les droits et les libertés de l'habitant. La vie politique et la vie municipale n'étaient point fondues l'une dans l'autre, ne se passaient point dans les mêmes lieux. Sous le rapport politique, le peuple romain n'avait, à vrai

DANS l'eMPIRF ROMAIN. t\S

dire, qu'une tête. Dès qu'elle fut frappe'e, la vie politique n'exista plus nulle part. Les libertés locales se trouvèrent dès lors sans lien qui les unît, sans garantie qui leur fût commune et les protégeât partout.

Chez les nations modernes , nulle centralisation pareille n'a existé. C'est dans les villes , au contraire, et par les libertés municipales, que la masse des habitants, la classe moyenne, s'est formée et a acquis quelque importance dans l'Etat. Mais une fois en possession de ce point d'appui, cette classe s'v sentit bientôt à 1 étroit et sans sûreté. La force des choses lui fit comprendre que, tant qu'elle ne se serait pas élevée au centre de l'État et ne s'y serait pas constituée, tant qu'elle ne posséderait pas, dans l'ordre politique, des droits qui fussent le développement et la garantie de ceux qu'elle exerçait dans l'ordre municipal , ces derniers seraient insuffisants pour la protéger dans tous ses intérêts et pour se protéger eux-mêmes. De là tous les efforts qui , à dater duxiii^ siècle, soit par les Etats - Généraux , soit par les parlements, soit par des voies plus indirectes, eurent pour but, en France, par exemple, d'élever les bourgeois à la vie politique, et d'associer, aux droits et aux libertés de l'habitant , les droits et les libertés du citoyen. Apres trois siècles de tentatives, ces efforts furent sans succès. Le rés^ime municipàl né put enfanter un régime politique qui lui correspondit et devînt sa garantie. La centralisation du pouvoir s'opéra sans celle des droits. Dès-

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lors le régime municipal lui-même se trouva faible et incapable de se défendre, il s'était formé en dépit de la domination féodale; il ne put subsister en présence d'une autorité unique et au sein de la monarchie administrative. Les villes perdirent peu à peu, obscurément et presque sans résistance, leurs anciennes libertés. Personne n'ignore qu'au moment où notre révolution a éclaté, le régime municipal n'était plus en France qu'une ombre vaine, sans consistance et sans énergie.

Ainsi, bien que, dans le monde romain et parmi nous, les choses aient suivi une marche inverse , bien que Rome ait commencé par la centralisation des libertés politiques, et les Etats modernes par la dispersion des libertés municipales, dans l'un et l'autre cas, les faits nous révèlent également cette double vérité que ces deux ordres de libertés et de droits sont inséparables l'un de l'autre, qu'ils ne peuvent se séparer sans se perdre , et que la ruine de l'un entraîne nécessairement la ruine de celui qui survit d'abord.

Un second résultat non moins important nous est révélé par les mêmes faits.

La séparation du régime municipal et du régime politique amena, dans l'Empire romain, la classification légale de la société et l'introduction du privilège. Dans les États modernes , ce fut une classification analogue et la présence du privilège qid empêchèrent le régime municipal de s'élever jusqu'à l'ordre politique, et de faire sortir, des droits locaux de l'habitant , les droits du citoyen consti-

PANS l'empirt Ro:^rAiN. 45

tués au centre de l'Etat. Là donc où la vie municipale et la vie politique sont étrangères l'une à l'autre, là où elles ne sont pas unies dans le même système, et liées de manière à se garantir réciproquement, on peut être assuré que la société est ou sera bientôt divisée en classes distinctes, immobiles, et que le privilège existe ou va naître. Si les bourgeois ne sont rien dans le pouvoir central, si les citoyens qui exercent ou partagent le pouvoir central ne partagent pas en même temps les droits et les intérêts des bourgeois , si l'existence politique et l'existence municipale marchent ainsi collatéralement, au lieu d'être, pour ainsi dire, emboîtées l'une dans l'autre, il est impossible que le privilège ne s'établisse pas, même sous la main du despotisme et au sein de la servitude.

Que si l'on veut déduire de tout ceci une conséquence plus générale encore, et l'exprimer sous une forme purement philosophique, on reconnaîtra que, pour que le droit existe sûrement quelque part , il faut qu'il existe partout : que sa présence au centre est vaine , s'il n'est présent aussi dans les localités; que, sans les libertés politiques, il n'y a point de libertés municipales solides, et réciproquement.

XIT.

Que si maintenant nous considérons les faits que je viens d'exposer sous le rapport du régime municipal pris en lui-même et dans sa constitution

46 DU RKGIME MUNICIPAL

intérieure; si, dans ces faits, nous recherchons les principes, nous y rencontrerons le plus singulier amalgame des principes de la liherté et de ceux du despotisme; amalgame sans exemple peut-être, et inexplicable pour qui n'a pas bien compris le cours des choses, soit dans la formation , soit dans la décadence du monde romain.

La présence des principes de liberté est évidente. IjCS voici :

i*^ Tout habitant possesseur d'une fortune qui garantit son indépendance et ses lumières , est curiale, et, comme tel, appelé à prendre part à l'administration des affaires de la cité.

Ainsi le droit est attaché à la capacité présumée, sans aucun privilège de naissance, sans aucune limite de nombre. Et ce droit n'est pas un simple droit d'élection ; c'est le droit de délibération pleine, de participation immédiate aux affaires , ainsi qu'il peut exister dans l'enceinte d'une ville, et pour des intérêts que peuvent comprendre et débattre tous ceux qui sont capables de s'élever au-dessus de l'existence individuelle. La curie n'est point un conseil municipal restreint et choisi; c'est la réunion de tous les habitants qui possèdent les conditions de la capacité curiale.

;i° Une assemblée ne peut administrer , il faut des magistrats. Ils sont tous élus par la curie, pour un temps très court, et leur propre fortune répond de leur administration.

DANS l'eMPIRK ROMAIN. 4?

3" Enfin , dans les grandes circonstances, quand il s'agit de changer le sort de la cité, ou d'élire un magistrat revêtu d'une autorité vague et plus arbitraire, la curie elle-même ne suffit point. La totalité des habitants est appelée pour concourir à ces actes solennels.

Qui ne croirait, à l'aspect de tels droits , reconnaître une petite république, où la vie municipale et la vie politique sont confondues, où prévaut le régime le plus démocratique? Qui penserait qu'un municipe aiiisi réglé fait partie d'un grand Empire, et tient, par des liens étroits et nécessaires, à un pouvoir central éloigné et souverain ? Qui ne s'attendrait , au contraire , à trouver là tous les éclats de liberté, toutes les agitations, toutes les intrigues, et souvent tous les désordres, toutes les violences , qui, à toutes les époques, caractérisent les petites sociétés ainsi enfermées et gouvernées dans leurs

murs?

xiy.

Il n'en est rien, et tous ces principes sont sans vie. En voici d'autres qui les frappent à mort.

1° Tels sont les effets et les exigences du despotisme central que la qualité de curiale n'est plus nn droit reconnu à tous ceux qui sont capables de l'exercer, mais un fardeau imposé à tous ceux qui peuvent le porter. D'une part, le gouvernement s'est déchargé du soin de pourvoir aux services publics qui ne touchent pas son propre intérêt, et

48 mi RKGFMK MUNICIP/VL

l'a rejeté sur cette classe de citoyens; d'autre part, il les emploie à percevoir les impots qui lui sont destinés, et les rend responsables du recouvrement. Il ruine les curiales pour solder ses fonctionnaires et ses soldats. Il accorde à ses fonctionnaires et à ses soldats tous les avantages du privilège, pour qu'ils lui servent à empêcher les curiales de se soustraire à la ruine. Complètement nuls comme citoyens, les curiales ne vivent que pour être exploités et détruits comme bourgeois.

2° Tous les magistrats électifs des curies ne sont, au fait, que les agents gratuits du despotisme, au profit duquel ils dépouillent leurs concitoyens , en attendant qu'ils puissent , de manière ou d'autre , se soustraire à cette dure obligation.

3° Leur élection même est sans valeur , car le délégué impérial dans la province peut l'annuler; et ils ont le plus grand intérêt à obtenir de lui cette faveur. Par là encore, ils sont dans sa main.

4° Enfin, leur autorité n'est point réelle, car elle n'a point de sanction. Nulle juridiction effective ne leur est accordée. Ils ne font rien qui ne puisse être annulé. Il y a plus; comme le despotisme s'aperçoit chaque jour plus clairement de leur mauvaise volonté ou de leur impuissance, chaque jour il pénètre plus avant lui-même, et par ses délégués directs, dans le domaine de leurs attributions. Les affaires de la curie s'évanouissent successivement avec ses pouvoirs, et un jour viendra où le régime municipal pourra être aboli d'un seul coup , dans l'Empire encore subsistant, «parce

DANS l/jArPlKI R()M\t\. 49

« que, dira le législateur, toutes ces lois errent en c( quelque sorte vainement et sans objet autour du « sol lé^al. »

Ainsi le pouvoir municipal, devenu pleinement étranger au pouvoir politique et au pouvoir civil, cessa lui-même d'être un pouvoir. Ainsi les principes et les formes de la liberté, restes isolés de l'existence indépendante de cette multitude de villes successivement agrégées au monde romain, furent impuissants à se défendre contre la coalition du despotisme et du privilège. Ainsi là encore on peut apprendre ce que tant d'exemples nous apprennent, savoir, que toutes les apparences de la liberté, tous les actes extérieurs qui semblent attester sa présence, peuvent être où la liberté n'est point; et qu'elle n'existe réellement que lorsque ceux qui la possèdent exercent un pouvoir réel et dont l'exercice se lie à celui de tous les pouvoirs. Dans l'état social, la liberté c'est la participation au pouvoir; cette participation en est la vraie ou plutôt la seule garantie. Où les libertés ne sont pas des droits, et où les droits ne sont pas des pouvoirs , il n'y a ni droits ni libertés.

11 ne faut donc s'étonner ni de cette disparition complète de la nation , qui caractérise la chute de

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l'Empire romain, ni de l'influence dont fut bientôt investi le clergé dans le nouvel ordre de choses* L'un et l'autre phénomène sont expliqués par l'état de la société à cette époque, et notamment par cet état du régime municipal que je viens de décrire. L'évéque était devenu, dans chaque ville, le chef naturel des habitants , le véritable maire. Son élection et la part qu'y prenaient les citoyens furent l'affaire importante de la cité. C'est par le clergé ! surtout que furent conservées, dans les villes, les lois et les coutumes romaines, pour passer plus tard dans la législation générale de l'Etat. Entre l'ancien régime municipal des Romains et le régime municipal civil des communes du moyen-âge, le régime municipal ecclésiastique est placé comme transition. Cette transition eut plusieurs siècles de durée. Ce fait important n'a été nulle part aussi clair ni aussi décisif que dans la monarchie des Visigoths en Espagne.